城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度優(yōu)化路徑

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［摘要］2011年，武漢將新型農(nóng)村養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險合并為城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險。2015年，武漢根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展情況對城鄉(xiāng)居保進(jìn)行調(diào)整。武漢城鄉(xiāng)居保盡管建立時間不長，卻已實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的全覆蓋，為城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老提供了社會保障。但由于其尚處于制度定型階段，其還存在政策激勵效果較差、基金規(guī)模小以及投資途徑單一、基礎(chǔ)養(yǎng)老金動態(tài)調(diào)整機制不完善、個人賬戶利息水平過小、城鄉(xiāng)居保待遇水平偏低等問題。建議實行繳費梯度補貼制度、逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居保市級統(tǒng)籌、探索基金投資手段多元化途徑、建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金動態(tài)調(diào)整制度、提高個人賬戶計息標(biāo)準(zhǔn)、建立繳費與經(jīng)濟發(fā)展水平聯(lián)動機制。

［關(guān)鍵詞］城鄉(xiāng)居保；優(yōu)化路徑

2010年10月1日，武漢開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險（簡稱新農(nóng)保）試點工作。2011年，依據(jù)《武漢市人民政府關(guān)于實施城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的意見》（武政規(guī)[2011]61號），武漢新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險（簡稱城居保）合并為城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險（簡稱城鄉(xiāng)居保）。2015年，因經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老的需要，武漢市政府出臺了《武漢市人民政府關(guān)于完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的實施意見》（武政規(guī)[2015]10號），對城鄉(xiāng)居保制度進(jìn)行了調(diào)整，主要調(diào)整內(nèi)容為建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機制、提高城鄉(xiāng)居保繳費標(biāo)準(zhǔn)、加大政府財政補貼力度和新建喪葬補貼金這一項目。早在2012年，武漢市就已基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)居保的全民覆蓋，參保人數(shù)高達(dá)140萬人。武漢城鄉(xiāng)居保的制度框架已經(jīng)基本上搭建起來了，然而在其機制建設(shè)的新階段，如何根據(jù)武漢現(xiàn)有制度弊端進(jìn)行制度優(yōu)化路徑設(shè)計，成為武漢政府當(dāng)前新的研究命題。

1武漢城鄉(xiāng)居保概況分析

依據(jù)武政規(guī)[2015]10號，從保障對象、繳費標(biāo)準(zhǔn)、政府補貼、個人賬戶、待遇計發(fā)、喪葬補貼金六個方面進(jìn)行武漢現(xiàn)行城鄉(xiāng)居保制度分析，從制度宏觀設(shè)計層面把握其概況。

1.1保障對象

與國家規(guī)定相一致，武漢城鄉(xiāng)居保的保障對象為年滿16周歲（不含在校學(xué)生），在職工基本養(yǎng)老保險制度覆蓋范圍之外的城鄉(xiāng)居民。

1.2繳費檔次

2015年，武漢市政府對2011年城鄉(xiāng)居保規(guī)定的繳費標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整，從2011年的每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1200元、1400元、1600元、1800元到每年200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元、3000元、4000元、5000元14個檔次。可以看到，其最低繳費檔次從100元提升為200元，最高檔次也從原來的1800元提高到5000元，繳費檔次有了較大提高。

1.3政府補貼

2011年的政府補貼為每人每年不少于30元。而武政規(guī)[2015]10號規(guī)定，對于選擇200元到400元繳費檔次的參保居民予以每人每年不少于45元的補貼，對于選擇500元及以上的予以每人每年不少于60元的補貼。

1.4個人賬戶

為每位參保人員建立養(yǎng)老保險個人賬戶，將個人繳費、政府補貼、集體補助等繳費全部計入個人賬戶。

1.5待遇計發(fā)

城鄉(xiāng)居保待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分構(gòu)成?；A(chǔ)養(yǎng)老金部分，在中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)及中央、省人民政府建立的調(diào)整機制基礎(chǔ)上進(jìn)行發(fā)放，并探索基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)正常調(diào)整機制。個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個人賬戶全部存儲額除以139。若參保人員死亡，個人賬戶的資金余額由其繼承人或指定受益人繼承。

1.6喪葬補貼金

領(lǐng)取城鄉(xiāng)居保待遇參保人員死亡次月發(fā)放養(yǎng)老金，一次性發(fā)放喪葬補助金，補助金不低于參保人員死亡當(dāng)月享受的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的10個月養(yǎng)老金。

2現(xiàn)存問題

由于武漢城鄉(xiāng)居保建立時間不長，目前尚處于機制建設(shè)和制度定型階段，其仍存在著發(fā)展不平衡不充分的問題，具體表現(xiàn)為：政策激勵效果較差，大多數(shù)參保人員選擇最低檔次繳費標(biāo)準(zhǔn)；基金規(guī)模小以及投資途徑單一，面臨基金貶值縮水的風(fēng)險；財政補貼力度小，基礎(chǔ)養(yǎng)老金動態(tài)調(diào)整機制不完善；個人賬戶利息水平過小，進(jìn)一步降低個人賬戶的權(quán)益；城鄉(xiāng)居保待遇水平偏低，無法保障參保人員老年生活。這些發(fā)展不平衡不充分的矛盾貫穿著武漢城鄉(xiāng)居保發(fā)展的始終，各個問題都并非孤立的環(huán)節(jié)，而是互相影響互相制約的一個有機整體。

2.1政策激勵效果較差，大多數(shù)參保人員選擇最低繳費檔次

城鄉(xiāng)居保對居民的激勵引導(dǎo)體現(xiàn)在兩方面，一是“多繳多得”，這是鼓勵參保人員選擇在其經(jīng)濟承受范圍之內(nèi)的高檔次繳費標(biāo)準(zhǔn)；二是“長繳多得”，通過鼓勵參保人員延長參保年限，使參保人員獲得更多的養(yǎng)老金待遇。然而，從現(xiàn)實的具體情況來看，大部分參保居民選擇的是最低的繳費檔次，一般的繳費年限都不會超過15年，政策激勵效果沒有得到充分的體現(xiàn)。這主要是政策設(shè)計的激勵效果不強，如武政規(guī)[2015]10號規(guī)定，對于選擇200-400元繳費檔次的參保居民予以45元補貼，對于500元及以上的予以60元補貼，這一政策設(shè)計，沒有體現(xiàn)出繳費檔次的“梯度補貼”，且兩種補貼之間一年僅差15元。

2.2基金規(guī)模小以及投資途徑單一，基金面臨貶值風(fēng)險

城鄉(xiāng)居保的基金規(guī)模較小，一方面是由于前文所說的大多數(shù)參保人員選擇最低繳費檔次，籌資水平有限，另一方面則是由于城鄉(xiāng)居保的統(tǒng)籌層次過低。武漢城鄉(xiāng)居保實行的縣級統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次低，無法實現(xiàn)基金的規(guī)?；芾恚^多的基金機構(gòu)設(shè)立帶來了管理成本的上升。由于基金規(guī)模較小，保障基金安全性的考量，武漢城鄉(xiāng)居?；鹨话氵x擇購買國債或存入銀行，基金的收益率較低，在中國存在通貨膨脹率的情況下，面臨著貶值的風(fēng)險。

2.3財政補貼力度小，基礎(chǔ)養(yǎng)老金動態(tài)調(diào)整機制不完善

政府在城鄉(xiāng)居保中起到兩個不可或缺的作用，一是對參保人員進(jìn)行財政補貼；二是承擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的財政責(zé)任。武漢市政府對參保人員進(jìn)行每年45-60元的繳費補貼，平攤到每個月只有3.75-4元的補助，財政補貼力度偏小，對參保人員的老年生活的水平保障起不到應(yīng)有作用。2012-2017年這五年間，武漢城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金實現(xiàn)了“五連漲”，五年間的基礎(chǔ)養(yǎng)老金分別為每人每月100元、120元、144元、180元、225元、270元，漲幅分別為20%、20%、25%、25%、20%，平均漲幅為22%。該部分基金由省、市、區(qū)三級政府負(fù)擔(dān)，其中省負(fù)擔(dān)部分較小，市、區(qū)按照1:1比例負(fù)擔(dān)。盡管基礎(chǔ)養(yǎng)老金每年都在調(diào)整，但武漢市的基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整機制尚不完善，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的調(diào)整更多的是一種政策性調(diào)整，而非基于通貨膨脹率和經(jīng)濟發(fā)展水平的科學(xué)調(diào)整，存在較大的主觀隨意性，不利于城鄉(xiāng)居保長期有效的運轉(zhuǎn)。

2.4個人賬戶利息水平過小，進(jìn)一步降低個人賬戶的權(quán)益

武政規(guī)[2011]61號規(guī)定，個人賬戶存儲額每年參考中國人民銀行公布的金融機構(gòu)人民幣一年期存款利率計息。而武政規(guī)[2015]10號則對這條進(jìn)行了修訂，改為個人賬戶存儲額按照國家規(guī)定計息。可以看到雖然政策進(jìn)行了修訂，但是目前由于個人賬戶的投資手段缺乏，武漢城鄉(xiāng)居?；鸶嗟剡€是存入銀行或購買國債，個人賬戶計息仍是以一年期銀行存款來計算。個人賬戶是一個長期的基金，僅僅以一年期銀行存款來計算其利息無疑是缺乏合理性的。而在不合理的計息方式背后，是個人賬戶權(quán)益的損失。

2.5城鄉(xiāng)居保待遇水平偏低，無法保障參保人員老年生活

待遇水平問題無疑是城鄉(xiāng)居保的核心問題，待遇是否足以保證參保人員的老年基本生活，關(guān)系到這一制度能否發(fā)揮其社會養(yǎng)老的作用。而由于武漢城鄉(xiāng)居保存在參保人員多數(shù)選擇較低的繳費檔次、繳費時間不長、基金投資回報率較低和財政補貼水平不高的原因，其待遇水平偏低，其養(yǎng)老金替代率不足以保證參保人員的老年生活。而在眾多原因中，繳費問題又是最主要的矛盾。武漢城市城鄉(xiāng)居保實施的是定額繳費制，在存在通貨膨脹和人均收入提高的情況下，這變相地削減了參保人員的繳費水平。

2.6政策建議

2.6.1實行繳費梯度補貼制度，鼓勵參保人員“多繳”“長繳”

武漢現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)居保激勵政策效力低下，參保人員往往選擇最低檔次進(jìn)行繳費。建議實行梯度補貼制度，按照理想情況，城鄉(xiāng)居保參保人群的繳費檔次分布應(yīng)當(dāng)符合正態(tài)分布。因此，應(yīng)當(dāng)按照“倒U型”進(jìn)行補貼，低檔和高檔的補貼相當(dāng)較少，而提高中檔的繳費補貼，這樣既能提高繳費標(biāo)準(zhǔn)，也不至于將政府的財政負(fù)擔(dān)控制在一定范圍之內(nèi)。此外，應(yīng)當(dāng)提高繳費年限基礎(chǔ)養(yǎng)老金，使“長繳”的參保人員能夠得到切實的利益，激勵城鄉(xiāng)居民提高繳費年限。

2.6.2逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居保市級統(tǒng)籌，探索基金投資手段多元化途徑

針對目前城鄉(xiāng)居?；鹂h級統(tǒng)籌形成的制度“碎片化”問題，武漢市政府要逐步提高城鄉(xiāng)居保的統(tǒng)籌層次，這樣能夠節(jié)省城鄉(xiāng)居保的管理成本，同時也能夠使城鄉(xiāng)居保的基金池得到擴大。在城鄉(xiāng)居?；鸪財U大后，探索基金投資手段的多元化，思路有二：一是建立專門的基金投資運營機構(gòu)，同時需要聘任一批有投資能力的人員，建立組織的規(guī)章制度等，這種方式相對來說具有成本較大的缺點；二是通過委托的方式，通過將城鄉(xiāng)居保的基金交給專業(yè)化的基金投資機構(gòu)，這種方式要求政府對機構(gòu)予以充分的監(jiān)督，保障基金的安全性。

2.6.3建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金動態(tài)調(diào)整制度，科學(xué)合理地保障參保人員老年生活

目前的基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整更多的是基于政府的政策性調(diào)整，科學(xué)合理的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度尚未正式建立起來。建議考慮每年的通貨膨脹率和經(jīng)濟發(fā)展水平，使用這兩個指標(biāo)建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整指數(shù)，從而使基礎(chǔ)養(yǎng)老金能夠不因通貨膨脹的因素影響而貶值，同時將經(jīng)濟發(fā)展水平考慮進(jìn)去能夠使城鄉(xiāng)居保共享經(jīng)濟發(fā)展成果，形成“人人參與、人人盡力、人人共享”的發(fā)展態(tài)勢。

2.6.4提高個人賬戶計息標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)參保人員合理權(quán)益

城鄉(xiāng)居保中的個人賬戶計息標(biāo)準(zhǔn)過低，往往是參照一年期的銀行存款利率來計算的，而城鄉(xiāng)居保中的存款的期限可達(dá)15年以上，因此要提高個人賬戶計息標(biāo)準(zhǔn)，可參照銀行五年定期存款利率或者更高標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)定，同時個人賬戶的計息標(biāo)準(zhǔn)需要公開透明，以便于參保人員明確其自身的合理權(quán)益。

2.6.5建立繳費與經(jīng)濟發(fā)展水平聯(lián)動機制，切實提高城鄉(xiāng)居保的待遇水平

目前的武漢實行定額繳費機制，但是由于每年人均收入的提高以及通貨膨脹率的存在，若繳費標(biāo)準(zhǔn)不變，則會導(dǎo)致繳費水平相對下降，從而使待遇水平下降。建議建立繳費標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟發(fā)展水平聯(lián)動機制，以經(jīng)濟發(fā)展水平作為指標(biāo)設(shè)定一個繳費標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整指數(shù)。在充分分析武漢具體情況的基礎(chǔ)下，可借鑒北京和成都的比例繳費制模式，比例繳費制最大的好處便在于能夠每年動態(tài)調(diào)整繳費標(biāo)準(zhǔn)，使繳費標(biāo)準(zhǔn)隨經(jīng)濟發(fā)展水平提高而上升。

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作者：陳耀鋒 單位：武漢大學(xué)  政治與公共管理學(xué)院