基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目審計(jì)研究

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一、實(shí)施“一帶一路”倡議關(guān)鍵在于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

2015年的《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，明確指出基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是“一帶一路”的優(yōu)先領(lǐng)域。我國(guó)本著共商、共享、共建的原則，提出我國(guó)“一帶一路”項(xiàng)目建設(shè)的基本目標(biāo)是在通路、通航的基礎(chǔ)上通商。而沿線眾多國(guó)家自然資源豐富，但在水、電、交通等基礎(chǔ)設(shè)施方面非常薄弱，在自然資源的開(kāi)發(fā)方面也缺設(shè)備、技術(shù)和管理。這些國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的薄弱嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且在資金方面的缺口很大，缺乏基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。與之對(duì)應(yīng)的是，我國(guó)不僅在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面具備優(yōu)勢(shì)，而且有充足的外匯儲(chǔ)備，可以使用資金、技術(shù)等充分幫助這些國(guó)家進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，最終達(dá)到互惠互利的效果?；A(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是實(shí)施“一帶一路”倡議的先導(dǎo)，更甚者是沿線國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“穩(wěn)定器”和務(wù)實(shí)合作的“助推器”?；A(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是正相關(guān)的，這點(diǎn)毋庸置疑?！耙粠б宦贰背h的遠(yuǎn)景目標(biāo)是構(gòu)建區(qū)域合作新模式，近期目標(biāo)主要是貿(mào)易、交通、投資領(lǐng)域的合作，為了實(shí)現(xiàn)打造完全便利的戰(zhàn)略通道的戰(zhàn)略重點(diǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則是戰(zhàn)略繞不開(kāi)的重要環(huán)節(jié)，是“一帶一路”的優(yōu)先領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一系列重大基礎(chǔ)設(shè)施工程的投資建設(shè)，將構(gòu)建一個(gè)由交通運(yùn)輸（海、陸、空）、油氣管道、輸電線路和通信網(wǎng)絡(luò)等組成的綜合性立體互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)，解決目前制約著“一帶一路”倡議沿線國(guó)家之間深度合作的阻礙因素，奠定當(dāng)代世界跨度最大、最具發(fā)展?jié)摿Φ慕?jīng)濟(jì)合作帶的基礎(chǔ)。

二、“一帶一路”背景下的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目分析

（一）“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展特點(diǎn)

“一帶一路”國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展指數(shù)（2018）和《指數(shù)報(bào)告（2018）》于2018年6月在第九屆國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)高峰論壇上，綜合分析63個(gè)“一帶一路”相關(guān)國(guó)家和8個(gè)葡語(yǔ)國(guó)家的指數(shù)表現(xiàn)，指出2018年“一帶一路”國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展呈現(xiàn)5個(gè)特點(diǎn)：一是總指數(shù)創(chuàng)出新高，看好“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施合作前景；二是東南亞地區(qū)仍是“一帶一路”國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施合作的熱點(diǎn)區(qū)域；三是交通與電力繼續(xù)領(lǐng)跑；四是新政策、新金融、新技術(shù)為“一帶一路”國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展提供新動(dòng)能；五是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的跨國(guó)合作熱度有增無(wú)減。

（二）“一帶一路”背景下基礎(chǔ)設(shè)施的特征分析

1.面臨眾多風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目本身的不確定性因素非常多。其一，施工條件復(fù)雜，外在環(huán)境難以預(yù)測(cè)。比如復(fù)雜的地基條件、多變的氣候及其他眾多不可抗力的影響等。其二，項(xiàng)目周期長(zhǎng)，涉及主體眾多。不能避免地會(huì)受到許多諸如政治、人文等因素的干擾甚至是阻礙，這是建設(shè)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)。其三，源于沿線國(guó)家社會(huì)文化、政治、經(jīng)濟(jì)及法律制度等差異性而存在的法律、政治、金融、經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)爭(zhēng)等風(fēng)險(xiǎn)。2.融資模式復(fù)雜我國(guó)對(duì)外基礎(chǔ)設(shè)施投資先前主要采取我國(guó)政策性銀行（如亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、上海合作組織開(kāi)發(fā)銀行等）給予東道國(guó)優(yōu)惠貸款，項(xiàng)目指定由我國(guó)大型國(guó)企承建的方式，是一種集援助、投資、貿(mào)易一體化的新模式。然而，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目對(duì)資金的需求隨著“一帶一路”倡議的深入建設(shè)不斷擴(kuò)大，我國(guó)政策性資金援助和投資不能滿足項(xiàng)目需求，從而吸引了社會(huì)資本和海外資本加入基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)的投資者隊(duì)伍中，資金來(lái)源不再限制于財(cái)政資金。目前，“一帶一路”倡議基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要模式是以投資者為核心的合作共同建設(shè)模式，實(shí)施具體表現(xiàn)形式為PPP模式等。

三、審計(jì)服務(wù)于“一帶一路”倡議基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理的監(jiān)督系統(tǒng)，在“一帶一路”倡議基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，預(yù)防、揭示和抵御項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的障礙和風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)跨國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作，達(dá)到預(yù)期效果。

（一）審前調(diào)查準(zhǔn)備充分

對(duì)于“一帶一路”倡議的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目審計(jì)，審計(jì)人員要綜合考慮宏觀經(jīng)濟(jì)背景、戰(zhàn)略目標(biāo)、國(guó)家方針政策、外交政策等等因素，在此基礎(chǔ)上看清經(jīng)濟(jì)事件的本質(zhì)；還要了解并掌握項(xiàng)目所在國(guó)的法律政策，清楚相關(guān)法律法規(guī)的具體要求，注意特殊要求，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目合同的法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分的審計(jì)調(diào)查，減少項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

（二）實(shí)施全過(guò)程跟蹤審計(jì)

國(guó)家審計(jì)在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目不同階段確立不同的審計(jì)重點(diǎn)，實(shí)施動(dòng)態(tài)的全過(guò)程跟蹤審計(jì)。在項(xiàng)目前期階段，國(guó)家審計(jì)應(yīng)該重點(diǎn)審計(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)的真實(shí)性和合法性。在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期，私人資本為了追求利益最大化，可能會(huì)有提高收費(fèi)價(jià)格、做大投資成本和多占經(jīng)營(yíng)資源等機(jī)會(huì)行為，監(jiān)督缺失可能會(huì)造成私人資本侵占政府經(jīng)營(yíng)資源的不良后果，所以國(guó)家審計(jì)應(yīng)該對(duì)成本核算重點(diǎn)審計(jì)。在項(xiàng)目竣工階段，國(guó)家審計(jì)應(yīng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效審計(jì)。

（三）開(kāi)展沿線國(guó)家協(xié)同審計(jì)

“一帶一路”倡議的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是跨國(guó)性的工程項(xiàng)目，其審計(jì)主體既有沿線各國(guó)自身的政府審計(jì)機(jī)關(guān)、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和社會(huì)審計(jì)組織，也有區(qū)域性的政府審計(jì)組織、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和區(qū)域性的會(huì)計(jì)師事務(wù)所，還有世界性審計(jì)組織、國(guó)際內(nèi)部審計(jì)和國(guó)際性會(huì)計(jì)師事務(wù)所。中國(guó)作為全球?qū)徲?jì)大國(guó)，審計(jì)署在聯(lián)合國(guó)審計(jì)方面經(jīng)驗(yàn)豐富，開(kāi)創(chuàng)了有中國(guó)特色的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，審計(jì)署應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)沿線各國(guó)政府審計(jì)開(kāi)展協(xié)同審計(jì)監(jiān)督，開(kāi)展多層次、多渠道溝通磋商，服務(wù)于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，推動(dòng)戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（四）推進(jìn)大數(shù)據(jù)審計(jì)

在信息化快速發(fā)展和廣泛普及的當(dāng)代，審計(jì)署應(yīng)該借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等方式，創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)與方式，提高審計(jì)效率，大力加強(qiáng)各國(guó)國(guó)家審計(jì)實(shí)施的信息化系統(tǒng)建設(shè)，建立“一帶一路”沿線“國(guó)家審計(jì)云”平臺(tái)，推進(jìn)沿線國(guó)家數(shù)字化審計(jì)的發(fā)展，以達(dá)到各國(guó)審計(jì)信息共享的目的；建立信息交流渠道和完善溝通制度，以便高效、及時(shí)、準(zhǔn)確地交流審計(jì)內(nèi)容。同時(shí)，“一帶一路”倡議的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)眾多且有極大的不確定性，以風(fēng)險(xiǎn)防范為主導(dǎo)的審計(jì)技術(shù)項(xiàng)目審計(jì)，需要依托現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，“大數(shù)據(jù)”的構(gòu)建和大數(shù)據(jù)模型的開(kāi)發(fā)，將成為“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目審計(jì)技術(shù)的重要選擇。

（五）重視綜合績(jī)效審計(jì)

“一帶一路”倡議的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目竣工后，國(guó)家審計(jì)應(yīng)該對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行綜合績(jī)效審計(jì)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)、綜合的評(píng)價(jià)，對(duì)項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行系統(tǒng)、全面總結(jié)和審查，為未來(lái)的“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資及建設(shè)提供參考與借鑒作用。傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容是項(xiàng)目進(jìn)度、施工效率、建設(shè)質(zhì)量和成本管理等。而對(duì)于“一帶一路”倡議背景下的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，還應(yīng)該進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)、社會(huì)效益審計(jì)和環(huán)境效益審計(jì)，對(duì)是否達(dá)到戰(zhàn)略目標(biāo)，審計(jì)項(xiàng)目是否對(duì)沿線國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平以及環(huán)境保護(hù)方面起到預(yù)期效果進(jìn)行審計(jì)調(diào)查研究。

四、結(jié)語(yǔ)

本文從“一帶一路”倡議的優(yōu)先領(lǐng)域即基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通出發(fā)，根據(jù)審計(jì)與國(guó)家治理理論，提出國(guó)家審計(jì)在“一帶一路”倡議實(shí)現(xiàn)過(guò)程中發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的障礙和風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家審計(jì)服務(wù)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過(guò)梳理相關(guān)文獻(xiàn)資料研究分析“一帶一路”倡議下基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)和融資模式的變化，以國(guó)家審計(jì)服務(wù)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為導(dǎo)向，提出“一帶一路”倡議下基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目審計(jì)路徑，國(guó)家審計(jì)應(yīng)該做好出發(fā)的審前調(diào)查、對(duì)項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程跟蹤審計(jì)、開(kāi)展沿線國(guó)家協(xié)同審計(jì)、推進(jìn)大數(shù)據(jù)審計(jì)以及重視綜合績(jī)效審計(jì)，以期能夠助推基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，打造完全便利的戰(zhàn)略通道，更好地推動(dòng)“一帶一路”倡議目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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作者：谷玉靜 單位：南京審計(jì)大學(xué)政府審計(jì)學(xué)院