鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境及其解決對策淺析
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摘要：隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不面對隨之而來的各種經(jīng)濟壓力，尤其是需要面對錢權上升、人事權下沉等尷尬問題。在此情況下，探討怎樣全面緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政困境，對于深化基層改革，推動中國農村社會的全面發(fā)展均有明顯的實踐價值和理論意義。文章首先對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政概念做了基本介紹。然后，將SH鎮(zhèn)作為研究案例，詳細分析了SH鎮(zhèn)當前面臨的財政困境現(xiàn)狀及其產生的原因。為幫助SH鎮(zhèn)擺脫財政困境，提出了切實可行的優(yōu)化思路，通過加快政府轉型，優(yōu)化事權財權劃分、完善財政體制，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)存量債務、規(guī)范資金監(jiān)管以及加強財政監(jiān)督管理等具有針對性的具體對策，對解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境提供建議和參考。
關鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)；財政困境；對策
一、緒言
自十八屆三中全會召開以來，逐漸深入財政制度改革。分稅制在本質上而言是創(chuàng)建了收入上移劃分體系，可以有效減輕財政壓力。自從農村實施稅費改革可以看出地方財政發(fā)展存在現(xiàn)實性的困難，而且在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展過程之中，可以看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的發(fā)展需要依托當?shù)氐亩愂找约皣业认嚓P政策的支持，尤其是在2016年在我國推行全面放開二孩政策以及營業(yè)稅政策以后，地方稅收持續(xù)吃緊，直接加劇了財政困境，各級政府都面臨著深化財權、事權之間的矛盾問題，結合這些現(xiàn)實性的矛盾以及問題，從而可以看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革的方向，并且為今后財政的發(fā)展以及地方經(jīng)濟的進步做出一定的貢獻。筆者通過查閱大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政方面的文獻，通過研究國外和國內學者在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題方面的各種理論成果，發(fā)現(xiàn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為邏輯的現(xiàn)有研究有限。本文以SH鎮(zhèn)為例，深入了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理工作，試圖研究在財政困境中政府的行為邏輯，對當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境以新的角度進行解讀，有針對性地提出一系列切實科學合理實用的對策建議，對新出臺國家政策對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響作進一步補充，助力鄉(xiāng)鎮(zhèn)走出財政困境，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政及其改革
（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的概念
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為我國政府管理的末端財政，為理財之政。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的重要職能體現(xiàn)在收入分配、配置資源、調節(jié)監(jiān)督等3個方面。在經(jīng)濟方面來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政為經(jīng)濟體系內的一種行為，該經(jīng)濟行為是當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的助推，那么對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的基本概念，相信各地區(qū)以及各個部門都需要把握當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的實際情況，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政與改革的宏觀方向。
（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制及其沿革
1988年，我國開始實行財政包干制，地方政府大力舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，擴大財政收入的積極性被激發(fā)出來，財政包干制一定程度上為地方政府帶來了充裕的財政收入。我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制開始一步步地建立和完善，自建國初期至今中國財政體制大概經(jīng)歷了三大階段：中央集權的“統(tǒng)收統(tǒng)支”，行政分權的“分灶吃飯、財政包干”及分稅制。
三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境及其原因———基于SH鎮(zhèn)的調查
（一）SH鎮(zhèn)財政困境及其表現(xiàn)
1.財政收支缺口大，赤字嚴重
當前來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入雖然呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出增加的速度更快，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支不平衡。由于本縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在財政困難，無法保障每月職工薪酬發(fā)放，可以看出當?shù)氐呢斦罩С霈F(xiàn)嚴重的不平衡，而且這一點在當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展過程之中表現(xiàn)得尤為明顯，結合SH鎮(zhèn)的現(xiàn)實情況，能夠看出當?shù)氐呢斦罩У娜笨谳^大，而且存在著較為明顯的財政赤字，這就成為當?shù)刎斦Ь车木唧w問題之一。
2.現(xiàn)有存量債務累積較多
鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身要拓寬自己的發(fā)展渠道，具體比如原先的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，主要依靠農業(yè)，而現(xiàn)如今鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，可以充分發(fā)揮工業(yè)（第二產業(yè)），以及第三產業(yè)的優(yōu)勢，可以看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)當?shù)氐陌l(fā)展，與地區(qū)的發(fā)展模式有著密不可分的關系，而且當?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展存在著一定的短板，而這些短板的存在代表著政府的維穩(wěn)工作出現(xiàn)了現(xiàn)實性的困難，而且這些都對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的整體發(fā)展有著極為不利的影響。而且從上述的論述之中，可以看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟建設又形成了惡性循環(huán)。
3.招商引資壓力大
自從國家取消地區(qū)的農業(yè)稅等舉措施行之后，可以看出地區(qū)財政稅收的工作，其目標在于能夠為當?shù)氐恼猩桃Y等各項工作的開展提供現(xiàn)實性的依據(jù)，而且當前對于本地區(qū)的企業(yè)或者與人員而言，可以積極參與到與外省或者其他城市的上午合作之中，此項合作能夠為當?shù)貛砩虣C，但是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的知名度較小，那么在招商引資的過程之中，就會面臨巨大的壓力。
（二）SH鎮(zhèn)財政困境成因分析
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨轉型壓力大
我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，如何有效轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展模式，需要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展情況出發(fā)，進一步從當?shù)氐闹饕a業(yè)出發(fā)，加強當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府與本地區(qū)企業(yè)的合作與發(fā)展，并且制定出鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的方案，但是當前大部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產業(yè)發(fā)展存在嚴重的不平衡，比如某些優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展速度較快，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的轉型機會較小，從這一點說明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的轉型壓力較大，就成為SH鎮(zhèn)在地區(qū)財政建設過程之中存在的現(xiàn)實問題之一。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政體制不完善
當前，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉移支付制度還需進一步完善，基層財政的轉移支付制度在施行過程中缺乏合理的分配，欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉移支付制度甚至還處在摸索建設階段，縣（區(qū)）一級財政在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)撥款時存在很大的自由度，而且在政策層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政體制的不完善，而且體制的不完善，會讓當?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)展的過程之中，會存在轉移支付力度不夠，轉移支付的制度不健全等的現(xiàn)實性的問題，而且當?shù)氐慕?jīng)濟會受到嚴重的影響，當然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的貢獻就顯得并不突出。
3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權與財權不對等
在當前財政體制下，上級政府一方面將權力下放到財政部門，另一方面會導致，一級財權與事權不對等的現(xiàn)狀，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)之中的財務人員的職責與權限的不對等，就會導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務部門的人員在工作的過程之中，無法充分發(fā)揮自己的作用，從而限制當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的整體水平以及質量。
四、緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的對策
（一）加快政府轉型，優(yōu)化事權財權劃分
一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)代化是推進新農村建設工作的基本保障。究竟是先扶貧還是先支農，當然從各個地區(qū)的發(fā)展而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政都不是其他事項以及業(yè)務的附屬品，當然在這一過程中，各個政府都需要利用政府的現(xiàn)有資源，并且做到“為民執(zhí)政、為人民服務”。服務型政府的作用在于，為社會大眾提供個性化的服務，并且在政府的轉型工作之中，明確事權的劃分，從而讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把握發(fā)展的有利契機，當然并將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之中的各個部門團結在一起，從而能夠實現(xiàn)事權與財權的分離，而且能夠為社會的發(fā)展提供強有力的支撐。另一方面，通過制度對當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的情況進行動態(tài)性的優(yōu)化與調整，其目的在于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能進行優(yōu)化與調整，一方面能夠讓當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府的人員的考核以及工資待遇核算等更為合理，并且讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機構的干部應該賦予綜合執(zhí)法權，可以看出當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)展的過程之中，需要團結當前現(xiàn)有的人力資源以及其他資源，這些都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部流動的具體原因，那么當前對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的發(fā)展而言，需要鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大學生回到農村，并積極參與當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)的建設之中，可以看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公務人員，可以明確自己的職責與崗位，從而提升自身的職業(yè)素養(yǎng)，這些都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的有利推動因素。明確劃分事權，有利于持續(xù)理清不同級別政府彼此之間的關系，也有利于促進財政體制改革。當前各級政府之間的事權劃分不明晰，劃分標準不統(tǒng)一，基層事權與財權之間不匹配，成為財政體制改革過程中的一大弊端?；鶎诱氖聶喾秶鷮挿?，事務復雜多樣，大部分本不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)分內的事務，卻增大了支出壓力。各級政府依照“誰受益、誰承擔”的原則，將支出責任明確到每一級政府上。
（二）完善財政體制，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)存量債務
科學、合理、實用的財政轉移支付制度能夠充分調動地方政府積極性，增加收入、壓縮支出，進而促進地方財政狀況向著好的方向發(fā)展變化。首先，要使一般性財政轉移支付制度更加科學、合理、實用。中央、省、市、縣各級財政應當力爭滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事業(yè)建設正常運轉需要，將財政收支相抵的平衡狀態(tài)為基本常態(tài)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握適量資金可供自由支配。通過這種操作，可以緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口大的難題，消解鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷史所欠賬務，規(guī)避產生新的債務。其次，隨著經(jīng)濟全球化進程的不斷加快，我國也在農村農業(yè)經(jīng)濟管理上做出了一定的調整，此舉的積極意義在于，一方面能夠加快我國對農村農業(yè)經(jīng)濟管理模式的優(yōu)化與調整，另一方面能夠突出財政體制對農村農業(yè)經(jīng)濟管理模式優(yōu)化的指導作用，我國正在建立與世界各國之間的貿易合作關系，此舉的積極意義在于，實現(xiàn)中國與世界各國之間的交流與溝通，而且對于我國而言，如何在激烈的市場競爭之中脫穎而出，就需要明確農村農業(yè)經(jīng)濟管理模式的規(guī)律，并且結合不同的地區(qū)，制定出農村農業(yè)經(jīng)濟管理模式的優(yōu)化方案，從而為我國的農村農業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展提供合理化的借鑒以及建議。在財政體制的建設實踐中，通過踐行農業(yè)的供給側結構性改革等的各項政策，就能夠實現(xiàn)農業(yè)與其他各個行業(yè)的融合發(fā)展，相互融合與發(fā)展，能夠實現(xiàn)模式上的優(yōu)化與創(chuàng)新，并且實現(xiàn)地區(qū)產業(yè)的融合發(fā)展，為今后本地區(qū)的農村以及農業(yè)發(fā)展等方面的研究建言獻策。
（三）規(guī)范資金監(jiān)管，加強財政管理
健全完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督管理機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門，需要與其他部門實現(xiàn)緊密的配合，一方面能夠規(guī)范當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的模式，另一方面能夠對當?shù)刎斦M行優(yōu)化與管理，而且在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的發(fā)展過程之中，筆者認為重點就是在規(guī)范資金監(jiān)督與管理，并且在這一過程之中，提升財政管理的質量與層次，并且注重部門之間的配合，從而優(yōu)化各個部門的發(fā)展路徑，而且能夠優(yōu)化資金監(jiān)督與管理的整個過程，而且對于地區(qū)財政的管理情況，本人認為只有從資金管理的現(xiàn)實問題出發(fā)，才有可能把握財政管理的整體方向，并且在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的過程之中，始終堅持“缺口上移、財力下移”原則的同時，與此同時，政府還應當結合當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之中部分部門的發(fā)展存在著職責與權限的不明等的實際問題，制定出今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資金監(jiān)督與管理的方案，并且為今后地區(qū)財政管理等的質量化與層次化的發(fā)展提供有利的借鑒以及建議。
五、結語
隨著我國財政體制的改革等各項舉措的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的活動內容也在不斷地優(yōu)化與調整，結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)展過程之中遇到的現(xiàn)實性的困難，從而可以突出各個部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之中的作用，筆者認為只有從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的基本概念出發(fā)，并且結合本篇文章之中的選用的SH鎮(zhèn)的案例出發(fā)，就能夠歸納與整理出SH鎮(zhèn)財政的困境的具體原因，從而得出緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的對策。充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，統(tǒng)籌各部門綜合管理，保證公共需求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境問題的解決，有利于農村經(jīng)濟社會發(fā)展，有利于深化農村多方面改革推進，有利于鞏固脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利成果，有利于切實減輕農村、農業(yè)、農民生產生活負擔。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)科學發(fā)展，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，解決“三農”問題，讓農民具有更多的幸福感、獲得感、安全感，讓美好生活的向往變?yōu)楝F(xiàn)實。而本篇文章具體從以下的三個方面展開論述緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的對策，分別為加快政府轉型，優(yōu)化事權財權劃分、完善財政體制，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)存量債務、規(guī)范資金監(jiān)管，加強財政管理，上述的這些舉措都在為我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政以及優(yōu)化發(fā)展等方面的研究提供理論性與實踐性的借鑒。
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作者:徐藝 單位:臨沂市社會福利中心