區(qū)縣級財政投資評審現(xiàn)狀對策分析
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摘要：通過采集福州市某區(qū)近5年的評審項目規(guī)模數(shù)據(jù)，結(jié)合在評審中心多年的工作經(jīng)驗，對區(qū)縣級財政投資評審過程中的特點、存在問題與解決對策作了相應(yīng)探討。
關(guān)鍵詞:區(qū)縣級；財政評審；評審中心；現(xiàn)狀；對策
引言
財政投資評審本質(zhì)上是一種財政監(jiān)督管理，其目的在于防止投資項目的工程造價被過度高估或片面壓低，確保投資資金使用安全的同時提高其使用效益，促進經(jīng)濟建設(shè)健康且可持續(xù)發(fā)展[1]。但是由于區(qū)縣在貫徹制度的工作實踐中，地方財政部門因自身情況的特點還不同程度存在著一些問題，亟需改進和完善。結(jié)合在基層財政投資評審中心11年來的工作實踐，粗淺地分析當(dāng)前區(qū)縣級財政投資評審工作存在的問題并提出相關(guān)建議。
1區(qū)縣級財政投資評審項目的特點
1.1評審項目規(guī)模逐年增加，評審效益顯著
隨著國家對公共設(shè)施、城市環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生的大力投入，投資數(shù)量及規(guī)模逐年增加，區(qū)縣級財政投資評審的積極作用日益顯著，有效提升財政資金的使用效益。福州市某區(qū)統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，近幾年主要圍繞老舊住宅小區(qū)的提升整治、農(nóng)貿(mào)市場的標準化改造、環(huán)保公廁的提升建設(shè)、區(qū)內(nèi)水系的綜合治理、主干道沿街樓體的景觀改造、市政道路的新改擴建、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的新改擴建、區(qū)內(nèi)學(xué)校的新改擴建、居家養(yǎng)老日間照料中心的建設(shè)等提升人民生活質(zhì)量的項目開展了財政投資評審工作。近十年，經(jīng)由某區(qū)評審的項目多達2827個，送審項目總金額為58.27億元，審定后核減的不合理資金累計達4.63億元，占送審項目總金額的7.946%，有效減少了財政資金的不合理支出，評審效益顯著。
1.2評審項目以中小規(guī)模居多，瑣碎復(fù)雜
區(qū)縣級財政投資評審項目類型中公民建筑與園林市政的占比較大，普遍為改造或維修類項目。以某區(qū)近五年的評審項目規(guī)模為例（如表1所示），每年小規(guī)模（200萬元以下）的項目均占85%以上。此類項目投資小、工期短，施工內(nèi)容較為瑣碎且無規(guī)模優(yōu)勢，施工過程中在設(shè)計之外額外增加些許零星工作是普遍現(xiàn)象。此類小規(guī)模項目雖然投資資金數(shù)額較小，但是需要提交的評審資料與其他大規(guī)模項目無較大差別。
2區(qū)縣級財政投資評審工作存在的問題
財政投資評審是財政部門專門加強財政性基本建設(shè)資金、專項支出項目資金的監(jiān)督管理，通過設(shè)立專門的評審機構(gòu)，嚴格遵守相關(guān)法律法規(guī)以及規(guī)章制度，通過專業(yè)化手段對財政投資支出進行科學(xué)審核的行為。然而，隨著區(qū)縣級財政評審范圍和領(lǐng)域的不斷擴大，評審項目的數(shù)量與日俱增，對財政評審的專業(yè)化、科學(xué)化以及精細化提出了更高的要求，評審過程中存在的許多問題也逐漸顯現(xiàn)。針對目前區(qū)縣級財政投資評審工作中存在的問題粗淺歸納為五個方面。
2.1缺乏統(tǒng)一的管理體制和運行機制
截至目前，全國尚未統(tǒng)一規(guī)定基層財政投資評審的管理體制、運行模式以及如何設(shè)置評審機構(gòu)[2]，基層財政投資評審機構(gòu)仍在沿用2009年出臺的財政部的《財政投資評審管理規(guī)定》，但該規(guī)定僅為部門規(guī)章，并未上升至法律法規(guī)層面。雖然各省、市級評審中心亦針對財政投資評審制定相關(guān)管理制度與規(guī)定，但終究缺乏國家政府的法律法規(guī)作為財政投資評審的工作依據(jù)。由于缺乏全國性的統(tǒng)一管理規(guī)定，導(dǎo)致不同地區(qū)評審中心的管理體制和運行機制呈現(xiàn)出多樣性。從單位性質(zhì)定位看，既有地區(qū)將評審中心作為行政管理單位，也有地區(qū)將評審中心定性為事業(yè)單位。從管理體制看，不同地區(qū)參照了不同類型的事業(yè)單位，如參照公務(wù)員法、全額撥款、差額撥款以及自收自支等。從工作深度看，有些地區(qū)仍然停留在工程概、預(yù)、結(jié)算造價評審上，也有部分地區(qū)已全面介入財政支出項目預(yù)算評審和財政績效評價。
2.2評審工作缺乏計劃性
長期以來，執(zhí)行財政投資評審職能的評審中心缺乏統(tǒng)一的全年規(guī)劃與目標管理要求，使評審工作處于較為被動的狀態(tài)。一般情況下，當(dāng)評審中心收到建設(shè)單位報送的一個項目便啟動一次評審，缺少集中性，導(dǎo)致評審的質(zhì)量與時效之間存在不可協(xié)調(diào)的矛盾，不利于評審工作的合理安排和有序開展。
2.3項目建設(shè)程序不規(guī)范
區(qū)縣級政府的部分項目迫于工程完工倒計時的壓力，不能嚴格按照規(guī)定的項目建設(shè)程序有序進行。例如，在工程項目的設(shè)計階段，由于設(shè)計單位無法保證充裕的設(shè)計周期以及足夠的設(shè)計深度，以致于施工過程中設(shè)計方案不斷變更，在設(shè)計變更過程中建設(shè)單位沒有按照財政性投資建設(shè)項目資金管理規(guī)定中有關(guān)設(shè)計變更和現(xiàn)場簽證的報審程序執(zhí)行，導(dǎo)致超預(yù)算、超概算的現(xiàn)象時有發(fā)生。甚至有些項目在招標時直接采用未經(jīng)評審的估算價作為招標控制價，給結(jié)算評審工作造成巨大的困難和障礙。
2.4項目管理不到位，資料報送不合規(guī)
由于區(qū)縣級項目建設(shè)單位的項目管理人員專業(yè)水平不高，導(dǎo)致有些項目的施工過程缺乏有效且到位的管理。例如，有些施工企業(yè)利用建設(shè)單位現(xiàn)場管理人員對建設(shè)項目結(jié)算的知識不了解，外加監(jiān)理單位未能起到應(yīng)有的監(jiān)管作用，出現(xiàn)不合理的簽證和變更；承接中小規(guī)模項目的施工企業(yè)和建設(shè)單位忽略對建設(shè)過程資料的搜集，導(dǎo)致報送結(jié)算材料中的招投標文件、施工合同、簽證等重要資料缺乏完整性，存在施工合同的專用條款對工程計量、價款調(diào)整不清晰的問題[3]；工程施工合同與項目招標文件的結(jié)算方式不相同；簽證資料上僅有各方簽章卻無經(jīng)辦人簽署對數(shù)量、價格的意見等等諸多問題。此類送審資料的質(zhì)量良莠不齊，極大地降低了評審中心的工作效率，影響了評審的時效性。
2.5評審中心人員編制少，專業(yè)力量薄弱，中介機構(gòu)實力良莠不齊
財政評審工作主要依靠專業(yè)技術(shù)人員利用專業(yè)技術(shù)手段對工程項目進行評審，由于評審中心人員編制少，不斷擴大的評審范圍和專業(yè)領(lǐng)域超出了評審中心自身的技術(shù)力量。在當(dāng)前的體制模式下，通過機關(guān)事業(yè)單位公開招考錄用的方式無法吸引已具備較高執(zhí)業(yè)資格的專業(yè)人員入編，所以引進評審中介機構(gòu)可有效彌補高層次人才匱乏、專業(yè)短板等問題。但是由于目前中介機構(gòu)也存在人員變動頻繁，對評審資料的審核把控程度不一以及預(yù)結(jié)算的成果文件格式不規(guī)范不嚴謹?shù)葐栴}，一定程度上影響了評審時效與評審質(zhì)量。
3區(qū)縣級財政投資評審工作的對策及建議
3.1建立健全科學(xué)的財政投資評審制度體系
項目評審工作不可能一蹴而就。評審資料的涵括范圍廣，包括立項批文、施工圖、清單控制價、招投標文件、合同、設(shè)計變更及簽證項目、開（竣）工報告等等，資料種類多，評審周期長。評審過程中涉及的單位多，有評審中心、建設(shè)單位、工程監(jiān)理單位、預(yù)算編制單位、招標單位、施工單位以及社會中介機構(gòu)等等，需要溝通的部門多、協(xié)調(diào)難度大。因此，需要持續(xù)推進評審工作的制度化、規(guī)范化建設(shè)，加快優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，將工作細化至評審過程的各環(huán)節(jié)當(dāng)中，只有這樣才能夠促進評審中心各項工作有序開展，保證項目評審質(zhì)量及時有效。具體來說，需將所轄區(qū)域內(nèi)的建設(shè)資金管理制度和投資項目管理制度有機結(jié)合，相互協(xié)調(diào)，通過制定財政投資評審內(nèi)部操作辦法、評審風(fēng)險控制管理辦法以及評審人員管理辦法等相關(guān)制度，加強評審過程的全過程管理，為評審工作的有效、有序開展提供良好的制度保障。
3.2加強財政投資評審人才隊伍建設(shè)
財政投資評審的人才隊伍建設(shè)是保障財政評審工作質(zhì)量的前提。由于評審工作具有很強的政策性、專業(yè)性和技術(shù)性[1]，因此需要不斷加強人才隊伍的政策水平、業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)能力以及分析并解決問題的能力，定期組織工作人員就評審過程中的實際問題開展案例分析討論會，大力支持工作人員參與相關(guān)的職業(yè)技能培訓(xùn)、執(zhí)業(yè)資格考試等以促進提升評審工作的層次。在評審中心編制飽和的情況下，除了加強財政投資評審中心的自身隊伍建設(shè)，還要重視培育一支有效的以中介機構(gòu)和專家為技術(shù)支撐的社會評審隊伍[4]。從評審時效、完成情況、評審質(zhì)量及人員資質(zhì)等多方面實施監(jiān)督管理，通過評分考核、末位淘汰制選拔一批符合評審要求的專業(yè)能力強的中介機構(gòu)。與省、市級評審中心建立專家共享機制，為區(qū)級評審工作提供專業(yè)支持。
3.3增強評審工作的計劃性
為減少建設(shè)單位臨時送審項目的情況發(fā)生，評審中心可在部門預(yù)算確定的同時便預(yù)先謀劃，通過建立區(qū)級財政項目庫，將財政投資評審嵌入部門預(yù)算編制環(huán)節(jié)，使投資評審成為工程類項目入庫的必要前置環(huán)節(jié)，未通過投資評審的項目既不可安排預(yù)算資金也不可入庫。對于年度重大項目、為民辦實事項目，可以提前對評審范圍、人員調(diào)配做詳細了解及安排，合理安排評審力量，保證評審工作的有序開展。而對于未納入財政預(yù)算的建設(shè)項目，則需主動按性質(zhì)對其進行分類，通過確定評審的項目與范圍，編制年度計劃，保障財政評審穩(wěn)中有序地開展。
3.4提高建設(shè)單位的項目管理水平
加強評審中心和建設(shè)單位之間的合作交流，通過組織評審專題培訓(xùn)的形式，向建設(shè)單位項目管理人員宣傳財政投資評審的相關(guān)政策、法律法規(guī)、工作流程、送審資料要求以及施工過程管理等內(nèi)容，在逐步提高項目管理人員的專業(yè)水平同時也可以化解評審流程中的無謂糾紛。而對于區(qū)級的中大型項目，則可實行代建制，即仍舊采用招標的方式，但是選擇專業(yè)性強的代建單位。在代建期間，由代建單位負責(zé)投資項目的資金管理與建設(shè)實施，嚴格把控項目資金的使用、項目工程進度與質(zhì)量，并在項目完成后交付給使用單位。由專業(yè)化的代建單位按照合約履行項目建設(shè)的主體職責(zé)，可避免由于非專業(yè)人員在項目管理過程中的不合理操作而帶來的各種錯誤，有效提高評審工作的效率，有效節(jié)約財政資金與人力成本。
3.5創(chuàng)新思想逐步推進職能轉(zhuǎn)型
需加快推進評審中心的職能轉(zhuǎn)型以順應(yīng)財政改革的大局。《關(guān)于貫徹落實<中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見>的通知精神》中要求市縣級在2022年底基本建成現(xiàn)代化預(yù)算績效管理體系。區(qū)縣級財政評審中心應(yīng)加快由單一的投資評審管理職能到對部門預(yù)算評審和財政績效評價的轉(zhuǎn)型步伐，逐步提高預(yù)算評審、績效評價、支出標準建設(shè)等方面的政策水平和業(yè)務(wù)能力，以適應(yīng)由轉(zhuǎn)型帶來的職能轉(zhuǎn)變和調(diào)整。
4結(jié)語
結(jié)合在區(qū)縣級評審中心的工作經(jīng)歷，簡要概括了區(qū)縣級財政投資評審工作的特點，分析了財政投資評審工作中存在的五大問題，并提出五大對策和建議，為區(qū)縣級財政投資評審工作的持續(xù)改革、良性發(fā)展提供有效參考。
參考文獻
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作者：俞芬 單位：福州市臺江區(qū)財政投資評審中心