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城中村改造中集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)探究

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城中村改造中集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)探究

摘要:城中村,指的是“都市里的村莊”。在我國(guó)北京、上海、廣州等發(fā)達(dá)城市,城中村現(xiàn)象顯著存在。從現(xiàn)狀來(lái)看,在城中村改造中集土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)工作開(kāi)展期間,還存在一些較為明顯的問(wèn)題。因此,文章首先對(duì)城中村相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行概述,隨后以相關(guān)問(wèn)題為著手點(diǎn),進(jìn)一步提出相關(guān)優(yōu)化對(duì)策,旨在促進(jìn)城中村改造中集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)工作效益的全面提升。

關(guān)鍵詞:城中村改造;集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn);農(nóng)村

城中村為農(nóng)村村落基于城市化進(jìn)程期間,在城市建成區(qū)范圍內(nèi)失去或者基本失去耕地,仍實(shí)施村民自治及農(nóng)村集體所有制的村莊,以及大部分或所有耕地被征用,農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民之后,仍在原村落居住而演變成的居民區(qū)。我國(guó)城中村的土地現(xiàn)狀較為特殊,主要表現(xiàn)為兩種狀態(tài):其一,土地所有權(quán)狀態(tài);其二,土地使用權(quán)狀態(tài)。在我國(guó)各城市城中村改造中集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)工作開(kāi)展期間,存在一些較為明顯的問(wèn)題,如土地亂占、亂圈現(xiàn)象,以土地入股的方式開(kāi)辦各類(lèi)實(shí)業(yè)等。顯然,上述問(wèn)題的存在,在未能有效解決的情況下,會(huì)使城中村改造中集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)工作的質(zhì)量及效益受到較大程度的影響。因此,文章針對(duì)城中村改造中集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)工作進(jìn)行研究具備顯著的價(jià)值。

1城中村概述

城中村,是我國(guó)采用土地二元所有制結(jié)構(gòu)的同時(shí),長(zhǎng)時(shí)間實(shí)施城鄉(xiāng)二元體制的背景下出現(xiàn)的一種獨(dú)特的城市現(xiàn)狀。學(xué)術(shù)界對(duì)城中村的定義較多,但大多數(shù)的意思相同或相近,即“處于建成區(qū)內(nèi)部,或邊緣地帶的村落,擁有城市基礎(chǔ)設(shè)施,且具備一定的城市生活方式,但同時(shí)還維持原本的鄉(xiāng)村景觀面貌,居民在思想意識(shí)方面還停留在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)階段的村落”[1]。與此同時(shí),城中村存在被城市包圍的特點(diǎn),從用地來(lái)看,通常還存在少量的農(nóng)用地。結(jié)合學(xué)術(shù)界對(duì)城中村的定義可以發(fā)現(xiàn),在城市規(guī)劃發(fā)展過(guò)程中,城中村屬于缺失地帶,但也被歸納為城市規(guī)劃的一部分。在城市規(guī)劃缺失的情況下,便會(huì)在集體土地上引發(fā)一系列的問(wèn)題,如用地亂象、規(guī)劃管理不夠合理科學(xué)等。這些問(wèn)題的存在,一方面使土地?fù)碛姓咿r(nóng)民的切身利益受損,另一方面使城市的發(fā)展受阻。且在多方利益,包括政府、開(kāi)發(fā)商以及農(nóng)戶(hù)的挾持下,引發(fā)交叉矛盾問(wèn)題,不利于城中村土地資源的合理利用和開(kāi)發(fā),進(jìn)而使城中村的發(fā)展受到嚴(yán)重的阻礙。此外,從目前來(lái)看,我國(guó)相關(guān)城市的城中村改造工作中,潛在的集體土地產(chǎn)權(quán)流程工作問(wèn)題較多。因此,相關(guān)工作人員需對(duì)此引起充分的重視。

2城中村改造中集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)工作存在的問(wèn)題

城中村改造中集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)工作的開(kāi)展,與現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在緊密的聯(lián)系。但是在此項(xiàng)工作實(shí)際開(kāi)展期間,還存在較多的問(wèn)題有待解決,具體如下。

2.1用地亂象問(wèn)題

一方面,城中村土地亂占、亂圈的現(xiàn)象顯著存在;存在非法租賃土地的情況,在占用耕地的基礎(chǔ)上,以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租的方式,服務(wù)于非農(nóng)建設(shè)領(lǐng)域,建設(shè)用途隨意更改,其存在較為明顯的用地權(quán)屬不夠明確的狀況,將進(jìn)一步導(dǎo)致土地糾紛問(wèn)題。另一方面,以土地入股的方式開(kāi)辦相關(guān)實(shí)業(yè)的現(xiàn)象比較多,比如利用集體土地抵押貸款、利用集體土地從事非法的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)及經(jīng)營(yíng)工作等。

2.2宅基地隱形交易問(wèn)題

從政府層面分析,因其對(duì)農(nóng)村建房在監(jiān)督指導(dǎo)方面的工作做得不夠完善,存在農(nóng)村建房自主性的特點(diǎn),使農(nóng)村村落的有序發(fā)展受阻[2]。嚴(yán)重情況下,受到利益的影響,部分農(nóng)戶(hù)或者集體通過(guò)利用宅基地,實(shí)行“以地生財(cái)”的隱形交易,這顯然會(huì)對(duì)我國(guó)國(guó)有土地市場(chǎng)的穩(wěn)定運(yùn)行造成很大的影響,使現(xiàn)代化城鎮(zhèn)規(guī)劃及用地計(jì)劃戰(zhàn)略方針的落實(shí)受到阻撓,逃避?chē)?guó)家稅費(fèi),使國(guó)家財(cái)政部門(mén)在基礎(chǔ)設(shè)施投入方面的回報(bào)率嚴(yán)重降低。

2.3規(guī)劃管理問(wèn)題

城中村改造中集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)工作亂象問(wèn)題較多,在規(guī)劃管理工作未能有效落實(shí)的情況下,會(huì)使地方土地利用總體規(guī)劃及城市規(guī)劃工作的持續(xù)開(kāi)展受阻,同時(shí)使土地用途管制工作的開(kāi)展受到很大程度的影響,使國(guó)家對(duì)集體土地權(quán)屬的管理受到嚴(yán)重影響,不利于我國(guó)土地資源開(kāi)發(fā)利用效率的全面提升。

3城中村改造中集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)工作優(yōu)化對(duì)策

如前文所述,目前我國(guó)城中村改造中集體土地產(chǎn)權(quán)流程工作存在的問(wèn)題較多,為了解決這些問(wèn)題,有必要落實(shí)有效優(yōu)化對(duì)策。總結(jié)起來(lái),具體優(yōu)化對(duì)策如下。

3.1做好城中村土地產(chǎn)權(quán)改革工作

為高效解決城中村存在的問(wèn)題,需做好城中村土地產(chǎn)權(quán)改革方面的工作,具體如下。(1)重視“保權(quán)讓利”改革工作的開(kāi)展,使集體土地所有權(quán)維持不變,以國(guó)有土地有償使用管理方法為依據(jù),對(duì)集體土地使用權(quán)基于一定年限范圍內(nèi),通過(guò)各種創(chuàng)新的形式進(jìn)行流轉(zhuǎn),包括出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、入股以及抵押等[3]。對(duì)于土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的效益,則將其大部分留給集體經(jīng)濟(jì)組織。以“兩種產(chǎn)權(quán),同一市場(chǎng)”為指導(dǎo)思想,使集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的效率得到有效提高。此外,從政府層面來(lái)看,在征地的基礎(chǔ)上,使村民的土地使用權(quán)面積得到有效保證,由政府改變土地的用途,村民則從中獲取部分增值利益,從而保證了政府、村民雙方之間的基本權(quán)益。(2)重視農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的強(qiáng)化,對(duì)土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行分離處理,建立農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)部門(mén),促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。與此同時(shí),需指導(dǎo)農(nóng)戶(hù)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)單一的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的思想,保障其土地出租、入股、抵押等方面的土地承包權(quán)益,讓農(nóng)戶(hù)成為城中村改造中集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的受益主體。

3.2合理處理各方主體之間的關(guān)系

在城中村改造中集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)工作過(guò)程中,地方政府、村民以及開(kāi)發(fā)商三方之間的關(guān)系密切。其中,政府代表的是公共利益,村民及開(kāi)發(fā)商則代表著自身的利益。為了避免改造期間發(fā)生糾紛事件,需合理處理各方主體間的關(guān)系。一方面,基于改造期間,需對(duì)失地村民在經(jīng)濟(jì)上給予一定補(bǔ)償,進(jìn)而使村民的基本生活得到有效保障。另一方面,政府需重視基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度及養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)建及完善,為城中村居民提供政府福利及優(yōu)惠。此外,由政府、村民、開(kāi)發(fā)商三方共同參與,使產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃、地價(jià)以及拆遷補(bǔ)償安置等問(wèn)題得到有效解決,使各方的權(quán)益均能夠得到充分有效的保障。

3.3完善拆遷補(bǔ)償機(jī)制,優(yōu)化改造后安置模式

(1)完善拆遷補(bǔ)償機(jī)制。從現(xiàn)狀來(lái)看,我國(guó)各地所執(zhí)行的征地安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍比較低,難以使農(nóng)民享有土地增值產(chǎn)生的收益得到有效保證,這顯然和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展理念相違背?;谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制大環(huán)境,需將土地權(quán)益體現(xiàn)在土地發(fā)展的權(quán)益上。征地補(bǔ)償是失地農(nóng)民與被拆遷人得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償最為直接的一種方式,但同時(shí)易引發(fā)征地糾紛、拆遷糾紛等問(wèn)題。因此,需合理平衡、協(xié)調(diào)政府、開(kāi)發(fā)商以及城中村村民三者之間的利益關(guān)系,以公平、公正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則為依據(jù),構(gòu)建完善的征地拆遷補(bǔ)償與利益分享機(jī)制。具體來(lái)說(shuō),需完善拆遷補(bǔ)償機(jī)制,將公平、公正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)制作為參考依據(jù),健全相關(guān)征地拆遷補(bǔ)償及利益分享機(jī)制等,在確保利益均衡的前提下,使村民的利益最大化,使村民享有土地增值帶來(lái)的收益[4]。(2)優(yōu)化改造后安置模式。在城中村改造之后,傳統(tǒng)的征地拆遷補(bǔ)償安置模式,如一次性補(bǔ)償模式或者征地吸引勞動(dòng)力模式,均未能考慮到城中村農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,同時(shí)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)展需求不相符,未能遵循公平與福利并存的基本原則。對(duì)此,需優(yōu)化及改善改造后的村民安置工作,進(jìn)一步優(yōu)化改造后安置模式。在此項(xiàng)工作開(kāi)展過(guò)程中,政府需盡自身的責(zé)任及義務(wù),為村民安置提供合理、科學(xué)的指導(dǎo)及幫助,適當(dāng)投入財(cái)政資金,使村民失地之后的基本生活得到有效保障。并結(jié)合村民的性別、年齡、專(zhuān)業(yè)化程度等,給予就業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)扶持方面的技術(shù)支持及資金支持,使村民都能享受到集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)后的基本利益及服務(wù)[5-6]。除此之外,政府有必要強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)工作改造后的土地權(quán)屬管理工作,以此使國(guó)家的利益得到有效保障。

4結(jié)束語(yǔ)

綜上所述,從現(xiàn)狀來(lái)看,城中村改造中集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)工作存在的相關(guān)問(wèn)題較多,集中體現(xiàn)在用地亂象問(wèn)題、宅基地隱形交易問(wèn)題、規(guī)劃管理等方面。為了做好城中村改造中集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方面的工作,需做好城中村土地產(chǎn)權(quán)改革工作,合理處理村民、開(kāi)發(fā)商、政府部門(mén)三方間的關(guān)系,并完善拆遷補(bǔ)償機(jī)制,優(yōu)化改造后安置模式等,從而促進(jìn)城中村改造中集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)工作效益的提高,進(jìn)一步為促進(jìn)現(xiàn)代化城市可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn):

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作者:鄭勇 單位:廣東恒邦土地房地產(chǎn)評(píng)估有限公司