水利建設(shè)資金實行國庫集中支付措施

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摘要：總結(jié)了江蘇省重點水利工程建設(shè)管理現(xiàn)狀，分析了國庫集中支付對江蘇省重點水利工程建設(shè)財務(wù)管理的影響及在實行國庫集中支付工作中可能存在的問題，提出了進(jìn)一步制訂實行國庫集中支付的細(xì)則、簡化審核流程、建立財務(wù)信息化系統(tǒng)等合理化建議。

關(guān)鍵詞：國庫集中支付；水利建設(shè)資金；財務(wù)管理

1國庫集中支付概念

國庫集中支付制度是國庫集中收付制度的重要組成部分，是相對于原來的財政國庫資金分散支付而言的。國庫集中支付制度是把財政資金由傳統(tǒng)的層層劃撥改為國庫單一賬戶的公共財政管理體系。具體地說，就是將所有的財政性資金全部集中到國庫單一賬戶，所有的財政支出由國庫單一賬戶支付，對財政資金從預(yù)算分配、預(yù)算撥付及收款人賬戶實行財政直接全過程監(jiān)督、控制的一種制度。國庫集中支付以建立國庫單一賬戶體系為核心內(nèi)容。財政部門按資金使用性質(zhì)在商業(yè)銀行為預(yù)算單位開設(shè)的用于預(yù)算資金的日常支付和與國庫單一賬戶清算的零余額賬戶。國庫單一賬戶集中了所有的財政資金，并且只有財政國庫部門才可以簽發(fā)支付命令。國庫集中支付方式就是改變原來的財政資金層層撥付程序，建立國庫單一賬戶體系，將所有財政性資金納入國庫單一賬戶體系管理，由國庫集中支付機構(gòu)在指定銀行開設(shè)國庫集中支付專戶，將資金直接從集中支付專戶支付給收款人。國庫集中支付的顯著特點是資金的流轉(zhuǎn)鏈條短、支付程序簡潔，各資金使用部門沒有資金的直接支配權(quán)，切斷了支出部門與供貨商之間的資金聯(lián)系渠道。財政將是下一步全面深化改革的重點領(lǐng)域。繼續(xù)深化和完善國庫集中收付制度方面的改革，也必將是大勢所趨。

2江蘇省重點水利建設(shè)管理現(xiàn)狀

2.1建設(shè)管理模式江蘇省重點水利工程的建設(shè)管理，實行項目管理和分級管理相結(jié)合的原則。對工程建設(shè)在一市范圍內(nèi)由市成立項目法人負(fù)責(zé)建設(shè)管理，對跨市的重點工程，主要由省水利廳成立現(xiàn)場協(xié)調(diào)管理機構(gòu)或直接組建項目法人?，F(xiàn)場協(xié)調(diào)管理機構(gòu)代表省水利廳對重點水利工程項目實施現(xiàn)場協(xié)調(diào)管理，由項目涉及的各市水行政主管單位，即各市水利局組建項目法人，行使項目法人職責(zé)，具體負(fù)責(zé)工程建設(shè)管理工作。省里直接組建項目法人的項目，往往根據(jù)項目情況由市成立工程建設(shè)處，作為現(xiàn)場建設(shè)管理單位。對技術(shù)復(fù)雜的建筑物，省水利廳會直接組建機構(gòu)實施。各項目法人或現(xiàn)場建管單位健全組織機構(gòu)，內(nèi)部相應(yīng)設(shè)立綜合處（科）、工程處（科）、計劃處（科）、財務(wù)處（科）等部門。征地移民安置工作往往由項目法人與當(dāng)?shù)卣炗啺蓞f(xié)議，交由政府專門成立的征地移民安置辦公室進(jìn)行具體實施。

2.2資金財務(wù)管理情況

2.2.1財務(wù)機構(gòu)設(shè)立和人員配備

目前，全省重點水利工程建設(shè)執(zhí)行項目法人制，水利工程的初步設(shè)計批復(fù)后，由省水利廳發(fā)文成立現(xiàn)場協(xié)調(diào)管理機構(gòu)或直接組建項目法人，如：成立某工程建設(shè)管理局，屬臨時機構(gòu)，無法申請組織機構(gòu)代碼，隨工程建設(shè)項目的完成自動撤銷；財務(wù)人員采取省里委派制，即由省水利廳或省水利工程建設(shè)局直接委派財務(wù)人員擔(dān)任省屬重點水利工程建設(shè)管理局的財務(wù)負(fù)責(zé)人、總賬會計、出納會計等；省水利廳委派的基建財務(wù)人員在加強重點水利工程基建財務(wù)管理、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和建設(shè)資金的監(jiān)管方面發(fā)揮了重要作用。

2.2.2資金籌措和撥付方式

工程建設(shè)資金由中央、省、市、縣共同籌集，各級建管單位發(fā)揮積極的主觀能動性，省級建管單位負(fù)責(zé)省以上資金、市級建設(shè)單位負(fù)責(zé)市縣配套資金籌集到位。水利工程建設(shè)資金實行專戶存儲、專款專用原則。根據(jù)每年省發(fā)改委、省財政廳、省水利廳三家聯(lián)文下達(dá)的計劃安排，對省里成立項目法人的項目，省以上資金由省財政撥至項目法人統(tǒng)一使用管理；對省水利廳成立現(xiàn)場協(xié)調(diào)機構(gòu)的項目，省以上資金由省財政下達(dá)相關(guān)市，省控部分資金撥付省建管局管理（如勘測設(shè)計費、預(yù)備費等）。市縣配套資金由地方財政撥付至市縣建設(shè)單位開設(shè)的專戶。中央和省級資金由項目法人根據(jù)工程批復(fù)概算、投資計劃、實施進(jìn)度并結(jié)合配套資金到位情況撥付至現(xiàn)場建設(shè)管理單位或直接支付中標(biāo)單位，市縣配套資金撥付方式由市縣建設(shè)單位會同有關(guān)部門商定。征地移民資金由項目法人根據(jù)與地方政府簽訂的包干協(xié)議和實施進(jìn)度，按規(guī)定將征地移民資金支付給當(dāng)?shù)卣鞯匾泼褶k公室。

2.2.3資金管理和財務(wù)管理措施

作為全省重點水利工程行業(yè)主管部門，省里委派的財務(wù)人員主要從以下幾個方面開展工作：

（1）直接參加重點水利工程的建設(shè)管理。財務(wù)人員不僅要做好工程建設(shè)成本的日常核算工作，還應(yīng)積極參與工程的招投標(biāo)、合同管理、概預(yù)算調(diào)整等工作，在工程的各個風(fēng)險環(huán)節(jié)把關(guān)，做好領(lǐng)導(dǎo)的參謀。

（2）積極協(xié)調(diào)、籌措資金，滿足重點工程建設(shè)需要。水利工程建設(shè)屬于公益性項目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，資金來源多、涉及范圍廣、層次多，通常由中央、省級、市、縣幾級投資，造成資金籌措難度大。為滿足重點水利工程建設(shè)的資金需求，項目法人財務(wù)部門要與地方政府、財政部門、水行政主管部門等多方協(xié)調(diào)、溝通，發(fā)揮積極能動性，做好資金的籌集、安排工作。

（3）結(jié)合工程特點建立健全財務(wù)管理制度，規(guī)范資金使用行為。協(xié)助各重點水利工程建設(shè)項目法人制訂、完善財務(wù)管理制度，使得各級建設(shè)單位的財務(wù)工作有據(jù)可依。

（4）積極組織好省重點工程財務(wù)人員的培訓(xùn)活動，注重對工程一線和基層會計人員的培養(yǎng)。隨著財稅體制的進(jìn)一步改革，在國有土地新政策出臺等新形勢下，若需加強工程建設(shè)資金有效安全使用、征地移民安置資金陽光兌付，對工程一線和基層財務(wù)人員的培訓(xùn)顯得更加迫切。對此，要協(xié)助各工程項目法人組織舉辦水利工程識圖及概（預(yù)）算編制、招標(biāo)文件編制及審查、水利建設(shè)項目合同管理、征地拆遷及移民安置經(jīng)費的核定、使用及管理、項目管理信息軟件操作、世行項目提款報賬等內(nèi)容的培訓(xùn)活動，大大拓展基層財會人員的視野，提升省重點工程財務(wù)人員的管理水平，為水利建設(shè)培養(yǎng)財務(wù)人才。

（5）經(jīng)常對重點項目資金管理進(jìn)行跟蹤檢查和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。我們通過經(jīng)常性檢查和專項督查來指導(dǎo)省重點工程各級建設(shè)單位的財務(wù)管理工作，指導(dǎo)基層單位的業(yè)務(wù)工作。作為省水利廳基建財務(wù)管理的專業(yè)人員，多次參加省水利廳開展的水利工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題稽察等專項督查活動，并主動聯(lián)合省紀(jì)委駐廳紀(jì)檢組、各級建設(shè)項目法人的工程人員共同組成專項檢查小組開展合同執(zhí)行情況檢查、征地移民安置資金使用專項檢查、項目建管情況檢查等活動，通過開展的各項檢查及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，并提出有效整改措施，提高了全省水利部門基層財務(wù)管理水平，效果良好。

3國庫集中支付實行對江蘇省重點水利工程財務(wù)管理的影響

重點水利建設(shè)資金實行國庫集中支付，最大的變化即簡化了撥付的中間環(huán)節(jié)。所有建設(shè)資金支付不再通過項目法人，項目法人賬戶只有建設(shè)資金預(yù)算指標(biāo)，不再具有實有的資金形式。這對重點水利工程建設(shè)項目法人的財務(wù)管理影響巨大，主要有以下幾個方面。

3.1改變建設(shè)資金層層撥付、流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多的現(xiàn)狀

撥付資金的方式改變，大大減少了撥付環(huán)節(jié)，徹底解決了重點水利工程建設(shè)資金分散沉淀在各級項目法人賬戶的現(xiàn)狀。將重點水利建設(shè)資金全部集中到國庫中，由財政部門實行統(tǒng)一支配調(diào)度，這大大節(jié)約了財政資金的使用成本，也提高了資金使用效率。

3.2有效解決了建設(shè)資金在中間部門的滯留、截留、擠占、挪用等問題

水利重點工程建設(shè)資金納入到國庫單一賬戶體系存儲、支付和結(jié)算。建設(shè)資金直接由財政支付到收款人，不再通過各級項目法人的賬戶，也從根本上杜絕了建設(shè)資金在途中的滯留、截留、擠占、挪用等問題的發(fā)生，防范了建設(shè)資金撥付環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險，保證了資金安全。項目法人可以通過政府專用網(wǎng)絡(luò)了解和掌握建設(shè)資金支付的情況，也提高了信息傳遞的速度和透明度。

3.3提高建設(shè)資金撥付效率，加快財政預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度

各級項目法人不論是采用直接支付還是采用授權(quán)支付重點水利建設(shè)資金，都應(yīng)嚴(yán)格按國庫集中支付的流程規(guī)范操作，一改以往層層撥付的環(huán)節(jié)。經(jīng)審批后，直接由財政國庫單一賬戶支付到承包商或供應(yīng)商。不僅提高了建設(shè)資金撥付效率，同時也加快了財政預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度。

3.4有利于地方配套資金的籌措

在國庫集中支付制度下，財政部門不再對項目法人撥付建設(shè)資金，財政部門核準(zhǔn)預(yù)算指標(biāo)和支出，建設(shè)資金統(tǒng)一通過單一賬戶進(jìn)行轉(zhuǎn)賬結(jié)算。這有利于各級財政部門隨時掌握水利重點建設(shè)項目地方自籌資金的到位情況，每年合理地進(jìn)行地方配套資金的預(yù)算安排，對地方配套資金的籌集有積極的推動作用。

3.5滿足財政部門對水利重點工程建設(shè)資金使用過程監(jiān)督的需要

實行了國庫集中支付后，水利重點工程建設(shè)資金全部納入到財政國庫單一賬戶體系下管理，財政部門通過專網(wǎng)實行現(xiàn)代化的監(jiān)控，對每天資金流向和流量進(jìn)行實時掌控，這滿足了財政部門對我省重點水利工程建設(shè)資金使用的全過程監(jiān)督。

4水利重點工程建設(shè)資金實行國庫集中支付可能存在的問題

國庫集中支付制度改變了重點水利建設(shè)資金的撥付方式，但因為相關(guān)的政策、制度和實施細(xì)則尚未制訂，水利工程項目法人屬臨時機構(gòu)，尚不具備實行國庫集中支付的條件。在實際工作中如要實施國庫集中支付可能存在以下幾方面的問題：

4.1實行國庫集中支付易造成工程

款支付滯后，影響工程順利建設(shè)在目前現(xiàn)狀中，省里直接委派的基建財務(wù)管理專業(yè)人員，不僅要熟悉基建財務(wù)會計，還要熟悉“四制”管理及基建程序；直接參與建設(shè)過程的管理，發(fā)揮積極主觀能動性，在工程建設(shè)的各個風(fēng)險環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督把關(guān)，及時有效地進(jìn)行資金支付、信息反饋。重點水利工程建設(shè)資金撥付、價款支付一旦實行國庫集中支付，即項目法人需要在原已經(jīng)監(jiān)理、業(yè)主審核的基礎(chǔ)上，再向財政部門申報一套計量支付材料，通過財政部門分管處室再審核、分管廳領(lǐng)導(dǎo)審批，然后轉(zhuǎn)到國庫處才能支付至承包商或供應(yīng)商。實際操作中，相應(yīng)增加工程款申報級次、審核手續(xù)，財政部門財務(wù)人員缺乏水利基建財務(wù)管理經(jīng)驗，造成審核時間長，影響工程建設(shè)的順利進(jìn)展。根據(jù)合同通用條款規(guī)定，在承包商申請材料遞交監(jiān)理部門之日起，28天內(nèi)由業(yè)主方將合格項目的工程價款支付到承包商賬戶。但從一些已執(zhí)行國庫集中支付的地方水利建設(shè)項目檢查中發(fā)現(xiàn)，財政部門對工程價款支付存在滯后現(xiàn)象，時間無法滿足建設(shè)的需求，這勢必影響供應(yīng)商對材料的供應(yīng)、承包商對工程建設(shè)工期的執(zhí)行，有的甚至影響承包商對工人安排，既而影響到工程整體。

4.2實行國庫集中支付審批流程復(fù)雜，降低資金支付效率

在實際操作中，由于實行國庫集中支付后，項目法人或建設(shè)單位的每筆支出均要通過財政的審核，增加了審批級次，流程的復(fù)雜化導(dǎo)致資金支付效率降低，也相應(yīng)增加了項目建設(shè)成本及資金使用效益。這與實行國庫集中支付制度降低財政資金運行成本、提高財政資金使用效益的原則背道而馳。

4.3重點水利工程建設(shè)項目法人屬臨時機構(gòu)，尚不具備執(zhí)行國庫集中支付的條件

我省成立的重點水利工程建設(shè)項目法人屬臨時機構(gòu)，無組織機構(gòu)代碼，隨工程項目的完工自行撤銷。如何具體執(zhí)行國庫集中支付？如何開設(shè)零余額賬戶？如何通過政府財政專網(wǎng)進(jìn)行預(yù)算指標(biāo)的申請和用款申請？今后如何進(jìn)行預(yù)算編制？……一系列的問題都會涌現(xiàn)出來。具體該如何操作，這些還未見詳細(xì)的制度或?qū)嵤┘?xì)則出臺，故重點水利工程建設(shè)資金實行國庫集中支付目前尚不具備執(zhí)行條件。重點水利工程建設(shè)成本的發(fā)生，有的可以編制詳細(xì)具體的使用計劃，但有的可能會因現(xiàn)場具體實施中突發(fā)情況發(fā)生不可預(yù)見費用，產(chǎn)生必須的合理的合同外支出，這些是無法事先編制預(yù)算的。所以，對于水利建設(shè)專項資金執(zhí)行國庫集中支付還需要做大量而細(xì)致的調(diào)研、試點等工作。

4.4重點水利建設(shè)資金實行國庫集中支付審核時間長，影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度

另外，從以往中央試點國庫集中支付的水利建設(shè)項目來看，財政部門在實行國庫集中支付時的審核工作流程存在審核時間過長、審核成本高的情況，在影響水利工程用款的同時，也影響了財政預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度和財政資金的使用效果。

4.5預(yù)算指標(biāo)經(jīng)人大通過審批遲，嚴(yán)重影響水利建設(shè)項目的第二年正常用款

根據(jù)往年的情況，每年水利基本建設(shè)資金計劃通常在第二季度才下達(dá)。如果是已批復(fù)的新項目，因為資金計劃下達(dá)遲，往往無法在當(dāng)年上半年開工建設(shè)。如果是老項目，上年度已下達(dá)資金計劃，指標(biāo)尚未用完，足夠第二年上半年的建設(shè)需要。但實施國庫集中支付后，基本建設(shè)資金屬專項資金，其專項預(yù)算及上年結(jié)轉(zhuǎn)的預(yù)算指標(biāo)需通過省人大決議才能批準(zhǔn)下達(dá)，根據(jù)每年省水利廳對專項預(yù)算指標(biāo)下達(dá)情況的了解，通常在第二季度，即4～5月份才下達(dá)，這勢必造成每年1～4月份無款可用。鑒于水利項目建設(shè)的特殊性，工程往往在“今冬明春”是建設(shè)高峰期，對資金需求量大。尤其在1月份年關(guān)前，為了保證農(nóng)民工工資發(fā)放到位和維穩(wěn)的需要，勢必要求結(jié)清春節(jié)前承包商的工程價款。在實施國庫集中支付后，因預(yù)算指標(biāo)下達(dá)遲，必定嚴(yán)重影響水利基本建設(shè)對資金的需求。

5重點水利建設(shè)資金實行國庫集中支付的幾點建議

5.1國庫集中支付簡化工作流程，縮短審核時間

水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)屬于公益性項目，資金投入都是由政府出資安排，理應(yīng)納入政府預(yù)算。但是，水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)有其行業(yè)的特殊性，每年6月份即進(jìn)入主汛期，各水利建筑物開始進(jìn)入防汛泄洪狀態(tài)。尚處于建設(shè)中的各類水閘、船閘等主體工程必須完工實現(xiàn)通水，承擔(dān)起防汛的任務(wù)。此特殊性要求水利工程項目必須在下半年進(jìn)行開工、征地、招投標(biāo)等工作，在有限的工期中完成主體工程建設(shè)，即在第二年的汛期到來前完成水下工程的通水驗收工作。這使水利工程在建設(shè)高峰期對資金的要求會更高，如：需要人員到位、材料到位、施工到位、質(zhì)量保證等，此皆需要資金作為保障。然而，我們在各地檢查中發(fā)現(xiàn)，國庫集中支付制度的實施，因為申報層次多，核批手續(xù)多，審核流程復(fù)雜，造成工程價款不能按合同條款規(guī)定的時間及時支付到位，常出現(xiàn)工程款支付滯后現(xiàn)象，這勢必最終影響水利工程不能如期順利實施或影響工程質(zhì)量等。建議在實行國庫集中支付時，考慮到水利工程建設(shè)的特點，進(jìn)一步簡化審核流程，縮短審批時間，提高資金支付效率，以滿足水利工程建設(shè)期對工程計量的支付需求。

5.2開展我省重點水利建設(shè)資金實行國庫集中支付的調(diào)研和試點工作

項目法人屬臨時機構(gòu)，鑒于水利工程建設(shè)的諸多特珠性，重點水利工程建設(shè)資金執(zhí)行國庫集中支付需要一個具體的、更切合項目建設(shè)的操作細(xì)則，明確流程，規(guī)范程序。應(yīng)在我省重點水利工程項目中積極開展調(diào)研工作，對新開工項目實行試點，結(jié)合試點項目實行過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行跟蹤、研究對策、及時解決，最終制訂出適合我省重點水利工程建設(shè)資金實行國庫集中支付的相關(guān)實施細(xì)則。

5.3轉(zhuǎn)變觀念，改進(jìn)重點水利建設(shè)財務(wù)管理方式

國庫集中支付的進(jìn)一步深化改革勢在必然，重點水利工程建設(shè)管理者應(yīng)積極應(yīng)對，切實轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新工作思路，改進(jìn)財務(wù)管理方式，以適應(yīng)國庫集中支付新模式。工作中總結(jié)好國庫管理和支付經(jīng)驗，與兄弟部門做好橫向交流學(xué)習(xí)，與基層單位做好縱向溝通，共同把重點水利工程建設(shè)的財務(wù)管理工作做好。

5.4完善現(xiàn)代化信息系統(tǒng)，建立財務(wù)信息傳遞的快速渠道

重點水利工程建設(shè)資金納入財政國庫單一賬戶體系，直接由財政國庫支付到承包商或供應(yīng)商，不再通過項目法人或水行政主管部門。項目法人或水行政主管部門如何履行監(jiān)管職責(zé)、加強資金監(jiān)督，這需要及時掌握建設(shè)資金流向、流量情況，則財務(wù)信息及時傳遞顯得更為重要，亟需建立一個現(xiàn)代化的信息系統(tǒng)，以適應(yīng)現(xiàn)今新形勢的需求。

6結(jié)語

在實行國庫集中支付改革的新形勢下，為加強國家和省重點水利工程建設(shè)資金管理，我們在財務(wù)管理工作中仍應(yīng)緊緊圍繞資金安全目標(biāo)，進(jìn)一步創(chuàng)新財務(wù)工作思路，重點在強化概算執(zhí)行、合同管理、成本核算等方面下功夫，加強財務(wù)工作的過程控制，把好資金支付前的審核關(guān)。各級水利項目財務(wù)人員只有加強理論學(xué)習(xí)，提高基建財務(wù)的管理水平，才能進(jìn)一步促進(jìn)水利工程的新發(fā)展。

作者：潘良君 邵群梅 朱冠余 單位：江蘇省水利工程建設(shè)局