水利水電工程移民監(jiān)督評(píng)估實(shí)踐問題

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摘要:以移民安置監(jiān)督評(píng)估理論為基礎(chǔ)，結(jié)合監(jiān)督評(píng)估工作實(shí)踐，對(duì)水利水電工程移民安置監(jiān)督評(píng)估實(shí)踐中存在的主要問題加以梳理并給予相應(yīng)完善建議。基于目前我國水利水電工程移民監(jiān)督評(píng)估行業(yè)制度框架，剖析了由于移民監(jiān)督評(píng)估政策、體制、管理方面的缺陷而導(dǎo)致現(xiàn)階段實(shí)踐中存在的諸多問題，并針對(duì)目前存在的主要問題，從政府、監(jiān)督雙方、社會(huì)等多角度進(jìn)行較為細(xì)致的研究，提出了完善建議，旨在為進(jìn)一步完善水利水電工程移民監(jiān)督評(píng)估機(jī)制提供借鑒和參考。

關(guān)鍵詞:移民安置;監(jiān)督評(píng)估;水利水電工程移民

1制度的變遷及問題的提出

移民工程是大中型水利水電工程的重要組成部分，移民工程的成敗關(guān)乎主體工程的成敗。大中型水利水電工程移民項(xiàng)目因涉及領(lǐng)域?qū)?、影響范圍廣而備受關(guān)注。如何妥善安置工程移民，使其達(dá)到或超過原有生活水平，將移民因工程建設(shè)而遭受斷裂式變遷的生活環(huán)境、生計(jì)模式、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、文化適應(yīng)等方面的破壞降到最低，是政府、移民及社會(huì)共同關(guān)注的問題。隨著社會(huì)民主化、法制化的推進(jìn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，以人為本觀念的確立，為保障各方權(quán)益尤其是移民的合法權(quán)益，保證水利水電工程移民項(xiàng)目的順利實(shí)施，從20世紀(jì)末開始我國加強(qiáng)對(duì)移民安置項(xiàng)目的監(jiān)督管理。1998年原電力工業(yè)部頒布的《水電工程水庫移民監(jiān)理規(guī)定》，要求新建大中型水電工程實(shí)行水庫移民監(jiān)理制度，并開展水電工程水庫移民監(jiān)理工作;同時(shí)明確水庫移民監(jiān)理實(shí)行政府監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)理相結(jié)合的制度，這是移民安置監(jiān)督管理體制建立的雛形。這一制度的建立，對(duì)保障水利水電工程移民相關(guān)方權(quán)益、保證移民項(xiàng)目及主體項(xiàng)目的順利實(shí)施起到一定作用。但是，由于監(jiān)督評(píng)估制度相關(guān)法律法規(guī)等的缺乏、移民權(quán)益維護(hù)意識(shí)的淡薄等原因，在制度的具體實(shí)踐中，弊端和漏洞逐漸呈現(xiàn)，這一階段的地方實(shí)踐多呈現(xiàn)“既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員”的狀態(tài)，難以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督評(píng)估預(yù)期目標(biāo)。在總結(jié)過去經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國水利水電工程移民工作中出現(xiàn)的問題，國務(wù)院于2006年7月頒布了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國務(wù)院令第471號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《移民條例》)，明確指出國家對(duì)水利水電工程移民安置和后期扶持實(shí)行全過程監(jiān)督，并對(duì)監(jiān)督主體及移民項(xiàng)目實(shí)施中的違法處理作了詳細(xì)說明。2010年11月水利部辦公廳簽發(fā)的《大中型水利工程移民安置監(jiān)督評(píng)估管理暫行規(guī)定》(水利部水移［2010］492號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《管理規(guī)定》)中對(duì)移民安置監(jiān)督評(píng)估的委托、監(jiān)督評(píng)估的實(shí)施、監(jiān)督評(píng)估的內(nèi)容都進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定說明。這標(biāo)志著我國對(duì)水利水電工程移民安置監(jiān)督評(píng)估管理進(jìn)入法制化階段。2015年5月水利部批準(zhǔn)了水利行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《水利水電工程移民安置監(jiān)督評(píng)估規(guī)程》(SL716—2015)，該規(guī)程的對(duì)加強(qiáng)大中型水利水電工程移民安置管理，規(guī)范移民安置監(jiān)督評(píng)估行為，完善移民安置監(jiān)督評(píng)估工作，維護(hù)國家、集體和移民個(gè)人的合法權(quán)益，促進(jìn)水利水電工程建設(shè)順利進(jìn)行具有重要意義［1］。可見，我國水利水電工程移民監(jiān)測(cè)評(píng)估制度進(jìn)入正規(guī)化、逐漸成熟化的階段。但同時(shí)，移民監(jiān)督評(píng)估實(shí)踐中仍然不斷出現(xiàn)諸多問題，這些問題的存在使得移民安置監(jiān)督評(píng)估偏離其初始工作目標(biāo)，沒有真正體現(xiàn)其制約、規(guī)范、預(yù)防和促進(jìn)的功能，移民安置監(jiān)督評(píng)估預(yù)期效用難以實(shí)現(xiàn)。

2移民監(jiān)督評(píng)估實(shí)踐存在的問題

水利水電工程移民安置監(jiān)督評(píng)估是傳統(tǒng)移民管理體制改革的需要，是保證移民安置項(xiàng)目質(zhì)量及主體工程質(zhì)量，滿足國際、國內(nèi)投資人對(duì)移民項(xiàng)目技術(shù)服務(wù)要求的需要，更是維護(hù)移民合法權(quán)益，增強(qiáng)政府依法行政科學(xué)性的需要［2］。移民安置監(jiān)督評(píng)估在國家法律、法規(guī)及項(xiàng)目實(shí)施合同等規(guī)范下的實(shí)施，應(yīng)該彰顯移民安置對(duì)人權(quán)的尊重和對(duì)移民項(xiàng)目執(zhí)行中違規(guī)行為的糾正，消除工程中存在的隱患，以防患于未然，促使移民安置工程系統(tǒng)運(yùn)行過程及各環(huán)節(jié)、各要素之間和諧發(fā)展。然而，在現(xiàn)實(shí)操作中，從政府部門的重視程度到移民實(shí)施機(jī)構(gòu)和監(jiān)督評(píng)估單位執(zhí)行力度，從國家層面的規(guī)章制度到監(jiān)督主體的地位都存在一定程度的紕漏和不足，導(dǎo)致移民安置監(jiān)督評(píng)估實(shí)踐困難重重，難以實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有效用。

2.1監(jiān)督評(píng)估獨(dú)立性受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

《移民條例》第五十一條規(guī)定，對(duì)移民安置監(jiān)督實(shí)行由簽訂移民安置協(xié)議的地方人民政府和項(xiàng)目法人共同委托的方式。簽訂移民安置協(xié)議的地方政府是移民安置工作的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者，在具體的移民安置實(shí)踐中，項(xiàng)目法人往往由地方政府行政職能部門領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。而地方政府和項(xiàng)目法人又是工程移民安置工作的組織和實(shí)施機(jī)構(gòu)，是移民安置監(jiān)督評(píng)估的監(jiān)督對(duì)象，這樣以來，監(jiān)督評(píng)估權(quán)力行駛的賦予者和被監(jiān)督的對(duì)象成為同一個(gè)主體。而且，監(jiān)督評(píng)估不僅涉及移民政策的分析評(píng)價(jià)，還涉及移民安置流程的全過程監(jiān)督，對(duì)移民安置的規(guī)范性、移民資金使用的流向、移民政策的具體執(zhí)行實(shí)施檢查和監(jiān)督，這些都與委托方的利益休戚相關(guān)。而處于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈下的第三方監(jiān)督評(píng)估主體為了追求單方利益，“順利地”完成評(píng)估任務(wù)，從委托方拿到評(píng)估費(fèi)用，監(jiān)督評(píng)估主體可能不會(huì)選擇讓被監(jiān)督方“難堪”，而偏離公正標(biāo)準(zhǔn)，或者監(jiān)督評(píng)估結(jié)論受委托人導(dǎo)向，監(jiān)督評(píng)估的獨(dú)立性形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)［3］。從實(shí)踐來看，雖然移民安置監(jiān)督評(píng)估主體與被監(jiān)督評(píng)估方?jīng)]有直接的隸屬關(guān)系和利害關(guān)系，但是，通過招投標(biāo)等方式選中的監(jiān)督評(píng)估主體很有可能與監(jiān)督評(píng)估委托單位已經(jīng)存在“長期的合作關(guān)系”，這樣一來，監(jiān)督評(píng)估主體為了繼續(xù)保持這種關(guān)系，極有可能存在“包庇”被監(jiān)督評(píng)估方在移民實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，難以做到不偏不倚地對(duì)被監(jiān)督評(píng)估方移民政策的執(zhí)行和具體實(shí)施情況做出科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)［4-5］，從而喪失監(jiān)督評(píng)估主體的獨(dú)立性，難以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督評(píng)估的預(yù)期效用。

2.2監(jiān)督權(quán)力有限，阻力重重

水利水電工程移民安置監(jiān)督評(píng)估從20世紀(jì)末到現(xiàn)在已有多年，各級(jí)政府及移民管理實(shí)施機(jī)構(gòu)也逐漸意識(shí)到監(jiān)督評(píng)估對(duì)移民工程實(shí)施乃至對(duì)整個(gè)水利水電主體工程實(shí)施的重要性，但是由于目前的委托關(guān)系等原因?qū)е碌囊泼癜仓帽O(jiān)督主體權(quán)力非常有限，監(jiān)督主體很難對(duì)被監(jiān)督對(duì)象形成“震懾”效應(yīng)，地方政府或移民安置相關(guān)機(jī)構(gòu)往往對(duì)移民監(jiān)督評(píng)估工作流于形式，最后很大程度上也不會(huì)對(duì)其工作業(yè)績帶來多少負(fù)面影響，所以，在移民安置監(jiān)督評(píng)估實(shí)踐中，地方政府或移民管理實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)此項(xiàng)工作重視程度并不高，對(duì)監(jiān)督評(píng)估人員的配合往往非常懈怠，使得監(jiān)督評(píng)估工作開展十分困難。另外，監(jiān)督評(píng)估主體的監(jiān)督評(píng)估權(quán)力是與委托方簽訂監(jiān)督評(píng)估協(xié)議以后，按照國務(wù)院的《移民條例》和水利部出臺(tái)的《管理規(guī)定》來行使的。然而，在目前我國水利水電工程移民監(jiān)督評(píng)估具體的實(shí)踐過程中，監(jiān)督評(píng)估權(quán)力的行政性和強(qiáng)制性執(zhí)行力度較差。再次，目前我國監(jiān)督評(píng)估體制中未明確界定監(jiān)督評(píng)估主體的權(quán)力范圍，監(jiān)督評(píng)估工作人員并不是非常清楚自己手中權(quán)力的界限，而監(jiān)督評(píng)估工作又涉及移民安置流程的全過程監(jiān)督，這些都與委托方、被監(jiān)督單位的利益休戚相關(guān)，經(jīng)常會(huì)觸碰到委托方和被監(jiān)督單位的敏感問題。在這種情況下，監(jiān)督評(píng)估主體很難獲得準(zhǔn)確、及時(shí)、完整的移民工程信息。而全面及時(shí)地獲得準(zhǔn)確的移民信息是監(jiān)督評(píng)估項(xiàng)目控制和決策的基礎(chǔ)和依據(jù)。經(jīng)過地方或有關(guān)部門的加工處理或者延時(shí)的信息都將直接導(dǎo)致移民監(jiān)督評(píng)估結(jié)果難以反映移民安置實(shí)施的真實(shí)情況和效果。

2.3缺少有效信息共享平臺(tái)

移民監(jiān)督評(píng)估通過資料收集、移民機(jī)構(gòu)訪談、移民調(diào)查問卷和移民實(shí)施情況現(xiàn)場(chǎng)查勘等方式定期跟蹤工程征遷移民安置實(shí)施情況，幫助移民機(jī)構(gòu)全面了解移民安置實(shí)施進(jìn)度、工作質(zhì)量、資金運(yùn)行和移民社會(huì)穩(wěn)定等情況，評(píng)估移民政策及其實(shí)施的適宜性，評(píng)估移民生產(chǎn)生活水平恢復(fù)程度及移民目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，評(píng)估移民機(jī)構(gòu)的工作效率，及時(shí)發(fā)現(xiàn)移民安置實(shí)施和管理中存在的問題，并提出科學(xué)、合理的建議。監(jiān)督評(píng)估最重要的功能之一就是信息反饋功能，移民監(jiān)督評(píng)估主體將工作過程中收集到的系統(tǒng)的、實(shí)時(shí)的信息及時(shí)反饋給移民安置實(shí)施和管理機(jī)構(gòu)，使其全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確地掌握移民安置信息，及時(shí)發(fā)現(xiàn)移民工作過程中的薄弱環(huán)節(jié)及問題的根源，進(jìn)而不斷改善和調(diào)整移民工程所涉及的各個(gè)方面，促使移民工程運(yùn)行過程中各要素、各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)，為移民工作決策者和執(zhí)行者提供改進(jìn)的科學(xué)依據(jù)。然而，目前缺少有效的信息共享平臺(tái)，監(jiān)督主體監(jiān)測(cè)的成果信息無法得到有效流通，移民安置各級(jí)管理和實(shí)施部門難以全面利用信息資源。

3完善水利水電工程移民安置監(jiān)督評(píng)估體制的措施

3.1建立多元公開的民主監(jiān)督制度

為了使監(jiān)督評(píng)估主體在最大程度上保持公正、中立，能夠客觀、科學(xué)、獨(dú)立地評(píng)估移民安置工作，敢于發(fā)現(xiàn)并指出政府或其他移民組織、實(shí)施機(jī)構(gòu)存在的違法或不規(guī)范行為，首先應(yīng)進(jìn)一步健全相關(guān)法規(guī)，明晰移民監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)力，確立移民監(jiān)督主體與守法主體之間的行政法律關(guān)系;其次應(yīng)調(diào)整目前的委托關(guān)系，改變由簽訂移民安置協(xié)議的地方政府和項(xiàng)目法人共同委托的現(xiàn)狀，而由更高層級(jí)的政府或者行政主管部門建立與監(jiān)督主體的委托關(guān)系，并且高層政府應(yīng)嚴(yán)格把控移民安置監(jiān)督評(píng)估工作的開展，這樣可以一定程度剝離移民安置監(jiān)督主體與被監(jiān)督方可能存在的千絲萬縷的關(guān)系，防止雙方達(dá)成“共贏”;再次，為了保證監(jiān)督評(píng)估主體的獨(dú)立評(píng)估地位，應(yīng)允許各種社會(huì)力量，包括社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)、社會(huì)(媒體)輿論、移民和非移民等，公開參與移民監(jiān)督評(píng)估，使監(jiān)督評(píng)估主體受到其他各種外部監(jiān)督力量的制約，從而建立多元公開的民主監(jiān)督制度，保證移民監(jiān)督評(píng)估主體結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，滿足實(shí)際工作需求［5］，最大化實(shí)現(xiàn)監(jiān)督評(píng)估工作的目標(biāo)。

3.2建立責(zé)任追究和考核激勵(lì)機(jī)制

為了使地方政府和移民管理實(shí)施機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督評(píng)估工作重要性的認(rèn)識(shí)，移民安置監(jiān)督評(píng)估成果應(yīng)作為地方移民實(shí)施工作考核的重要參考，若發(fā)現(xiàn)監(jiān)督評(píng)估工作中存在違法行為和不規(guī)范操作，相關(guān)方都應(yīng)嚴(yán)肅追究責(zé)任，對(duì)任何懈怠、阻撓或者提供不真實(shí)信息給監(jiān)督評(píng)估師的行為予以嚴(yán)究。上級(jí)政府或者行政主管部門應(yīng)對(duì)水利水電工程移民監(jiān)督評(píng)估工作實(shí)行嚴(yán)格把控，對(duì)組織實(shí)施移民的政府和其他組織機(jī)構(gòu)形成“政治高壓”，使其嚴(yán)格按照有關(guān)移民條例、法規(guī)的相關(guān)要求和合同約定，積極配合監(jiān)督評(píng)估主體行使監(jiān)督權(quán)力，及時(shí)將移民安置相關(guān)的原始數(shù)據(jù)、真實(shí)資料和完整信息提供給監(jiān)督評(píng)估主體，方便監(jiān)督評(píng)估主體進(jìn)行移民調(diào)查，這樣監(jiān)督評(píng)估主體才能科學(xué)、客觀地了解移民安置進(jìn)度、質(zhì)量，以及移民安置過程中存在的問題和移民對(duì)安置補(bǔ)償?shù)恼鎸?shí)意見，才能形成正確的監(jiān)督評(píng)估結(jié)論，進(jìn)而才能彰顯監(jiān)督評(píng)估對(duì)移民工程乃至整個(gè)主體工程的作用。

3.3建立有效的信息共享平臺(tái)

水利水電工程移民涉及自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等諸多領(lǐng)域，受人文、地理、傳統(tǒng)等多項(xiàng)因素的制約和影響，且各要素之間既彼此獨(dú)立又相互交叉，關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。在移民實(shí)施過程中有大量的文件和數(shù)據(jù)信息產(chǎn)生，移民監(jiān)督評(píng)估師通過對(duì)移民安置工程的監(jiān)督，全面了解了移民安置實(shí)施進(jìn)度、工作質(zhì)量、資金運(yùn)行和移民社會(huì)穩(wěn)定情況、移民政策及實(shí)施是否適宜、移民生產(chǎn)生活水平恢復(fù)程度及移民目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度等信息，并對(duì)工作實(shí)施和管理中存在的問題提出建議。而參與移民安置組織和實(shí)施的部門和機(jī)構(gòu)較多，信息的傳播時(shí)常出現(xiàn)斷層，為了更好地對(duì)監(jiān)督評(píng)估信息進(jìn)行管理和共享，可以借助現(xiàn)代信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立有效的信息共享平臺(tái)，構(gòu)建移民監(jiān)督評(píng)估信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)政府或主管部門、組織機(jī)構(gòu)、實(shí)施機(jī)構(gòu)、規(guī)劃部門、監(jiān)督主體、移民、群眾等之間的信息共享，促進(jìn)監(jiān)督評(píng)估成果的應(yīng)用，并建立各方意見反饋渠道。這樣一來，移民安置相關(guān)方和社會(huì)各界都能夠方便快捷地獲取移民安置管理和實(shí)施方面的信息，并表達(dá)自己的建議和意見，形成多種力量共同監(jiān)督移民安置的局面，這樣更能保證移民安置實(shí)施在更加合法合規(guī)、合理有序的道路上進(jìn)行。

4結(jié)語

移民監(jiān)督評(píng)估工作制度是對(duì)移民安置監(jiān)督管理體制的一種創(chuàng)新，是各級(jí)政府監(jiān)督監(jiān)管的重要且有效手段［6］。水利水電工程移民監(jiān)督評(píng)估制度的推行對(duì)保障移民工程和水利水電主體工程的順利實(shí)施、保障移民合法權(quán)益方面都顯示出強(qiáng)大的作用，但目前仍處于初步實(shí)踐階段，諸多方面亟待完善和細(xì)化。本文依托目前我國移民安置和監(jiān)督評(píng)估的相關(guān)政策法規(guī)、意見規(guī)范，結(jié)合監(jiān)督評(píng)估工作實(shí)踐，梳理了從移民監(jiān)督評(píng)估政策、體制、管理方面缺陷以及目前階段監(jiān)督評(píng)估實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，提出重構(gòu)委托關(guān)系，明晰監(jiān)督主體權(quán)力，引入多元力量參與監(jiān)督評(píng)估，建立地方責(zé)任追究和考核激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督評(píng)估信息共享等建議。當(dāng)然，由于水利水電工程移民安置監(jiān)督評(píng)估體制的復(fù)雜性，目前尚處于初步實(shí)踐階段，本文提出的水利水電工程移民安置監(jiān)督評(píng)估體制完善建議還僅僅停留在探討階段，其可行性還有待理論和實(shí)踐的雙重檢驗(yàn)，這也是筆者今后持續(xù)關(guān)注和研究的落腳點(diǎn)。

參考文獻(xiàn):

［1］SL716—2015水利水電工程移民安置監(jiān)督評(píng)估規(guī)程［S］．

［2］徐乘，劉偉平，唐貴忠，等．水利水電工程移民監(jiān)督評(píng)估［M］．鄭州:黃河水利出版社，2008:17-19．

作者：姜小青 蔣志強(qiáng) 胡玉龍 金晶 單位：江蘇省工程勘測(cè)研究院有限責(zé)任公司