社團腐敗成因分析

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通過訪談民政部門的相關(guān)負責人，筆者發(fā)現(xiàn)：從社團與政府的關(guān)系來看，社團腐敗主要發(fā)生在具有官方背景的社團，也就是前四類社團，而較少發(fā)生在民辦社團；從社團的性質(zhì)和任務來看，承擔鑒定、檢驗、公證、舉辦資格考試等職能的互益性經(jīng)濟類行業(yè)性社團和被一些專門法賦予行政管理權(quán)或者明確規(guī)定會員必須入會的專門類社會團體是目前社團腐敗的高發(fā)區(qū)；從社團活動的范圍而言，活動范圍越廣的社團越容易產(chǎn)生腐敗，社團腐敗的嚴重性與社團本身的級別呈正比例關(guān)系，社團級別越高，越容易出現(xiàn)腐敗，帶有“中國”、“全國”、“中華”字樣的社團更容易出現(xiàn)腐敗。

社團腐敗的原因分析

（一）政府與社會的界限不清是社團腐敗的根源

社團與政府的密切關(guān)系為社團腐敗提供了手段，很多社團就是打著“政府領導人在社團內(nèi)兼職”的旗號而迫使企業(yè)入會，參加各種名為表彰和評審實則為收費的各項活動，所以社團腐敗的癥結(jié)在其官方半官方背景。作為具有民間性質(zhì)的社團與政府的這種特殊關(guān)系得追溯我國社團發(fā)展的歷史。在計劃經(jīng)濟時代，政府、市場和社會是三位一體的，因此這時期社團的成立完全源于政府需要，其功能是滿足黨和政府的需要，這類社團與政府部門實質(zhì)上無異，僅有名稱上的區(qū)別。而70年代的市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌要求政府轉(zhuǎn)變職能，因此政府主動讓渡空間給社會組織，但是又害怕社會組織發(fā)展不成熟未能順利承接轉(zhuǎn)移出來的職能，于是就通過政府領導人在社團內(nèi)兼職的方式來主動培育社團，全面控制社團的人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)，結(jié)果將社團變成為其服務的“二政府”。而這官方半官方背景一方面為社團腐敗提供腐敗的手段，另一方面也導致作為最高權(quán)力機構(gòu)的社團成員大會的權(quán)力被架空，無法監(jiān)督和遏制社團內(nèi)的腐敗問題。

（二）“制度真空”和“制度剩余”是社團腐敗的核心原因

制度真空和制度剩余并存是我國社團面臨的重要制度環(huán)境。制度真空主要表現(xiàn)在三個方面：一是目前我國管理社團主要依據(jù)的是《社團登記管理條例》這一行政法規(guī)，而沒有管理社團的一般法律，僅有少數(shù)專門法涉及到規(guī)范社團行為，而這些專門法還與《條例》相沖突，導致很多社團“形同質(zhì)異”；二是缺乏具有針對性和操作性的法規(guī)，目前的法規(guī)主要集中在日常性的審批登記、監(jiān)督管理和行政管理方面，而很少涉及到社團內(nèi)部的財產(chǎn)關(guān)系，社團腐敗的懲罰措施和程序等，同時規(guī)范社團行為僅有法律精神而無操作性條文，如“深圳律師罷免律師協(xié)會會長的事件”最終因為法律只規(guī)定社團成員有罷免會長的權(quán)力，卻沒有相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定罷免的程序而導致罷免事件宣告失??；三是規(guī)范社團行為僅有部門的規(guī)章制度，而無法律條文，導致社團反腐無法可依；四是現(xiàn)行的法規(guī)嚴重滯后于社團發(fā)展的速度和社團開展業(yè)務的廣度，很多法律規(guī)定已經(jīng)不能規(guī)范現(xiàn)在的社團行為。制度真空使得規(guī)范社團行為無法可依，為社團腐敗創(chuàng)造了制度空間。制度剩余集中體現(xiàn)在“雙重登記管理”制度所賦予登記機關(guān)和業(yè)務主管部門對社團監(jiān)督管理的重疊職能。制度設計的初衷是為了給社團監(jiān)管管理上雙保險，但是卻產(chǎn)生了未預期的后果，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是兩個責任主體導致責任不明確，容易成為登記機關(guān)和業(yè)務主管部門推卸監(jiān)管責任的理由，實際上弱化了政府部門對社團的監(jiān)督管理；二是業(yè)務主管部門和社團之間的監(jiān)管和被監(jiān)管關(guān)系，在利益誘惑面前容易衍變成利益合作關(guān)系，社團通過依附業(yè)務主管部門，借助業(yè)務主管部門的行政權(quán)力，可以每年開展行政部門制定，企業(yè)必須參加的各種“三優(yōu)”評選，培訓等活動，收費高額費用，或者借助業(yè)務主管部門的行政權(quán)力或者業(yè)務主管部門的不規(guī)范委托關(guān)系，收取業(yè)務主管部門不便收費的項目。而業(yè)務主管部門又可以利用其領導人在社團內(nèi)部兼職控制社團財務或者借監(jiān)管社團財務之名侵占社團財產(chǎn)，將社團變成其斂財?shù)墓ぞ摺?/p>

（三）法律法規(guī)之間的沖突是社團腐敗的重要原因

《社團登記管理條例》是目前規(guī)范社團行為的主要法規(guī)，它明確規(guī)定社團是公民自愿組成的，屬于非營利性社會組織，隸屬于民間組織，這意味著《條例》規(guī)定公民有自由參與社團的自由，社團不應該具有強制入會權(quán)，同時作為民間組織的社團不享有行政管理權(quán)，但是在一些特別法中如《證券法》、《律師法》卻規(guī)定某些個人或者企業(yè)必須參加某個社團，否則取消其從業(yè)資格。在這些法律的保護下，社團成員的滿意不再是決定該社團存在的理由?！白栽感浴钡臋?quán)利被剝奪直接導致社團成員在面對社團腐敗時，無法通過抗拒加入社團的方式來抑制社團領域的腐敗行為，因為如果不參加，可能會面臨著生存和發(fā)展機會喪失的威脅，遭受的損失更大。因此這類社團的成員無法通過抗拒參與社團來抑制社團腐敗。同時還有一些特別法直接賦予了社團與行政部門同等的行政管理權(quán)，比較有代表性的是中國的足球協(xié)會，在《體育法》的規(guī)定下中國足球協(xié)會具有全國單項體育競賽管理權(quán)。這些特別法賦予這些社團行政管理權(quán)，為這些社團提供了腐敗的手段，但是與此同時卻沒有提供相應的規(guī)范來約束這類社團的行為，導致這類社團腐敗的成本非常低，而收益非常高，直接刺激了這類社團的腐敗行為。并且法律之間的沖突還容易導致規(guī)范社團行為的條款失效，如《社團登記管理條例》和《社團章程》都規(guī)定社團成員大會是最高權(quán)力機構(gòu)，社團成員有權(quán)選舉社團負責人，但是具有行政管理權(quán)的社團是類行政組織，其負責人是由黨政機關(guān)直接任命的，所以社團成員監(jiān)督社團負責人的權(quán)力被架空，社團成員自由選擇社團負責人的合法權(quán)利也是無效的。在這種情況下，社團負責人的權(quán)力實際上是處于無監(jiān)督狀態(tài)，“監(jiān)督”的真空刺激了社團負責人利用社團進行腐敗的行為。

預防和治理社團腐敗問題的建議

（一）建立政府與社團之間的新型關(guān)系

由于傳統(tǒng)的慣性，我國政府習慣在微觀上介入社團的具體實務，而政府微觀上介入社團具體實務，一方面為社團發(fā)展提供獲得更多的外部資源的機會，另一方面也是導致社團腐敗的重要原因，因為政府的介入一方面為社團提供腐敗的手段，另一方面導致相關(guān)政府部門為了利益，借扶持和監(jiān)管社團之名，安排領導干部在社會團體內(nèi)部兼職或通過直接任命社團負責人，將社團變成政府部門的“小金庫”。所以要預防和治理社團腐敗就需要建立政府與社團之間的“平等、合作、引導、協(xié)調(diào)”的新型關(guān)系，這種新型關(guān)系要求政府只是在宏觀上引導、規(guī)范社團行為，而不介入社團的微觀事務。

（二）加強社團法律法規(guī)建設

社團腐敗是制度缺陷帶來的未預期后果，因此要預防社團腐敗，首要措施就是完善制度設計，加強社團法律法規(guī)建設。加強社團法律法規(guī)建設不僅意味著要制定統(tǒng)一的法律，避免法律之間的沖突，確保規(guī)范社團行為的措施具有強制性、社團的權(quán)責一致，而且意味著制定的法律具有可操作性、預見性，確保法律與社會現(xiàn)實相符合，而且能將法律精神付諸實踐。有學者呼吁通過完善社會監(jiān)督機制和加強社團自律機制來預防社團腐敗。筆者認為社會監(jiān)督機制和社團自律機制是以完善的法律法規(guī)為前提的，沒有完善的法律法規(guī)做后盾，社會監(jiān)督和社團自律只能流于形式。因此，要預防和治理社團腐敗，加強社團法律法規(guī)建設是關(guān)鍵。

（三）改革雙重登記管理制度，加強過程管理

“重登記，輕管理”是我國社團管理的現(xiàn)狀，筆者認為這種管理現(xiàn)狀實際上與我國的雙重登記管理制度有關(guān)。兩個政府部門在監(jiān)督和管理社團的職能上重疊導致社團在成立后實際上處于“雙不管”地帶，業(yè)務主管部門和社團在巨大的利益誘惑下變成了利益共同體是雙重登記管理制度的另一未預期后果。社團利用業(yè)務主管部門委托、授權(quán)的行政權(quán)力以會費、行政收費、評比費、表彰費、服務費等形式向其會員收取高額費用，而社團將收取的錢一部分上交給業(yè)務主管部門。筆者認為我國社團腐敗的本質(zhì)就是業(yè)務主管部門和社團形成利益共同體，它們各取所需，將社團變成謀取私利的工具和手段。社團與其成員的服務與被服務關(guān)系被嚴重扭曲，社團成員與社團的地位不平等是雙重登記管理制度的又一未預期后果。由于業(yè)務主管部門的庇護，社團和社團成員的地位不平等，社團成員無法通過合法的措施來抵制社團的腐敗行為。因此，筆者建議改革現(xiàn)行的由登記部門和業(yè)務主管部門的共同監(jiān)管社團的“二元管理”制度，借鑒深圳市的做法，成立管理社會團體的統(tǒng)一部門，對社會團體實行“一元管理”，去除業(yè)務主管部門，斬斷社團與權(quán)力的結(jié)合關(guān)系，還原社團與成員之間的服務與被服務關(guān)系，保護成員監(jiān)督管理社團的合法權(quán)利，同時通過加強社團的“過程管理”來預防社團腐敗。（本文作者：詹育紅 單位：廣東白云學院管理學院）