社區(qū)管理模式居民參與及發(fā)展研究

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［摘要］隨著社區(qū)的形成和發(fā)展，社區(qū)管理的創(chuàng)新顯得尤為重要?，F(xiàn)階段，我國社區(qū)管理的模式主要有政府導(dǎo)向型、市場導(dǎo)向型、社區(qū)自治型和混合型四種類型。社區(qū)管理創(chuàng)新的根本價值在于根據(jù)社區(qū)居民的多元需求，提供多元化的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，因而，社區(qū)管理中社區(qū)居民的積極參與至關(guān)重要。論文在梳理現(xiàn)階段我國社區(qū)管理實踐模式的基礎(chǔ)上，基于時代特征，認(rèn)為未來社區(qū)管理將呈現(xiàn)出以下基本發(fā)展趨勢：在管理理念上越來越公眾化、自治化、民主化；管理主體上越來越多元化；管理手段上越來越法治化、規(guī)范化、柔性化。

［關(guān)鍵詞］社區(qū)管理；管理模式；居民參與；發(fā)展趨勢

“社區(qū)”一詞在西方國家時間久遠(yuǎn)，各國學(xué)者有不同的定義，德國社會學(xué)家滕尼斯在出版的《共同體與社會》一書中首次使用“Gemeinschaft”一詞來詮釋社區(qū)，在他看來，人與人之間的親密無間或者服從權(quán)威都是源于對社區(qū)這個生活共同體的肯定。人們加入這樣的團體，不是自己有目的的選擇結(jié)果，而是他們生于斯、長于斯自然形成的。[1]美國社會學(xué)教授R.E帕克認(rèn)為社區(qū)是由人口、地域結(jié)成的生態(tài)共同體，聚集于共同體內(nèi)的人類群體處于相同的社會結(jié)構(gòu)中，具有基本一致的文化價值觀和共同的心理歸屬感。①英國社會學(xué)家麥基文認(rèn)為社區(qū)可大可小，可以是村莊也可以是地球。美國社會學(xué)家桑德斯“一改過去社區(qū)概念界定中的兩分法，既不是用社會界定社區(qū)，也不是用社團或國家界定社區(qū)，而是把社區(qū)看做是‘一個互動的體系’，又看作是‘一個行動的場域’”。②在他定義的社區(qū)概念中，把社區(qū)分為四種類型：其一，社區(qū)是一個提供居民居住的地方，社區(qū)里客觀存在的房屋建筑就是居民日日夜夜居住的地方；其二，社區(qū)在空間上是一個單位；其三，社區(qū)是一種存在的生活方式；其四，社區(qū)是一種提供社會互動的平臺。而在西方國家，人們對社區(qū)管理的研究主要基于對社區(qū)的關(guān)懷。“社區(qū)管理”一詞最早出現(xiàn)于15世紀(jì)。伴隨著產(chǎn)業(yè)革命和城市化的到來，18世紀(jì)中葉，人們開始擔(dān)心對社區(qū)的疏離感，從而開始關(guān)注城市社區(qū)，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，社區(qū)中的人們雖然互相接觸變多，但往往沒有像家人、朋友那樣存在親密感，并且對社區(qū)認(rèn)同感不高。到了20世紀(jì)60年代，聯(lián)合國將社區(qū)發(fā)展推向了一個高潮，以發(fā)展中國家為主要對象，用社區(qū)發(fā)展解決工業(yè)化和城市化中的問題。我國學(xué)者主要從四個視角對社區(qū)管理做了解釋。其一是歷史性視角。隨著歷史發(fā)展，時代變遷，社區(qū)管理也應(yīng)“與時俱進”，不斷創(chuàng)新并豐富其內(nèi)涵；其二是管理學(xué)視角。在政府主導(dǎo)前提下，社區(qū)各部門對公共事務(wù)和公益事業(yè)進行計劃、組織、指揮、控制、協(xié)調(diào)；其三是社區(qū)管理目的視角。滿足居民高質(zhì)量高水平的精神物質(zhì)文化生活是社區(qū)管理的根本目標(biāo)之所在；其四是社區(qū)管理主體視角。根據(jù)社區(qū)管理主體的不同，他們將社區(qū)管理劃分為政府主導(dǎo)、街道辦事處主導(dǎo)或者小區(qū)自我管理三種類型。實際上，社區(qū)管理就是為了滿足居民高質(zhì)量、高水平的精神物質(zhì)文化生活以及促進社會的進步和發(fā)展，社區(qū)內(nèi)部組織對社區(qū)進行“因時制宜，因地制宜”的管理活動。社區(qū)管理是一種綜合性的管理，其管理內(nèi)容涉及到很多方面，例如：社區(qū)的人口管理，社區(qū)會定期對該社區(qū)的人口進行普查、登記、統(tǒng)計等進行摸底，掌握社區(qū)的人口變動情況；社區(qū)的服務(wù)管理，除了最基本的生活服務(wù)，還對社區(qū)弱勢群體及低收入人群提供更好的服務(wù)；社區(qū)環(huán)境管理，提供一個優(yōu)美和諧的生態(tài)環(huán)境和人文環(huán)境等諸多方面。

一、社區(qū)管理模式

聯(lián)合國于1955年在《通過社區(qū)發(fā)展促進社會進步》的文件中指出：所謂社區(qū)管理模式是指在一個地域范圍內(nèi)，組織和教育居民從社區(qū)的共同利益和共同需要出發(fā)，有計劃地引導(dǎo)社區(qū)內(nèi)居民與機構(gòu)共同參與，以自身的努力和政府聯(lián)合一致，合理地利用社區(qū)的資源和外來援助，改善社區(qū)經(jīng)濟、社會、文化狀況。根據(jù)相關(guān)文獻綜合來看，我國現(xiàn)階段社區(qū)管理模式歸納為以下四種：

（一）政府導(dǎo)向模式

在該模式中，政府在社區(qū)管理中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，對社區(qū)管理進行指導(dǎo)、調(diào)節(jié)、組織甚至控制。正是基于政府的“主導(dǎo)”，社區(qū)管理中會產(chǎn)生諸如加重政府管理負(fù)擔(dān)，降低政府工作效率，阻礙社區(qū)管理創(chuàng)新發(fā)展，制約部分社會組織對社區(qū)管理的參與積極性等許多問題?，F(xiàn)實中社區(qū)在日常管理中既要完成政府布置的任務(wù)，又要協(xié)助政府開展工作，但卻不能干預(yù)、影響到政府的權(quán)威，而政府對社區(qū)并不存在真正意義上的管理，卻要對社區(qū)管理進行多方面的“干預(yù)”。因而，“政府應(yīng)該把大量的社會職能移交給社會中介組織，養(yǎng)成社會的自治能力，政府也可以從此摘掉‘管家婆’的帽子。”②這意味著政府通過向社區(qū)“下放權(quán)力”，使社區(qū)管理職能得到改善，不僅有利于調(diào)動社區(qū)管理人員的積極性，形成有效且符合社區(qū)實際的管理模式，而且有利于減輕政府工作負(fù)擔(dān)，降低政府行政成本，推進政府管理創(chuàng)新，提高政府工作效率，提升政府服務(wù)水平。

（二）市場導(dǎo)向模式

市場導(dǎo)向模式就是在社區(qū)管理中引入競爭機制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過“物業(yè)公司”等主體進行社區(qū)管理。隨著我國經(jīng)濟水平的長足發(fā)展，居民對物質(zhì)文化生活的要求越來越高，對社區(qū)管理也提出了越來越專業(yè)化的基本訴求。因此物業(yè)公司的產(chǎn)生、存在和發(fā)展對滿足這些訴求產(chǎn)生了積極作用。當(dāng)政府把權(quán)力下放給市場時，市場的目標(biāo)、責(zé)任明確，在競爭機制的驅(qū)使下物業(yè)公司會更好地為社區(qū)提供服務(wù)，必然會在較大程度上減輕政府工作負(fù)擔(dān)。但是，“這種市場化運作的管理模式不能覆蓋小區(qū)中的社會管理和行政管理，還不能說是一種完全意義上的社區(qū)管理?！?/p>

（三）社區(qū)自治模式

社區(qū)自治模式可以“歸功于”政府的權(quán)力下放，但這并不意味著社區(qū)在管理上可以“胡作非為”，只是政府認(rèn)可了一個具有合法性的自治組織，這個組織具有非政府、非營利、自愿、民間等特征。這種社區(qū)管理模式，不僅有利于調(diào)動居民參與社區(qū)管理的積極性，讓居民自己真正著手于管理自己的事務(wù)，同時，會降低行政管理成本，推進基層民主建設(shè)。例如，北京市有些高檔商品房社區(qū)，由于社區(qū)發(fā)展到較高階段，社區(qū)自治能力成熟，居民自我管理和自我服務(wù)能力強，社區(qū)管理對政府和市場的依賴很低。然而，這種管理模式的發(fā)展對社區(qū)人才有較高的要求，在管理人才中，需要有較強的組織、協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)、創(chuàng)新能力，在服務(wù)人才中，要求更加專業(yè)化和現(xiàn)代化，涉足于網(wǎng)絡(luò)、英語、物流、醫(yī)療等各個居民需要的領(lǐng)域。③

（四）混合模式

這種管理模式是現(xiàn)實中多數(shù)社區(qū)管理將以上三種管理模式有機結(jié)合的成果：以政府為領(lǐng)導(dǎo)核心，充分發(fā)揮市場作用，積極調(diào)動居民的參與度。這種綜合社區(qū)管理模式“一應(yīng)俱全”，綜合各種模式使社區(qū)管理更加貼近社區(qū)實際。可以說，這種管理模式是現(xiàn)代社區(qū)管理所追求的發(fā)展目標(biāo)。綜上所述，現(xiàn)階段，適應(yīng)社會發(fā)展的社區(qū)管理模式主要有政府導(dǎo)向、市場導(dǎo)向、社區(qū)自治以及混合四種模式。無論政府將權(quán)力下放給市場還是社區(qū)自身，都要遵循合法、合理的原則，結(jié)合社區(qū)的實際情況，實施有效、健全、創(chuàng)新的社區(qū)管理體系。

二、社區(qū)管理中的居民參與

社區(qū)的和諧、穩(wěn)定發(fā)展，需要社區(qū)居民的積極參與，而要調(diào)動居民積極參與社區(qū)管理，則需要注意兩個“W”和一個“H”。第一個“W”即“Who”意味著誰參與。居民是社區(qū)活動的主要主體，如果一個社區(qū)的任何活動缺乏居民參與，社區(qū)活動將無法展開，從而說明社區(qū)管理也存在著一定問題。第二個“W”即“What”意味著參與什么。社區(qū)活動多種多樣，既有選舉社區(qū)居委會成員又有各種娛樂活動等，這些都需要社區(qū)居民的積極參與?！癏”即“How”意味著怎樣參與，是指居民參與社區(qū)活動的方式與路徑，參與的形式可分為制度化參與和非制度化參與兩大類。制度化參與是居民在規(guī)定的制度范圍內(nèi)參與社區(qū)活動，而非制度化參與是居民參與的活動超出了制度范圍，有時也可能是違法的。社區(qū)發(fā)展的根本任務(wù)在于不斷滿足居民對于高品質(zhì)生活的需要，因此社區(qū)管理必須面對不同公眾的多種需求。④居民參與在社區(qū)管理中發(fā)揮著重要作用，首先，更多居民的參與會給社區(qū)管理提供更加廣泛的信息，對社區(qū)居民的各種需求有所了解；其次，從政府到市場，從市場到居民，居民參與能更好地解決社區(qū)管理中的資源配置問題；再次，從管理角度來說，居民參與給社區(qū)管理提供了有效的人力資源；最后，居民參與可通過對社區(qū)組織、事務(wù)、居民等的了解，增強社區(qū)居民歸屬感，促進社區(qū)和諧發(fā)展。黨的十八屆三中全會中指出：要“增強政府公信力和執(zhí)行力?！痹谏鐓^(qū)活動中，社區(qū)管理人員也可以借鑒“增強社區(qū)公信力和執(zhí)行力”這一點來提升居民參與度。從當(dāng)前我國的實際情況看，參與社區(qū)活動的主體多數(shù)為中老年人，他們退休在家，有充足的參與時間，而年輕人卻很少參與或者較少關(guān)注社區(qū)活動。首先，因為工作忙，參與時間少；其次，社區(qū)居民對生活質(zhì)量要求越來越高，對社區(qū)的服務(wù)要求也越來越高，服務(wù)稍有“不到位”，他們就會對社區(qū)活動有所排斥；最后，居民對社區(qū)沒有很強的歸屬感,也失去了對社區(qū)原本的信任，產(chǎn)生了社區(qū)活動“沒必要參加”，“不用參加”或者“參加了也沒意義”的認(rèn)知結(jié)果。針對這些現(xiàn)象，急需加強社區(qū)管理中的公信力建設(shè)，能夠讓居民“心甘情愿”地參與社區(qū)活動，當(dāng)然居民參與社區(qū)活動，自然希望自己有所收益，比如，能放松心情，增加鄰里間的和睦等。居民參加活動的這些期望必然會對社區(qū)管理提出更高的要求。

三、社區(qū)管理的發(fā)展趨勢

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的迅速推進，社區(qū)管理的創(chuàng)新與發(fā)展受到了人們越來越廣泛的關(guān)注。社區(qū)管理的發(fā)展凸顯了社區(qū)對居民生活日趨重要這一現(xiàn)實。同時，社區(qū)管理在提供公共服務(wù)、完善黨組織管理、調(diào)動居民參與社區(qū)管理積極性等方面具有顯著作用。歸納起來，未來我國社區(qū)管理將呈現(xiàn)出以下發(fā)展趨勢：

（一）社區(qū)管理理念趨于公眾化、自治化、民主化

政府在社區(qū)管理中的職能將由以往的微觀管理日漸過渡到未來的宏觀規(guī)劃，政府的“分權(quán)和松綁”為社區(qū)居民自治和公共參與的社區(qū)治理模式提供了可能。既然政府要對社區(qū)管理進行“分權(quán)和松綁”，便意味著社區(qū)管理部門要行使好自己的權(quán)力，管理好自己的事務(wù)，賦予不同管理主體不同的權(quán)力和義務(wù)。管理部門積極主動地為居民服務(wù)，從而提升社區(qū)居民的認(rèn)同感和歸屬感，提高居民參與度，使得社區(qū)管理更加公眾化。當(dāng)下，社區(qū)居民生活需求日趨多元化，對社區(qū)管理的要求也隨之提出了更高要求。未來社區(qū)管理意味著在政府的指導(dǎo)下，社區(qū)職能部門、社區(qū)單位、社區(qū)居民對社區(qū)的各項公共事務(wù)和公益事業(yè)進行的自我管理。⑤尤其是隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，社區(qū)內(nèi)部人口不斷擴大、結(jié)構(gòu)日漸復(fù)雜，必然會導(dǎo)致社區(qū)管理的難度將大幅提升，管理理念不能過于單一，而應(yīng)以多元化的管理對象制定多元化的管理方案，在管理過程中可以將管理對象發(fā)展成管理主體，當(dāng)社區(qū)居民角色轉(zhuǎn)換為社區(qū)管理人員時，才能代表社區(qū)居民最根本、最真實的利益，從而為社區(qū)管理做出自己的貢獻，達(dá)到社區(qū)管理自治化的目標(biāo)。目前，我國多數(shù)城市的多數(shù)社區(qū)已經(jīng)成立了業(yè)主委員會，業(yè)主委員會是依法成立的社區(qū)居民對全體業(yè)主實施自我管理的自治性組織。該組織通過社區(qū)居民自愿參加或民主選舉產(chǎn)生。本著對社區(qū)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的原則，完善社區(qū)民主議事制度和程序，為社區(qū)公共決策提供民意基礎(chǔ)，加強社區(qū)民主監(jiān)督的制度化建設(shè)，強化對社區(qū)公共權(quán)力的監(jiān)督。⑥這樣，我國社區(qū)管理理念在公眾化、自治化的基礎(chǔ)上必然會走向民主化。

（二）社區(qū)管理主體趨于多元化

在社區(qū)居民需求不斷增加并日漸多元的前提下，社區(qū)中的公共安全、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)需求必然會大大增加。根據(jù)我國實際情況，當(dāng)下在社區(qū)管理中，政府依然是最具權(quán)威的組織，它不僅規(guī)范引導(dǎo)社區(qū)管理，也給予社區(qū)財力上支撐；不僅給社區(qū)管理提供有效信息，而且對社區(qū)管理的合作者進行引導(dǎo)、協(xié)調(diào)與監(jiān)督。但由于社區(qū)自我管理能力不斷提升，未來社區(qū)管理中，政府將不再是社區(qū)管理的唯一主體，市場機制也必然會發(fā)揮一定作用，以彌補政府機制在解決社區(qū)居民供需方面的矛盾與不平衡，尤其是隨著我國政府簡政放權(quán)速度的加快，一些社區(qū)內(nèi)的社會組織蓬勃發(fā)展，社會組織不僅能夠有效開發(fā)人力、資金資源，而且能夠更好地與社區(qū)居民進行交流與溝通，在社區(qū)管理中的作用將愈來愈大。例如:在當(dāng)下，我國城市有部分國有直屬企業(yè)的家屬樓采取了自建社區(qū)方式，不僅解決了企業(yè)內(nèi)部待業(yè)或失業(yè)人員的再就業(yè)問題，而且由于管理人員對社區(qū)居民非常熟悉，既減輕了社區(qū)管理的成本，又提升了社區(qū)居民的安全感和幸福指數(shù)。

（三）社區(qū)管理手段趨于法治化、規(guī)范化、柔性化

隨著市場經(jīng)濟體制的日臻完善和市場本身在資源配置中的決定性作用越來越大，市場給社區(qū)管理也帶來了難得的創(chuàng)新機遇，但新的問題也隨之而來，主要體現(xiàn)為社區(qū)管理的法治化水平不高，規(guī)范化程度較低等諸多現(xiàn)象，這種狀況難以適應(yīng)社區(qū)管理的發(fā)展要求，加之，當(dāng)下的社區(qū)管理環(huán)境越來越復(fù)雜多樣，這些都要求社區(qū)管理更加法治化和規(guī)范化。實際上，無論社區(qū)管理的主體是政府、社會組織還是社區(qū)居民，都客觀上要求其管理依法而為，唯有依法管理，社區(qū)管理才能有序進行。這意味著，首先，社區(qū)管理人員應(yīng)該嚴(yán)格依法辦事；其次，社區(qū)居民自治過程中也應(yīng)該自覺遵守相關(guān)法律法規(guī)。同時，未來社區(qū)管理在依法管理的基礎(chǔ)上將更加注重“柔性管理”。“柔性管理”的實質(zhì)是依靠組織的共同價值觀念、組織使命以及精神氛圍等進行人格化管理，在很大程度上反映了管理者領(lǐng)導(dǎo)組織成員創(chuàng)新的能力及其有效性。社區(qū)管理柔性化是在人性假設(shè)基礎(chǔ)為善的前提下，社區(qū)管理組織以社區(qū)居民為中心，高層管理者（政府）向基層管理者下放權(quán)力，充分的授權(quán)才能調(diào)動社區(qū)管理者對管理工作的積極性、主動性。傳統(tǒng)的社區(qū)管理多以行政命令等剛性管理為主，而未來，社區(qū)管理的工作重心更趨于為社區(qū)提供公共安全保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)，并在“以人為中心”的前提下與社區(qū)居民進行真誠溝通，從而使得社區(qū)管理手段更加趨向柔性化。

［注釋］

①李保軍.略論城市問題[J].城市問題，1998，（4）.

②方俊.北京行政學(xué)院學(xué)報[J].2002，（5）.

③李萍，汪昕宇.基于北京社區(qū)管理模式發(fā)展趨勢下的社區(qū)人才隊伍建設(shè)[J].北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報，2008，（6）.

④向德平，王志丹.城市社區(qū)管理中的公眾參與［J］.學(xué)習(xí)與探究，2012，（2）.

⑤汪波.城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新探索［J］.新視野，2010，（2）.

⑥李小強，等.我國城鄉(xiāng)社區(qū)管理發(fā)展路徑分析[J].武漢公安干部學(xué)院學(xué)報，2012，（2）.

作者：孫婕 單位：西北師范大學(xué)社會發(fā)展與公共管理學(xué)院