城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)精選(九篇)

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第1篇：城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)范文

摘要：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目是引導(dǎo)城鄉(xiāng)用地布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理，促進(jìn)節(jié)約集約用地和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，本文章就城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目中農(nóng)戶(hù)安置補(bǔ)償，農(nóng)民拆遷意愿征詢(xún)等主要問(wèn)題進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤 拆舊地塊

一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的內(nèi)涵《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（國(guó)土資發(fā)【2008】138號(hào)）第二條“本辦法所稱(chēng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（以下簡(jiǎn)稱(chēng)掛鉤）是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)項(xiàng)目區(qū)），通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類(lèi)土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)?！?/p>

二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤必須堅(jiān)持的工作原則

首先以實(shí)際為出發(fā)點(diǎn)，必須符合規(guī)劃原則

現(xiàn)狀：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的拆舊地塊必須是土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查已確定的建設(shè)用地，包括農(nóng)村集體建設(shè)用地和國(guó)有工礦企事業(yè)單位破產(chǎn)、關(guān)閉搬遷后的廢棄地等，建新地塊包括用于拆舊區(qū)農(nóng)民安置用地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

規(guī)劃：拆舊地塊必須是相關(guān)縣（市、區(qū)）土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）確定的可整理復(fù)墾區(qū)，建新地塊必須是相關(guān)縣（市、區(qū)）土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）確定的新增建設(shè)用地區(qū)。拆舊地塊和建新地塊同時(shí)要與相關(guān)縣（市、區(qū)）城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行銜接。

其次掛鉤指標(biāo)按計(jì)劃歸還，堅(jiān)持增減平衡原則

完善相關(guān)實(shí)施計(jì)劃措施，嚴(yán)格按計(jì)劃編報(bào)項(xiàng)目計(jì)劃，項(xiàng)目區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)必須詳細(xì)敘述其主要用途。掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)必須專(zhuān)項(xiàng)用于建新地塊，不得挪作他用，并應(yīng)按照年度實(shí)施計(jì)劃優(yōu)先用于拆舊地塊農(nóng)村居民的安置和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)，使用后有節(jié)余的，可用于城鎮(zhèn)建設(shè)。項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建新地塊總面積必須小于拆舊地塊總面積，拆舊地塊整理復(fù)墾耕地的數(shù)量、質(zhì)量，應(yīng)比建新占用耕地的數(shù)量有增加、質(zhì)量有提高。項(xiàng)目區(qū)內(nèi)拆舊地塊整理的耕地面積，大于建新占用的耕地的，可用于建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡。

三、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的精髓

1、充分尊重農(nóng)民意愿、維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益

加大農(nóng)村建設(shè)用地整理法規(guī)和政策宣傳力度，引導(dǎo)農(nóng)民了解增減掛鉤項(xiàng)目的相關(guān)政策和法規(guī)，讓農(nóng)民群總充分認(rèn)識(shí)到增減掛鉤工作是一項(xiàng)真實(shí)的利國(guó)利民的項(xiàng)目.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目是以保障農(nóng)民土地權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標(biāo)，本項(xiàng)目的順利實(shí)施必須得到老百姓的支持，充分尊重農(nóng)民的意愿，項(xiàng)目拆舊地塊涉及到的農(nóng)戶(hù)有充分的知情權(quán)，國(guó)土部門(mén)在收集、整理項(xiàng)目拆舊區(qū)資源的時(shí)必須和當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民簽署農(nóng)民意愿書(shū)，征求農(nóng)戶(hù)拆遷意見(jiàn)，確保農(nóng)戶(hù)同意拆遷后將該拆舊地塊納入本次增減掛拆舊資源中。堅(jiān)決反對(duì)強(qiáng)拆強(qiáng)建，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益，讓農(nóng)民的參與需求技術(shù)和制度相結(jié)合。國(guó)土部門(mén)及編制工作人員到項(xiàng)目區(qū)所在地就農(nóng)戶(hù)拆遷拆遷意愿、規(guī)劃布局、工程設(shè)計(jì)與當(dāng)?shù)馗鞣矫娴膶?zhuān)家和群眾進(jìn)行座談，廣泛聽(tīng)取各部門(mén)以及群眾的意見(jiàn)；編制小組人員深入調(diào)查，了解項(xiàng)目相關(guān)利益主體對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的看法；組織當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c到項(xiàng)目的規(guī)劃中來(lái)，鼓勵(lì)群眾多提意見(jiàn)，提好意見(jiàn)，以保證本項(xiàng)目的順利進(jìn)行

2、農(nóng)民的安置補(bǔ)償必須依法依據(jù)

涉及拆遷戶(hù)的安置房嚴(yán)格按國(guó)家規(guī)定一戶(hù)一宅進(jìn)行安置，按國(guó)家規(guī)定的占地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)。新建住房用地安排在各村閑置建設(shè)用地。建設(shè)由村委統(tǒng)一申請(qǐng)，統(tǒng)一安置。同時(shí)，對(duì)拆舊區(qū)拆遷農(nóng)戶(hù)的補(bǔ)償主要以貨幣補(bǔ)償為主，征求權(quán)利人的意見(jiàn)，按照征地方面的程序、規(guī)定和政府相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。綜合考慮基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施，人均住房面積不小于100平方米，實(shí)行統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建，并按可住房標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)；配套基本生活設(shè)施，要求達(dá)到最起碼的入住條件;人均配套8平方米養(yǎng)殖、雜物房,集中建設(shè)，分戶(hù)飼養(yǎng);完善公共服務(wù)設(shè)施，建立暢通的對(duì)內(nèi)對(duì)外信息及交通網(wǎng)絡(luò)等。

3、加強(qiáng)增減掛專(zhuān)項(xiàng)資金使用管理力度，嚴(yán)格審批、專(zhuān)項(xiàng)使用

為確保 “增減掛”項(xiàng)目順利實(shí)施，當(dāng)?shù)夭块T(mén)應(yīng)將“增減掛”項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政年度預(yù)算，設(shè)立“增減掛”專(zhuān)項(xiàng)資金，由“增減掛”項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一管理，實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用。為了拓寬農(nóng)村建設(shè)用地整理的資金來(lái)源，除政府資金以外，也可已開(kāi)辟集體、農(nóng)民和經(jīng)濟(jì)實(shí)體共同投資的多元投資渠道，可通過(guò)項(xiàng)目招標(biāo)、合作、合資等形式，廣泛吸引境內(nèi)外資金的參與，促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理事業(yè)的發(fā)展。

4、項(xiàng)目區(qū)實(shí)施前后土地權(quán)屬變更造冊(cè)登記

土地權(quán)屬關(guān)系調(diào)整是指對(duì)規(guī)劃后的土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行調(diào)整，其目的是既能增加有效耕地面積，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；又能切實(shí)保護(hù)當(dāng)事人的合法土地權(quán)利，避免發(fā)生土地權(quán)屬爭(zhēng)議，使規(guī)劃后的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確；促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。將土地開(kāi)發(fā)整理權(quán)屬管理各項(xiàng)工作做細(xì)、做實(shí)、做好，為土地開(kāi)發(fā)整理事業(yè)提供有力的法律支持和產(chǎn)權(quán)保障，促進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整理事業(yè)的健康發(fā)展。同時(shí)最大限度地發(fā)揮土地生產(chǎn)力，促進(jìn)項(xiàng)目區(qū)社會(huì)穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為此從以下方面開(kāi)展土地的權(quán)屬調(diào)整工作。

5、公眾參與是增減掛鉤項(xiàng)目能否順利實(shí)施關(guān)鍵

公眾參與是為了充分了解社會(huì)各界人士從各自不同的角度對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的態(tài)度和觀(guān)點(diǎn)，反映他們的意見(jiàn)和建議。從而使項(xiàng)目的建設(shè)更加民主化、公眾化，從而避免片面性和主觀(guān)性，使建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)行更加完善，更加合理，使項(xiàng)目的順利實(shí)施引導(dǎo)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局進(jìn)一步優(yōu)化，推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。技術(shù)承擔(dān)單位和國(guó)土部門(mén)、各級(jí)政府部門(mén)人員一道進(jìn)行實(shí)地踏勘，充分聽(tīng)取當(dāng)?shù)卮迕竦囊庖?jiàn)。發(fā)放征求意見(jiàn)書(shū)，逐戶(hù)獲取村民的對(duì)拆舊區(qū)、建新區(qū)、安置區(qū)的意見(jiàn)。獲得項(xiàng)目區(qū)的基礎(chǔ)資料，經(jīng)過(guò)綜合分析、整理后實(shí)施規(guī)劃草案，并再次征求意見(jiàn)，以使項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃方案更切合實(shí)情。

參考文獻(xiàn)：

[1] 楊慶媛 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤分析——以重慶市沙坪壩區(qū)為例（安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，Journal of Anhui Agri．Sci．2007．35(8)：2377—2379）

[2] 林建平城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤的探討——以江西省定南縣為例（江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2008.03）

[3] 王君 對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤運(yùn)作模式的探討 （農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2007.08）

第2篇：城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)范文

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù) 綜合整治 科學(xué)用地 合理布局 統(tǒng)籌發(fā)展 土地利用總體規(guī)劃

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2011）06-038-02

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目用地大幅增加，尤其是工業(yè)項(xiàng)目用地。由于交通條件、地理位置、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等各種原因，這些項(xiàng)目用地主要都集中在城鎮(zhèn)周邊，幾乎沒(méi)有什么項(xiàng)目在偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村選址。這樣一來(lái)，使得城鎮(zhèn)周邊的大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地被占用。盡管各地開(kāi)展農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)整理，有效地促進(jìn)了耕地保護(hù)，但隨著可開(kāi)發(fā)整理的土地資源的日益枯竭，我們守住18億畝耕地這條紅線(xiàn)的任務(wù)越來(lái)越艱巨。為此，中央及時(shí)出臺(tái)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，具體地講是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)建新拆舊和土地復(fù)墾，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目標(biāo)。通過(guò)科學(xué)實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，不僅可以有效地緩解用地壓力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且有力地支持了新農(nóng)村建設(shè)，走出一條依法管地、科學(xué)用地、合理布局、和諧發(fā)展的新路子。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，解決了耕地保護(hù)“缺動(dòng)力”、工業(yè)化城鎮(zhèn)化“缺土地”、新農(nóng)村建設(shè)“缺資金”、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“缺抓手”、農(nóng)村土地管理制度改革“缺平臺(tái)”等一系列難點(diǎn)問(wèn)題。

為了使城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤真正成為得民心、惠民生、合民意的仁政工程，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)做好以下幾方面工作：

一、以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為導(dǎo)向，不斷增加高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，從根本上切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益

1.不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提高節(jié)約集約用地水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

2.始終堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展；要在增加耕地?cái)?shù)量的同時(shí)努力提高耕地質(zhì)量，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)集約化水平。

3.嚴(yán)格按照有利生產(chǎn)、方便生活、改善環(huán)境的原則，以農(nóng)田整治為重點(diǎn)，立足提高高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田比重，進(jìn)一步改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展。通過(guò)農(nóng)村土地整治示范建設(shè)，與散亂、廢棄、閑置、低效利用的農(nóng)村建設(shè)用地整治相結(jié)合，實(shí)施田水路林村綜合整治，充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)綜合效益。

4.必須把維護(hù)農(nóng)民權(quán)益放在首位，充分尊重農(nóng)民意愿，堅(jiān)持依法推動(dòng)、群眾自愿、統(tǒng)籌兼顧、因地制宜。要依法維護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位，依法保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和受益權(quán)，切實(shí)做到農(nóng)民自愿、農(nóng)民參與、農(nóng)民滿(mǎn)意。

二、以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃和合理布局的原則，穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作

1.要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌安排農(nóng)民新居、城鎮(zhèn)發(fā)展等土地整治活動(dòng)，合理設(shè)置建新、拆舊項(xiàng)目區(qū)，確保項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量有減少、布局更合理，耕地面積有增加、質(zhì)量有提高，實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)。要堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中重建新、輕拆舊、重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村、單一解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾的傾向，堅(jiān)決糾正少數(shù)地方突破土地利用年度計(jì)劃控制、片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)等偏差，堅(jiān)決制止實(shí)施過(guò)程中脫離發(fā)展實(shí)際、侵害群眾利益等各類(lèi)違法違規(guī)行為。

2.在推進(jìn)農(nóng)村新居建設(shè)和危房改造及小康示范村建設(shè)等工作中，凡涉及城鄉(xiāng)建設(shè)用地調(diào)整使用的，必須納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。嚴(yán)禁擅自開(kāi)展建設(shè)用地置換、復(fù)墾土地周轉(zhuǎn)等“搭車(chē)”行為，防止違規(guī)擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。

3.要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、林業(yè)保護(hù)利用和生態(tài)建設(shè)等有關(guān)要求，科學(xué)編制農(nóng)村土地整治規(guī)劃，合理安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的規(guī)模、布局和時(shí)序。必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，納入土地利用年度計(jì)劃。

4.要與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)，與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移相協(xié)調(diào)，遵循城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律，區(qū)分城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、空心村和閑置宅基地等不同情況，因地制宜，量力而行，循序漸進(jìn)。涉及農(nóng)村拆遷安置的新居建設(shè)，應(yīng)該為農(nóng)民提供多種建房選擇，保持農(nóng)村特色和風(fēng)貌，保護(hù)具有歷史文化和景觀(guān)價(jià)值的傳統(tǒng)建筑。要尊重農(nóng)民意愿并考慮農(nóng)民實(shí)際承受能力，防止不顧條件盲目推進(jìn)、大拆大建。

5.開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，必須舉行聽(tīng)證、論證，充分聽(tīng)取當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基層組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。涉及土地調(diào)整互換使用的，未征得農(nóng)村集體組織和農(nóng)民同意，不得強(qiáng)行開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。必須按照明晰產(chǎn)權(quán)、維護(hù)權(quán)益的原則，合理分配土地調(diào)整使用中的增值收益。要明確受益主體，規(guī)范收益用途，確保所獲土地增值收益及時(shí)全部返還農(nóng)村，用于支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，防止農(nóng)村和農(nóng)民利益受到侵害。

三、依照耕地分等定級(jí)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格進(jìn)行土地整治新增耕地質(zhì)量的評(píng)定和驗(yàn)收，切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作

1.大力推進(jìn)以高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田建設(shè)為重點(diǎn)的農(nóng)田整治。要按照因地制宜、改善條件、提高質(zhì)量的要求，以提高高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田比重為目標(biāo)，大力開(kāi)展土地平整、田間道路建設(shè)、農(nóng)田防護(hù)建設(shè)和農(nóng)田水利建設(shè)。要依照耕地分等定級(jí)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格的土地整治新增耕地質(zhì)量的評(píng)定和驗(yàn)收，有針對(duì)性地采取培肥地力等措施，穩(wěn)步提升新增耕地產(chǎn)能，經(jīng)整治的耕地要?jiǎng)澏榛巨r(nóng)田，實(shí)行永久保護(hù)。要切實(shí)防止投入散、項(xiàng)目小、新增耕地質(zhì)量偏低，以及重建設(shè)輕管護(hù)等問(wèn)題。

2.規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地整治示范建設(shè)。要按照統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資源、整體推進(jìn)的原則，以耕地面積增加、建設(shè)用地總量減少、農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境明顯改善為目標(biāo)，規(guī)范推進(jìn)以田水路林村綜合整治為內(nèi)容的農(nóng)村土地整治示范建設(shè)。未批準(zhǔn)開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的地區(qū)，不得將農(nóng)村土地整治節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑給城鎮(zhèn)使用。整治騰出的農(nóng)村建設(shè)用地，首先應(yīng)復(fù)墾為耕地，規(guī)劃繼續(xù)作為建設(shè)用地的可作為農(nóng)民舊房改造、新居建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)以及農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。避免以整治為名，擅自突破土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。杜絕在農(nóng)村土地整治中，違法調(diào)整、收回和強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地。

3.積極組織實(shí)施農(nóng)村土地整治重大工程。要按照科學(xué)論證、集中投入、分步實(shí)施的要求，以提高糧食綜合生產(chǎn)能力為目標(biāo)，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，積極組織實(shí)施《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006―2020年）》、《全國(guó)新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009―2020年）》確定的農(nóng)村土地整治重大工程，促進(jìn)國(guó)家糧食核心產(chǎn)區(qū)和戰(zhàn)略后備產(chǎn)區(qū)建設(shè)，為確保國(guó)家糧食安全提供基礎(chǔ)性保障。要切實(shí)加強(qiáng)配套工程建設(shè)，落實(shí)配套資金，強(qiáng)化工程監(jiān)管，防止和糾正配套工程不到位、配套資金不落實(shí)等問(wèn)題。

四、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化資金整合和使用管理，保障城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作順利進(jìn)行

1.以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會(huì)為目標(biāo)，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，形成地方政府主導(dǎo)、國(guó)土資源部門(mén)搭建平臺(tái)、相關(guān)部門(mén)各司其職協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制。國(guó)土資源部門(mén)要會(huì)同相關(guān)部門(mén)根據(jù)職能分工，落實(shí)責(zé)任，通力合作，準(zhǔn)確把握工作要求，加強(qiáng)全程指導(dǎo)和有效監(jiān)管，嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤并切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作。

2.整合資金，加大投入，建立多元化融資渠道。融資重點(diǎn)向多元化資金投入、市場(chǎng)化運(yùn)作轉(zhuǎn)移，整合各類(lèi)資金，形成以政府投入為主導(dǎo)、社會(huì)多方參與的多元化投入格局。以新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的土地出讓收入、耕地開(kāi)墾費(fèi)和土地復(fù)墾費(fèi)等資金為主體，引導(dǎo)和聚合相關(guān)涉農(nóng)資金，保持渠道和用途不變，實(shí)行專(zhuān)賬管理，統(tǒng)籌集中使用，切實(shí)提高各項(xiàng)資金綜合使用效益。嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓收益要優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)主要用于基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)、耕地開(kāi)發(fā)和土地整理的規(guī)定。

總之，只要牢固樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀(guān)和正確的政績(jī)觀(guān)，立足于維護(hù)好廣大人民群眾的根本利益，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)研究解決工作中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，我們就能確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作規(guī)范、健康、有序開(kāi)展。

第3篇：城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)范文

關(guān)鍵詞：建設(shè)用地 節(jié)約 集約 利用 技術(shù) 管理

中圖分類(lèi)號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2014）08（b）-0140-02

1 在技術(shù)層面上

一種良好用地管理辦法，必須要有相適應(yīng)的制度和可操作性的規(guī)程做保證。研究節(jié)約與集約利用土地，根本的問(wèn)題就是要應(yīng)用規(guī)劃的手段，從科學(xué)發(fā)展觀(guān)的高度，去用心捕捉能帶動(dòng)城市擴(kuò)張，又能規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地的基本措施。把土地的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度與產(chǎn)出率作為一個(gè)因子，擴(kuò)大研究成果，滿(mǎn)足建設(shè)用地市場(chǎng)需求，有序?qū)崿F(xiàn)集約。

1.1 堅(jiān)持從規(guī)劃入手，提高規(guī)劃的功能和作用，力求規(guī)劃的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性和實(shí)用性，注重規(guī)劃的前瞻性

土地利用規(guī)劃是一個(gè)完整、長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，完善土地利用規(guī)劃體系是科學(xué)利用土地的前提，它是由不同類(lèi)型、不同層次和不同時(shí)序的規(guī)劃所構(gòu)成的交互網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。要建立健全逐級(jí)控制、分工明確、重點(diǎn)突出、銜接統(tǒng)一的規(guī)劃體系，必須強(qiáng)化省土地利用總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性和政策性，提高地（市）級(jí)以下土地利用規(guī)劃的針對(duì)性和可操作性。規(guī)劃不論大小，但都不能偏離有理、有據(jù)、有序、有效的基本原則。有理就是說(shuō)編制或修編規(guī)劃必須從長(zhǎng)計(jì)議、理由充分、觀(guān)點(diǎn)鮮明，發(fā)展方向清晰，理得清、挑得明、有說(shuō)服力，可操作性強(qiáng)。有理有據(jù)就是說(shuō)土地利用規(guī)劃在編制期間必須分析過(guò)去發(fā)展中的利弊，著眼編制后的發(fā)展前景，從戰(zhàn)略的高度和對(duì)未來(lái)發(fā)展的深度提出定性與定量結(jié)合的數(shù)據(jù)、指導(dǎo)規(guī)劃編制，體現(xiàn)規(guī)劃的實(shí)用性。有序就是在編制規(guī)劃過(guò)程中必須堅(jiān)持短、中、長(zhǎng)規(guī)劃結(jié)合，體現(xiàn)規(guī)劃的階段性和實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的長(zhǎng)效性的有機(jī)統(tǒng)一。有效就是說(shuō)規(guī)劃不是一紙空文，是付諸實(shí)施的指導(dǎo)性文件，規(guī)劃編制過(guò)程必須把有效性作為發(fā)展方向，在編制中注重其土地利用的節(jié)約與集約的基本要求，規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程必須達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與生態(tài)效益的高度統(tǒng)一。

1.2 從產(chǎn)出入手，堅(jiān)持土地利用的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度與產(chǎn)出率掛鉤

土地是不能再生的稀缺資源，土地的開(kāi)發(fā)利用不加以控制，沒(méi)有一個(gè)定量的經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，不僅是浪費(fèi)資源，嚴(yán)重的說(shuō)是通過(guò)毀滅資源。實(shí)施土地的綜合利用，必須把開(kāi)發(fā)強(qiáng)度與產(chǎn)出率一并加以研究，力求低開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)高產(chǎn)出。特別是工業(yè)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)，不少地方圈地現(xiàn)象嚴(yán)重，幾百畝的用地僅見(jiàn)一層的廠(chǎng)房，建筑密度不到25%，年產(chǎn)值也聊聊無(wú)幾，給國(guó)家提供的稅收也很少，這樣的開(kāi)發(fā)必須限制，考察土地利用是否集約、節(jié)約用地產(chǎn)出率是個(gè)基本要求，工業(yè)用地是這樣，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地，第三產(chǎn)業(yè)用地、城市用地和農(nóng)村用地都必須堅(jiān)持以產(chǎn)出率為基礎(chǔ)，鼓勵(lì)支持高產(chǎn)出的用地項(xiàng)目，以滿(mǎn)足飛速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)建設(shè)的用地需求，做到用地節(jié)約、產(chǎn)出集約。

1.3 要從標(biāo)準(zhǔn)入手，城鄉(xiāng)規(guī)劃要把用地標(biāo)準(zhǔn)作為土地利用的強(qiáng)制性?xún)?nèi)容加以控制

以人口總量、建設(shè)用地的規(guī)模為基礎(chǔ)，制定規(guī)劃利用土地標(biāo)準(zhǔn)，推行節(jié)約集約用地的原則，對(duì)城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)布局、功能分區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施配置進(jìn)行科學(xué)安排，確定合理的城鎮(zhèn)用地規(guī)模，加強(qiáng)與土地利用相關(guān)行業(yè)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的銜接，制定出土地利用的標(biāo)準(zhǔn)化文件。要建立健全科學(xué)合理的客觀(guān)和微觀(guān)用地指標(biāo)控制體系。宏觀(guān)方面，城鄉(xiāng)總?cè)司玫?、城?zhèn)人均用地及農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地分別控制著城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量，城鎮(zhèn)用地規(guī)模和農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模，實(shí)現(xiàn)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的控制要求，合理制定各項(xiàng)人均用地控制指標(biāo)；微觀(guān)方面，抓緊各項(xiàng)工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)的制定和修改工作，優(yōu)先開(kāi)展城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，教育和公共文化體育衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)的編制工作，重點(diǎn)做好城市、集鎮(zhèn)和村莊內(nèi)部各項(xiàng)建設(shè)用地指標(biāo)以及城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)道路等市政工程建設(shè)用地指標(biāo)的編制工作，其中要特別嚴(yán)格把關(guān)控制農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)，各工業(yè)園區(qū)、開(kāi)發(fā)建設(shè)用地指標(biāo)、居住區(qū)用地指標(biāo)及其環(huán)境生態(tài)相關(guān)建設(shè)用地指標(biāo)。

1.4 從空間入手，加大土地利用的節(jié)約、集約程度

城鄉(xiāng)用地空間的整合，不僅僅是城鄉(xiāng)兩種地域景觀(guān)的物質(zhì)空間整合，它還是包括經(jīng)濟(jì)空間、社會(huì)空間和生態(tài)空間的整合。因此，城鄉(xiāng)空間規(guī)劃不再是單純意義上的用地空間規(guī)劃，應(yīng)該是土地、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)規(guī)劃的結(jié)合和統(tǒng)一。需要國(guó)土、規(guī)劃、計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保等多個(gè)部門(mén)相互配合、建立橫向聯(lián)系機(jī)制，避免各自為政，相互制約。然而要實(shí)現(xiàn)土地利用的節(jié)約與集約，還必須從建筑物用地的縱向來(lái)考慮土地利用的空間布局。即開(kāi)發(fā)土地上下空間布局的利用：一要堅(jiān)持節(jié)地升空，出讓土地時(shí)就要科學(xué)提出容積率的標(biāo)準(zhǔn)，讓更多的建筑物升向空中，減少土地資源的浪費(fèi)；二要節(jié)空伸地。空中的資源得到有效利用僅是節(jié)地的一個(gè)方面，同時(shí)要考慮向地下要資源，把建筑物能向地下延伸的部分都往地下延伸，開(kāi)辟地下建筑空間，更多地滿(mǎn)足建筑的配套需求。

1.5 從墻體改革入手，突出節(jié)地、節(jié)能、限制粘土墻體材料的使用

新型墻體材料的發(fā)展應(yīng)用，在于保護(hù)土地資源和生態(tài)環(huán)境，節(jié)能利廢、建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的一項(xiàng)重要舉措，是建筑功能改善不可或缺的一項(xiàng)重要內(nèi)容，政府必須鼓勵(lì)和支持新型墻體材料的科學(xué)研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)、引進(jìn)和推廣應(yīng)用工作，對(duì)在新型墻體材料發(fā)展應(yīng)用、科學(xué)技術(shù)研究、宣傳教育等工作中做出顯著成績(jī)的應(yīng)給予獎(jiǎng)勵(lì)。要鼓勵(lì)利用礦產(chǎn)尾砂、工業(yè)廢渣和廢棄物、建筑垃圾及江、河、湖、海的淤泥等替代資源發(fā)展新型墻體材料，在稅收等方面給予優(yōu)惠，要采取措施限制生產(chǎn)，使用空心粘土制品，逐步禁止生產(chǎn)，使用實(shí)心粘土磚（瓦）。對(duì)違令使用粘土制品的要給予嚴(yán)懲。禁實(shí)工作要從城市逐步向農(nóng)村拓展。確保新建、改建、擴(kuò)建的建設(shè)工程都能用上新型墻體材料。

2 管理層面上

管理是一種制度與行為的統(tǒng)一體。城鄉(xiāng)建設(shè)對(duì)用地的需求，必須把兩者有機(jī)結(jié)合起來(lái)。特別是在當(dāng)前土地資源嚴(yán)控，各地爭(zhēng)相尋求建設(shè)用地，以實(shí)現(xiàn)城市擴(kuò)張、項(xiàng)目落地而不顧土地在使用上的節(jié)約與集約的前提下，不顧影響環(huán)境和無(wú)序建設(shè)的情況下，必須建立健全可持續(xù)發(fā)展的土地資源保障體制和嚴(yán)格的用地審批制度，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展找到雙贏(yíng)的路子，著力做好城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃。

2.1 加強(qiáng)規(guī)劃對(duì)節(jié)約和集約利用土地的指導(dǎo)

加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的控制。新土地管理法在土地利用總體規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模控制的地位和作用，作了明確的規(guī)定，在加強(qiáng)對(duì)土地清查、實(shí)施土地資源評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，以節(jié)約和集約用地求發(fā)展為指導(dǎo)思想，以科學(xué)合理、節(jié)地挖潛、集約利用土地為原則，合理地編制、修訂土地利用總體規(guī)劃，真正發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃在控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量上的龍頭作用。

加強(qiáng)各規(guī)劃間的協(xié)調(diào)配合工作。一方面要切實(shí)做好城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的相互銜接工作。土地管理部門(mén)要與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門(mén)密切配合，通力協(xié)作，正確處理好局部和整體、近期建設(shè)和遠(yuǎn)景發(fā)展、城市建設(shè)和耕地保護(hù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，堅(jiān)持城鄉(xiāng)規(guī)劃在用地規(guī)模及布局上服從于土地利用總體規(guī)劃，使城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在編制、修訂和實(shí)施中保持協(xié)調(diào)；另一方面要充分發(fā)揮近期建設(shè)規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)作用。近期各類(lèi)、各級(jí)建設(shè)規(guī)劃要與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的相互銜接，與土地利用總體規(guī)劃相銜接，通過(guò)合理制定土地供應(yīng)計(jì)劃，統(tǒng)籌安排規(guī)劃期年限內(nèi)各類(lèi)、各級(jí)建設(shè)用地的規(guī)劃、布局、比例和開(kāi)發(fā)時(shí)序，確保節(jié)約和集約用地目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

完善城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管理工作。針對(duì)當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃的薄弱環(huán)節(jié)，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管理工作顯得十分重要?？梢圆扇∠旅嫒齻€(gè)方法：（1）加強(qiáng)城鎮(zhèn)體系和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃編制，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，加大力度整合土地資源；（2）加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃的編制。村鎮(zhèn)規(guī)劃要合理確定農(nóng)村居民點(diǎn)數(shù)量、布局和建設(shè)用地規(guī)模，在符合農(nóng)民意愿的前提下，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村居民點(diǎn)，遷村并點(diǎn)。統(tǒng)籌安排鄉(xiāng)村工業(yè)用地，嚴(yán)禁零散布局。通過(guò)村鎮(zhèn)規(guī)劃加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宅基地的管理，從而減少農(nóng)村建設(shè)用地；（3）加快城鄉(xiāng)規(guī)劃立法，在已編制完成的城鄉(xiāng)規(guī)劃與規(guī)劃管理工作間建立起有效的約束性聯(lián)系，從而使城鄉(xiāng)規(guī)劃從編制到實(shí)施的過(guò)程能有效地得到保障。

2.2 制定節(jié)約和集約利用土地的規(guī)劃控制標(biāo)準(zhǔn)

建立科學(xué)合理的宏觀(guān)和微觀(guān)用地指標(biāo)控制體系。加快制定建設(shè)用地指標(biāo)，建立科學(xué)合理的宏觀(guān)和微觀(guān)用地指標(biāo)控制體系。宏觀(guān)方面，要根據(jù)城鄉(xiāng)總?cè)司玫亍⒊擎?zhèn)人均用地及農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地的要求，確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量、城鎮(zhèn)用地規(guī)模和農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模，從而合理制定出各項(xiàng)人均用地控制指標(biāo)；微觀(guān)方面，要抓緊各項(xiàng)工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)的制定和修改工作，優(yōu)先做好城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、教育和公共文化體育衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)的編制工作，重點(diǎn)做好城市、集鎮(zhèn)和村莊內(nèi)部各項(xiàng)建設(shè)用地指標(biāo)以及城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)道路等市政工程建設(shè)用地指標(biāo)的編制工作，其中要特別嚴(yán)格把關(guān)控制農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)、各工業(yè)集中區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)、居住用地指標(biāo)及其環(huán)境生態(tài)相關(guān)建設(shè)用地指標(biāo)。

2.3 加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市用地布局調(diào)整

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，客觀(guān)上要求城市用地結(jié)構(gòu)和布局也應(yīng)隨之進(jìn)行調(diào)整，特別是城市房地產(chǎn)業(yè)，工業(yè)用需求的加大，客觀(guān)上要求我們必須通過(guò)各種有效的措施以實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的節(jié)約與集約。如可以用收取級(jí)差地價(jià)的方式允許企業(yè)用地的變更，達(dá)到充分、合理、高效利用土地的目的，同時(shí)應(yīng)鼓勵(lì)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，增加第三產(chǎn)業(yè)用地實(shí)行土地置換。

2.4 建立區(qū)域土地集約利用評(píng)價(jià)考核制度

全面掌握城鎮(zhèn)和開(kāi)發(fā)區(qū)存量土地面積、類(lèi)型、用途、權(quán)屬、分布等狀況，建立土地集約利用評(píng)價(jià)考核體系，開(kāi)展城市及開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)，制定盤(pán)活存量土地的實(shí)施方案和積極穩(wěn)妥的政策措施，促進(jìn)存量土地的開(kāi)發(fā)利用。

2.5 建立和完善規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察制度

建立和完善規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察制度可以通過(guò)建立規(guī)劃巡回執(zhí)法檢查制度，實(shí)行規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察公開(kāi)制度，建立糾正行政違法、不當(dāng)行為制度，建立違法案件統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度，以及完善規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)察制度來(lái)實(shí)施。

3 結(jié)論

土地節(jié)約利用是當(dāng)前土地利用的主要趨勢(shì)，只有從技術(shù)和管理兩方面一起抓，才能達(dá)到理想的效果。

參考文獻(xiàn)

第4篇：城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)范文

關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；彈性；云南省

中圖分類(lèi)號(hào)：S28 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-0432（2011）-03-0050-1

我國(guó)第二輪土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限為1997-2010年，但由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展及規(guī)劃制定的水平和規(guī)劃體系存在的一些問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與土地資源制約的矛盾日益突出，各類(lèi)用地均呈現(xiàn)緊張狀態(tài)。同時(shí)，科學(xué)發(fā)展觀(guān)對(duì)土地利用提出了新的要求，要求在資源約束的國(guó)情條件下，用有限的土地資源來(lái)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展[1]。2004年，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作適時(shí)啟動(dòng)，并將于2011年全面實(shí)施，規(guī)劃“彈性”的加強(qiáng)是其重要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)。本文以云南省為例，解析新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中“彈性”的應(yīng)用。

1 彈性的內(nèi)涵

這里的彈性是相對(duì)于剛性而言的，土地利用總體規(guī)劃的剛性指在編制和實(shí)施規(guī)劃時(shí)必須遵守或禁止違反的事項(xiàng)；彈性主要是指在確保土地利用總體規(guī)劃應(yīng)有功能的前提條件下，規(guī)劃編制和實(shí)施管理的靈活性、可調(diào)整性和應(yīng)變能力[2]。

我國(guó)的第二輪土地利用總體規(guī)劃總體上是剛性有余而彈性不足，其雖然在保護(hù)耕地等方面發(fā)揮了積極作用，但也發(fā)生了大量土地規(guī)劃不能保障區(qū)域內(nèi)正常的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，或是不得已違反規(guī)劃，損害了其權(quán)威性的事情。

實(shí)質(zhì)上，土地利用總體規(guī)劃中的彈性和剛性，是規(guī)劃的實(shí)踐可行性與權(quán)威性之間的一對(duì)矛盾統(tǒng)一體[3]?？茖W(xué)的土地規(guī)劃，剛性是前提，彈性是必要補(bǔ)充。土地利用規(guī)劃應(yīng)該是在剛性管控前提下劃留適度的彈性，并嚴(yán)格彈性實(shí)施的條件，使土地利用總體規(guī)劃成為一個(gè)動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的系統(tǒng)。

2 規(guī)劃彈性解析

2.1 預(yù)期性指標(biāo)的設(shè)置

新一輪土地利用總體規(guī)劃修編調(diào)控指標(biāo)按性質(zhì)分為約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)。約束性指標(biāo)是為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)規(guī)劃期內(nèi)必須實(shí)現(xiàn)或不得突破的指標(biāo)，如耕地保有量、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模等；預(yù)期性指標(biāo)是指按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展預(yù)測(cè)規(guī)劃期內(nèi)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)，主要包括園地規(guī)模、林地規(guī)模、新增建設(shè)占用農(nóng)用地規(guī)模等。在約束性指標(biāo)前提下，預(yù)期性指標(biāo)的設(shè)置就為各地按照實(shí)際情況編制規(guī)劃給予了一定數(shù)量上的彈性；并且，土地規(guī)劃對(duì)指標(biāo)實(shí)施分層管理，這就為土地規(guī)劃在某個(gè)總量指標(biāo)控制下在其內(nèi)部的具體地類(lèi)間彈性調(diào)整提供了前提。

2.2 有條件建設(shè)區(qū)的劃定

新一輪規(guī)劃中，根據(jù)各類(lèi)建設(shè)用地的約束性控制指標(biāo)劃定規(guī)模邊界，規(guī)模邊界內(nèi)的區(qū)域是允許建設(shè)區(qū)，是規(guī)劃確定的可開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)的區(qū)域。而后，可在規(guī)模邊界外規(guī)定范圍內(nèi)劃定一個(gè)擴(kuò)展邊界，擴(kuò)展邊界和規(guī)模邊界之間的區(qū)域稱(chēng)為有條件建設(shè)區(qū)。有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)的農(nóng)用地可以在核減其對(duì)應(yīng)的允許建設(shè)區(qū)一定的規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模后，在規(guī)劃的各類(lèi)建設(shè)用地總量指標(biāo)控制下轉(zhuǎn)為建設(shè)用地使用。這就為建設(shè)用地在擴(kuò)展邊界內(nèi)的空間布局調(diào)整提供了彈性。

2.3 基本農(nóng)田多劃后占

基本農(nóng)田多劃后占是部分省份的規(guī)劃內(nèi)容，其做法是有條件的地區(qū)在規(guī)劃基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)時(shí)，多劃出一定量的基本農(nóng)田，在一些規(guī)劃未能確定具體范圍的或上級(jí)重點(diǎn)的建設(shè)項(xiàng)目而又必須要占用基本農(nóng)田時(shí)，在基本農(nóng)田保護(hù)面積指標(biāo)和建設(shè)用地占用耕地規(guī)模指標(biāo)的約束內(nèi)，只需按建設(shè)項(xiàng)目占用一般耕地報(bào)批，從而簡(jiǎn)化了報(bào)批程序，提升了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的效率。這樣既保證了基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)模不低于上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)，又增加了建設(shè)項(xiàng)目占用基本農(nóng)田范圍的彈性。

2.4 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是和土地整治項(xiàng)目結(jié)合在一起的，目前正處于試點(diǎn)項(xiàng)目階段。具體為將規(guī)劃用于土地整治的農(nóng)村建設(shè)用地區(qū)與規(guī)劃發(fā)展城鎮(zhèn)建設(shè)的區(qū)域共同組成項(xiàng)目區(qū)，在農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為達(dá)到一定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的耕地后，其減少的農(nóng)村建設(shè)用地量可相應(yīng)的作為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的指標(biāo)。這部分新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地將產(chǎn)生遠(yuǎn)高于原農(nóng)村建設(shè)用的經(jīng)濟(jì)效益，而參與項(xiàng)目的城鄉(xiāng)將共享此指標(biāo)帶來(lái)的收益，且特別要保障農(nóng)民的利益。這樣在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動(dòng)了節(jié)約集約用地的同時(shí)，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地約束性指標(biāo)的控制下，擴(kuò)大了城鎮(zhèn)用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地比重的彈性。

2.5 重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)劃表

土地利用總體規(guī)劃的成果包括規(guī)劃文件、說(shuō)明、圖件及數(shù)據(jù)庫(kù)等。其納入規(guī)劃的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，除了在文本中明確外，還需在重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地布局圖上落到具體的空間。對(duì)于部分在土地規(guī)劃時(shí)還未確定具體項(xiàng)目區(qū)域的重點(diǎn)項(xiàng)目，暫時(shí)不能編入規(guī)劃圖件時(shí)，可先只列入規(guī)劃文中的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)劃表。最終，其項(xiàng)目用地只需符合建設(shè)用地的規(guī)劃要求即可，這就加大了規(guī)劃重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地在選址時(shí)的彈性。

3 結(jié)語(yǔ)

土地對(duì)于一個(gè)區(qū)域發(fā)展的作用不言而喻，而土地利用總體規(guī)劃是實(shí)行土地用途管制的重要依據(jù)，是指導(dǎo)土地管理和土地活動(dòng)的綱領(lǐng)性文件。新一輪規(guī)劃中引入彈性機(jī)制，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)的重要?jiǎng)?chuàng)新，是實(shí)現(xiàn)土地規(guī)劃意義的重要保障。彈性機(jī)制的貫徹情況直接影響著新一輪土地規(guī)劃的質(zhì)量，進(jìn)而影響區(qū)域的發(fā)展，各規(guī)劃編制及國(guó)土相關(guān)單位應(yīng)學(xué)會(huì)用好規(guī)劃的彈性，使土地利用總體規(guī)劃能更好的為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)“又好又快發(fā)展”服務(wù)。

參考文獻(xiàn)

[1] 胡存智.新一輪土地利用總體規(guī)劃修編重點(diǎn)及創(chuàng)新[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2010,(3).

第5篇：城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)范文

一、我省土地整治工作的基本成效

近年來(lái)，我省高度重視土地整治工作，把土地整治作為優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、促進(jìn)耕地保護(hù)、提高節(jié)約集約用地水平的重要手段，不斷加大資金投入，采取一系列政策措施，大力推進(jìn)農(nóng)用地整治和城鎮(zhèn)村建設(shè)用地整治，保護(hù)了耕地資源，保障了我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展資源需求，促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

（一）農(nóng)用地整治穩(wěn)步推進(jìn)。始終把墾造耕地作為國(guó)土資源開(kāi)發(fā)保護(hù)的重點(diǎn)內(nèi)容，2008年實(shí)施“百萬(wàn)”造地保障五年工程，共墾造耕地113.83萬(wàn)畝，其中低丘緩坡開(kāi)發(fā)74.7萬(wàn)畝、灘涂圍墾造地14.83萬(wàn)畝、建設(shè)用地復(fù)墾15.33萬(wàn)畝、土地整理8.97萬(wàn)畝，超額完成106萬(wàn)畝的目標(biāo)任務(wù)。2013年啟動(dòng)的“812”土地整治工程計(jì)劃5年再墾造耕地80萬(wàn)畝。加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)與管護(hù)，先后組織實(shí)施以噸糧生產(chǎn)能力為目標(biāo)、以地力培育為重點(diǎn)的“千萬(wàn)畝”標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量提升工程和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，推廣冬綠肥及商品有機(jī)肥促進(jìn)土壤有機(jī)質(zhì)提升，普及測(cè)土配方施肥，改善耕地配套基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建耕地質(zhì)量管理體系及評(píng)價(jià)技術(shù)體系。近4年共啟動(dòng)實(shí)施220萬(wàn)畝標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量提升地力培育，累計(jì)完成地力培育1617.4萬(wàn)畝次，已建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田342.86萬(wàn)畝。大力推進(jìn)低丘緩坡荒灘等未利用地開(kāi)發(fā)，爭(zhēng)取金衢麗低丘緩坡綜合開(kāi)發(fā)利用試點(diǎn)建設(shè)用地指標(biāo)16.33萬(wàn)畝、甬臺(tái)溫建設(shè)用圍填海指標(biāo)12.5萬(wàn)畝、舟山群島新區(qū)陸海統(tǒng)籌建設(shè)用地指標(biāo)12萬(wàn)畝，保障了我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地需求。

（二）建設(shè)用地整治有序開(kāi)展。爭(zhēng)取部省合作城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，編制省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)土地整治規(guī)劃，出臺(tái)政策措施，規(guī)范項(xiàng)目立項(xiàng)審查、實(shí)施管理和驗(yàn)收，結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，項(xiàng)目設(shè)置向中心村培育、“空心村”復(fù)墾和下山搬遷傾斜。截止2012年底，累計(jì)啟動(dòng)1326個(gè)農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目，使用增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)12.17萬(wàn)畝，計(jì)劃搬遷農(nóng)戶(hù)20萬(wàn)戶(hù)，拆舊12.6萬(wàn)畝，可復(fù)墾耕地12.2萬(wàn)畝，可安排建新13.8萬(wàn)畝；目前已完成26個(gè)項(xiàng)目驗(yàn)收，復(fù)墾耕地0.655萬(wàn)畝，建新0.72萬(wàn)畝。推進(jìn)城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治，完成城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、縣市域總體規(guī)劃、中心鎮(zhèn)中心村規(guī)劃的編制實(shí)施，優(yōu)化全省城鄉(xiāng)空間布局，全面部署“三改一拆”行動(dòng)，推動(dòng)城鎮(zhèn)空間發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)，啟動(dòng)實(shí)施“畝產(chǎn)倍增”行動(dòng)計(jì)劃，提高節(jié)約集約用地水平，開(kāi)展建設(shè)占用耕地表土剝離再利用試點(diǎn)，加快廢棄礦山復(fù)墾。2011年全省人均城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地面積121.37平方米，接近規(guī)劃控制值，2012年畝均建設(shè)用地GDP產(chǎn)出19.6萬(wàn)元，比2010年增長(zhǎng)23%，2013年上半年累計(jì)拆除違章建筑5665萬(wàn)平方米、“三改”建筑面積4081萬(wàn)平方米，三年任務(wù)有望兩年完成。

（三）整治資金投入持續(xù)加大。近兩年，全省（不含寧波）共計(jì)投入土地整治資金159.9億元，其中新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)37.5億元、耕地開(kāi)墾費(fèi)38.6億元、用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的土地出讓金10億元、土地指標(biāo)有償調(diào)劑收入36.6億元、其他財(cái)政性資金22.5億元、引導(dǎo)社會(huì)資金投入12.2億元、其他資金2.5億元，資金投入逐年加大。省財(cái)政優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，突出扶持重點(diǎn)，安排“百萬(wàn)”造地保障工程資金15.9億元、農(nóng)村土地綜合整治示范專(zhuān)項(xiàng)資金4.6億元、基本農(nóng)田建設(shè)保護(hù)資金11.5億元，提高省統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)至5萬(wàn)元/畝。各級(jí)財(cái)政出臺(tái)政策，提高開(kāi)發(fā)造地補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，加大耕地質(zhì)量提升工程補(bǔ)助力度，推動(dòng)農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目啟動(dòng)實(shí)施，保障土地整治項(xiàng)目順利進(jìn)行。出臺(tái)造地改田資金、省分成新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、農(nóng)村土地綜合整治資金等財(cái)政管理辦法，鼓勵(lì)資金整合平臺(tái)建設(shè)，開(kāi)展資金使用績(jī)效管理，強(qiáng)化監(jiān)管驗(yàn)收，不斷提高土地整治資金使用效益。

（四）體制機(jī)制建設(shè)日趨規(guī)范。建立耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制，落實(shí)補(bǔ)充耕地責(zé)任和部門(mén)職責(zé)分工，嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目占用耕地選址方案評(píng)估，盡量不占或少占耕地，加強(qiáng)墾造耕地項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占補(bǔ)置換監(jiān)管，實(shí)行“占一補(bǔ)一、先補(bǔ)后占”，落實(shí)項(xiàng)目掛鉤制度，嚴(yán)格補(bǔ)充耕地驗(yàn)收，連續(xù)17年實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)管理，從嚴(yán)控制農(nóng)村土地綜合整治范圍和規(guī)模，按照封閉運(yùn)行、規(guī)范管理、結(jié)果可控的要求，合理設(shè)置建新、拆舊項(xiàng)目區(qū)，確保項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，加強(qiáng)項(xiàng)目報(bào)備，督促增減掛鉤指標(biāo)及時(shí)歸還。建立土地權(quán)屬調(diào)整機(jī)制，按照確權(quán)優(yōu)先的原則，理清土地整治范圍內(nèi)土地的地類(lèi)和面積，明晰界址和權(quán)屬，設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，公開(kāi)公平公正地制訂調(diào)整方案，項(xiàng)目實(shí)施后及時(shí)辦理土地確權(quán)、變更登記手續(xù)。注重維護(hù)群眾權(quán)益，合理制訂農(nóng)房搬遷補(bǔ)償安置政策，建立群眾監(jiān)督機(jī)制和項(xiàng)目公示制度，土地整治項(xiàng)目選址、立項(xiàng)、實(shí)施充分尊重群眾意愿，聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，土地調(diào)整互換取得農(nóng)民同意。

二、土地整治工作面臨的主要問(wèn)題

近年來(lái)，我省土地整治工作得到明顯加強(qiáng)，但也存在不少亟待解決的問(wèn)題，特別是隨著我省“四化”同步快速推進(jìn)，“雙?！泵軐⑦M(jìn)一步突出，土地整治工作將面臨更大的挑戰(zhàn)。從調(diào)研情況來(lái)看，主要有以下幾個(gè)方面：

（一）農(nóng)用地整治困難重重。我省耕地后備資源較少，集中連片、立地條件好的地塊也已先期開(kāi)發(fā)，低丘緩坡開(kāi)發(fā)難度日益加大，且易造成生態(tài)環(huán)境破壞；灘涂圍墾計(jì)劃指標(biāo)少，且造地周期長(zhǎng)；建設(shè)用地復(fù)墾補(bǔ)充耕地有限，且進(jìn)度不理想。據(jù)估算，“十二五”期間我省各類(lèi)新增建設(shè)用地需求量約263萬(wàn)畝，需占用耕地170萬(wàn)畝，補(bǔ)充耕地任務(wù)十分艱巨。目前，平原地區(qū)、城市郊區(qū)大批優(yōu)質(zhì)良田被占用，而新墾造耕地在項(xiàng)目選址、工程實(shí)施管理、質(zhì)量驗(yàn)收等環(huán)節(jié)把關(guān)不嚴(yán)，加上地力培育投入大、周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢等因素，造成新墾造耕地質(zhì)量相對(duì)較差，個(gè)別地方還出現(xiàn)墾造耕地?zé)o人管、無(wú)人種的現(xiàn)象。基本農(nóng)田建設(shè)與管理還不到位，標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量提升緩慢。

（二）建設(shè)用地整治成效不明顯。農(nóng)村建設(shè)用地整治還處于起步階段，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目立項(xiàng)和建設(shè)管理還處于摸索之中，加上基層財(cái)力不足及農(nóng)民意愿不強(qiáng)等因素，試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。部分農(nóng)戶(hù)搬新不拆舊，“一戶(hù)多宅”，造成宅基地復(fù)墾難和農(nóng)村土地資源兩頭占的現(xiàn)象，影響了政策的權(quán)威性，也造成新的社會(huì)不公。城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模日益擴(kuò)大，超出土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)，粗放低效用地等現(xiàn)象在各地不同程度存在，土地利用效益與好的省份相比仍有差距，“三改一拆”目前還處在“拆”的階段，“三改”工作還沒(méi)全面推開(kāi)。

（三）土地整治資金投入不足。低丘緩坡開(kāi)發(fā)、灘涂圍墾造地的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)亟待提高，農(nóng)田質(zhì)量管護(hù)及高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)投資大、周期長(zhǎng)，農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目涉及拆遷、建新、復(fù)墾等也需要大量的啟動(dòng)資金，同時(shí)，新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)等收入不穩(wěn)定，各級(jí)財(cái)政收支矛盾突出，保障壓力加大。土地整治融資渠道不多，地方融資平臺(tái)清理后融資難度增大，風(fēng)險(xiǎn)較高，農(nóng)村土地綜合整治節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)及新增耕地指標(biāo)按照當(dāng)前出讓和轉(zhuǎn)讓的價(jià)格，收益難以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金自身平衡。田水路林等各部門(mén)涉農(nóng)資金政策上整合不夠，沒(méi)有發(fā)揮疊加效益。

（四）土地整治管理機(jī)制難以落實(shí)。有些地方片面實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡政策，破壞了部分區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，耕地質(zhì)量整體上也在下降，我省近半地市已無(wú)耕地可造，不能在本區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)3年來(lái)，政策措施還需進(jìn)一步完善，周轉(zhuǎn)指標(biāo)難以按期歸還的問(wèn)題還很突出。土地權(quán)屬調(diào)整缺乏規(guī)范的管理制度，整治中農(nóng)民的積極性不高，參與度不夠，還存在部分農(nóng)民“被上高樓”的現(xiàn)象。

產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因，既有客觀(guān)上我省土地資源稟賦條件不好、耕地資源較少、國(guó)土開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度已較高等原因，也有思想認(rèn)識(shí)上的偏差和政策銜接及制度安排上的不足。部分地方政府只關(guān)注耕地的數(shù)量平衡，片面追求城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)，對(duì)補(bǔ)充耕地質(zhì)量和后期管護(hù)關(guān)注不夠，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)認(rèn)識(shí)不深，對(duì)優(yōu)化國(guó)土空間布局節(jié)約集約用地不夠主動(dòng)，工作中存在“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”、“重建新、輕拆舊”、“重用地、輕復(fù)墾”、“重增量、輕存量”的傾向，影響了土地整治工作的順利開(kāi)展。同時(shí)，土地利用總體規(guī)劃與土地整治、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)及農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”建設(shè)等規(guī)劃銜接上脫節(jié)，低丘緩坡開(kāi)發(fā)存在零星基本農(nóng)田置換及林地權(quán)屬調(diào)整等政策障礙，灘涂圍墾造地項(xiàng)目落地難，地方政府及相關(guān)部門(mén)也存在分類(lèi)指導(dǎo)和監(jiān)管不到位的問(wèn)題。

三、深入推進(jìn)土地整治工作的建議

面對(duì)這些困難與挑戰(zhàn)，我們要貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，堅(jiān)持“三個(gè)最嚴(yán)格”的土地管理制度，大力推進(jìn)土地整治，保障土地資源可持續(xù)利用，為落實(shí)干好“一三五”、實(shí)現(xiàn)“四翻番”的決策部署、建設(shè)“兩富”現(xiàn)代化浙江提供重要的支撐。

（一）以強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)為重點(diǎn)，加強(qiáng)土地整治工作領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變片面追求建設(shè)用地指標(biāo)的傾向，要從保障糧食安全、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的角度，深刻認(rèn)識(shí)土地整治工作的重要性。進(jìn)一步明確地方各級(jí)政府依法保護(hù)土地的責(zé)任，各級(jí)涉土涉農(nóng)部門(mén)要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，在農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”建設(shè)、農(nóng)田水利標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、農(nóng)村住房改造、中心村建設(shè)、地質(zhì)災(zāi)害避險(xiǎn)搬遷、下山移民脫貧致富等項(xiàng)目上要與墾造耕地、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村土地綜合整治有機(jī)結(jié)合，相互銜接，統(tǒng)籌推進(jìn)。建立健全土地整治責(zé)任制度，將耕地?cái)?shù)量平衡及質(zhì)量提升情況納入地方政府目標(biāo)責(zé)任考核，建立增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)使用情況及農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目進(jìn)展的考核體系，把區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平作為各地領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績(jī)考核內(nèi)容之一，加快形成分級(jí)負(fù)責(zé)、逐級(jí)推進(jìn)、共同努力的工作格局。

（二）以保護(hù)耕地資源為基礎(chǔ)，深化農(nóng)用地整治。堅(jiān)持資源合理利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相結(jié)合，開(kāi)展低丘緩坡、沿海灘涂等耕地后備資源調(diào)查，摸清補(bǔ)充耕地資源潛力，編制并安排好墾造耕地的規(guī)模、時(shí)序和區(qū)域，有計(jì)劃組織實(shí)施。加快農(nóng)業(yè)用圍填海項(xiàng)目的儲(chǔ)備和報(bào)批，統(tǒng)籌使用好圍填海指標(biāo)，加大建設(shè)用地復(fù)墾和災(zāi)毀土地復(fù)墾項(xiàng)目推進(jìn)力度，確保完成墾造耕地任務(wù)。推行耕地保護(hù)“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)”三位一體管理，在項(xiàng)目選址、實(shí)施、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)更加突出質(zhì)量監(jiān)管，防止生態(tài)破壞和水土流失，全面開(kāi)展移土培肥和耕作層剝離再利用，堅(jiān)決落實(shí)補(bǔ)充耕地質(zhì)量評(píng)定結(jié)果作為耕地占補(bǔ)平衡驗(yàn)收制度。按照“缺什么補(bǔ)什么”的原則提升完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，達(dá)到旱澇保收的標(biāo)準(zhǔn)，加大有機(jī)肥、速效肥、緩釋肥推廣力度，狠抓地力培育，鼓勵(lì)耕地流轉(zhuǎn)承包到戶(hù)，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益，全面建立地力監(jiān)測(cè)機(jī)制，健全耕地質(zhì)量等級(jí)更新評(píng)價(jià)制度，定期公布耕地質(zhì)量等級(jí)狀況。規(guī)范推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田及示范縣建設(shè)，努力建成若干“萬(wàn)畝方、千畝方”基本農(nóng)田保護(hù)示范點(diǎn)，糧食生產(chǎn)功能區(qū)要約束性種糧，堅(jiān)決糾正“非糧化”現(xiàn)象，逐步推廣基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵(lì)建立村級(jí)農(nóng)民耕地保護(hù)組織，探索管控性保護(hù)、建設(shè)性保護(hù)和激勵(lì)性保護(hù)并舉的耕地保護(hù)制度和共同責(zé)任機(jī)制。

（三）以節(jié)約集約用地為導(dǎo)向，深入推進(jìn)建設(shè)用地整治。堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，節(jié)約集約，按照“先減后用、增減掛鉤、平衡有余”的原則，用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)政策，從政府推動(dòng)型向農(nóng)民意愿型轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)“政府得土地、農(nóng)民得實(shí)惠、城鄉(xiāng)得發(fā)展”的多贏(yíng)效應(yīng)。把按時(shí)拆舊復(fù)墾作為農(nóng)村土地綜合整治工作的重中之重，加大對(duì)地方政府拆舊復(fù)墾率的責(zé)任考核，在有條件的地方實(shí)行先復(fù)墾后掛鉤，“先補(bǔ)后占”，引導(dǎo)農(nóng)村土地綜合整治從建新主導(dǎo)型向拆舊復(fù)墾主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，加快研究農(nóng)民閑置宅基地流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制，暢通宅基地使用權(quán)收回渠道。全面推進(jìn)縣域村莊布局規(guī)劃，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合理布局和有序建設(shè)，探索“全域聯(lián)動(dòng)、全域整治”的整鎮(zhèn)、整縣大國(guó)土整治，大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，加快中心城市、中心鎮(zhèn)和中心村培育，推動(dòng)集聚集群集約發(fā)展，科學(xué)謀劃“三改一拆”“拆”后土地利用和建設(shè)，以土地整治為核心推進(jìn)“三改”工作。盤(pán)活城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，加大批而未供、供而未用土地清理力度，加快低效用地改造，有序推進(jìn)畝產(chǎn)倍增計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)土地整治從外延擴(kuò)張向內(nèi)部挖潛增效轉(zhuǎn)變。

第6篇：城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)范文

關(guān)鍵詞：整治潛力；人均建設(shè)用地核算；用地現(xiàn)狀

中圖分類(lèi)號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）10-0062-03

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各項(xiàng)建設(shè)需要占用了大量的農(nóng)村集體土地，使得中國(guó)耕地?cái)?shù)量大大減少，也使得建設(shè)用地需求與耕地保護(hù)之間的矛盾日益突出。城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化已成為土地利用規(guī)劃的重點(diǎn)，如何將新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村居民點(diǎn)整理相結(jié)合、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，已成為新時(shí)期一個(gè)亟待解決的問(wèn)題[1]。農(nóng)村居民點(diǎn)整理是通過(guò)村莊改造、歸并和再利用，使農(nóng)村建設(shè)逐步集中、集約，提高農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用強(qiáng)度，促進(jìn)土地利用有序化、合理化、科學(xué)化，使土地利用由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，提高土地利用率[2]。農(nóng)村居民點(diǎn)整治是通過(guò)改變農(nóng)村居民點(diǎn)用地閑置、低效利用現(xiàn)狀，有效增加耕地及其他農(nóng)用地面積、促進(jìn)建設(shè)用地節(jié)約、集約利用、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局的重要途徑，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要手段之一[3]。

一、研究區(qū)概況

1.自然地理?xiàng)l件。望城區(qū)地處湘中東北部，湘江下游兩岸，瀕臨洞庭湖區(qū)，隸屬省會(huì)長(zhǎng)沙，是長(zhǎng)沙市新成立的第六區(qū)。地理坐標(biāo)為東經(jīng)112°35′~113°02′和北緯27°58′~28°33′之間。東北與長(zhǎng)沙市岳麓區(qū)、開(kāi)福區(qū)、長(zhǎng)沙縣交界，南抵湘潭縣，西接寧鄉(xiāng)縣，北連湘陰、汨羅。全區(qū)在2008年行政區(qū)劃調(diào)整后，土地總面積為90 830.9公頃。

望城區(qū)整個(gè)地形呈不規(guī)則的長(zhǎng)方形，地勢(shì)由南向北傾斜。東北部群山綿亙，區(qū)域內(nèi)崗地面積較大；西北部為濱湖沖積平原區(qū)，土地平曠，渠溝縱橫；中部多為丘陵崗地。

2.經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件。望城區(qū)地處長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)帶的腹地和湖南省“一點(diǎn)一線(xiàn)”的戰(zhàn)略區(qū)位，區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出，被譽(yù)為“長(zhǎng)沙市的后花園”。隨著長(zhǎng)沙市逐步走向特大城市，經(jīng)濟(jì)規(guī)模不斷增大，勢(shì)必對(duì)望城縣產(chǎn)生良好的輻射作用。2009年，全區(qū)財(cái)政收入達(dá)15億元，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值35.32億元，農(nóng)民人均純收入達(dá)9 343元。

二、用地現(xiàn)狀分析

1.土地利用布局。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局和土地資源稟賦基礎(chǔ)的影響，望城縣各類(lèi)土地呈不均分布。城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地集中分布在靠近長(zhǎng)沙市的幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。其中鎮(zhèn)建設(shè)用在縣城高塘嶺、星城鎮(zhèn)、黃金鄉(xiāng)等，三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模為1 824.94公頃，占全縣城鎮(zhèn)建設(shè)用地的73.5%；耕地主要分別在縣域西北部地勢(shì)較平坦的烏山、格塘、喬口、茶亭等鄉(xiāng)鎮(zhèn)；未利用土地中水域面積為5 890.4公頃，占未利用土地的72.86%，主要為湘江水面，未利用土地中可作為補(bǔ)充耕地后備資源的草地面積較小，且在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有零散分布，集中規(guī)模開(kāi)發(fā)可行性小。

2.土地利用問(wèn)題。（1）重用輕養(yǎng)，耕地質(zhì)量下降。傳統(tǒng)耕作方法在全區(qū)范圍依然普遍存在，受長(zhǎng)期形成的靠天吃飯的觀(guān)念影響，加上農(nóng)業(yè)種植效益低下，農(nóng)戶(hù)自身對(duì)農(nóng)地投入不高，僅僅依賴(lài)政府財(cái)政投資，使得耕地質(zhì)量和生產(chǎn)力有所下降，不少地區(qū)存在著撂荒的現(xiàn)象。（2）城鄉(xiāng)建設(shè)用地缺乏統(tǒng)籌利用，土地規(guī)劃制定不合理。城鄉(xiāng)社會(huì)制度和土地制度的“二元性”決定了望城縣存在著城鄉(xiāng)建設(shè)用地“二元結(jié)構(gòu)”突出，城鄉(xiāng)土地利用缺乏互動(dòng)，農(nóng)村居民點(diǎn)用地并沒(méi)有隨著城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地的增加而減少，不利于全縣建設(shè)用地的節(jié)約集約利用。加之，地方政府對(duì)于地區(qū)發(fā)展前瞻性不夠，土地利用未能做到科學(xué)合理規(guī)劃，造成不少地方出現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)用地緊缺和集體土地空置難以流轉(zhuǎn)的矛盾局面。（3）建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平有待提高。2004年全省閑置土地調(diào)查中，望城縣尚有閑置建設(shè)用地268.5公頃，全縣城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地單位GDP產(chǎn)出為25.15萬(wàn)元/公頃，雖在全省居于領(lǐng)先水平，但仍低于國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)的水平。人均農(nóng)村人口居民點(diǎn)建設(shè)用地為244.14平方米，遠(yuǎn)高于國(guó)標(biāo)（GB50188－93）150平方米/人的規(guī)劃上限。

三、望城農(nóng)村居民點(diǎn)整治潛力研究

農(nóng)村居民點(diǎn)整治潛力主要包括增加耕地及其他農(nóng)業(yè)用地?cái)?shù)量、農(nóng)村聚落優(yōu)化的潛力、改善生態(tài)環(huán)境的潛力、土地增值的潛力四個(gè)方面。本文主要研究農(nóng)村居民點(diǎn)整理增加的凈耕地面積。

1.研究方法。本文對(duì)望城區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整治潛力計(jì)算采用人均建設(shè)用地核算方法。依據(jù)國(guó)家規(guī)定的人均建設(shè)用地指標(biāo)，在預(yù)期規(guī)劃期末的人口數(shù)量的基礎(chǔ)上，計(jì)算得到理論上農(nóng)村居民點(diǎn)的用地面積，并將其與現(xiàn)狀居民點(diǎn)用地的面積計(jì)算差值得到整理可獲得的潛力面積[4]。

2.農(nóng)村居民點(diǎn)人口的確定。結(jié)合望城區(qū)土地利用總體規(guī)劃修編專(zhuān)題研究（2005―2020年），建立人口預(yù)測(cè)模型測(cè)算2020年的農(nóng)村人口:

Qt=Q。（1+r）t±Q

式中，Qt為規(guī)劃年農(nóng)村人口總數(shù)，Q0為基期年農(nóng)村人口總數(shù)，r為農(nóng)村人口自然增長(zhǎng)率，t為規(guī)劃期，Q為人口機(jī)械變動(dòng)量。

3.農(nóng)村居民點(diǎn)人均標(biāo)準(zhǔn)。望城區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)2008年現(xiàn)狀人均居民點(diǎn)差別較大，但有11個(gè)鎮(zhèn)街均超過(guò)了150m2的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50188―93）的規(guī)定，規(guī)劃期末人均標(biāo)準(zhǔn)（見(jiàn)表2）:

4.農(nóng)村居民點(diǎn)潛力預(yù)測(cè)。在人口預(yù)測(cè)模型計(jì)算的基礎(chǔ)上，結(jié)合望城區(qū)2020年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃城市化率，可以計(jì)算出2020年望城各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村人口數(shù)量。

根據(jù)人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)化:

Mi=M現(xiàn)狀i―M標(biāo)準(zhǔn)i

式中，Mi代表i單元農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力面積；M現(xiàn)狀i代表i單元農(nóng)村居民點(diǎn)現(xiàn)狀面積；M標(biāo)準(zhǔn)i代表i單元農(nóng)村居民點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)面積。

最終可以計(jì)算得出2020年農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力為6 054.01hm2。全區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)潛力值（見(jiàn)下頁(yè)表3）:

四、結(jié)論

1.人均居民點(diǎn)用地超標(biāo)，理論潛力巨大。望城區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)用地面廣量大，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均用地都嚴(yán)重超標(biāo)，具有很大的整理潛力。經(jīng)測(cè)算，望城區(qū)至2020年農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力值達(dá)6 054.01hm2，占現(xiàn)狀農(nóng)村居民點(diǎn)用地的68.8%。

2.因地制宜，科學(xué)合理推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整理。要充分考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，因地制宜，探索合理可行的整理模式；積極開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)劃，嘗試開(kāi)展掛鉤指標(biāo)異地市場(chǎng)化調(diào)劑[5]；引入市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，多渠道多方面籌措資金；注意尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，提高農(nóng)民參與整治的積極性。

參考文獻(xiàn)：

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Study on the Potential of Rural Residential Renovation Theory of Wangcheng County

YU Zhi-biao，DUAN Jian-nan

（School of Resources and Environment，Hunan Agricultural University，Changsha 410128，China）

第7篇：城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)范文

關(guān)鍵詞 快速工業(yè)化區(qū)域；建設(shè)用地；問(wèn)題；制度優(yōu)化；南海區(qū)

中圖分類(lèi)號(hào) F293.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A

文章編號(hào) 1002-2104(2007)01-0096-06

世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史表明，所有已實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的國(guó)家和地區(qū)，必然經(jīng)歷了由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，工業(yè)化是現(xiàn)代化不可逾越的階段[1]。改革開(kāi)放以來(lái)，在我國(guó)珠江三角洲和長(zhǎng)江三角洲等沿海發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，工業(yè)化快速發(fā)展，工業(yè)化水平迅速提升，經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)急劇變化。與此同時(shí)，快速工業(yè)化區(qū)域普遍出現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地迅猛、無(wú)序擴(kuò)張，城鄉(xiāng)土地利用混雜、相關(guān)利益沖突頻繁等諸多土地問(wèn)題[2～3]。而這些問(wèn)題又與當(dāng)前城市化過(guò)度滯后于工業(yè)化等現(xiàn)象密切關(guān)聯(lián)[4]。

如何合理引導(dǎo)土地開(kāi)發(fā)，構(gòu)建緊湊高效、布局合理、發(fā)展有序的建設(shè)用地空間結(jié)構(gòu)，是快速工業(yè)化區(qū)域持續(xù)發(fā)展的重要命題，而改革和完善包括土地管理體制在內(nèi)的城鄉(xiāng)管理制度，是解讀該命題的關(guān)鍵。本文運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，結(jié)合典型案例，從制度變遷與創(chuàng)新的視角對(duì)快速工業(yè)化區(qū)域建設(shè)用地問(wèn)題進(jìn)行研究，并提出優(yōu)化策略，旨在為這一新興地域類(lèi)型的建設(shè)用地發(fā)展提供理論參考。

1 新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于制度優(yōu)化的一般理論

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)源于科斯的交易費(fèi)用概念和替論，該理論與制度變遷等理論體現(xiàn)出深刻的制度優(yōu)化、制度協(xié)調(diào)和制度轉(zhuǎn)換思想。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，制度是繼天賦要素、技術(shù)、偏好后經(jīng)濟(jì)理論的“第四塊基石”。制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則和為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約，是規(guī)范個(gè)人行為的規(guī)則，由正式規(guī)則、非正式規(guī)則與實(shí)施機(jī)制三部分構(gòu)成[5～6]。制度的核心功能是給市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的經(jīng)濟(jì)人提供激勵(lì)與約束，而這一功能的發(fā)揮是通過(guò)抑制機(jī)會(huì)主義行為、提供有效信息、降低不確定性和交易成本等途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)［7]。

在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來(lái)，制度變遷是內(nèi)在動(dòng)力和外部競(jìng)爭(zhēng)共同作用導(dǎo)致制度非均衡的必然結(jié)果。當(dāng)制度外的變化促成了外部利潤(rùn)的形成，而這些潛在的外部利潤(rùn)又無(wú)法在現(xiàn)有的制度安排內(nèi)實(shí)現(xiàn)“內(nèi)在化”時(shí)，人們就會(huì)尋找一種新的制度安排，以便獲取這些獲利機(jī)會(huì)[8]。制度優(yōu)化或創(chuàng)新就是消除制度供給不足或過(guò)剩等制度非均衡，從而實(shí)現(xiàn)制度均衡和資源帕累托最優(yōu)配置的制度安排。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)蓬勃發(fā)展，生產(chǎn)力與技術(shù)水平快速提升，經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生顯著變化，原有土地管理體制及相關(guān)制度安排的效率必然遞減，無(wú)法適應(yīng)和滿(mǎn)足新形勢(shì)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，從而產(chǎn)生諸多土地問(wèn)題特別是建設(shè)用地問(wèn)題，形成新的制度需求，這在快速工業(yè)化區(qū)域體現(xiàn)得尤為突出。

2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地問(wèn)題的實(shí)證研究

2.1 研究區(qū)概況

佛山市南海區(qū)位于珠江三角洲腹地，毗鄰港澳，接壤廣州，環(huán)境得天獨(dú)厚，素稱(chēng)“魚(yú)米之鄉(xiāng)”，也是著名僑鄉(xiāng)。土地總面積1 073.8 km2，轄2街道6鎮(zhèn)，戶(hù)籍人口106.6萬(wàn)，總?cè)丝诩s210萬(wàn)。南海區(qū)居廣州往粵西、大西南、東盟地區(qū)交通要沖，廣茂鐵路、珠江干流、321國(guó)道、325國(guó)道、廣佛、廣肇、佛開(kāi)等多條高速公路穿境而過(guò)，交通極為便利。

改革開(kāi)放以來(lái)，南海經(jīng)濟(jì)社會(huì)有了很大發(fā)展，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)興旺發(fā)達(dá)，“南海制造”熠熠生輝，2005年南海位居全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣（市）第六名，參照H?錢(qián)納里的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段模型，已進(jìn)入工業(yè)化中期階段的后期。由于南海改革開(kāi)放初期實(shí)行分散化的農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化政策，推行“六個(gè)層次一起上”的發(fā)展方針，“村村點(diǎn)火、戶(hù)戶(hù)冒煙”辦工業(yè)，導(dǎo)致工業(yè)用地為主的城鄉(xiāng)建設(shè)用地(本文研究的城鄉(xiāng)建設(shè)用地包括城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點(diǎn)和獨(dú)立工礦用地，不含其他建設(shè)用地。)全面粗放擴(kuò)張，中心城鎮(zhèn)發(fā)展滯后。目前全區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)就業(yè)比重均超過(guò)90%，而本地城鎮(zhèn)化水平僅約50%[9]，城鎮(zhèn)用地僅占總建設(shè)用地面積的15%左右，半城市化現(xiàn)象及其問(wèn)題較為普遍，土地集約、合理、可持續(xù)利用受到制約。如何通過(guò)制度創(chuàng)新，適時(shí)調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)與城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)空間重構(gòu)和資源重組，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，是當(dāng)前南海及其他快速工業(yè)化區(qū)域亟待解決的重大課題。

唐常春等：快速工業(yè)化區(qū)域建設(shè)用地問(wèn)題與制度優(yōu)化研究――以佛山市南海區(qū)為例中國(guó)人口?資源與環(huán)境 2007年 第1期2.2 建設(shè)用地主要特征與問(wèn)題分析

2．2．1 規(guī)模急劇擴(kuò)張，內(nèi)部發(fā)展失衡

快速工業(yè)化區(qū)域由于國(guó)內(nèi)外資本的快速投入與集中，第二、三產(chǎn)業(yè)特別是工業(yè)迅速發(fā)展，必然帶來(lái)對(duì)土地的旺盛需求。雖然長(zhǎng)期實(shí)行“單一口子”供地政策，但市場(chǎng)機(jī)制不夠完善，市場(chǎng)對(duì)土地資源的基礎(chǔ)配置功能未能充分發(fā)揮，供應(yīng)難以反映、滿(mǎn)足和引導(dǎo)需求。在當(dāng)前我國(guó)相關(guān)法制不甚完善的背景下，由于經(jīng)濟(jì)利益和制度設(shè)租的刺激，快速工業(yè)化區(qū)域普遍滋生土地隱形市場(chǎng)，最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模失控，人為加劇用地矛盾。

根據(jù)歷史統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和最新土地更新調(diào)查成果，20世紀(jì)90年代以來(lái)，佛山市南海區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模急劇擴(kuò)張，所占比重迅速提高（圖1、圖2）。1991年城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模為12 339.1 hm2，占土地總面積的10.72%[10]；1998年規(guī)模迅速增至34 809.8 hm2，比重上升至30.26%；至2004年末規(guī)模進(jìn)一步增至45 468.2 hm2，比重高達(dá)42.34%。近年來(lái)，隨著全區(qū)產(chǎn)業(yè)逐步升級(jí)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量提高和土地管理制度的加強(qiáng)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張速度有所減緩，但建設(shè)用地供需矛盾依然突出，建設(shè)占用與耕地保護(hù)之間的沖突未能明顯緩解。

全區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模變化的內(nèi)部差異顯著（圖2），其中獨(dú)立工礦用地上升幅度較大，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地比重由1991年的19.49%迅速上升至1998年的49.44%和2004年的59.45%，年均增量高達(dá)1 894.24 hm2。20世紀(jì)90年代以來(lái)，南海相繼撤縣設(shè)市和撤市設(shè)區(qū)，城市建設(shè)發(fā)展較為迅速，用地不斷增加，目前用地規(guī)模達(dá)到2 330.6 hm2，但仍?xún)H占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的5.13%，土地總面積的2.17%。同時(shí)，南海建制鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)用地緩慢增長(zhǎng)，從用地角度反映出全區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)明顯滯后于工業(yè)化發(fā)展速度，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力未能真正大規(guī)模向城鎮(zhèn)遷移，建設(shè)用地的級(jí)差收益和綜合效益未能充分實(shí)現(xiàn)。

2．2．2 空間無(wú)序分散，結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)

改革開(kāi)放以來(lái)，南海區(qū)受“離土不離鄉(xiāng)”、“進(jìn)廠(chǎng)不進(jìn)城”等農(nóng)村工業(yè)化政策影響，實(shí)行“遍地開(kāi)花”式工業(yè)化發(fā)展道路，工業(yè)園區(qū)過(guò)多、過(guò)濫建設(shè)，導(dǎo)致工業(yè)用地全面擴(kuò)張，“村村像城鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農(nóng)村”，城鄉(xiāng)混雜，居住與工業(yè)用地混雜，用地布局分散，并衍生出重復(fù)建設(shè)、權(quán)益紛爭(zhēng)、環(huán)境污染、景觀(guān)破壞等諸多土地問(wèn)題，土地集約化、規(guī)?；靡约俺青l(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展受到嚴(yán)重制約。

通過(guò)計(jì)算南海區(qū)土地利用類(lèi)型區(qū)位熵（專(zhuān)門(mén)化率），可以找出全區(qū)具有一定優(yōu)勢(shì)的用地類(lèi)型；通過(guò)分別計(jì)算某用地類(lèi)型在各鎮(zhèn)（街道）的區(qū)位熵，則可大致反映該用地類(lèi)型的空間集中程度。用地類(lèi)型區(qū)位熵（Q）計(jì)算公式為：

Q=（a/A）/（b/B）

式中：a為某鎮(zhèn)（街道）某土地利用類(lèi)型面積;A為全區(qū)該土地利用類(lèi)型面積;b為某鎮(zhèn)（街道）土地總面積;B為全區(qū)土地總面積。

南海區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地整體分布比較分散（圖3），除中心城區(qū)桂城以外，各鎮(zhèn)（街道）Q值均處在0.50～1.50之間，其中里水、丹灶、西樵和九江等區(qū)位較為偏遠(yuǎn)的鎮(zhèn)域Q值＜1.0，距離因子作用有一定顯現(xiàn)。各用地類(lèi)型中，獨(dú)立工礦和農(nóng)村居民點(diǎn)用地集中程度均較低，區(qū)域差異不甚明顯，很大程度上決定了全區(qū)建設(shè)用地的空間分布特征；城市和建制鎮(zhèn)用地集中度相對(duì)較高，但整體規(guī)模偏小。

獨(dú)立工礦和農(nóng)村居民點(diǎn)用地的片面、粗放擴(kuò)張，大大削弱了快速工業(yè)化區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)拉力和空間動(dòng)力，妨礙了土地集約高效利用和第二、三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。目前南海區(qū)獨(dú)立工礦和農(nóng)村居民點(diǎn)用地比重過(guò)高，分別占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的59%和24%；而城市與建制鎮(zhèn)用地比重過(guò)低，僅占5%和12%（圖4）。城鎮(zhèn)建設(shè)中亦存在工業(yè)用地偏大，道路廣場(chǎng)和市政公用設(shè)施用地不足，建筑密度過(guò)高，環(huán)境質(zhì)量偏低等問(wèn)題，用地結(jié)構(gòu)需作重大調(diào)整。

2．2．3 城鄉(xiāng)缺乏統(tǒng)籌，區(qū)域協(xié)調(diào)不力

快速工業(yè)化區(qū)域城鎮(zhèn)密集，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，城鄉(xiāng)界限模糊，城鎮(zhèn)規(guī)模等級(jí)不甚明確。近年來(lái)南海區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，但城鎮(zhèn)化水平提高在促使城鎮(zhèn)用地增加的同時(shí)，農(nóng)村居民點(diǎn)用地未能相應(yīng)減少。1991-2004年，全區(qū)城鎮(zhèn)用地與農(nóng)村居民點(diǎn)用地分別增加5 961.5 hm2和2 542.5hm2。城鄉(xiāng)用地缺乏互動(dòng)的二元結(jié)構(gòu)，不僅導(dǎo)致農(nóng)村用地集約度較低、閑置和低效利用狀況無(wú)法根本改變，同時(shí)也影響到城鄉(xiāng)各類(lèi)用地問(wèn)題的整體解決，制約城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

由于行政管理體制等局限，快速工業(yè)化區(qū)域用地發(fā)展缺乏橫向協(xié)調(diào)，功能布局沖突，協(xié)調(diào)力度亟待加強(qiáng)。雖然南海區(qū)城鄉(xiāng)用地的地域分工已經(jīng)基本形成，土地利用的區(qū)域特色比較明顯，但用地結(jié)構(gòu)與布局不夠合理（圖5）。大瀝、羅村街道屬于中心城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)，獨(dú)立工礦用地比重過(guò)高，城鎮(zhèn)用地比重過(guò)低，嚴(yán)重制約用地效益提升、服務(wù)業(yè)空間拓展和人居環(huán)境改善；獅山要發(fā)展成為南海次中心城區(qū)和最大工業(yè)基地，然而第二、三產(chǎn)業(yè)用地未能統(tǒng)籌規(guī)劃，服務(wù)業(yè)用地太少，不符合土地利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀(guān)規(guī)律。另外，某些區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏統(tǒng)籌，布局不甚合理，造成基本農(nóng)田流失、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件破壞和生態(tài)環(huán)境景觀(guān)損害，并影響到相鄰區(qū)域發(fā)展。

3 城鄉(xiāng)建設(shè)用地發(fā)展的體制分析

3.1 雙二元管理體制影響用地配置效率

雙二元管理體制既指用地管理的城鄉(xiāng)分割，又指城市國(guó)有土地出讓的“雙軌”并存，是我國(guó)漸進(jìn)式改革和新舊體制轉(zhuǎn)型時(shí)期的產(chǎn)物。根據(jù)交易費(fèi)用和制度變遷理論[5]，雙二元管理體制必然引發(fā)一系列矛盾和沖突，阻礙土地市場(chǎng)的正常規(guī)范流通和交易，從而一定程度上導(dǎo)致土地資源配置低效、無(wú)序狀態(tài)，這在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的快速工業(yè)化區(qū)域表現(xiàn)尤為突出。

快速工業(yè)化區(qū)域用地管理體制上的雙二元化直接反映在土地低價(jià)征用、政府壟斷出讓與以集體土地為基礎(chǔ)的農(nóng)村工業(yè)化之間對(duì)土地資源的爭(zhēng)奪上。建設(shè)用地供給實(shí)際是按規(guī)定征用后使用、村鎮(zhèn)自行開(kāi)發(fā)使用和違法違章建設(shè)使用三部分構(gòu)成，并未真正實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，結(jié)果導(dǎo)致各類(lèi)開(kāi)發(fā)園區(qū)“遍地開(kāi)花”，建設(shè)用地規(guī)模增長(zhǎng)處于失控狀態(tài)。另外，城鄉(xiāng)用地管理權(quán)能分散導(dǎo)致城鎮(zhèn)用地特別是建制鎮(zhèn)用地空間增長(zhǎng)緩慢、總量偏小，與整個(gè)區(qū)域城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城鎮(zhèn)建設(shè)要求不相稱(chēng)。

3.2 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不完善削弱激勵(lì)與制約機(jī)制

科斯定理認(rèn)為，合法權(quán)利的初始界定是市場(chǎng)交易的基本前提，并對(duì)經(jīng)濟(jì)制度運(yùn)行的效率產(chǎn)生影響[7]。目前我國(guó)快速工業(yè)化區(qū)域農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)很不完善，主要表現(xiàn)在所有權(quán)主體泛化、產(chǎn)權(quán)邊界模糊以及產(chǎn)權(quán)殘缺等方面。農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但具體歸屬于哪一級(jí)集體，法律并未明確規(guī)定，從而導(dǎo)致多元主體的權(quán)利之爭(zhēng)。同時(shí)產(chǎn)權(quán)邊界模糊，各產(chǎn)權(quán)主體之間的權(quán)利與義務(wù)界定不清，產(chǎn)權(quán)利益難以得到明確保障，從而人為增加市場(chǎng)交易成本和不確定性，削弱了產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)有的激勵(lì)和約束功能，最終影響土地資源配置的效率與合理性。

南海作為國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立的全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，從20世紀(jì)90年代初開(kāi)始，陸續(xù)在全區(qū)農(nóng)村范圍內(nèi)推行農(nóng)村土地股份合作制，對(duì)促進(jìn)南海經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到巨大的推動(dòng)作用[11]。與此同時(shí)，現(xiàn)行股份制度普遍存在股權(quán)殘缺、股權(quán)封閉與股權(quán)設(shè)置不合理等問(wèn)題，影響股份制度效率與績(jī)效的發(fā)揮。股權(quán)殘缺與封閉性主要源于社區(qū)封閉性，必然造成產(chǎn)業(yè)布局分散與用地粗放擴(kuò)張，從而影響人口與資本的流動(dòng)，影響產(chǎn)業(yè)的集中與升級(jí)，影響農(nóng)村工業(yè)化與城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展。

3.3 城鄉(xiāng)市場(chǎng)發(fā)育不平衡誘發(fā)用地投機(jī)行為

由于我國(guó)城鄉(xiāng)土地制度變遷的不平衡性和非同步性，城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)發(fā)展呈現(xiàn)顯著不均衡［11]。目前我國(guó)城市土地使用權(quán)市場(chǎng)已經(jīng)基本建立，為城市土地合理利用和城市建設(shè)提供了制度保障。農(nóng)村土地的所有、使用、分配等權(quán)力較為復(fù)雜，牽涉到多方利益，關(guān)系農(nóng)民生存保障等諸多重大問(wèn)題，有關(guān)集體土地資源配置和資產(chǎn)管理的相關(guān)法規(guī)政策不健全、不完善，土地市場(chǎng)化程度相對(duì)較低。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度供給不足或滯后導(dǎo)致制度漏洞出現(xiàn)，從而誘發(fā)機(jī)會(huì)主義行為[7]。農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育滯后，必然為行政權(quán)力的設(shè)租與尋租打開(kāi)了空間[12]，農(nóng)用地與建設(shè)用地的產(chǎn)出收益差異，城鄉(xiāng)建設(shè)用地因政策管制產(chǎn)生的租值差，直接成為土地行政干預(yù)的設(shè)租與尋租源頭?？焖俟I(yè)化區(qū)域以“補(bǔ)辦歷史用地手續(xù)”等各種形式為藉口，通過(guò)權(quán)力交易使農(nóng)地轉(zhuǎn)用合法化，現(xiàn)象較為普遍。1997-2004年南海區(qū)違法用地面積3 091.55hm2，其中未批先用部分占90.55%，違法宗數(shù)達(dá)到1 846起。與此同時(shí)，集體土地私下交易和灰色土地市場(chǎng)較為活躍，影響土地資源的規(guī)范管理、合理保護(hù)和節(jié)約集約利用。

3.4 部門(mén)規(guī)劃不協(xié)調(diào)制約土地合理利用與保護(hù)

在城鄉(xiāng)土地管理依據(jù)上，土地利用總體規(guī)劃和其他部門(mén)建設(shè)規(guī)劃不協(xié)調(diào)、不同步甚至相互沖突，這給建設(shè)用地規(guī)劃審批、管理和實(shí)施工作帶來(lái)諸多不便，土地利用總體規(guī)劃沒(méi)有起到龍頭作用，反而成了適應(yīng)性規(guī)劃?？焖俟I(yè)化區(qū)域主要是以國(guó)有、民營(yíng)和外資經(jīng)濟(jì)為動(dòng)力，以資本、土地和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素投入為拉力，利益主體多元而分散。部門(mén)規(guī)劃脫節(jié)必然導(dǎo)致建設(shè)用地管理無(wú)法集中統(tǒng)一，土地利用的粗放性和盲目性、用地結(jié)構(gòu)和布局的不合理性以及土地資源浪費(fèi)也就在所難免。

快速工業(yè)化區(qū)域在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，大多數(shù)農(nóng)民建房和村莊建設(shè)缺乏規(guī)劃引導(dǎo)與約束，導(dǎo)致其大多沿公路等交通線(xiàn)路粗放擴(kuò)張，住宅與工業(yè)建筑混雜，基礎(chǔ)設(shè)施不配套，人居環(huán)境惡化。另外，農(nóng)民宅基地規(guī)劃管理不到位，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使或傳統(tǒng)觀(guān)念影響，建新屋不拆舊宅，形成大量出租屋或“空心村”，村莊建設(shè)用地浪費(fèi)較大。

4 城鄉(xiāng)建設(shè)用地制度優(yōu)化對(duì)策及措施

4.1 完善土地產(chǎn)權(quán)和城鄉(xiāng)用地管理制度

（1）完善產(chǎn)權(quán)和利益分配制度。制度供給不足是快速工業(yè)化區(qū)域城鄉(xiāng)用地矛盾與問(wèn)題的主要根源，而產(chǎn)權(quán)制度不完善是其關(guān)鍵。在體制轉(zhuǎn)軌動(dòng)態(tài)過(guò)程中，通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)，清楚界定政府、農(nóng)村集體、農(nóng)戶(hù)各方權(quán)利邊界，形成各自權(quán)力的剛性約束，完善產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)土地權(quán)益合理分配，是化解諸多土地問(wèn)題和優(yōu)化城鄉(xiāng)用地的必由之路。

（2）進(jìn)一步改革農(nóng)村土地股份制。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地股份制存在的問(wèn)題，應(yīng)該逐步推廣和深化“固化存量、出資購(gòu)股、開(kāi)放流動(dòng)”的改革。存量股權(quán)的福利配置對(duì)象是既有成員，數(shù)量人人均等。對(duì)新生兒和婚嫁遷入人口，實(shí)行出資優(yōu)惠認(rèn)購(gòu)股權(quán)。允許股權(quán)無(wú)障礙流轉(zhuǎn)、繼承、贈(zèng)送和抵押，真正實(shí)現(xiàn)股權(quán)資本化，為土地集約經(jīng)營(yíng)和農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份、擇業(yè)遷徙創(chuàng)造條件，促進(jìn)快速工業(yè)化區(qū)域的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（3）統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)用地管理。制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新是快速工業(yè)化區(qū)域未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要推動(dòng)力，完善城鄉(xiāng)用地管理體制是提高土地資源配置效率、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的重要途徑。通過(guò)理順行政管理體制中層級(jí)制與職能制并存的矛盾，優(yōu)化政府職能定位，使各級(jí)政府的利益目標(biāo)、資源調(diào)控和行為方式等保持一致，以此降低制度管理成本，縮小設(shè)租、尋租空間，解決城鄉(xiāng)用地缺乏統(tǒng)籌等問(wèn)題。

4.2 建立統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)體系

（1）逐步實(shí)行城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)一體化建設(shè)。土地價(jià)值具有整體性，土地市場(chǎng)本應(yīng)是一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一體。但由于目前快速工業(yè)化區(qū)域城市用地和農(nóng)村用地背負(fù)的社會(huì)責(zé)任不同，造成城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的人為分割。因此，首先應(yīng)完善農(nóng)村社會(huì)保障和就業(yè)保障體系，為農(nóng)村土地合理“減負(fù)”。同時(shí)應(yīng)該對(duì)耕地、基塘等優(yōu)質(zhì)農(nóng)用地實(shí)行特殊的國(guó)家保護(hù)和扶持政策，強(qiáng)化用途管制。在此基礎(chǔ)上，逐步取消土地供應(yīng)“雙軌制”、土地使用等級(jí)制和取締土地隱型市場(chǎng)，從制度上避免土地投機(jī)行為，逐步建立起統(tǒng)一、開(kāi)放、規(guī)范、有序，城鄉(xiāng)和各種所有制一體化的土地市場(chǎng)體系。

（2）建立和完善農(nóng)村集體土地市場(chǎng)。在明晰土地產(chǎn)權(quán)的前提下，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)，完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制和配套法規(guī)，實(shí)行集體土地與國(guó)有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”有償使用制度，是解決當(dāng)前快速工業(yè)化區(qū)域農(nóng)村土地隱性流轉(zhuǎn)的根本出路，也是推動(dòng)工業(yè)和服務(wù)業(yè)向城鎮(zhèn)集中、集聚，從而強(qiáng)化規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的必然要求。與此同時(shí)，農(nóng)用地非農(nóng)化應(yīng)實(shí)行國(guó)家調(diào)控和市場(chǎng)配置相結(jié)合的有效機(jī)制，逐步培育農(nóng)用地非農(nóng)化市場(chǎng)，而不應(yīng)單純采取行政性的征地辦法。國(guó)家調(diào)控農(nóng)用地非農(nóng)化的措施主要包括土地用途管制、土地規(guī)劃、稅收和土地登記等。

（3）創(chuàng)新和加強(qiáng)土地市場(chǎng)法制監(jiān)管。借助先進(jìn)的技術(shù)手段和管理手段，將技術(shù)創(chuàng)新與制度創(chuàng)新相結(jié)合，建立科學(xué)、高效的土地供求監(jiān)測(cè)和預(yù)測(cè)機(jī)制，準(zhǔn)確把握土地市場(chǎng)運(yùn)行走勢(shì)，為政府適時(shí)調(diào)整和制訂有關(guān)政策提供科學(xué)依據(jù)。同時(shí)要加大土地執(zhí)法力度，整頓土地市場(chǎng)秩序，建立規(guī)范、有序的土地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。土地市場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)建立責(zé)任人制度，納入政府政績(jī)考核體系，并定期向社會(huì)公示相關(guān)信息，以利于社會(huì)公眾監(jiān)督。

4.3 高起點(diǎn)和高標(biāo)準(zhǔn)做好村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃

（1）實(shí)行“規(guī)模規(guī)劃”，強(qiáng)化規(guī)?？刂啤４彐?zhèn)規(guī)劃要依照城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的要求，以促進(jìn)快速工業(yè)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展和集約用地為指針，明確村鎮(zhèn)建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃格局，將傳統(tǒng)的“時(shí)限規(guī)劃”調(diào)整為“規(guī)模規(guī)劃”模式，通過(guò)科學(xué)預(yù)測(cè)未來(lái)人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)等合理確定村莊與城鎮(zhèn)近遠(yuǎn)期用地規(guī)模。村鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)之外的農(nóng)用地實(shí)行嚴(yán)格的用途管制，零散農(nóng)村居民點(diǎn)要在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上加以逐步縮并。

（2）農(nóng)村宅基地管理采用“三控模式”。針對(duì)當(dāng)前快速工業(yè)化區(qū)域農(nóng)村宅基地實(shí)際占地遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)批準(zhǔn)占地的扭曲現(xiàn)象,農(nóng)村宅基地規(guī)劃及管理應(yīng)積極采用“三控模式”。一要控制農(nóng)戶(hù)主房占地；二要控制庭院、附房等用地界線(xiàn),并將它們?nèi)考{入非農(nóng)建設(shè)用地審批指標(biāo)；三是嚴(yán)格控制宅基地?cái)?shù)量，嚴(yán)格執(zhí)行“一戶(hù)一宅”的法律規(guī)定，有序清理多余宅基地。在強(qiáng)化農(nóng)村宅基地微觀(guān)控制的同時(shí)，積極引導(dǎo)第二、三產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)和園區(qū)集中，更好地實(shí)現(xiàn)集約用地和合理用地之目的。

（3）強(qiáng)化功能分區(qū)，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)體系。針對(duì)快速工業(yè)化區(qū)域農(nóng)村建設(shè)用地粗放擴(kuò)張、零亂布局、功能混雜等不良現(xiàn)狀，村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃應(yīng)強(qiáng)調(diào)用地功能分區(qū),建立合理、高效、優(yōu)美的空間結(jié)構(gòu)體系。同時(shí)，應(yīng)合理布局村鎮(zhèn)公共設(shè)施用地和道路用地，鼓勵(lì)打破村民小組界線(xiàn)和相對(duì)集中建設(shè)，逐步實(shí)施村莊歸并與整治計(jì)劃，有效推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理。

5 結(jié)論與展望

（1）快速工業(yè)化區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)用地普遍存在規(guī)模急劇擴(kuò)張、布局無(wú)序分散、結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)、城鄉(xiāng)缺乏統(tǒng)籌等諸多問(wèn)題，深層成因主要包括土地、戶(hù)籍、行政管理以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式等多個(gè)方面，其中雙二元管理體制、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不完善、城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)發(fā)育不平衡和部門(mén)規(guī)劃不協(xié)調(diào)等是重要的體制因素。

（2）快速工業(yè)化區(qū)域應(yīng)該深化土地、戶(hù)籍及行政管理等綜合改革，調(diào)整經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，促使產(chǎn)業(yè)與人口空間轉(zhuǎn)移和集中，并與經(jīng)濟(jì)和就業(yè)非農(nóng)化進(jìn)程同步，促進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。其中建設(shè)用地制度優(yōu)化對(duì)策主要包括完善土地產(chǎn)權(quán)和城鄉(xiāng)用地管理、建立統(tǒng)一規(guī)范的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)以及高起點(diǎn)和高標(biāo)準(zhǔn)做好村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等。

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Study on Problems and Optimization Approaches of Construction

Land Use in Quick Industrialized Regions：Taking the Case of Nanhai, Foshan

TANG Chang-chun CHEN Lie WANG Ai-min

（School of Geography Science and Planning, SUN Yat-sen University, Guangzhou 510275）

第8篇：城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)范文

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；存量建設(shè)用地；制度完善

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2014）01-0011-04

一、引言

2013年12月召開(kāi)的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出：新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是提升質(zhì)量，提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率；要嚴(yán)控增量，盤(pán)活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實(shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度。據(jù)此，盤(pán)活存量建設(shè)用地將成為新型城鎮(zhèn)化背景下土地制度改革的首要選擇，其次才是通過(guò)擴(kuò)大集體建設(shè)用地入市途徑等措施來(lái)合理、有序地引導(dǎo)建設(shè)用地增量增長(zhǎng)。所謂存量土地，廣義上是指城鄉(xiāng)建設(shè)中已經(jīng)被占用或使用的土地；狹義上是指城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)已取得土地使用權(quán)但閑置、未利用的土地或利用得不充分、不合理、產(chǎn)出低的土地，大體包括：一是以劃撥或招標(biāo)、拍賣(mài)方式取得土地使用權(quán)后未利用的閑置土地和臨時(shí)用地（如倒閉的工礦企業(yè)、路場(chǎng)用地以及部分軍事、黨政機(jī)關(guān)用地等）；二是由于歷史原因，土地產(chǎn)權(quán)不明晰的建設(shè)用地；三是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；四是城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)未改造的“城中村”或棚戶(hù)區(qū)土地。這些存量土地若從用地性質(zhì)上看，可以分為國(guó)有存量土地和集體存量土地兩大類(lèi)。盤(pán)活存量土地是指政府將各類(lèi)存量建設(shè)用地采取經(jīng)濟(jì)手段，對(duì)其進(jìn)行出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃等有償使用，實(shí)施優(yōu)化配置，顯化其資產(chǎn)價(jià)值和產(chǎn)出能量，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等方面的綜合效益。

黨的十八屆三中全會(huì)提出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！彪m然調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模是現(xiàn)階段的重大議題，但調(diào)控建設(shè)用地規(guī)模并非抽象目標(biāo)，而是需要因地制宜，結(jié)合實(shí)踐探索，考量經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、體制變革等因素，統(tǒng)籌安排調(diào)適性的政策和制度，配置跟進(jìn)并落實(shí)明確的調(diào)控機(jī)制和措施。本文分析以存量建設(shè)用地整理再開(kāi)發(fā)為核心的土地節(jié)約集約利用實(shí)踐創(chuàng)新，進(jìn)而探討土地整理再開(kāi)發(fā)的調(diào)控原則、制度框架等。

二、存量土地整理再開(kāi)發(fā)實(shí)踐中存在的問(wèn)題

存量土地再開(kāi)發(fā)是基于城市更新與可持續(xù)發(fā)展

理論，通過(guò)土地整理、置換、循環(huán)利用等途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)的。土地整理是實(shí)現(xiàn)存量土地再開(kāi)發(fā)的基本途徑?，F(xiàn)代意義上的土地整理源于德、法等歐洲國(guó)家，最早出現(xiàn)于19世紀(jì)德國(guó)法蘭克福市。1953年德國(guó)出臺(tái)了世界上第一部土地整理法，據(jù)此建立了比較完備的土地整理制度，該制度為許多國(guó)家所效仿，用于調(diào)控城市重建（更新）中的土地整理再開(kāi)發(fā)。在西方國(guó)家，一般而言，城市土地再開(kāi)發(fā)（Urban Land Redevelopment）是指在城市發(fā)展的特定階段，城市土地被進(jìn)行重新開(kāi)發(fā)利用的過(guò)程。在我國(guó)，由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中建設(shè)用地增量供應(yīng)日趨緊張，所以存量土地再開(kāi)發(fā)成為多數(shù)城市解決空間發(fā)展瓶頸問(wèn)題的必然選擇。我國(guó)存量土地再開(kāi)發(fā)的實(shí)踐探索，涉及城鄉(xiāng)多種類(lèi)型的區(qū)域或空間拓展，如城市更新、二次開(kāi)發(fā)、舊城改造、“城中村”改造等，期間既積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，也存在種種不可忽視的問(wèn)題。

（一）廣東“三舊”改造中的問(wèn)題

為緩解珠三角區(qū)域城鎮(zhèn)化建設(shè)用地供需矛盾，實(shí)現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)和空間重構(gòu)的雙重目標(biāo)，廣東省2009年開(kāi)始實(shí)行以“舊城鎮(zhèn)、舊廠(chǎng)房、舊村莊”用地整治為主要內(nèi)容的“三舊”改造?！叭f”改造不僅解決歷史遺留問(wèn)題，而且進(jìn)行全面的城市更新升級(jí)轉(zhuǎn)型——主要針對(duì)未經(jīng)規(guī)劃或規(guī)劃滯后的舊城鎮(zhèn)、舊廠(chǎng)房、舊村莊的建筑物及其用地，實(shí)施整體拆遷改造和盤(pán)活、再開(kāi)發(fā)，按照城市規(guī)劃要求和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，將其重新調(diào)整建設(shè)為配套設(shè)施完備、環(huán)境優(yōu)美的城市商業(yè)或住宅區(qū)。這無(wú)疑決定了“三舊”改造是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及土地開(kāi)發(fā)權(quán)屬等重大利益關(guān)系調(diào)整，相關(guān)政策的持續(xù)性及調(diào)整機(jī)制、手段的合法、合理性是改造能否順利實(shí)施的保證。從政策的長(zhǎng)效性及規(guī)制的普適性的角度考量，廣東“三舊”改造中有下列問(wèn)題值得特別關(guān)注：

1.違章建筑物產(chǎn)權(quán)的合理處置問(wèn)題

歷史上遺留下來(lái)的違章用地問(wèn)題嚴(yán)重制約舊城舊村改造，加大了城市改造升級(jí)的難度。若一律承認(rèn)違章建筑物的產(chǎn)權(quán)并予以拆遷補(bǔ)償，就有鼓勵(lì)違法之嫌，既會(huì)助長(zhǎng)新的“搶建風(fēng)”，誤導(dǎo)人們先違法、后改造，又會(huì)導(dǎo)致改造成本不斷攀升。若完全不承認(rèn)違章建筑物的產(chǎn)權(quán)，不給予任何拆遷補(bǔ)償而直接強(qiáng)行拆除，就將埋下影響社會(huì)穩(wěn)定的因素，導(dǎo)致“三舊”改造無(wú)法順利實(shí)施。并且，有些建筑物及其用地存在混合產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，現(xiàn)行法律對(duì)其是否違法并無(wú)嚴(yán)格界定。因此，對(duì)于集體土地上已經(jīng)建成的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性用房等違章建筑物，要分析其歷史背景，尊重當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，甄別不同情形，妥善處理。

2.集體土地物業(yè)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題

廣東“三舊”改造試點(diǎn)涉及舊村莊改造達(dá)60萬(wàn)畝，占“三舊”改造總面積的1/3，因此，如何解決好集體土地征收補(bǔ)償問(wèn)題，關(guān)乎“三舊”改造的成敗。舊城舊村改造涉及集體土地上的房屋拆遷，其情況十分復(fù)雜，目前缺乏明確的法律規(guī)制。我國(guó)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》和《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》僅適用于國(guó)有土地上的房屋拆遷，其規(guī)定的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)民宅基地房屋及集體土地物業(yè)不適用。我國(guó)《土地管理法》及其實(shí)施條例對(duì)被征地農(nóng)民宅基地房屋及集體土地物業(yè)拆遷補(bǔ)償?shù)囊?guī)定幾乎空白。實(shí)踐中，一般是將集體土地上的房屋歸為“地上附著物”予以拆遷補(bǔ)償，但“地上附著物”與房屋并非同一概念，集體建設(shè)用地上的其他物業(yè)設(shè)施也不能以籠統(tǒng)的“附著物”來(lái)概括。一些地方參照商品房交易實(shí)踐，對(duì)集體土地上的房屋采取將購(gòu)置金額扣除土地出讓金后予以補(bǔ)償?shù)淖龇ǎ珜?duì)“一戶(hù)一宅”的村民來(lái)說(shuō)，其所得補(bǔ)償未必能買(mǎi)到商品房或合適的宅基地房。一些地方對(duì)具體項(xiàng)目設(shè)定了不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)不一，誘發(fā)被拆遷人的攀比心理。以上問(wèn)題的根源在于集體土地上的房屋拆遷至今處于無(wú)法可依的狀態(tài)。按照我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，需要在集體土地上進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)先征用集體土地、使之國(guó)有化，但在將集體土地征收為國(guó)有土地的同時(shí)，難免涉及集體土地上的房屋拆遷。即使就拆遷補(bǔ)償問(wèn)題達(dá)成協(xié)議并補(bǔ)償?shù)轿?，集體土地上的宅基地房也未必能轉(zhuǎn)為完整的產(chǎn)權(quán)房。因?yàn)椤靶‘a(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)為產(chǎn)權(quán)房不僅需要國(guó)土房管部門(mén)予以變更登記，還涉及村民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”問(wèn)題，而絕非簡(jiǎn)單地將宅基地證變更為國(guó)有土地使用證即可。由于沒(méi)有相應(yīng)的法律依據(jù)，僅能通過(guò)協(xié)商進(jìn)行補(bǔ)償，如果協(xié)商不成，就無(wú)法定的救濟(jì)程序如仲裁、訴訟、行政強(qiáng)制拆遷等可以適用，所以實(shí)踐中拆遷改造經(jīng)常陷入僵局。

（二）以重慶“地票交易”為典型的土地置換實(shí)踐的相關(guān)問(wèn)題

近年來(lái)各地盛行土地置換實(shí)踐。如重慶市試行“地票交易”：在嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量不增加、耕地總量不減少、用地性質(zhì)不改變的前提下，通過(guò)建立有形土地市場(chǎng)，將閑置宅基地整理所獲得的建設(shè)用地指標(biāo)在全市范圍內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，在土地增值利益分配上向農(nóng)民（集體）傾斜。除重慶“地票交易”外，比較典型的土地置換實(shí)踐還有浙江嘉興的“兩分兩換”（農(nóng)民宅基地與承包地分別處置，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障，以宅基地置換城鎮(zhèn)住房）、天津“宅基地?fù)Q房”的城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”實(shí)踐等。這些不失為推動(dòng)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)益實(shí)現(xiàn)和公平分配集體土地增值收益的積極探索，但試點(diǎn)中凸顯一些亟待研究解決的問(wèn)題：

1.農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題

在地方政府普遍渴求建設(shè)用地指標(biāo)的背景下，各地土地置換實(shí)踐中不乏漠視農(nóng)民權(quán)益保障，為了獲得用地指標(biāo)而實(shí)行土地置換的實(shí)踐亂象。如有的地方片面追求城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)增加，擅自開(kāi)展土地置換實(shí)踐或擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，擴(kuò)大指標(biāo)周轉(zhuǎn)規(guī)模而忽略?xún)?yōu)化用地結(jié)構(gòu)和提高耕地質(zhì)量；有的地方違背民意強(qiáng)拆強(qiáng)建，甚至強(qiáng)逼“農(nóng)民上樓”；有的地方在建設(shè)用地指標(biāo)的使用和分配中存在城鄉(xiāng)二元待遇，土地增值收益并未真正惠及“三農(nóng)”，城市擴(kuò)張的外部性反而影響了農(nóng)村發(fā)展；等等。

2.實(shí)踐的理論支撐與法律依據(jù)問(wèn)題

重慶地票交易的理論基礎(chǔ)尚未厘清，交易流程中農(nóng)民的地位問(wèn)題、交易方式和價(jià)格問(wèn)題、地票落地問(wèn)題、地票持有人的權(quán)益保障和收益分配機(jī)制問(wèn)題等急需立法予以明確。“地票交易”可能會(huì)帶來(lái)“馬太效應(yīng)”，阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。一些地方實(shí)行“土地?fù)Q社保”，允許農(nóng)民放棄承包地、宅基地和林地來(lái)?yè)Q得在城市享受就業(yè)、社保、住房、教育和醫(yī)療服務(wù)，其本質(zhì)是典型的“以戶(hù)口換土地”，這種做法難以找到充分的法律依據(jù)。我國(guó)《物權(quán)法》明確規(guī)定農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，這意味著農(nóng)民獲得城鎮(zhèn)戶(hù)口并不意味著其必須失去土地，讓農(nóng)民以財(cái)產(chǎn)權(quán)來(lái)置換社保待遇，于法無(wú)據(jù)、于理不通。讓農(nóng)民徹底放棄承包地和宅基地后進(jìn)城落戶(hù)定居，這條路需要謹(jǐn)思慎行。

三、政策完善及調(diào)控規(guī)制建議

我國(guó)存量土地整理再開(kāi)發(fā)的實(shí)踐探索已經(jīng)不少，但目前還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)立法予以規(guī)范；各地政策標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于寬泛，對(duì)遏制土地亂占濫用現(xiàn)象乏力，不能有效促進(jìn)節(jié)約集約用地目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?；趯?shí)踐中存在的問(wèn)題，我國(guó)有必要構(gòu)建存量建設(shè)用地整理再開(kāi)發(fā)的調(diào)控機(jī)制和制度體系。

1.轉(zhuǎn)變土地利用管理觀(guān)念

土地利用管理要牢固樹(shù)立“三觀(guān)”：一要樹(shù)立節(jié)約觀(guān)，從政策指引、法制建設(shè)、政績(jī)考核、財(cái)稅體制、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等方面貫徹土地資源保護(hù)的基本國(guó)策，形成與建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)相協(xié)調(diào)的土地利用模式。二要樹(shù)立整體觀(guān)，將數(shù)量管控、質(zhì)量管理和生態(tài)管護(hù)“三位一體”綜合考慮。三要樹(shù)立效益觀(guān)，對(duì)土地資源、資產(chǎn)和資本進(jìn)行一體化管理，建立實(shí)物要素與價(jià)值形態(tài)相結(jié)合的土地利用管理模式。

2.對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地整理實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃管控

用地規(guī)劃是科學(xué)用地的前提。土地整理是土地利用總體規(guī)劃的重要組成部分。近些年來(lái)的土地整理大都缺乏整體性、系統(tǒng)性，比較注重短期效益。加快現(xiàn)有土地整理再開(kāi)發(fā)，應(yīng)注重規(guī)劃的引導(dǎo)和管控作用。農(nóng)村土地規(guī)劃的編制要充分尊重民意，結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，因地制宜，保持鄉(xiāng)村特色功能和文化風(fēng)貌，同時(shí)與上級(jí)土地利用總體規(guī)劃相銜接，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施布局、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。要強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的控制；加快制定建設(shè)用地指標(biāo)，建立科學(xué)合理的宏觀(guān)和微觀(guān)用地指標(biāo)控制體系；以人口總量、建設(shè)用地規(guī)模為基礎(chǔ)，制定用地標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)約集約用地原則，對(duì)城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)布局、功能分區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施配置等進(jìn)行科學(xué)有序的安排；加強(qiáng)行業(yè)用地規(guī)劃與總體規(guī)劃的銜接，實(shí)施空間管治的土地政策，制定節(jié)約集約用地的規(guī)劃控制標(biāo)準(zhǔn)。

3.依法賦予并保護(hù)農(nóng)民的集體土地開(kāi)發(fā)權(quán)

集體土地開(kāi)發(fā)權(quán)，是指對(duì)集體土地進(jìn)行非農(nóng)開(kāi)發(fā)利用的權(quán)利。集體建設(shè)用地能否與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)入市，關(guān)鍵在于集體土地能否無(wú)須轉(zhuǎn)為國(guó)有用地就可非農(nóng)化。換言之，關(guān)鍵在于農(nóng)民集體土地開(kāi)發(fā)權(quán)能否依法得到確認(rèn)和保護(hù)。因此，一要明確設(shè)置集體土地開(kāi)發(fā)權(quán)。現(xiàn)行《憲法》規(guī)定了兩種土地所有制形式，即國(guó)家所有和集體所有，并且規(guī)定土地不得買(mǎi)賣(mài)。依此，集體建設(shè)用地即使可以入市，流轉(zhuǎn)的也只是集體土地開(kāi)發(fā)權(quán)。因此，應(yīng)修改《土地管理法》，明確賦予農(nóng)民對(duì)集體土地的自主開(kāi)發(fā)權(quán)（或與國(guó)有土地一樣稱(chēng)為建設(shè)用地使用權(quán)）。二要允許集體土地開(kāi)發(fā)權(quán)進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，即允許集體土地所有者在開(kāi)放的土地市場(chǎng)上出讓、出租其土地開(kāi)發(fā)權(quán)。對(duì)符合土地利用規(guī)劃和計(jì)劃的出讓、出租集體土地開(kāi)發(fā)權(quán)的行為如“以租代征”、建造“小產(chǎn)權(quán)房”等，要有條件地予以合法化。

允許轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租集體土地開(kāi)發(fā)權(quán)，是形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)的建設(shè)用地市場(chǎng)的必要條件。至于建設(shè)用地的總量和布局，可以通過(guò)公眾參與制定的土地利用規(guī)劃、計(jì)劃和土地用途分區(qū)管制來(lái)調(diào)控。為此，一要將綜合整治項(xiàng)目實(shí)施后產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓收益在國(guó)家、投資者和農(nóng)民集體之間進(jìn)行合理分配，真正體現(xiàn)“誰(shuí)投資，誰(shuí)收益”。二要將農(nóng)村建設(shè)用地整理后新增土地的用途按比例劃分：新增土地根據(jù)新區(qū)占用耕地的情況，其中部分作為耕地，以保障耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡；其余的由村集體自行確定用途，在不改變農(nóng)用地性質(zhì)的前提下使土地效益最大化。

4.完善土地利用調(diào)控機(jī)制

第一，扎實(shí)做好節(jié)約集約用地基礎(chǔ)信息調(diào)查、評(píng)價(jià)和披露工作，健全節(jié)約集約用地監(jiān)測(cè)考評(píng)機(jī)制。第二，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，構(gòu)建節(jié)約集約用地的內(nèi)生機(jī)制。要逐步完善土地價(jià)格形成的市場(chǎng)機(jī)制，探索建設(shè)用地稅收產(chǎn)出考核辦法，通過(guò)開(kāi)展城鎮(zhèn)土地使用稅額分級(jí)與土地集約利用水平相掛鉤試點(diǎn)，發(fā)揮土地收購(gòu)儲(chǔ)備的調(diào)控作用。第三，嚴(yán)格節(jié)約用地，完善土地供應(yīng)機(jī)制。要嚴(yán)格控制各類(lèi)項(xiàng)目用地，實(shí)施差別化供地政策，完善建設(shè)項(xiàng)目用地定額標(biāo)準(zhǔn)體系。第四，優(yōu)先盤(pán)活利用存量土地，探索建立低效土地退出機(jī)制。要掌握城鎮(zhèn)和開(kāi)發(fā)區(qū)存量土地的面積、類(lèi)型、用途、權(quán)屬、分布等狀況，開(kāi)展城市及開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)，制定盤(pán)活存量土地的實(shí)施方案和激勵(lì)措施，促進(jìn)土地二次開(kāi)發(fā)。同時(shí)，要加大閑置地的處置力度，優(yōu)化城市用地布局和結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌安排建設(shè)用地空間和計(jì)劃指標(biāo)。第五，構(gòu)建土地利用的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。存量土地再開(kāi)發(fā)中，利益相關(guān)者對(duì)土地利用既有相互依賴(lài)性又有目標(biāo)差異性，彼此之間存在矛盾和沖突。協(xié)調(diào)土地利用沖突的原則是利益平衡，包括利益最大化、急需利益優(yōu)先滿(mǎn)足和利益補(bǔ)償三方面內(nèi)容。落實(shí)這一原則，要拓寬、暢通民眾利益表達(dá)渠道，完善土地利用的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。利益協(xié)調(diào)機(jī)制涉及中央與地方、政府部門(mén)之間、用地企業(yè)與地方政府、地方政府與規(guī)劃區(qū)居民等土地利用核心利益相關(guān)者之間的關(guān)系。平衡這些關(guān)系的關(guān)鍵，是要做好兩方面工作：一是優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局，構(gòu)建建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的靈活機(jī)制。在用地指標(biāo)分配和用地審批上實(shí)行對(duì)重點(diǎn)發(fā)展的城鎮(zhèn)新社區(qū)、生態(tài)工業(yè)園區(qū)等進(jìn)行傾斜的政策，對(duì)一般城鎮(zhèn)適當(dāng)緊縮供地?cái)?shù)量或從嚴(yán)控制建設(shè)項(xiàng)目，避免盲目、無(wú)序發(fā)展。二是培育城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。要積極推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，結(jié)合“城中村”改造，促進(jìn)城鎮(zhèn)更新和產(chǎn)城一體化，發(fā)揮存量土地集約化利用的綜合效能。

5.創(chuàng)造集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的良好制度環(huán)境

我國(guó)在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方面已有多年實(shí)踐探索，但目前流轉(zhuǎn)的范圍和規(guī)模都比較小，一些地方存在用地單位和農(nóng)民集體對(duì)土地流轉(zhuǎn)的積極性都不高的現(xiàn)象。究其原因，主要是未及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)形成制度，相關(guān)實(shí)踐缺乏明確的制度規(guī)范。為突破集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度瓶頸，有必要對(duì)現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度、征地制度、耕地保護(hù)制度等進(jìn)行改革，賦予集體土地所有者和使用者更多的處置權(quán)。2005年廣東省出臺(tái)了《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，但類(lèi)似的地方立法無(wú)法突破國(guó)家立法中有關(guān)集體建設(shè)用地入市的限制性規(guī)定。要全面、有序地實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，仍須國(guó)家立法進(jìn)行調(diào)整、完善。若能避開(kāi)政府征收程序而直接改變集體土地所有權(quán)的性質(zhì)，就可以在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中限制政府權(quán)力的空間。為此，必須首先考慮對(duì)《憲法》第10條“城市的土地屬于國(guó)家所有”作適當(dāng)修改。土地是財(cái)產(chǎn)、也是資源，《土地管理法》的修改應(yīng)更多關(guān)注社會(huì)公益和土地資源的合理利用；關(guān)注如何根據(jù)國(guó)情，以耕地保護(hù)為核心，嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量；關(guān)注在國(guó)土資源稀缺的情況下，如何構(gòu)建一套有效調(diào)整資源占有者與資源補(bǔ)償者之間關(guān)系的制度體系，以有效解決資源的占有、使用與合理補(bǔ)償問(wèn)題。

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第9篇：城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)范文

關(guān)鍵詞：土地資源；可持續(xù)發(fā)展；策略

中圖分類(lèi)號(hào)：C93文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A

引言

隨著我國(guó)人口數(shù)量不斷增加，各種資源都出現(xiàn)了短缺的情況，尤其是土地資源已經(jīng)成為稀缺資源。所以，加大對(duì)現(xiàn)有土地資源的利用，保證土地資源可持續(xù)發(fā)展，已經(jīng)成為了唯一的出路。

一、土地資源可持續(xù)發(fā)展現(xiàn)狀

全國(guó)耕地減少過(guò)多的狀況得到有效控制，基本農(nóng)田建設(shè)力度顯著加大。土地節(jié)約集約利用程度明顯提高。我國(guó)“十一五”規(guī)劃主要預(yù)期指標(biāo)是：第一，全國(guó)耕地保有量不低于1.2億hm2（18億畝）；第二，全國(guó)年度供地總量中有償供地的比例達(dá)到80%以上（目標(biāo)不足60%），招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓面積占出讓面積的比例提高到60%（目前不足30%）[1]。

二、土地資源可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略分析

1、土地資源可持續(xù)利用的戰(zhàn)略選擇

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，資源是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。通過(guò)資源的可持續(xù)利用實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是我們目前面對(duì)的主要問(wèn)題。資源根據(jù)其性質(zhì)，可分為兩種，一是可更新資源，一是不可更新資源?？沙掷m(xù)利用就是要貫徹在利用資源時(shí)要增強(qiáng)和保護(hù)可更新資源的再生能力，盡最大程度降低不可更新資源的消耗，同時(shí)也要采取辦法用可更新資源替代不可更新資源。在眾多資源中，土地資源是非常重要的自然資源，土地資源既是任何物質(zhì)無(wú)法取代的生產(chǎn)資料，也是人類(lèi)生存的必備條件。因此，土地的利用效率及利用方式在社會(huì)發(fā)展中占有重要地位，直接關(guān)系到人類(lèi)的發(fā)展。綜上所述，土地資源的可持續(xù)利用是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

2、土地資源可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)

結(jié)合我國(guó)目前土地利用狀況和基本國(guó)情，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，我國(guó)土地資源可持續(xù)利用的戰(zhàn)略目標(biāo)是：要充分認(rèn)識(shí)我國(guó)土地資源的基本情況，在此基礎(chǔ)上，逐漸實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定高效利用土地資源和可持續(xù)利用。

2.1 確保足夠耕地，保證糧食安全。首先必須要確保足夠數(shù)量的耕地面積，用于糧食、棉花、油料作物等必需農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，以確保我國(guó)人民生活得到基本保障。

2.2 確保城市化和工業(yè)化的必需用地。在確保足夠耕地面積的前提下，通過(guò)各種渠道和辦法，充分發(fā)揮土地資源的利用潛力，以滿(mǎn)足城市化和工業(yè)化必需用地的需要。

2.3 提高土地資源利用率。土地資源是有限的，是極其稀缺的，并且是需求量較大的自然資源，因此，僅僅依靠土地資源的數(shù)量是不可行的。需要通過(guò)改量土壤、培肥地力，才能夠增強(qiáng)土壤的生產(chǎn)能力，以達(dá)到在有限的土地資源上生產(chǎn)出產(chǎn)量更高、品質(zhì)更好作物的目的，使土地資源得到可持續(xù)的利用。

2.4保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。通過(guò)可持續(xù)利用土地資源既能夠保證現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境，還能夠改善原來(lái)惡化的生態(tài)環(huán)境，由于土地逐漸得到合理化利用，土地逐步得到了有效的治理和改善，生態(tài)環(huán)境總體向好。因此，可持續(xù)利用土地資源會(huì)使生態(tài)環(huán)境越來(lái)越好，更加適于人類(lèi)的生存和發(fā)展。

2.5 建立良好的土地利用結(jié)構(gòu)和布局。要根據(jù)我國(guó)資源總量、類(lèi)型和情況以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，兼顧經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益，因地制宜，積極而有步驟地調(diào)整不合理的用地結(jié)構(gòu)和布局，使土地利用結(jié)構(gòu)和布局永遠(yuǎn)處在綜合效益最大化的動(dòng)態(tài)優(yōu)化狀態(tài)[2]。

三、加強(qiáng)土地資源可持續(xù)發(fā)展的有效策略

1、土地資源可持續(xù)發(fā)展切實(shí)做到四個(gè)堅(jiān)持

堅(jiān)持最嚴(yán)格的土地管理和耕地保護(hù)制度，保護(hù)好耕地特別是農(nóng)田；堅(jiān)持節(jié)約集約利用土地資源，提高土地資源利用效率；堅(jiān)持市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府宏觀(guān)調(diào)控相結(jié)合，加強(qiáng)國(guó)土資源管理；堅(jiān)持科技創(chuàng)新，提升解決國(guó)土資源重大問(wèn)題的能力，有效保護(hù)和合理利用國(guó)土資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

2、積極推進(jìn)資源節(jié)約集約利用

研究和制定資源節(jié)約集約利用的法律法規(guī)，加強(qiáng)資源節(jié)約集約利用的監(jiān)督和管理，就是“減少非公益性用地劃撥”和“完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)”，讓市場(chǎng)在國(guó)有建設(shè)用地配置中發(fā)揮更大作用。

3、全面落實(shí)用途管制要求

這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場(chǎng)的重要前提。以第二次全國(guó)土地調(diào)查和年度土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以土地利用總體規(guī)劃為依托，綜合各類(lèi)相關(guān)規(guī)劃，加快建立完善國(guó)土空間規(guī)劃體系，明確城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能區(qū)范圍，充分考慮新農(nóng)村建設(shè)、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的合理需求，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)提供用途管制和規(guī)劃安排[3]。

4、落實(shí)嚴(yán)格的土地管理制度，規(guī)范征地程序

通過(guò)改革完善征地審批、實(shí)施、補(bǔ)償、安置、爭(zhēng)議調(diào)處裁決等程序，強(qiáng)化被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、收益權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)管權(quán)，進(jìn)一步規(guī)范和約束政府的征地行為，防止地方政府濫用征地權(quán)。完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，就是從就業(yè)、住房、社會(huì)保障等多個(gè)方面采取綜合措施維護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益，使被征地農(nóng)民生活水平有提高、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，確保社會(huì)和諧穩(wěn)定。

5、嚴(yán)格對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的管控

這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的重要保障。深化農(nóng)地專(zhuān)用計(jì)劃和審批管理制度。建立健全農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地供應(yīng)和利用的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)和形勢(shì)分析。

6、建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制

多年來(lái)，居住用地價(jià)格過(guò)高、工業(yè)用地價(jià)格過(guò)低，導(dǎo)致資源利用效率降低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，影響民生事業(yè)和經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。這就要求我們政府要引起高度重視，切實(shí)加強(qiáng)土地供需調(diào)節(jié)，加快構(gòu)建居住用地和工業(yè)用地合理比價(jià)調(diào)節(jié)機(jī)制，促進(jìn)地價(jià)合理回歸和土地市場(chǎng)健康發(fā)展。

7、切實(shí)發(fā)揮土地儲(chǔ)備對(duì)建設(shè)用地市場(chǎng)的調(diào)控功能

對(duì)現(xiàn)有違法違規(guī)城鄉(xiāng)建設(shè)用地開(kāi)展全面清查并研究制定處理政策。加強(qiáng)新形勢(shì)下對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地違法違規(guī)行為的執(zhí)法監(jiān)察。加強(qiáng)基層國(guó)土資源管理機(jī)構(gòu)和能力建設(shè)。

8、做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地確權(quán)登發(fā)證工作

這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的重要基礎(chǔ)。加強(qiáng)農(nóng)村地籍調(diào)查，盡快完成農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地和城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地的確權(quán)登記發(fā)證工作。利用現(xiàn)代化的手段加快建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一登記信息查詢(xún)系統(tǒng)。

9、齊心協(xié)力構(gòu)建共同責(zé)任機(jī)制

這是建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的重要措施。充分發(fā)揮方方面面的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，形成推進(jìn)合力。必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，人大、政府、政協(xié)等各負(fù)其責(zé)；必須加強(qiáng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)、政府協(xié)調(diào)，健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)改革的工作機(jī)制，必須充分相信群眾、依靠群眾，切實(shí)發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)職責(zé)的主體作用，增強(qiáng)其履行農(nóng)村集體土地所有者職責(zé)和維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的能力。

結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，隨著當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)行的不斷加快，土地資源也日趨緊張。所以，在現(xiàn)有的土地資源情況下，必須提高土地資源的利用效率，科學(xué)管理土地資源。不僅要保障農(nóng)業(yè)用地，整合農(nóng)業(yè)用地資源，開(kāi)墾復(fù)耕。要限制建設(shè)用地總量，實(shí)施集約利用的政策，對(duì)于農(nóng)業(yè)用地的用途變更要嚴(yán)格控制。只有不斷加強(qiáng)對(duì)土地資源的管理，提高土地資源利用效率，才能實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)化管理。

參考文獻(xiàn)：

[1]宋志剛.土地資源可持續(xù)利用與保護(hù)研究[D].內(nèi)蒙古師范大學(xué),2013.

[2]高宇.土地資源可持續(xù)利用評(píng)價(jià)實(shí)證研究[D].東華理工大學(xué),2013.