稅務(wù)管理稅收征管法

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一、稅務(wù)管理第三方法律制度體系概述

從抽象的意義上來講，稅收法律關(guān)系的性質(zhì)是公法上的債務(wù)關(guān)系。在納稅義務(wù)人和國家的直接權(quán)利義務(wù)關(guān)系外的第三人為第三方。從稅務(wù)管理的角度看，管理活動的直接參與人為稅務(wù)機關(guān)和納稅人，其他間接參與稅收管理活動的人，從廣義上稱為稅務(wù)管理活動的第三方（以下簡稱第三方）。第三方參與稅務(wù)管理活動不是出于履行自身納稅義務(wù)的目的，也不是為了履行所負(fù)有的稅收征收管理職責(zé)。第三方不包括一些非納稅人因?qū)嵤┒愂者`法行為（如非法印制發(fā)票、完稅憑證等）而參與稅務(wù)管理活動的人?，F(xiàn)行稅收法律體系關(guān)于稅務(wù)管理第三方的規(guī)定主要包括以下幾類：

（一）扣繳義務(wù)人

扣繳義務(wù)人由于不負(fù)有納稅義務(wù)，而是因為與納稅人有經(jīng)濟往來關(guān)系，國家為稅收征管便利的需要，規(guī)定該第三人在給付或者收取納稅人的金錢中負(fù)有扣留或收取納稅人應(yīng)繳納稅款的義務(wù)。

（二）因民事關(guān)系而參與稅務(wù)管理的第三方

這類第三方是由于委托、擔(dān)保、、抵押、質(zhì)押、償還債務(wù)、轉(zhuǎn)讓財產(chǎn)等民事合同關(guān)系，與納稅義務(wù)人之間產(chǎn)生的民事上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系而參與征納雙方的稅務(wù)管理活動的第三方，如委托代征人、納稅擔(dān)保人、稅務(wù)人、抵押權(quán)人、質(zhì)權(quán)人等。

（三）稅務(wù)管理活動的第三方監(jiān)督人

《稅收征管法》賦予了第三方監(jiān)督稅務(wù)管理活動的權(quán)力。如《稅收征管法》第十三條規(guī)定“任何單位和個人都有權(quán)檢舉違反稅收法律、行政法規(guī)的行為?！薄抖愂照鞴芊ā返谖迨龡l規(guī)定了審計機關(guān)、財政機關(guān)的監(jiān)督權(quán)力。

（四）稅務(wù)管理活動的第三方支持人、協(xié)助人、配合人

在稅務(wù)管理活動中，僅靠稅務(wù)機關(guān)本身的力量難以實施有效稅收征管，需要第三方支持、協(xié)助和配合。對此，《稅收征管法》和相關(guān)實體法既有概述性的規(guī)定，也有具體性規(guī)定。如《稅收征管法》第五條關(guān)于地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、支持的義務(wù)的規(guī)定；《稅收征管法》第十五條對工商行政管理機關(guān)協(xié)助稅務(wù)管理的義務(wù)的規(guī)定；第四十四條對出入境管理機關(guān)協(xié)助稅務(wù)管理的義務(wù)的規(guī)定；第十七條二款、三款，第三十八條、第四十條、第五十四條對金融機構(gòu)協(xié)助稅務(wù)管理義務(wù)的規(guī)定等。《企業(yè)所得稅法》、《車輛購置稅暫行條例》、《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》等相關(guān)實體法規(guī)也對第三方協(xié)助人等作了具體規(guī)定。

二、我國目前稅務(wù)管理第三方法律制度體系中存在的問題

與國家稅收法律體系的完備和我國稅收征管實踐的要求相比，我國第三方法律制度體系仍存在一些缺陷和不完善之處，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）缺乏關(guān)于報告義務(wù)人的法律和制度規(guī)定

報告義務(wù)人是指由于貿(mào)易、經(jīng)營、雇傭等原因向負(fù)有納稅義務(wù)的單位或個人支付、贈與、提供、交付貨幣或?qū)嵨锛捌渌?jīng)濟利益的第三方，由于掌握納稅人取得的收入或所得的情況，稅法規(guī)定該第三方負(fù)有向稅務(wù)機關(guān)報送其支付收入或所得的情況。與扣繳義務(wù)人相比較，報告義務(wù)人不需要參與申報、設(shè)置賬簿記錄、稅款核算和繳納等一系列稅收活動，其社會經(jīng)濟運行成本更低。新修訂的《營業(yè)稅暫行條例》縮小了扣繳義務(wù)人的范圍，為了有效掌控稅收源泉的同時降低社會運行成本，有必要引入替代的報告義務(wù)人制度。

（二）缺乏稅務(wù)行政協(xié)助的具體規(guī)定

行政協(xié)助又稱公務(wù)協(xié)助，是行政機關(guān)在執(zhí)行職務(wù)時請求其他沒有隸屬關(guān)系的行政機關(guān)給予協(xié)助的一項制度，其他行政機關(guān)作為稅務(wù)管理活動的第三方，提供行政協(xié)助，參與稅務(wù)管理活動，對于強化稅收執(zhí)法，提高稅收質(zhì)效具有重要意義。行政協(xié)助是指一個行政機關(guān)在遇到獨自行使職權(quán)不能實現(xiàn)行政目的的；不能自行調(diào)查執(zhí)行公務(wù)需要的事實資料的；執(zhí)行公務(wù)所必需的文書、資料、信息為其他行政機關(guān)所掌握，自行收集難以獲得的等情形的，當(dāng)可請求相關(guān)行政機關(guān)予以協(xié)助的制度，我國未出臺《行政程序法》，也未明確“行政協(xié)助”的概念、內(nèi)容、責(zé)任等，但稅務(wù)管理實踐中迫切需要出臺稅務(wù)行政協(xié)助的相關(guān)規(guī)定。政府部門提供第三方涉稅信息對強化稅源管理，提高征管效率具有特別重要的意義?！抖愂照鞴芊ā穼μ峁┬畔⒌闹黧w設(shè)定過于寬泛，且要求不明確，對政府有關(guān)部門的法律約束性不強，缺乏執(zhí)行力度。稅務(wù)機關(guān)在向其他政府部門采集信息過程中，經(jīng)常遇到配合積極性不高，信息采集難度大等多個問題，造成不應(yīng)有的稅款損失。《稅收征管法》及相關(guān)法律需要對政府相關(guān)部門提供第三方涉稅信息的義務(wù)予以具體化，列明信息提供的具體要求，以促使各部門積極主動地提供涉稅信息。

（三）對金融機構(gòu)第三方配合義務(wù)的規(guī)定

有待強化銀行等金融機構(gòu)，掌控納稅人資金往來信息，這些信息是稅務(wù)管理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵控制點，是稅務(wù)機關(guān)防止納稅人逃避納稅義務(wù)的重要手段。金融機構(gòu)作為第三方參與稅務(wù)管理，是世界各國的普遍做法，但對于我國來講，這種參與度還有待加強。雖有《稅收征管法》第五十四條的規(guī)定，但我國對于稅務(wù)部門查詢納稅人銀行賬戶的信息設(shè)定過于嚴(yán)格，只有在稅務(wù)檢查中，并且經(jīng)過特定審批程序才可以查詢納稅人在銀行的賬戶資金情況，這種被動的依申請進(jìn)行賬戶查詢制度，限制了稅務(wù)管理的主動性，限制了利用現(xiàn)代信息技術(shù)進(jìn)行銀行信息與稅務(wù)信息比對的效用。伴隨著我國個人所得稅制向綜合稅制的改革，更需要擴大金融機構(gòu)在個人儲蓄存款方面對稅務(wù)機關(guān)的配合義務(wù)。《稅收征管法》第五十四條對個人儲蓄存款的查詢規(guī)定必須在“調(diào)查稅收違法案件”中，對“案件涉嫌人員”通過特定批準(zhǔn)程序才可以適用。過于嚴(yán)格的個人存款查詢條件，對現(xiàn)行個人所得稅征管和未來個人所得稅改革都極為不利。

三、國外關(guān)于稅務(wù)管理第三方相關(guān)法律規(guī)定及做法

目前，圍繞報告義務(wù)人制度、政府機關(guān)間的信息共享和行政配合等內(nèi)容，西方發(fā)達(dá)國家建立了相對完善的第三方法律制度體系，主要有以下做法：

（一）關(guān)于報告義務(wù)人的制度規(guī)定

OECD國家建立了比較系統(tǒng)的關(guān)于報告義務(wù)人的法律體系、技術(shù)處理手段。如美國《國內(nèi)收入法》第F小編第62章第6041A節(jié)規(guī)定，“任何從事貿(mào)易或經(jīng)營的勞務(wù)接受者在任何公歷年度中，在其貿(mào)易或經(jīng)營過程中向任何提供勞務(wù)的人支付勞務(wù)報酬，且在該公歷年度中累計金額超過600美元,則勞務(wù)接受方應(yīng)根據(jù)稅務(wù)部門的規(guī)定或表式向稅務(wù)部門報告，列明支付金額，收款方的姓名、地址?！泵绹鴮嵭芯C合個人所得稅制，但并不是對全部所得都實行源泉扣繳，美國《國內(nèi)收入法》第26章第3202節(jié)（所得稅的源泉扣繳一節(jié)），僅對工資薪金性所得、小費、部分勞務(wù)報酬所得、博彩所得等作出代扣代繳的規(guī)定。這種謹(jǐn)慎性的規(guī)定一方面是出于對保護(hù)公民權(quán)益的需要和對公法義務(wù)設(shè)定謹(jǐn)慎性的要求，另一方面一些項目所得，通過報告義務(wù)的設(shè)定便能有效控制納稅人所得來源，實現(xiàn)與納稅人自行申報所得交叉稽核的作用。

（二）行政協(xié)助的有關(guān)規(guī)定

相關(guān)行政機關(guān)之間提供行政協(xié)助的義務(wù)的規(guī)定見于多部外國行政程序法中，我國臺灣省的行政程序法中也有明確規(guī)定。德國在《稅收基本法》中對稅收行政協(xié)助的規(guī)定，涉及了行政協(xié)助的啟動、協(xié)助機關(guān)的選擇、行政協(xié)助的拒絕、協(xié)助爭議處理等內(nèi)容。西方國家對其他政府部門向稅務(wù)部門提供涉稅信息的規(guī)定較為明細(xì)和具體。如美國《國內(nèi)收入法》第62章第6050M節(jié)規(guī)定“任何聯(lián)邦行政機構(gòu)的總部對任何涉及聯(lián)邦行政機構(gòu)的合同應(yīng)按稅務(wù)機關(guān)規(guī)定的時間和方式向稅務(wù)機關(guān)報告，列明（1）在任何公歷年度聯(lián)邦機構(gòu)與之簽訂合同的人的姓名、地址和納稅識別號，和(2)其他稅務(wù)機關(guān)要求的信息”，其他的一些規(guī)定還涉及了勞工部、社會保障部門等其他聯(lián)邦政府部門的信息交換。為方便涉稅信息的交換，西方國家在統(tǒng)一信息標(biāo)準(zhǔn)，建立政府信息平臺方面也起步較早。目前OECD正在其成員國推行單一的識別碼制度，以實現(xiàn)稅務(wù)識別碼在不同部門間的共同使用。在荷蘭、加拿大等國家，稅務(wù)識別碼已是多個政府部門識別被管理對象（服務(wù)對象）時同時使用的號碼，規(guī)定某一政府部門采集的企業(yè)信息，通過政府平臺共享，其他部門可以同時獲取使用。

（三）關(guān)于金融機構(gòu)配合義務(wù)的規(guī)定

一是建立了金融機構(gòu)大額和可疑交換的報告制度。美國《銀行保密法案（BSA）》規(guī)定:銀行和非銀行金融機構(gòu)，對重大款項劃轉(zhuǎn)，超過一定額度的現(xiàn)金存取、可疑的金錢交易、資金的國際間流動等，必須向財政部（稅務(wù)機構(gòu)）報告。1992年財政部文件規(guī)定，“檢查非銀行金融機構(gòu)是否遵從銀行保密法報告義務(wù)的權(quán)力，由聯(lián)邦稅務(wù)局來實施”。當(dāng)前，隨著金融危機的加劇，銀行保密制度越來越讓位于稅務(wù)管理。瑞士于2009年3月13日宣布，決定接受OECD稅收協(xié)定范本第26條有關(guān)提供稅收行政協(xié)助的規(guī)定，即在個案基礎(chǔ)上提交受調(diào)查者在瑞士開設(shè)的賬戶信息，固守了75年的銀行保密制度被打開。在美國與歐盟大國的壓力下，往日的避稅天堂安道爾、列支敦士登、比利時、奧地利和盧森堡等國家和地區(qū)均表示放寬銀行保密制度。二是較為寬松的個人存款的查詢環(huán)境。根據(jù)美國《國內(nèi)收入法》第F小編第78章第A小章第7602節(jié)及第7603節(jié)的規(guī)定，美國銀行等金融機構(gòu)是第三方賬簿、記錄、資料、憑證和其他數(shù)據(jù)持有者之一，稱第三方記錄持有人，他們必須接受稅務(wù)機關(guān)的傳喚并提供與納稅人納稅義務(wù)實質(zhì)相關(guān)的賬簿、記錄、資料、憑證和其他數(shù)據(jù)。義務(wù)的適用既包括違法調(diào)查也包括“確認(rèn)申報的正確性，完整性，確定納稅人或其受讓人或受托人的納稅義務(wù)及征收稅款”等日常征管行為。這一規(guī)定適應(yīng)了美國以個人所得稅為主體稅種和個人所得稅實行以家庭綜合課征為主要方式的現(xiàn)實，給予了稅務(wù)機關(guān)更大的賬戶查詢權(quán)限。

四、完善我國稅務(wù)管理第三方法律制度的幾點建議

《稅收征管法》及其實施細(xì)則是建立和完善稅務(wù)管理第三方法律制度體系及信息處理體系的基礎(chǔ)，各實體法律是建立和完善稅務(wù)管理第三方法律制度體系的有效補充。因此，《稅收征管法》及實施細(xì)則、各實體法在今后修訂和完善的過程中，可以考慮制定或完善以下涉及稅務(wù)管理第三方的條款。

（一）制定報告義務(wù)人條款

一是可考慮在現(xiàn)行《稅收征管法》第四條基礎(chǔ)上加入第三款“法律、行政法規(guī)規(guī)定負(fù)有報告義務(wù)的單位和個人為報告義務(wù)人”和第四款“納稅人、扣繳義務(wù)人必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定繳納稅款、代扣代繳、代收代繳稅款；報告義務(wù)人必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定報告與納稅人履行納稅義務(wù)相關(guān)的信息。”報告義務(wù)人具體范圍和內(nèi)容可由實施細(xì)則或各實體法來規(guī)定。二是考慮到方便報告義務(wù)人、降低社會經(jīng)濟運行成本的原則，必須防止扣繳義務(wù)與報告義務(wù)的交叉，并且規(guī)定報告義務(wù)人的例外情形，如自然人消費性購買商品貨物、接受應(yīng)稅勞務(wù)的情形等。

（二）制定稅務(wù)行政協(xié)助條款

可考慮在《稅收征管法》中新增一條款明確稅務(wù)行政協(xié)助的義務(wù)。即“稅務(wù)機關(guān)根據(jù)執(zhí)行職務(wù)需要，可以提請有關(guān)行政機關(guān)給予行政協(xié)助。被提請協(xié)助的機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時履行協(xié)助義務(wù)?！睂Χ悇?wù)行政協(xié)助的條件、程序、爭議的處理等可在《稅收征管法實施細(xì)則》中予以明確。

（三）制定和完善政府部門涉稅信息提供條款

可考慮在《稅收征管法》中新增一條款，即“各級人民政府有關(guān)部門應(yīng)按照稅務(wù)機關(guān)要求的格式、時限、口徑提供本單位掌握的涉稅信息。”具體提供的部門、內(nèi)容可由《稅收征管法實施細(xì)則》予以明確。信息提供的格式及具體方式由財政部、國家稅務(wù)總局會同有關(guān)部門共同制定。

（四）制定金融機構(gòu)報告大額和可疑交易條款

可考慮《稅收征管法》中新增一條款，明確金融機構(gòu)的報告義務(wù)：“金融機構(gòu)應(yīng)將掌握的大額交易和可疑交易向稅務(wù)機關(guān)報告。”對大額交易和可疑交易的具體標(biāo)準(zhǔn)及報告方式及辦法可由《稅收征管法實施細(xì)則》或其他規(guī)章制度予以明確。

（五）修改存款查詢條款

為了推進(jìn)個人所得稅改革的需要，可考慮擴大現(xiàn)行《稅收征管法》第五十四條第六款對個人存款賬戶的查詢范圍，取消“稅收違法案件”及“案件涉嫌人員”的限制條件。考慮修改現(xiàn)行《稅收征管法》第十七條第三款規(guī)定，取消只能查詢“從事生產(chǎn)經(jīng)營”的納稅人的限定。

（六）修改和完善稅務(wù)機關(guān)信息化建設(shè)條款

在未來稅務(wù)管理第三方法律制度框架下，無論是建立第三方報告義務(wù)人制度、強化政府部門提供第三方涉稅信息的義務(wù)、建立稅務(wù)行政協(xié)助制度，還是擴大金融機構(gòu)配合義務(wù)，稅務(wù)部門在稅收征管中必然面臨的一個問題是處理海量的第三方信息。這種海量的第三方信息如果是在人工處理模式和處理流程下將是不可想象的，也是不可能完成的。因此必須強化稅務(wù)信息化建設(shè)，建立信息化支撐下的第三方信息處理體系。為建設(shè)這一平臺，在制度層面還要考慮在《稅收征管法》中加入“由政府主導(dǎo)，建立、健全稅務(wù)機關(guān)與政府其他管理機關(guān)的信息共享制度，制定信息交換數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，建立部門間信息交換平臺”的內(nèi)容。信息交換，稅務(wù)部門自身難以完成，必須由政府統(tǒng)一主導(dǎo)。同時信息共享還存在以下困難：一是缺乏統(tǒng)一的信息數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。各部門間掌握的信息數(shù)據(jù)沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)分類和編碼規(guī)則各不相同，同類信息規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)要求不同，造成信息無法共享。二是缺乏統(tǒng)一的信息傳遞平臺，信息采集手段落后。政府信息網(wǎng)絡(luò)交換平臺尚未建立，大部分涉稅信息靠人工采集、手工錄入，工作量繁重，成本過高，這些必須由政府統(tǒng)一規(guī)劃才能完成。