鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中收付制度的推進與完善

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【內容摘要】從2014年4月1日起，醴陵市正式全面將全市31家鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入財政國庫集中收付改革。本文結合醴陵市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中收付改革后現(xiàn)狀，就如何進一步改進與完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中收付制度改革，加強收入管理，嚴格預算執(zhí)行，規(guī)范財務支出，擴大直接支付，提高資金效益，進行了有益的探討。

【關鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政;國庫集中收付;財政支付

一、醴陵市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中收付制度改革采取的措施

按照財政部改革的指導意見，為實現(xiàn)“橫向到邊，縱向到底”的改革目標，從2014年4月1日起，醴陵市全面實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫管理制度改革。主要圍繞進一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金運行的安全性、規(guī)范性和有效性，保證財政收支信息反饋的真實性、準確性和及時性，構建從源頭上預防和治理腐敗的重要制度屏障等改革目標，從理念設計、制度建設、權責劃分、管理模式、流程設置、要素完整等方面建立與完善了相關管理制度。

(一)遵循五權不變原則。

遵循了“資金所有權、資金管理權、資金使用權、資金審批權、債權債務管理權”五權不變原則。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算的執(zhí)行主體，對其財務活動的真實性、合法性、合理性實行全面負責。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的所有權和使用權歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)，資金結余歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有，市財政不集中、不平調。屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權和事權范圍內的資金歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，資金使用按規(guī)定程序由鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權債務關系不變，仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)享有和承擔。

(二)實行五統(tǒng)管理模式。

實行了“賬戶統(tǒng)設、票據(jù)統(tǒng)管、預算統(tǒng)編、工資統(tǒng)發(fā)、支付統(tǒng)辦”的管理模式。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)視同為市本級預算單位執(zhí)行國庫集中收付制度，結合“鄉(xiāng)財市監(jiān)管鄉(xiāng)用”改革，市財政全面加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理、嚴格執(zhí)行非稅收入“收支兩條線”管理、規(guī)范執(zhí)行國庫集中收付制度。

(三)實現(xiàn)五項改革目標。

實現(xiàn)了“規(guī)范賬戶設置、規(guī)范預算管理、規(guī)范收入管理、規(guī)范支付程序、規(guī)范賬務處理”的改革目標。健全與完善財政專戶管理制度，取消各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在各金融機構的原有賬戶。建立健全統(tǒng)一的非稅收入收繳與撥付管理體系，實行票據(jù)“限量領用、定期繳銷”，執(zhí)行非稅收入“收支兩條線”，做到票款同步、以票管收。按國庫集中收付制度改革要求，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理、指標管理、計劃管理、支付管理、資金管理、績效評價、監(jiān)督檢查、績效考核。同時，進一步完善村賬鄉(xiāng)代管辦法，加強與規(guī)范“村級會計委托服務”的財務管理與監(jiān)督。

二、醴陵市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中收付制度改革取得的成效

醴陵市納入國庫集中收付制度改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)31家，從2015年1月1日起至10月30日止，共支付資金86，276萬元、27，107筆，其中直接支付85，854萬元、26，393筆，直接支付比例為99．51%;授權支付421萬元、714筆，授權支付比例為0．49%。

(一)建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務管理體系。

建立了具有可操作性、符合本地實際的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫管理制度體系，包括資金支付辦法、會計核算辦法、基本業(yè)務流程等;推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入全面預算編制，分大類項目逐項定額編制支出，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金的支付都建立在全面預算基礎之上;制定了市財政與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務管理的相關工作職責，分工協(xié)作，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金與財務的指導與監(jiān)督。

(二)建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫單一賬戶體系。

建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫單一賬戶體系，明確市財政局為管理國庫單一賬戶體系的職能部門。撤銷了不符合改革需要的原鄉(xiāng)鎮(zhèn)賬戶，相應開設了國庫單一賬戶、財政零余額賬戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)零余額賬戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他資金結算戶，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫單一賬戶體系對鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金進行集中直接管理，堵塞了資金管理，增強了財政調控能力。

(三)實行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金零余額管理。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金集中保存在人民銀行國庫或財政專戶，并根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)每日辦理支付業(yè)務情況，通過財政零余額賬戶或鄉(xiāng)鎮(zhèn)零余額賬戶進行清算，有利于資金統(tǒng)一調度，減少撥付環(huán)節(jié)，提高資金使用效率。

(四)規(guī)范了分月用款計劃管理。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)預算指標結存與收入進度情況，編報分月用款計劃，財政部門當日即可批復后申請用款，增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用預算資金的計劃性，提高了預算單位的用款及時性，財政部門也可以從源頭上監(jiān)督與控制資金的用途和流向。

(五)運用了信息網(wǎng)絡系統(tǒng)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)用款計劃管理、資金支付管理、財務管理、會計核算等方面，均實現(xiàn)了網(wǎng)絡聯(lián)接、網(wǎng)上申報、網(wǎng)絡查詢，實現(xiàn)了實時支付、當日清算、適時查詢、信息共享，提高了支付效率，加強了資金監(jiān)控。

(六)理順了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務管理。

在原“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”管理的基礎上，通過完善財務管理制度、明確會計崗位設置、規(guī)范操作系統(tǒng)與流程、組織業(yè)務培訓與指導，并按照全年無遺漏、分月有計劃的管理模式組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行財政監(jiān)督檢查和業(yè)務指導，保證了改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務正常運行。

(七)明確了村賬鄉(xiāng)代管。

制定了《村賬鄉(xiāng)暫行管理規(guī)定》，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所要加強對村級資金的管理，開設村級會計委托服務中心集中專用賬戶，并建立規(guī)范、有效的監(jiān)管體系。財政部門及市直部門撥付村級的資金全部通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所下?lián)?，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所指定專人負責管理與核算村級會計服務業(yè)務。

三、醴陵市鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中收付制度改革后存在的問題

國庫集中收付制度改革是公共財政管理的基礎性、機制性的變革，是財政管理的根本性創(chuàng)新。國庫集中收付制度所確立的一整套管理流程，對預算執(zhí)行的各環(huán)節(jié)都有嚴格的規(guī)范化、程序化要求，體現(xiàn)了科學理財和依法理財?shù)挠^念，增強了財政宏觀調控能力，加強了預算執(zhí)行過程的監(jiān)督控制和預算信息的透明度，將為醴陵市繼續(xù)全面深化財政體制改革、加強財政監(jiān)督管理帶來深遠影響。要圍繞財政改革的目標和基本內容，剖析目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中收付業(yè)務與財務管理運行情況，在預算編制分類較粗、職能劃分不清晰、管理流程不完善、預算執(zhí)行環(huán)節(jié)不嚴謹、財務管理分散無序、財務數(shù)據(jù)統(tǒng)計不完整等方面深化改革、完善制度、加強監(jiān)管、推進考核等進行思考與解決。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門預算編制有待進一步細化。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門預算編制是深化國庫集中收付改革的基礎，目前雖然實行了收入支出全面預算管理，但部門預算編制還未細化到具體執(zhí)行的相應功能科目與經(jīng)濟科目，且在預算執(zhí)行過程中分類支付、指標調整比較繁瑣，不利于進一步推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中收付改革、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支管理。

(二)分月用款計劃管理有待進一步強化。

實行分月用款計劃管理主要是規(guī)范預算執(zhí)行、方便預算單位用款。在實際執(zhí)行過程中，實行網(wǎng)絡系統(tǒng)管理可以方便鄉(xiāng)鎮(zhèn)編報計劃與財政下達指標，提高資金撥付效率。但仍存在僅以預算指標與收入進度簡單控制撥付進度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本支出與業(yè)務性專項簡單以授權方式下達，鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度預算可使用指標超進度預撥等現(xiàn)象，財政部門從源頭上控制資金的用途和流向上所體現(xiàn)的管理職能不強、發(fā)揮效率不高。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務管理水平有待進一步規(guī)范。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人和財務人員要按照財經(jīng)法律、法規(guī)和會計制度，對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟活動的真實性、合法性負審核和監(jiān)督的責任。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員配置缺乏、財務素質欠缺，對改革政策認識不充分，對規(guī)章制度理解不到位，財務管理與核算不規(guī)范、不準確、不及時，執(zhí)行過程中容易出現(xiàn)偏差，增加了進一步完善與推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中收付改革的難度。

(四)財務信息統(tǒng)計數(shù)據(jù)有待進一步優(yōu)化。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計單獨核算分散、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導認識重視不夠、財務管理基礎參差不齊、列支項目比較任意，且有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人為地通過授權支付方式避開了財政資金直接支付稽核審計，導致財務核算基礎數(shù)據(jù)不完整不準確，相關財務指標難以完整準確及時統(tǒng)計上報，難以有效為預算編制、執(zhí)行分析和財政監(jiān)管提供準確明了的依據(jù)。

(五)支付核算軟件系統(tǒng)有待進一步整合。

目前，國庫集中收付軟件使用的是方正春元系統(tǒng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務核算使用的是U8系統(tǒng)，軟件系統(tǒng)需要交叉使用、相互查詢，也為日常工作帶來一定的不便;支付系統(tǒng)與財務系統(tǒng)使用網(wǎng)絡聯(lián)接，網(wǎng)絡速度比較慢、聯(lián)接不穩(wěn)定等因素也影響正常業(yè)務辦理;行政單位會計制度改革，如何有效結合國庫集中收付與財務管理核算，達到進一步提高軟件使用效率、促進工作開展的目的。

四、完善醴陵市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中收付改革的設想

新預算法即將施行，貫徹實施如何不打折扣至關重要，其關鍵是要做好新預算法實施的立法配套工作。財政部已明確提出，將抓緊修訂預算法實施條例，研究制定財政轉移支付、財政資金支付、政府債務管理、政府綜合財務報告等方面的規(guī)章制度，加快形成一套較完善的現(xiàn)代預算制度。中央也相繼出臺了一系列厲行節(jié)約反對浪費政策規(guī)定，同時開展第二批群眾路線教育實踐活動，對進一步改進與完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中收付改革提出了全新的更高的管理要求，也要求我們積極適應深化財政體制改革形勢，進一步解放思想、統(tǒng)一行動、與時俱進、創(chuàng)新改革、求真務實、精益求精，全面深入推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中收付制度改革。

(一)加大宣傳、提高認識。

要加強對外、對內的政策宣傳與業(yè)務溝通，提高財經(jīng)紀律意識，掌握政策規(guī)定精神，抓住業(yè)務管理環(huán)節(jié)，形成齊抓共管的局面。對“外”就是學習與宣傳中央與省級出臺的一系列作風建設規(guī)定，倡導鄉(xiāng)鎮(zhèn)厲行節(jié)約反對浪費、全面規(guī)范公務支出行為、統(tǒng)一規(guī)范津補貼發(fā)放、積極推行公務卡結算，確保政策規(guī)定落實到位;抓好與人民銀行、各銀行，特別是與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的密切配合，做好政策的解讀與宣傳工作，使改革得到理解和支持，也為進一步完善與改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中收付改革奠定基礎;積極主動搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務人員培訓和業(yè)務指導，不斷提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務人員業(yè)務素質，大力提高嚴格執(zhí)行財務制度的自覺性與主動性，確保支付改革工作得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導與財務人員的支持與配合。對“內”就是要積極爭取領導與業(yè)務股室對改革政策的認知與業(yè)務的熟悉，繼續(xù)完善深化改革的配套方案與執(zhí)行措施，形成職責明晰、協(xié)作配合、相互牽制、操作簡便的財政內部監(jiān)督管理體系。

(二)加強監(jiān)督、預防風險。

要分析建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務監(jiān)督風險點，并圍繞風險點建立相應系列防范管理制度與業(yè)務規(guī)程，確保改革順利推進與財政規(guī)范管理。通過建立與完善“政策安全、業(yè)務安全、資金安全、人員安全、信息安全”五個安全監(jiān)管機制，抓好政策規(guī)定落實、業(yè)務審核監(jiān)督、資金運行監(jiān)管、人員廉政建設、財務信息保密等工作重點環(huán)節(jié)，全面深入推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中收付改革。一是完善內控制度，規(guī)范操作程序。進一步理順財務報賬業(yè)務流程，完善稽核審計規(guī)定，規(guī)范報賬業(yè)務審核要素，堅持分級牽制稽核制度，以防范財政資金風險，確保資金安全。二是監(jiān)督關口前移，防患于未然。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金撥付前，預算、國庫、業(yè)務股室、采購辦、財政評審等相關業(yè)務部門要切實負起責任，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金申請額度、性質、類別等，要進行分析鑒定、監(jiān)督審核，確保支付安全。三是完善財政直接支付與授權支付的后續(xù)監(jiān)管機制。建立銀行、支付局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)定期對賬制度，及時進行票證傳遞與核對，發(fā)現(xiàn)問題及時采取補救措施，確保業(yè)務安全。四是實行跟蹤問效，強化事后監(jiān)督。建立由鄉(xiāng)財局、支付局、監(jiān)督局對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財務行為進行事后監(jiān)控與跟蹤問效的聯(lián)動制度，督促與檢查鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴格執(zhí)行改革文件規(guī)定與財務制度;推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算公開，主動接受社會監(jiān)督、單位監(jiān)督、組織監(jiān)督、審計監(jiān)督，確保人員安全。五是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務數(shù)據(jù)報送制度。明確規(guī)定報表時間、編制內容、報送范圍，及時掌握分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務信息，支付局建立辦公性行政經(jīng)費等財務指標動態(tài)備查賬，為執(zhí)行分析、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、財務決策提供準確依據(jù);建立軟件內網(wǎng)封閉運行、檔案歸檔借閱規(guī)定、數(shù)據(jù)查詢報告制度、信息審批備案等制度，牢固樹立保密意識，嚴格執(zhí)行保密紀律，自覺保守財政機密，確保信息安全。

(三)嚴格支付、規(guī)范運行。

嚴把支付節(jié)約關、支付時間關、支付內容關、支付方式關，堅持做到了事前監(jiān)督、事中控制、事后檢查相結合，構筑了資金運行的“快捷安全通道”。一是要形成以財政直接支付為主，授權支付為輔的支付格局。明晰直接支付與授權支付范圍劃分細則，嚴格執(zhí)行相關文件操作規(guī)程，嚴禁將應該實行直接支付或轉賬支付的項目改為提取現(xiàn)金或變相實行授權支付，限制提取現(xiàn)金作為備用金的行為。二是根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算項目分類情況，年初科學合理核定預算單位授權支付上限額度與比例，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)工資、津貼補貼統(tǒng)發(fā)范圍，防范下達授權支付資金的隨意性。三是要規(guī)范分月用款計劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報、財政審核機制。督促各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在預算指標內，按資金用途分月編報用款計劃，預算股、國庫股、鄉(xiāng)財局根據(jù)預算指標與業(yè)務性質認真區(qū)分、確認與批復用款計劃。

(四)強化預算、做好審核。

建立從預算編制、預算執(zhí)行、預算約束、預算調整、預算績效的完整預算管理體系。一是建立預算編制體系。按照新《預算法》的規(guī)定，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算精細化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要認真細化預算編制的內容，把所有項目資金都編入部門預算，分別編制支出功能分類和經(jīng)濟分類預算，詳盡地反映財政支出的金額、類型和用途，強化預算、規(guī)范執(zhí)行、完整決算，并探索推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算公開。市財政要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算的編制指導與審核，為完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算資金分配程序和規(guī)范預算資金支付方式提供有力的支撐。二是建立預算監(jiān)管體系。要加大財政業(yè)務股室審核職能，業(yè)務股室應詳細審核鄉(xiāng)鎮(zhèn)分月用款計劃，做到“八審核”，即“審月份進度、審鄉(xiāng)鎮(zhèn)、審預算科目、審支出要素、審金額額度、審支付方式、審資金用途、審專項說明”，并提出合理可行的財政直接支付和財政授權支付的款項和額度的建議數(shù)。三是要建立績效評價體系。要通過財政部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級預算績效評價與資金績效評價，合理劃分市鄉(xiāng)村三級財權與事權，繼續(xù)逐步加大市財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級轉移支付力度，實行資金使用跟蹤問效，確保鄉(xiāng)村兩級正常有效運轉。

(五)完善配套、積極探索。

積極打造鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中收付平臺，完善相關配套管理措施，全面促進改革進程。一是要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中收付改革工作與業(yè)務發(fā)展的需要，不斷修訂完善規(guī)章管理制度、優(yōu)化操作規(guī)程，構建業(yè)務與資金安全運行的保障體系。二是要以財政部門為核心建立財務數(shù)據(jù)處理中心，建立財政部門、銀行、鄉(xiāng)鎮(zhèn)專線聯(lián)網(wǎng)的自動化處理程序，逐步推進財政管理與財務管理軟件系統(tǒng)的統(tǒng)一協(xié)調，實現(xiàn)支付工作相關部門間的信息共享，構建全過程控制的網(wǎng)絡體系。三是結合行政單位會計制度改革，進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務管理與會計核算，建立財務運行、會計報表、數(shù)據(jù)分析的管理體系。四是積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務卡改革試點工作，用改革的方式推進信息公開、推動廉政建設，構建懲防并舉的預防腐敗體系。

作者：譚軼濤