土地污染防治財政政策淺論

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［提要］土地是人類社會賴以發(fā)展的基礎，良好的土地環(huán)境是保證經(jīng)濟進一步增長的強大后盾。隨著人口數(shù)量日益增長，人口增加和土地稀缺性之間矛盾日漸凸顯。如何協(xié)調(diào)土地使用和經(jīng)濟發(fā)展之間的關系是黑龍江省實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的有力前提。本文通過分析土地污染防治中財政政策存在的問題，提出完善建議。

關鍵詞：土地污染；污染防治；財政政策

我國東北是世界四大黑土區(qū)之一，也是我國最重要的優(yōu)質(zhì)商品糧基地，其糧食產(chǎn)量占全國的1/4，是保障我國糧食安全的“壓艙石”。保護與合理利用黑土地，提升黑土區(qū)糧食產(chǎn)能已上升至國家戰(zhàn)略地位。優(yōu)質(zhì)糧食盛產(chǎn)對黑龍江省帶動經(jīng)濟發(fā)展至關重要，且農(nóng)作物優(yōu)質(zhì)生長環(huán)境的保護是可持續(xù)發(fā)展的關鍵，因此需要完善土地污染防治相關財政政策，以保障土地資源使用長效性，帶動黑龍江省經(jīng)濟可持續(xù)增長。

一、黑龍江省土地污染現(xiàn)狀

（一）黑龍江省土地質(zhì)量基本現(xiàn)狀。黑龍江省土地資源主要以黑土為主，作為世界公認最肥沃的土壤，形成過程極為緩慢，在自然條件下形成1cm黑土層需要200～400年，是極難再生的自然資源。自新中國成立以來，由于對黑龍江省土地過度開發(fā)利用，使得黑龍江省耕地黑土層厚度由墾殖前80～100厘米下降到平均20～30厘米，黑土有機質(zhì)含量由8%～10%下降到3%～4%，地力等級下降明顯，流失嚴重。黑土地有機質(zhì)下降和物理性狀惡化是人類在沒有相應土地保護防治措施下對土地長期不合理使用導致的，是自然黑土退化和人為破壞綜合作用的階段性表現(xiàn)。黑土退化的主要原因來自于對土地過度開墾而逐漸減少，這種過度開墾破壞導致自然生態(tài)平衡遭到破壞。同時，森林的亂砍亂伐導致覆蓋率越來越低，導致水土流失嚴重。

（二）黑龍江省土地污染基本現(xiàn)狀。黑龍江省土地污染主要來源于三個方面，表現(xiàn)為過量不當化肥使用、過量農(nóng)藥使用、工業(yè)企業(yè)固體廢棄物不當排放。其中，化肥使用方面，黑龍江省化肥使用量已經(jīng)上升到250萬噸，若有效利用率以35%計算，則將有65%被浪費且通過滲透進入河流水體、土壤及農(nóng)產(chǎn)品中，導致自然資源退化和環(huán)境污染；農(nóng)藥使用方面，若以30%農(nóng)藥利用率計算，每年約有6萬噸農(nóng)藥殘留在土壤中，同時存在重金屬超標風險。另外，不合理使用農(nóng)藥容易導致藥害事故頻繁，特別是除草劑的使用將引起大面積減產(chǎn)甚至絕產(chǎn)，嚴重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。工業(yè)企業(yè)廢棄物對土地污染的影響也不容小覷，黑龍江省如工業(yè)城市大慶，是由冶煉產(chǎn)生工業(yè)固體廢棄物的直接排放，嚴重破壞土地結(jié)構(gòu)，減緩土地污染防治工作順利進行。如表1所示，2017年工業(yè)固體廢物處置量增加152.18萬噸，一般工業(yè)固體廢物貯存量增加599.09萬噸。雖然對工業(yè)固體廢物的處置量有所增加，但工業(yè)固體廢棄物貯存總量仍表現(xiàn)為增加，對固體廢棄物的綜合利用也表現(xiàn)為減少。從近十年整體情況分析，固體廢棄物貯存量在2017年相比近十年來最低值增長近3倍，固體廢棄物的綜合利用在2012年達到階段性峰值，但在2016年呈驟降現(xiàn)象，且在2017年降至十年最低，甚至減少量為其他年份平均量的1/4。（表1）不難看出，固體廢物對土地的污染越發(fā)嚴重，整體上廢棄物綜合利用水平近年來連續(xù)走低。因此，通過廢棄物綜合利用減緩固體污染物對土地的破壞需要重新重視。

二、黑龍江省土地污染防治現(xiàn)行財政政策存在的問題

（一）防治污染源的政府轉(zhuǎn)移支付較少。對產(chǎn)生土地污染源頭實施根源控制能夠直接緩解土地污染防治的有關問題，黑龍江省土地污染防治資金主要體現(xiàn)在專項轉(zhuǎn)移支付中節(jié)能環(huán)保項目的轉(zhuǎn)移支付收入，有關土地污染防治計算內(nèi)容主要包括污染防治和污染減排兩方面。其中，污染防治項目與土地污染防治有關內(nèi)容主要是固體廢棄物與化學品、放射源和放射性廢物監(jiān)管；污染減排項目與土地污染防治有關內(nèi)容主要是減排專項支出。從黑龍江省財政廳數(shù)據(jù)整理分析，污染防治在節(jié)能環(huán)保支出中占比呈波動增長，且在2020年甚至呈跳躍增長趨勢，污染減排所占比重相對較小，不足節(jié)能環(huán)保支出總額的10%。進一步對兩個項目具體指標進行細化分析，細化支出項目如固體廢棄物與化學品、放射源和放射性廢物監(jiān)管在污染防治中的占比較低，近兩年甚至達到趨于零的狀態(tài)。減排專項支出在污染減排中占比呈動態(tài)變化趨勢，較固體廢棄物和放射性廢物監(jiān)管的資金占比高。因此，整體上黑龍江省對于節(jié)能環(huán)保的重視程度同其他公共支出相比程度較低，節(jié)能環(huán)保下的污染防治資金比重體現(xiàn)出顯著不足。

（二）廢棄物資源化利用的補貼不足。農(nóng)牧業(yè)廢棄物利用是黑龍江省主要資源化補貼的內(nèi)容，政府專門制定出臺《黑龍江省畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用工作方案》，以綠色生態(tài)為導向，堅持政府支持、市場化運作的方針；堅持源頭減量、末端利用的治理路徑。財政補貼以畜牧大縣和規(guī)模養(yǎng)殖場為重點，以農(nóng)用有機肥為主要利用方向，形成以綠色有機食品種植基地、優(yōu)質(zhì)飼草飼料基地。同時，財政資金補貼在提高畜禽糞污資源化利用率、建立畜禽糞廢物等農(nóng)業(yè)有機廢棄物收集、轉(zhuǎn)化、利用網(wǎng)絡體系方面起到積極作用。相關土地污染防治方案措施實施后，農(nóng)戶對于政策關注點主要集中在補貼方面。黑龍江省農(nóng)業(yè)支出決算投入顯示，2016～2020年呈波動變化，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補貼穩(wěn)中有升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展補貼額度提升程度明顯，農(nóng)業(yè)資源保護修復與利用在2020年呈倍數(shù)增長?？傮w上，近五年的補貼政策呈向好趨勢，但單項指標占比相對較低，有待進一步提升。因此，政府對于實施防治政策的資金鼓勵補償力度尚且不足，缺乏對農(nóng)戶采取綠色生產(chǎn)、企業(yè)實行防污措施、減少排污的鼓勵措施。

（三）稅收政策調(diào)控土地污染防治力度較低。黑龍江省土地污染防治的措施中，利用財政資金直接增加投資是一種比較普遍的方法，而稅收手段在其中的作用則相對較小，并且對于在支持土地防污新技術的探究上、對于采取土地污染防治措施的企業(yè)和農(nóng)戶的稅收優(yōu)惠相對較少。如對于購買使用綠色稅源的增值稅優(yōu)惠力度較小、對采取污染防治措施的企業(yè)暫免征收增值稅的范圍較??；采取廢棄物循環(huán)利用或銷售廢棄物的污染防治行為的稅收優(yōu)惠力度不足；對相關廢棄物節(jié)能設備的固定資產(chǎn)折舊速率較低，不利于傳統(tǒng)高耗能高排放設備的更新。因此，黑龍江省稅收調(diào)節(jié)不論是對鼓勵農(nóng)戶綠色生產(chǎn)還是企業(yè)防污治理生產(chǎn)的積極作用都不足，削弱了企業(yè)和農(nóng)戶長期進行土地污染防治的主動性，減緩了土地污染防治措施整體計劃的有序進行。

（四）單一污染防治財政資金來源。整體上土地污染防治資金當前主要來源于中央調(diào)配資金，由于地方官員迫于政績壓力和難以要求中央直接增加資金來源之間的矛盾，使得資金來源保持相對單一狀態(tài)。具體表現(xiàn)為在拓寬資金來源問題上如果單純從財政支出結(jié)構(gòu)中增加或直接調(diào)配其他項目彌補土地污染防治資金來源，不利于維持土地污染防治資金總量增加的狀態(tài)。另外，地方官員出于政績要求及項目實施可行性等多方面因素考慮，傾向于將有限資金投入到基礎設施等有利于發(fā)展建設的項目中，從而難以變動原有支出結(jié)構(gòu)來拓寬土地污染防治的財政資金來源。而若直接要求增加中央調(diào)配資金額來提高污染防治資金的來源總量亦非易事。因此，兩相比較下，促使土地污染防治的財政資金來源單一，同時土地污染防治措施的順利實行也不足。

三、黑龍江省土地污染防治財政政策完善建議

（一）加大土地污染防治財政資金投入。通過對2016～2020年節(jié)能環(huán)保有關污染防治項目資金投入比重分析，不難看出節(jié)能環(huán)保支出中的污染防治和污染減排占比較小，因此在完善污染防治財政政策的建議中首要問題即是增強土地污染防治財政資金投入。增強對城市生活垃圾處理力度，增強對優(yōu)質(zhì)化肥農(nóng)業(yè)的購買力度，提高固體廢棄物污染處置力度，增加清潔設備購買支出。同時，加大對已污染土地的二次投資建設，支持建設特色工業(yè)建筑群、工業(yè)風情街。利用重金屬風格、搖滾風格等元素打造拍照打卡觀光天地，引入新時代流行元素，提高年輕人觀光積極性，有利于宣傳推廣環(huán)境保護教育，提升環(huán)境保護意識。就地解決土地污染防治問題、減少其他防治環(huán)節(jié)直接成本、避免其他行為對土地二次破壞帶來不良后果，從源頭控制對已污染土地的不正當利用。

（二）完善土地污染防治資金補償政策。黑龍江省土地污染防治資金補償應主要表現(xiàn)為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的優(yōu)化補貼、防污技術發(fā)展資金補償以及廢棄物循環(huán)利用資金補償三個角度。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)補貼主要體現(xiàn)在對化肥、農(nóng)藥、地膜的精準使用，按每月優(yōu)質(zhì)使用量分級補貼，增強農(nóng)戶對新型農(nóng)藥、化肥采購激勵程度。提高新型環(huán)保地膜使用補貼度，鼓勵綠色生產(chǎn)方式。防污技術發(fā)展資金補償主要表現(xiàn)為對防污技術高效生產(chǎn)與人才引進。按照對污染防治處置程度，提高財政資金對技術研發(fā)創(chuàng)新的投入補償。促進新型防污技術企業(yè)人力資本市場發(fā)展，保障人才持續(xù)輸入的驅(qū)動力，組建一支結(jié)構(gòu)合理、創(chuàng)新優(yōu)質(zhì)的生態(tài)文明建設人才隊伍。廢棄物循環(huán)利用的資金補償主要體現(xiàn)在廢棄物處置體系建設，建立畜禽污糞處置設備等農(nóng)業(yè)有機廢棄物收集利用網(wǎng)絡體系，鼓勵建立糞污集中處理中心，配套建設管網(wǎng)和儲糞（液）池等，解決糞肥還田難題。搭建糞肥交易平臺，鼓勵引導畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場與家庭農(nóng)場、種植大戶、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體在合理范圍內(nèi)聯(lián)合，實現(xiàn)無害化處理后的畜禽糞肥就近還田利用。

（三）提升稅收政策對土地防染防治的影響。稅收政策對土地污染防治的優(yōu)化方案主要從企業(yè)產(chǎn)品和企業(yè)所得稅兩個角度分析，針對企業(yè)資源綜合利用產(chǎn)品給予免稅、固定資產(chǎn)加速折舊、減計應納稅額等方式，對企業(yè)從事廢棄物生產(chǎn)銷售等方面提供退稅等稅收優(yōu)惠。給企業(yè)使用的易產(chǎn)生高污染高排放的傳統(tǒng)設備提供加速折舊政策，促進企業(yè)對傳統(tǒng)高污染設備的更新?lián)Q代，減少不必要浪費。對于企業(yè)實施有利于土地污染防治的或者改善土地質(zhì)量環(huán)境措施的經(jīng)濟活動給予減免稅、稅率優(yōu)惠、納稅抵扣等優(yōu)惠政策。引進使用新型防污技術的或采取綠色生產(chǎn)方法的，給予稅前免除部分稅收的優(yōu)惠鼓勵政策。企業(yè)購置并實際使用列入《環(huán)境保護專用設備企業(yè)所得稅目錄》規(guī)定范圍內(nèi)的環(huán)境保護專用設備，可以按專用設備投資額10%抵免當年企業(yè)所得稅應納稅額。

（四）拓寬土地污染防治財政政策資金來源。一方面可通過改善財政分權(quán)下政府支出責任管理調(diào)整地方政府政績重心。設立防治結(jié)果評估指標，將官員政績與環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境改善程度掛鉤，提升政府官員改善環(huán)境責任感與使命感。同時，要完善政府間財政關系制度化建設，明確政府間職權(quán)范圍，避免由于責權(quán)界限不清導致防治效果不理想、資金流不足等不利情況發(fā)生。另一方面利用發(fā)行地方債手段緩解資金壓力，采取增強財政資金促進證券資本融合和銀行資本融合。政府鼓勵通過金融機構(gòu)發(fā)行地方政府債券，財政廳建立政府證券發(fā)行與對付機制，支持企業(yè)上市，促進民間資本流動。銀行資本融合從國際金融組織中引進長期、低息貸款支持黑龍江省各類設施和污染防治項目建設。制定銀行貸款財政貼息和獎勵補償政策，提高銀行信貸量，以較低信貸貼息拉動貸款增加用于污染防治項目建設。綜上，面對疫情防控和極端氣候等多種不確定性因素，建立糧食產(chǎn)業(yè)強國是應對多種風險挑戰(zhàn)的重要支柱。完善黑龍江省土地污染防治財政政策，一方面有利于提升黑土區(qū)糧食產(chǎn)能，落實國家黑土地保護工程，促進本地經(jīng)濟同其他地區(qū)經(jīng)濟合作；另一方面有利于實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展健康化、區(qū)域發(fā)展相互提攜的友好局面。

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作者:袁小萱 單位:廣西師范大學