耕地與非耕地的界定精選(九篇)
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第1篇：耕地與非耕地的界定范文
關健詞天然林資源;經(jīng)營現(xiàn)狀;制約因素;對策建議;四合林場
四合林場是涼山州西昌市林業(yè)局的下屬基層單位，管轄區(qū)域林業(yè)用地面積3 938.3 hm2，其林分起源于人工林，權屬國有，是1959年5月至1965年飛機播種造林的成功典范。樹種以云南松為主，配以少量華山松、蒙自榿、馬桑等。林區(qū)位于西昌市城周西北角的二半山區(qū)和高山區(qū)，東河、西河流域貫穿全境，是長江上游生態(tài)屏障建設的重要組成部分。1998年四川在全國率先實施天然林禁伐，四合飛播林納入天然林保護工程項目管理，肩負建設長江上游生態(tài)屏障和建設生態(tài)西昌、綠色西昌的重任。林場工作以開展植樹造林、護林防火、森林資源管護為主，充分發(fā)揮了林業(yè)的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益。
1四合天然林資源保護區(qū)概況
1.1四合天然林區(qū)社會基本情況
四合林區(qū)管轄區(qū)有小廟、四合2個行政鄉(xiāng)，幅員面積89.4 km2，農(nóng)業(yè)人口8 879戶，32 633人。其中四合鄉(xiāng)是彝族鄉(xiāng)，農(nóng)業(yè)人口2 404戶，9 751人，有85%的人員分散居住在飛播林內(nèi)。據(jù)2009年統(tǒng)計資料，四合鄉(xiāng)耕地面積308.33 hm2，人均不足333.34 m2，其中237.53 hm2的旱地產(chǎn)量不穩(wěn)定，且分散、不固定。用電量只能解決照明，不能滿足生產(chǎn)生活能源。林區(qū)農(nóng)戶靠采集飛播林內(nèi)松針、松果、枯立木、風倒木、紫莖澤蘭、車桑子等植物作燃料。
1.2四合天然林區(qū)自然概況
四合林區(qū)系川西高原林區(qū)，居涼山州腹心之地，地理位置為東經(jīng)102°13′34″～102°18′，北緯27°54′～28°0′，海拔1 634～2 458 m，平均坡度在26～35°之間，最大坡達65°以上。降水分布不均，每年11月至翌年5月下旬，降水量不足全年10%，在這半年多時間里，常刮5級以上的干熱風，4～5級的高火險天氣達100 d以上，易引發(fā)森林火災。林區(qū)生態(tài)脆弱，水土流失，洪澇干旱等自然災害比較突出。林區(qū)主干道缺乏維護經(jīng)費多年失修，道路損毀嚴重，路網(wǎng)密度低，林區(qū)保護點的基礎設施建設嚴重滯后。
1.3四合飛播林資源現(xiàn)狀
四合林場經(jīng)營管理面積為2 631.8 hm2的云南松飛播林，樹齡51年，平均樹高14 m，平均胸徑16 cm，郁閉度0.4～0.6，總蓄積量558 728.4 m3，樹冠單層，林下植被有山茶、杜鵑、稱桿木、蕨類等，呈團狀或單株分布。郁郁蔥蔥的飛播林改善了西昌城區(qū)的生態(tài)環(huán)境，減少了水土流失，凈化了空氣。林區(qū)內(nèi)的藥材、磨菇、野雞、斑鳩、野豬等野生動植物不斷繁衍增多，林區(qū)群眾種植業(yè)和畜牧業(yè)得到發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，四合全鄉(xiāng)每年能采集磨菇11 t、蕨菜10 t、松針落葉940 t，為林區(qū)群眾提供豐富的林副產(chǎn)品，收入可觀。飛播林成為西昌市航天城的一道美麗的風景線，也是當?shù)厝罕娰囈陨娴木G色寶庫。
2四合天然林資源保護區(qū)經(jīng)營管理情況
1998、1999年先后實施“天保、退耕還林”兩大工程以來，四合除了保護好原有的飛播林資源外，還完成了天保工程公益林造林任務329.53 hm2、封山育林面積252.07 hm2，指導轄區(qū)內(nèi)2個鄉(xiāng)政府完成退耕還林面積836.3 hm2。西昌市周邊植被恢復迅速，水土流失得到改善，生態(tài)效益顯著提高，同時推動了轄區(qū)林業(yè)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，建成了以桉樹為主的速生林基地，培育了以花椒為主的經(jīng)濟林特色基地。有的農(nóng)民種植青花椒1年收入高達6萬元/hm2。農(nóng)戶從林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中受益，提高了造林積極性，促進了生態(tài)環(huán)境建設健康發(fā)展。
四合林場采取多種形式造林，大力開展宜林荒山植樹造林工作。前期綠化荒山是通過國社合造、林場自有資金、個體承包等投資形式植樹造林，完成造林面積280 hm2。1998、1999年天保、退耕還林工程實施后，改為由國家投資造林，四合林場在天保公益林、封山育林、油橄欖產(chǎn)業(yè)林、血防工程抑螺防病林等項目工程的推動下，按照西昌市城周可視范圍的造林規(guī)劃，完成坡耕地、宜林荒地、林間空地造林綠化任務1 165.83hm2，使建設生態(tài)西昌、綠色西昌、創(chuàng)建國家森林城市取得了顯著成效。
3四和天然林資源保護區(qū)制約因素
西昌市四合林場實施“天然林保護、退耕還林”兩大工程以來，停止森林間伐生產(chǎn)，重點保護現(xiàn)有森林資源，不斷提高宜林荒山、林間空地、坡耕地的工程造林質量，在生態(tài)環(huán)境建設中取得顯著成效。然而，看似郁郁蔥蔥的飛播林資源，卻存在一些不利因素，阻礙了林業(yè)科學發(fā)展的進程[1-2]。
3.1人口增長，引發(fā)土地和森林資源問題
林區(qū)居住的農(nóng)村人口增長過快，引起土地和森林資源的重新分配，增加對薪材和其他林產(chǎn)品的需求，使森林面積減少。主要表現(xiàn)在以下幾方面:
3.1.1人口眾多，耕地面積少，造成國有林地被侵占、被蠶食現(xiàn)象日趨嚴重。四合林場1980年建場時，四合鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)人口為2 550人，耕地面積285.33 hm2;2000年農(nóng)業(yè)人口5 772人，耕地面積168.2 hm2;2009年農(nóng)業(yè)人口有9 751人，耕地面積308.33 hm2。目前，四合鄉(xiāng)人均耕地不足333.34 m2，人均年收入不足2 500元。林區(qū)交通不便，農(nóng)戶生活條件差，經(jīng)濟、文化水平落后，種植農(nóng)作物方式傳統(tǒng)、落后，對土地的依賴性很強，實施退耕還林政策后，坡耕地停止耕作，多數(shù)農(nóng)戶又重新開墾宜林荒山，甚至毀林開荒。四合林地資源遭受前所未有的破壞，查處亂占林地的林政案件多、難度大。
3.1.2四合林區(qū)農(nóng)村修建房屋用材，生產(chǎn)生活能源離不開林區(qū)資源消耗。林木被破壞程度隨著林區(qū)人口的增加而加劇。據(jù)四合鄉(xiāng)2008年底統(tǒng)計資料得知，四合鄉(xiāng)每戶每年以最低燒掉1 000 kg木材(折合材積為1m3)計算，全鄉(xiāng)每年最低要消耗林木資源2 800 m3。加上林區(qū)農(nóng)村修建房屋所需木材，增加了林木資源的消耗量。
3.1.3林區(qū)無序，流動人口增加，使非法買賣房屋、非法轉讓土地現(xiàn)象普遍，更加重了林木、林地的消耗程度。截至2008年12月底，四合鄉(xiāng)無序流動人口為2 521人。早在1997年，四合鄉(xiāng)政府與四合林場在各級政府的指導下，聯(lián)合開展林區(qū)內(nèi)禁止亂搬亂遷的專項整治行動。多年來從沒停止對林區(qū)無序流動人員進行清理工作，雖采取了勸遷、拆房、強制遷出、聯(lián)合執(zhí)法等各種措施，清理無序流動人口工作因當?shù)厝罕妳?a href="http://articshipping.com/haowen/252812.html" target="_blank">與非法買賣房屋、非法轉讓土地，涉及人多面廣、有內(nèi)外勾結、利益均沾等復雜因素，導致清理整治工作難度大、收效甚微。
3.2治理與破壞生態(tài)環(huán)境的局面并存
四合鄉(xiāng)人多地少，城鎮(zhèn)化水平低，第二、三產(chǎn)業(yè)比重很小，主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，耕地是獲取收入的最主要來源。1999年實施退耕還林政策以來，四合鄉(xiāng)完成退耕還林面積783.75 hm2，坡耕地植被恢復凸顯生態(tài)效益、社會效益。實施退耕還林1個周期后，農(nóng)戶發(fā)現(xiàn)退耕還林種植的直干桉等一些樹種產(chǎn)出的經(jīng)濟效益低，不能滿足生活需求，他們大多數(shù)人文化水平低，不懂漢語，不懂技術，外出打工不容易。所以，退耕后又復耕，更多農(nóng)戶開墾國有林地種植農(nóng)作物。四合林區(qū)的林地與耕地相鄰交錯，無固定界線，耕地無承包合同，土地的權屬問題難以界定，林地矛盾糾紛較多，林業(yè)執(zhí)法力量薄弱，所以出現(xiàn)了耕地越退越多的怪現(xiàn)象，四合鄉(xiāng)耕地面積原有285.33 hm2，退耕還林783.75 hm2后，現(xiàn)在仍有耕地面積308.33 hm2。林場職工巡護常常發(fā)現(xiàn)開荒能及時制止，象征性地進行經(jīng)濟處罰，已經(jīng)改變不了國有林地資源稅減現(xiàn)狀，林地和耕地矛盾不斷加劇，生態(tài)環(huán)境邊治理邊破壞的局面亟待扭轉。
3.3森林火災隱患多，護林防火任務重
1995年林場停止撫育間伐的生產(chǎn)任務，林下可燃物數(shù)量逐年增加(林內(nèi)枯立木、風倒木較多，地面含油脂的松針落葉積累較厚)，一旦引發(fā)山火，不易撲救。西昌冬春季節(jié)風干物燥，火險期長，林區(qū)居住群眾多，活動頻繁，防火期內(nèi)野外燒烤、燒火土等生產(chǎn)生活用火引發(fā)的山火占主要因素。人為野外用火對林區(qū)資源的破壞也是一大威脅。
3.4辦案條件差，執(zhí)法環(huán)境落后，力量薄弱
林業(yè)法律法規(guī)政策在林區(qū)宣傳普遍，人人皆知，但大多數(shù)人守法意識淡薄。如四合鄉(xiāng)自1999年退耕還林工程實施以來，全鄉(xiāng)因人口增長過快，坡耕地大多退耕還林，余下的口糧地面積減少，5個行政村24個村民小組，就有4個村20個村民小組家家戶戶存在侵占、蠶食國有林地毀林開荒的違法行為。長期以來，在以人為本的社會環(huán)境下，對山區(qū)貧困地區(qū)的偷砍盜伐、侵占蠶食國有林地、毀林開荒等違法行為的經(jīng)濟處罰無法實施到位。雖具備物證、人證、當事人詢問筆錄等相關辦案資料，但難以對其依法辦理，即使將情節(jié)嚴重的違法者上交市林業(yè)公安分局，仍不能有效震撼違法行為發(fā)生，導致偷砍盜伐、毀林開荒等林區(qū)違法犯罪更加肆無忌憚。林區(qū)執(zhí)法只教育不處罰，軟弱無力，森林資源保護工作很被動。
4對策建議
4.1政府高度重視，維護國家林業(yè)法律法規(guī)的權威性
控制全鄉(xiāng)人口的增長速度，杜絕無序流動人口遷入林區(qū)，對已遷入的無序流動人口勸遷其回原住地，在本地不予落戶。不斷提高村、組干部文化水平、執(zhí)政水平。一如既往地配合林業(yè)部門開展經(jīng)常性的、形式多樣的愛林、護林宣傳活動，教育村、組干部不參與非法轉讓林業(yè)用地，不接受無序流動人口遷入林區(qū)，對違法分子不說情、不包庇、不袒護，帶頭當好林業(yè)法律法規(guī)政策的宣傳者和執(zhí)行者。鄉(xiāng)政府要提高林區(qū)群眾的守法意識，獎勵守法護林戶優(yōu)先享受各級政府的惠民、扶持政策，對拒不執(zhí)行國家法律法規(guī)的違法者按村規(guī)民約給予嚴厲懲處。對村、組干部參與非法轉讓林業(yè)用地、私下接受無序流動人口而獲取違法所得的行為，要及時撤職查辦。
4.2調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構，積極支持本鄉(xiāng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展
4.2.1將農(nóng)民的收入渠道從耕地上轉移開來，降低農(nóng)民對耕地的依賴性，最大限度地減輕森林資源消耗壓力，從而解決四合林區(qū)森林銳減和生態(tài)危機現(xiàn)狀[3-4]。把投資少、見效快、覆蓋面廣、效益高、能盡快提高林區(qū)群眾收入、密切聯(lián)系千家萬戶的種養(yǎng)業(yè)和農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)作為產(chǎn)業(yè)開發(fā)的重點。利用山區(qū)的資源和環(huán)境優(yōu)勢，大力發(fā)展無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、展現(xiàn)彝族特色的餐飲文化，使優(yōu)質產(chǎn)品打入國內(nèi)外大市場，將資源優(yōu)勢轉變?yōu)樯唐穬?yōu)勢和經(jīng)濟優(yōu)勢。完善農(nóng)村社會化服務體系，強化產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務。積極發(fā)展“公司加農(nóng)戶”經(jīng)營模式和訂單農(nóng)業(yè)。加強貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場建設，進一步搞活流通，逐步形成規(guī)?；?、專業(yè)化的生產(chǎn)格局。通過產(chǎn)業(yè)化扶貧，使貧困地區(qū)群眾的收入有較大幅度的提高。
4.2.2西昌市生態(tài)建設工作中，四合鄉(xiāng)要選擇適生樹種如直干桉、青椒、櫻桃、梨、枇杷、核桃、板栗等營造相對集中成片的用材林、經(jīng)濟林果林，保質保量完成轄區(qū)內(nèi)可視范圍坡耕地退耕還林、油橄欖產(chǎn)業(yè)林、血防工程抑螺防病林等工程項目造林和四旁植樹造林任務。爭取項目資金，努力在2012年前完成省級環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建任務。利用創(chuàng)建生態(tài)鄉(xiāng)村的契機改變貧困落后現(xiàn)狀，改變村容村貌，走上一條具有特色的生態(tài)建設之路。
4.3消除森林火災隱患，保障防火措施的落實
林場無任何生產(chǎn)收入，政府要加大資金投入力度，改善林區(qū)道路損毀嚴重、保護點基礎設施建設滯后的現(xiàn)狀。定期對林區(qū)進行衛(wèi)生撫育，清理風倒木，除去紫莖澤蘭，有利于山火發(fā)生時能及時、容易撲救。繼續(xù)搞好西昌市森林防火責任制的監(jiān)督考核工作，堅持做好“森林防火兩項制度”，即村民專職巡山護林制度和村民輪流掛牌值班制度的落實。消除防火期內(nèi)一切野外生產(chǎn)生活用火的隱患，有效做到發(fā)生山火能打早、打小、打了。
4.4林業(yè)部門聯(lián)合、交叉執(zhí)法
集中整治林區(qū)違規(guī)修建房屋、侵占林業(yè)用地、偷砍盜伐林木等違法行為。建立現(xiàn)有農(nóng)耕地、林業(yè)用地、林區(qū)住宅信息庫，劃定林區(qū)紅線，固定耕地，注明四至邊界、坐標位置，頒發(fā)證書。禁止在陡坡地段修建房屋，開墾荒地。對違法情節(jié)輕、數(shù)量少的采取教育宣傳與經(jīng)濟處罰相結合的手段進行必要的林政處罰。對涉案金額大、情節(jié)嚴重的移交司法機關，保證林區(qū)有法必依、執(zhí)法必嚴、公正執(zhí)法的正常執(zhí)法秩序。
5參考文獻
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[2] 韓雙生.保護天然林資源的基本思路[J].21世紀:理論實踐探索，2009(12):91-92.
第2篇：耕地與非耕地的界定范文
1949年，臺灣當局根據(jù)地區(qū)管理制定了“原住民身份法”，用來認定“原住民資格和處理原住民事務”，是原住民在臺能否享有權利、獲得保留地的“前提法規(guī)”，也是“臺灣原住民保留地開發(fā)管理辦法”修訂的主要依據(jù)，更是臺灣當局指導原住民保留地事務的重要條文。
“臺灣原住民身份法”的提出
從起源上看，“原住民”概念的含義十分清晰，是指漢民族大舉移居臺灣前最早抵達臺灣定居的族群。臺灣原住民各族群擁有各自的起源傳說。但近年來依據(jù)語言學、考古學和文化人類學等的研究推斷，臺灣原住民在臺灣的活動已經(jīng)長達大約8000年之久，且與中國大陸南方有著密切的關系。特別是學術界普遍接受的“施得樂與馬爾克的學說”，即認為臺灣是“古南島民族”的發(fā)源地，不論從遺傳學還是從語言學上考量，皆很大可能是來自于中國大陸。
后來，隨著荷蘭人的殖民、鄭成功的收復、清政府的統(tǒng)治、日本的割據(jù)，以及政權的接管等，使得來到臺灣生活的人員日益增多。
據(jù)資料顯示，上世紀50年代中期，臺灣地區(qū)人口為937萬，到了1991年，臺灣地區(qū)人口總數(shù)為2060萬人，其中原住民人口僅為34.5萬人；再到2010年，臺灣地區(qū)總人口及原住民人口數(shù)分別達到了2316萬人、50.5萬人，非原住民人口成為了臺灣人口的絕對主體，他們與原住民一起生活，形成了大雜居、小聚居的格局。
多年來，為了保障原住民的利益，臺灣當局一直實行“保留地制度”，而這就需要準確厘定原住民的身份。因此，2001出臺的“臺灣原住民身份法”第1條開宗明義，強調(diào)“認定原住民身份”，就是為了“保障原住民權益”。
另一方面，上世紀80年代以來，隨著臺灣工業(yè)化、城市化進程的加快，城市人口的增多，使得“公有”可耕地面積日益減少，人地矛盾持續(xù)緊張。為了解決工業(yè)發(fā)展所需要的用地，臺灣當局不得不把目光瞄向廣袤的山區(qū)及丘陵地帶，而這些地方大多屬于原住民生活區(qū)，這樣一來就必然侵犯原住民的土地所有權益。同時，由于各種因素的影響，原住民耕作保留地所產(chǎn)生的單位面積收益遠低于非原住民，使得原住民保留地私下流轉情況日益嚴重。在這種情況下，臺灣當局頒布了“原住民身份法”，嚴格界定原住民身份，規(guī)范原住民保留地交易，將不具有原住民身份的人員排除在土地供給之外，以便減輕當局的土地供給負擔。
另外，由于臺灣土地面積比較有限，很多人發(fā)現(xiàn)了土地的價值，于是千方百計地進行尋租，設法把自己或家庭成員的身份改變?yōu)樵∶?，以便能夠享有部分保留地所有權益。這對原住民而言反而突顯出不公。為此，臺灣當局寄希望這部“法律”，規(guī)范原住民身份，減少各類尋租行為和搭便車行為?！霸∶裆矸莘ā钡闹饕獌?nèi)容
“原住民身份法”是一種身份界定的法規(guī)，2001年實施的這部“法律”總共有13條。它試圖界定哪些人可以認定為原住民，享有原住民權利與義務，哪些人不屬于原住民，無法享有原住民權利，也不需要承擔相應的義務。因此，從立法目的上看，只要將相關當事人或者各個權利主體界定清楚就實現(xiàn)了立法初衷。
一是該法界定了本人是否具有原住民身份。根據(jù)“原住民身份法”第2條的規(guī)定，“原住民”包括“山地原住民”以及“平地原住民”兩種情況。其中，“山地原住民”是指“前原籍在山地行政區(qū)域內(nèi)，且戶口調(diào)查簿登記其本人或直系血親尊親屬屬于原住民”。而“平地原住民”主要是指“前原籍在平地行政區(qū)域內(nèi)，且戶口調(diào)查簿登記其本人或直系血親尊親屬屬于原住民，并申請戶籍所在地鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、市、區(qū))公所登記為平地原住民有案者”。不僅如此，防止“光復”后非原住民群體為了獲取原住民身份所進行的各種尋租行為，該法還規(guī)定，原住民即使與非原住民通婚，非原住民也“不能取得原住民身份”，當然，原住民也不會因為與非原住民通婚而喪失其原住民身份。
二是原住民子女的身份認定也是該法的重要組成部分，“原住民身份法”第4-6條做了詳細說明。該法認為，原住民與原住民通婚所生的子女“取得原住民身份”。原住民與非原住民通婚所生的子女，如果子女的“姓氏”跟隨具有“原住民身份”的父親或母親的姓氏，或者按照原住民傳統(tǒng)習慣加以命名的，則其子女獲得原住民身份。反之，則不能獲得；如果父母離異或亡故，那么其未成年子女由具有原住民身份的父母一方加以照顧的，則其子女取得原住民身份。當然，如果從母姓或者按照原住民傳統(tǒng)習俗取名仍然可以保留原住民身份；反過來，如果非原住民女子非婚所生子女如果經(jīng)原住民生父認領并且從夫姓或按原住民傳統(tǒng)習俗命名的，也取得原住民身份。
三是規(guī)定了原住民身份喪失的情形。按照“原住民身份法”第9條的規(guī)定，如果“原住民與非原住民結婚”、“原住民為非原住民收養(yǎng)”，以及“年滿20歲自愿拋棄原住民身份”的都依法喪失原住民身份。當然，如果原住民與非原住民婚姻關系或者收養(yǎng)關系結束，那么可以恢復其原住民身份。不僅如此，該法第10條規(guī)定“山地原住民”與“平地原住民”通婚后，雙方要變更為相同的原住民，以便相關部門管理。“原住民身份法”的不足與完善
“原住民身份法”試圖通過明確原住民身份，進而規(guī)制臺灣原住民保留地的獲得，努力保障原住民基本權益，為原住民保留地的開發(fā)與管理提供基礎，以推進原住民經(jīng)濟社會的發(fā)展，進而提升臺灣整個經(jīng)濟實力。因此，“原住民身份法”的制定與實施，比較客觀地界定了原住民本人及其子女與特定關系人的身份認定問題，厘清了與原住民有關的其他群體要想獲得原住民身份的條件與要素，在某種程度上防止了各種“搭便車”行為，減少了各類“道德風險”因素，從而有助于規(guī)范原住民相關權益。
但是，由于臺灣政治上執(zhí)政黨與在野黨對立現(xiàn)象嚴重，族群問題經(jīng)常被在野黨加以操弄。因而，原住民問題已經(jīng)不再是一個純粹的經(jīng)濟問題或社會問題，而日益演化為政治問題，這就必須要客觀理性地分析“原住民身份法”存在的不足?？傮w上看，現(xiàn)行的“原住民身份法”在制定與實施過程中還存在著以下兩個方面的問題。
首先，“原住民身份法”中對于子女身份的認定存在不足?！霸∶裆矸莘ā币?guī)定原住民與非原住民通婚所生子女要想取得原住民身份，或者跟隨原住民的父親或母親的姓氏，或者按照原住民族取名的文化與習慣。從表面上看沒有問題。但是，子女的取名往往是在子女沒有選擇的前提下由其父母或長輩主動而為的。因此，對于作為當事人的子女來說，自己的姓氏及取名習慣完全是一種被動的選擇，而不是主動的理性選擇。在這種情況下，僅憑父母或其他監(jiān)護人的意愿就剝奪或強加原住民身份于子女身上，委實不可。
其次，原住民夫婦收養(yǎng)非原住民小孩的身份認定也存在問題。按照“原住民身份法”第5條規(guī)定，未滿7歲的非原住民被年滿40歲且無子女的原住民收養(yǎng)固然可以取得原住民身份，但是如果收養(yǎng)的非原住民小孩剛剛超過7歲、達到8歲，以及如果僅僅只有39歲、且無子女的原住民收養(yǎng)的小孩就無法獲得原住民身份，這顯然不對。而且根據(jù)臺灣當局所頒布的“民法”規(guī)定，收養(yǎng)不分族群，也就是說“原住民身份法”作為一個特殊法不應該與普遍法——“民法”相抵觸。例如，一對35歲的原住民夫婦收養(yǎng)了一個3歲的非原住民小孩，那么無論怎樣，這個小孩將無法跟著這對原住民夫婦獲得原住民身份。因為等這對夫婦年滿40歲的時候小孩已經(jīng)達到8歲(超過7歲這個要求)。
這就需要臺灣當局完善現(xiàn)行的“原住民身份法”，切實維護好原住民同胞的基本權益。
第一，要合理界定原住民身份。由于現(xiàn)行的原住民身份法規(guī)定，原住民與非原住民結婚不能獲得原住民身份。另外，只有子女跟隨具有原住民身份的父母一方姓氏或者按照原住民文化習俗取名的才可以獲得原住民身份。這些規(guī)定不符合臺灣當局所謂的“憲法”、“民法”精神。因而，應該規(guī)定原住民與非原住民通婚，其原住民身份仍然可以保留，但其非原住民身份的丈夫或妻子不能獲得原住民身份，從而鼓勵各民族間的融合。另外，應該讓子女在成年后的某個具體年歲(如20歲)進行身份確認，允許子女自行決定自己的姓氏及由此形成的權利。當然，不具有自我照顧能力、自我意志能力的子女則由其父母或監(jiān)護人替他行使該項權利。
第二，完善原住民夫婦收養(yǎng)子女的規(guī)定。一方面，建議收養(yǎng)小孩的年歲應該放寬到中學畢業(yè)，也就是說，只要小孩還沒有進入大學或者走上社會，那么，原住民所收養(yǎng)的小孩就可以取得原住民資格；另一方面，對于原住民本身來說，只要這對原住民夫婦放棄生育計劃，不管其年齡大小，應該允許其收養(yǎng)子女，并給予所收養(yǎng)的子女原住民身份。也就是說，原住民夫婦可以在40歲以下甚至在結婚后就可以收養(yǎng)非原住民子女，并允許其獲得原住民身份。當然，如果原住民夫婦收養(yǎng)子女后自己懷孕育有子女，則可以待他們所收養(yǎng)的那個子女成年后放棄原住民資格。反之亦然。
第3篇：耕地與非耕地的界定范文
新農(nóng)村建設與城鎮(zhèn)化互動發(fā)展的理論依據(jù)
城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構是經(jīng)濟發(fā)展低水平的產(chǎn)物，又是經(jīng)濟落后的重要原因。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構的根本途徑。城鎮(zhèn)是不能孤立存在的，它以受其影響的廣大農(nóng)村地區(qū)作為腹地而存在，發(fā)揮擴散效應與回流效應，兩者具有密不可分的關系，并不存在戰(zhàn)略重疊和現(xiàn)實矛盾。目前，有關城鄉(xiāng)聯(lián)系和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論較多，這為我國確立建設新農(nóng)村與推進城鎮(zhèn)化的互動戰(zhàn)略，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的一體化格局提供了理論依據(jù)。
（一）農(nóng)村剩余勞動力資源配置理論
推進城鎮(zhèn)化是吸收農(nóng)村剩余勞動力、提高農(nóng)民收入的重要載體。一方面，有利于人口及經(jīng)濟活動由農(nóng)村向城鎮(zhèn)集聚；另一方面，伴隨著小城鎮(zhèn)基礎設施的完善，投資需求隨之增長，直接增加農(nóng)民的勞務收入。在這一過程中，勞動力由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門向現(xiàn)代工業(yè)部門轉移，這是必然發(fā)生的共生現(xiàn)象。圍繞農(nóng)村剩余勞動力資源的配置，發(fā)展經(jīng)濟學家進行了大量的研究。劉易斯模型認為，在二元經(jīng)濟中，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門最大的特點就是剩余勞動力的存在。由于工農(nóng)業(yè)之間的收入水平存在明顯的差距，農(nóng)村剩余勞動力必然有一種向工業(yè)部門流動的趨勢。美國發(fā)展經(jīng)濟學家拉尼斯和費景漢在劉易斯理論的基礎上，認為農(nóng)村剩余勞動力必然流動的趨勢是以農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高和農(nóng)業(yè)剩余產(chǎn)品的增加為前提的，彌補了劉易斯模型的不足。在此基礎上，托達羅系統(tǒng)發(fā)展了這一論斷，建立了一個解釋發(fā)展中國家城鄉(xiāng)勞動力轉移的模型，該模型認為剩余勞動力的區(qū)域轉移是理性的經(jīng)濟行為，遷移決策取決于城鄉(xiāng)之間預期工資差異?？梢?，建設新農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)就必須鼓勵農(nóng)村剩余勞動力向外轉移，這種轉移是農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高、城鄉(xiāng)之間工資預期的差異，這是政府主導、農(nóng)民自覺、市場自發(fā)三方博弈的結果。結合我國具體現(xiàn)實，在城市“異質性結構”存在的前提下，可行的辦法就是建立適量的小城鎮(zhèn)就地轉移，實現(xiàn)離土不離鄉(xiāng)。
（二）非均衡增長理論與城市中心論
非均衡增長理論認為，由于規(guī)模經(jīng)濟和聚集經(jīng)濟效益的存在，在市場力量的引導下，經(jīng)濟增長并非出現(xiàn)在所有地方，而是以不同的強度首先傾向于某些區(qū)域，然后通過不同渠道發(fā)揮擴散效應和回流效應，在實現(xiàn)增長極對外圍產(chǎn)品的需求和技術創(chuàng)新的擴散的同時，實現(xiàn)各種生產(chǎn)要素資源從外圍向核心區(qū)的流動。這些理論都是以城市為中心，強調(diào)通過資源要素從城市向農(nóng)村的流動來帶動農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，帶有明顯“城市偏向”傾向和城市中心色彩。實現(xiàn)建設新農(nóng)村與推進城鎮(zhèn)化的互動發(fā)展，一方面需要選擇適合經(jīng)濟增長的核心區(qū)域，通過規(guī)模經(jīng)濟和聚集經(jīng)濟效益推動城鎮(zhèn)化，加快要素資源的合理整合，實現(xiàn)經(jīng)濟的非均衡增長；另一方面需要克服非均衡增長理論與城市中心論的誤區(qū)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)。我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構正是長期以來區(qū)域經(jīng)濟非均衡增長戰(zhàn)略選擇和城鄉(xiāng)發(fā)展政策供給不對等所導致的必然結果。利普頓認為發(fā)展中國家的城鄉(xiāng)關系的實質就在于城市集團利用自己的政治權力，通過“城市偏向”政策使社會資源不合理的流入自己的利益所在地區(qū)，最終損害農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。
（三）城鄉(xiāng)聯(lián)系模式選擇理論
關于城鄉(xiāng)聯(lián)系模式的選擇，發(fā)展經(jīng)濟學家劉易斯、拉尼斯和費景漢早就提出用來解釋發(fā)展中國家經(jīng)濟發(fā)展過程的經(jīng)典模式，即城市-工業(yè)導向模式，這一聯(lián)系互動模式主要通過城市中現(xiàn)代工業(yè)不斷吸納農(nóng)村中剩余勞動力來實現(xiàn)。在這里主要結合契合我國現(xiàn)實的“城市-城鎮(zhèn)-農(nóng)村”聯(lián)系模式進行分析，盡管其表現(xiàn)形式多樣，有的強調(diào)農(nóng)村城鎮(zhèn)的發(fā)展，有的強調(diào)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，有的強調(diào)城市的均衡布局，但都有一個共同點就是都強調(diào)廣大農(nóng)村地區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，以城鎮(zhèn)為中介，實現(xiàn)城鄉(xiāng)聯(lián)系。因為小城鎮(zhèn)作為農(nóng)村經(jīng)濟、文化中心，通過其輻射作用，可以實現(xiàn)農(nóng)村向城市的自然延伸。
另外，小城鎮(zhèn)作為農(nóng)村的區(qū)域中心，具有很強的集聚擴散效應，能夠在一定范圍內(nèi)將各種生產(chǎn)要素聚集起來，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村現(xiàn)代化，實現(xiàn)經(jīng)濟結構的優(yōu)化升級。弗里德曼認為，集中發(fā)展中心城鎮(zhèn)，一方面可以分散過度集中于大城市的規(guī)劃與權力機構，另一方面又可以為農(nóng)村居民提供一個有利于其自身發(fā)展的場所，極大地降低農(nóng)民的交易費用；認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設對于打破城市和鄉(xiāng)村封閉隔絕的狀態(tài)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素在產(chǎn)業(yè)上的協(xié)調(diào)發(fā)展，形成資源要素雙向流動的網(wǎng)絡體系具有極其重要的意義。
新農(nóng)村建設與城鎮(zhèn)化互動中存在的不協(xié)調(diào)
長期以來，我國的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構將存在聯(lián)系的兩個經(jīng)濟區(qū)域被人為地割裂開來，在造成城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后的同時，又將現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展中的種種矛盾疊加在一起，導致建設新農(nóng)村與發(fā)展小城鎮(zhèn)在契合和互動中存在諸多不協(xié)調(diào)。主要體現(xiàn)在：
（一）建設新農(nóng)村與推進城鎮(zhèn)化勞動力資源配置的不協(xié)調(diào)
隨著農(nóng)村地區(qū)非農(nóng)化浪潮的興起，農(nóng)村地區(qū)相當數(shù)量的勞動力進入城鎮(zhèn)務工經(jīng)商，基本上脫離了農(nóng)業(yè)。但是，由于這種轉移沒有納入正式渠道，是一種暫時性的轉移，戶口常住地依舊在原籍，于是便出現(xiàn)了一個既非農(nóng)民，又非城市居民的“兩棲性”游離階層。這種離農(nóng)人口的“兩棲性”和不穩(wěn)定性決定了一旦環(huán)境發(fā)生變化，就會出現(xiàn)逆向轉移。這一階層的出現(xiàn)對于解決農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)出路，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和增加農(nóng)民收入起到了重要作用，但同時也存在著許多弊端。
“兩棲”人口因為其對土地的復雜感情，一方面不愿意放棄土地，而將其視為一種職業(yè)保障或發(fā)生不測風云時的退守陣地；另一方面在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比較利益反差極大的條件下，他們又不愿意在農(nóng)業(yè)上投入更多的時間和資金，依舊實行粗放經(jīng)營?！皟蓷比丝趯τ谒鶑氖碌姆寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)懷有不穩(wěn)定心理，沒有長期規(guī)劃，也不愿意進行大規(guī)模投資，在基礎設施建設和再生產(chǎn)投入上舉棋不定，不利于農(nóng)村分工分業(yè)和城鎮(zhèn)建設的發(fā)展。他們雖然增加了許多收入，但不愿意把這些收入用于生產(chǎn)性投資，而是將錢用于生活消費上，這種狀況不利于經(jīng)濟發(fā)展。不少“兩棲”人口在農(nóng)村和城鎮(zhèn)占有雙份的生產(chǎn)資料和生活設施，從宏觀上、微觀上都造成了資源的浪費，同時他們卻并不因為擁有雙份的生產(chǎn)資料和生活資料而得到較高的經(jīng)濟效益和消費效用。
（二）新農(nóng)村建設與小城鎮(zhèn)發(fā)展土地資源利用的不協(xié)調(diào)
大力發(fā)展小城鎮(zhèn)推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化作為建設新農(nóng)村的必然選擇，其本來要旨在于在農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動或農(nóng)村轉變?yōu)槌擎?zhèn)的過程中，實現(xiàn)生產(chǎn)方式和文化觀念向城鎮(zhèn)現(xiàn)代化水平轉變。可是，在小城鎮(zhèn)建設中，由于選擇的偏差、定位的誤區(qū)以及農(nóng)民的漠視，致使盲目的城鎮(zhèn)化，不僅沒有促進農(nóng)村和諧秩序的演化，反而使得現(xiàn)有的農(nóng)村秩序受到很大的破壞。一方面，就環(huán)境而言，小城鎮(zhèn)大多數(shù)都以落后的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，規(guī)模較小，無法發(fā)揮規(guī)模效益和集聚效應，但投資巨大，結果致使農(nóng)村環(huán)境污染嚴重。這樣，不但沒有促進城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，反而極大地惡化了農(nóng)村現(xiàn)有的生態(tài)秩序。另一方面，盲目的城鎮(zhèn)化，使得“造城”運動和“圈地”熱潮如火如荼，在造就新的城市貧民的同時，又在大量吞食著農(nóng)民的廉價土地?！×硗猓S著我國城鎮(zhèn)化步伐不斷加速，小城鎮(zhèn)數(shù)量開始猛增，土地資源利用矛盾和問題越來越突出。許多工業(yè)園區(qū)侵占良田，環(huán)境污染嚴重，建設用地盲目擴張，占用耕地過多，小城鎮(zhèn)建設用地粗放利用，這些都是與建設新農(nóng)村的初衷相悖的，已成為制約建設新農(nóng)村和推進城鎮(zhèn)化互動發(fā)展的重要阻礙。 制約新農(nóng)村建設與城鎮(zhèn)化發(fā)展良性互動的因素分析
（一）建設新農(nóng)村與推進城鎮(zhèn)化勞動力資源配置不協(xié)調(diào)的因素分析
小城鎮(zhèn)是城市中資本、技術、信息等生產(chǎn)要素向農(nóng)村地區(qū)擴散的橋梁，也是農(nóng)村地區(qū)剩余勞動力向城市轉移的平臺。在計劃經(jīng)濟體制下，為了確保國家優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略選擇，我國確立了嚴格限制城鄉(xiāng)人口自由流動和遷徙的戶口制度，嚴格限制農(nóng)村人口向城市包括小城鎮(zhèn)的流動。20世紀80年代，迫于農(nóng)村改革和農(nóng)村非農(nóng)化的強烈需要，政府有限度地對傳統(tǒng)限制人口流動的政策做了很小范圍和程度的開放，致使戶口不發(fā)生變動的非正式人口流動成為人口流動的主流?？墒?，農(nóng)村地區(qū)大量剩余勞動力雖然脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但是又不能徹底地轉移到小城鎮(zhèn)中去從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，而是在進行二、三產(chǎn)業(yè)的同時，仍沒有完全割斷同土地的關系，廣大農(nóng)民工在農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間游離著，形成了一個特殊的“游離階層”。這種二元戶籍制度改革的不徹底性，既不利于農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展，也阻礙了城鎮(zhèn)化水平的提高。
除此之外， 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉機制不活和土地收益率低下也是重要的原因。一方面，在我國現(xiàn)行的土地產(chǎn)權制度安排之下，由于土地流轉的內(nèi)生機制不健全和外部環(huán)境不成熟，致使許多農(nóng)民轉向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但又不愿意放棄小塊土地的經(jīng)營權，土地社會保障功能不斷強化。這樣就會降低農(nóng)民非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資預期，阻礙農(nóng)村剩余勞動力從農(nóng)業(yè)部門向非農(nóng)業(yè)部門的相對自由轉移。另一方面，在土地及其它生產(chǎn)要素相對穩(wěn)定的情況下，由于客觀上存在投資報酬遞減規(guī)律，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率往往因為勞動力數(shù)量的增加而趨于遞減。如果剩余勞動力未轉移出去，則必然造成潛在的農(nóng)業(yè)待業(yè)勞動力的增加。如果把所有的勞動力都投入到數(shù)量固定甚至減少的土地上，則必然造成農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的下降和土地收益率的低下。
（二）新農(nóng)村建設與小城鎮(zhèn)發(fā)展土地資源利用不協(xié)調(diào)的因素分析
新農(nóng)村建設與小城鎮(zhèn)發(fā)展土地資源利用的不協(xié)調(diào)，最重要原因在于政府在推進城鎮(zhèn)化過程中缺乏統(tǒng)籌和長遠考慮，造成小城鎮(zhèn)用地規(guī)模失控，不僅沒能體現(xiàn)效益，反而惡化了農(nóng)村現(xiàn)有秩序，在土地社會保障功能對農(nóng)民不斷強化的背景下，耕地面積卻大幅減少。當然，在小城鎮(zhèn)的發(fā)展進程中，無論是城市人口比重日益增加，還是城市自身規(guī)模的擴大，都必然伴隨著城鎮(zhèn)建成區(qū)的擴大和耕地面積的減少，這是任何國家城鎮(zhèn)化的必然趨勢。
在我國土地資源利用效率低下，一方面，由于在小城鎮(zhèn)建設過程中缺乏科學合理的統(tǒng)一規(guī)劃，與城市規(guī)劃脫節(jié)，忽視鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，忽視城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，缺乏應有的權威性、指導性和實效性，在缺乏項目、資金和第二、三產(chǎn)業(yè)集聚規(guī)模的情況下，必然導致粗放用地。
目前我國大多數(shù)小城鎮(zhèn)在用地結構方面普遍存在著居住用地比重過大，公共設施用地和綠化用地比重偏少，公共服務設施配套不完善等問題。其原因在小城鎮(zhèn)用地布局方面，存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村莊和小城鎮(zhèn)布局過于分散，城市內(nèi)部道路建設不規(guī)范，功能分區(qū)不明顯，建筑密度和容積率低，建筑物布局零亂等問題，導致小城鎮(zhèn)土地用地結構不合理，土地利用率低下，城市集聚效益降低，生態(tài)環(huán)境較差，城市的自然人文景觀缺乏特色等。
另外，由于我國小城鎮(zhèn)的發(fā)展絕大多數(shù)是依靠農(nóng)民自發(fā)形成的，小城鎮(zhèn)建設資金的嚴重匱乏是制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的首要因素。在小城鎮(zhèn)發(fā)展初期，只能采取低成本擴張的政策，以地生財以大量占用耕地為代價。這種重外延輕內(nèi)涵的小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略模式，使小城鎮(zhèn)的用地規(guī)模無限制的擴張，耕地占用面積迅速增加。
實現(xiàn)新農(nóng)村建設與城鎮(zhèn)化良性互動的對策選擇
城鎮(zhèn)化是建設社會主義新農(nóng)村的目的所在，又是建設社會主義新農(nóng)村的重要途徑，建設社會主義新農(nóng)村也利于城鎮(zhèn)化發(fā)展。如何克服建設新農(nóng)村和發(fā)展小城鎮(zhèn)之間的不協(xié)調(diào)，實現(xiàn)兩者的良性互動。筆者認為，主要從以下幾個方面來思考：
（一）加快戶籍制度改革和農(nóng)村土地流轉制度的創(chuàng)新
長期以來，以戶籍制度為根基的城鄉(xiāng)分割體制是農(nóng)村人口不能自由向城市遷徙，將城鄉(xiāng)居民分割為兩個發(fā)展機會和社會地位嚴重不平等的社會集團。直到20世紀80年代起才開始松動，市民所享有的特權逐漸開始弱化。戶籍制度及其管理方式不應當成為人為的區(qū)分人們社會身份的標志，應適應我國經(jīng)濟非農(nóng)化和市場化的需要，逐步并最終徹底剝離粘貼在非農(nóng)業(yè)戶口上的一系列無償?shù)纳鐣?jīng)濟福利，實現(xiàn)以居住地劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，實行以遷入地和常居地管理為主的管理方式，鼓勵有固定住所、有合法收入的農(nóng)村人口或外來人口辦理城鎮(zhèn)常居戶口。這能有效地加速農(nóng)村剩余勞動力的轉移配置，克服凝滯性強、附著性大的配置陷阱。
另外，值得注意的是，農(nóng)村剩余勞動力要實現(xiàn)徹底轉移，面臨一個不可回避的問題就是如何處理轉移勞動力原來承包的耕地，避免大量的亦工亦農(nóng)的兼業(yè)化現(xiàn)象。為此迫切需要土地使用權的流轉制度的創(chuàng)新，促使轉移土地的勞動力向種田能手集中，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。從耕地退出的角度看，應該讓退出耕地經(jīng)營權的農(nóng)戶仍能憑他們原有的土地經(jīng)營權而獲得經(jīng)營權的收益。從耕地流出的角度看，政府應當采取措施培育、造就一個懂經(jīng)營管理的階層。還要進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織的創(chuàng)新，以企業(yè)式的管理、核算和收入分配模式取代以血緣關系為紐帶、不計效益和成本的家庭耕作模式，逐步將傳統(tǒng)的家庭式生產(chǎn)組織改造成企業(yè)式農(nóng)場。這樣才能更好地契合發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化的現(xiàn)實要求。
（二）建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域規(guī)劃體系
2004年新《土地管理法》實施以后，我國土地管理進入土地用途管制制度階段，除生態(tài)退耕還林還草外，確保耕地總量動態(tài)平衡成為我國土地管理工作的重大戰(zhàn)略和艱巨任務。然而城鎮(zhèn)化必然占用一定數(shù)量的耕地，我們既要反對那些因害怕失去耕地而不搞城鎮(zhèn)化的典型的“小農(nóng)意識”，也要防止出現(xiàn)忽略我國人多地少、土地資源稀缺的基本國情，片面追求城鎮(zhèn)盲目無限制擴張的錯誤傾向。中國式的城鎮(zhèn)化道路只能是以保護耕地為前提的城鎮(zhèn)發(fā)展模式。也就是說，在城鎮(zhèn)建設占用耕地的同時，必須通過各種有效途徑開墾同等數(shù)量和質量的耕地，以保護一定區(qū)域內(nèi)的耕地總量不變。因為小城鎮(zhèn)建設不僅關系到自身發(fā)展，而且事關區(qū)域以至全國人口、資源、環(huán)境與社會經(jīng)濟發(fā)展全局。
小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略不僅要因地制宜科學地選擇能充分發(fā)揮地方優(yōu)勢，具有地方特色的發(fā)展模式和用地模式，而且要始終堅持法定原則，以小城鎮(zhèn)區(qū)域土地利用綜合效益最大化為目標，科學合理地確定小城鎮(zhèn)用地規(guī)模和布局。這就需要在小城鎮(zhèn)建設過程中充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃對小城鎮(zhèn)發(fā)展引導和調(diào)控作用，堅持用途管制制度，建立起統(tǒng)一協(xié)調(diào)的小城鎮(zhèn)區(qū)域規(guī)劃體系，正確引導農(nóng)業(yè)結構調(diào)整使耕地數(shù)量增加的同時提高新增耕地的質量，避免小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃與其他相關規(guī)劃脫節(jié)，防止小城鎮(zhèn)建設片面追求外延發(fā)展規(guī)模，用地粗放，浪費土地和亂占濫用耕地的現(xiàn)象，使小城鎮(zhèn)建設步入有序的可持續(xù)發(fā)展軌道，為新農(nóng)村建設創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。
參考文獻
第4篇：耕地與非耕地的界定范文
關鍵詞：農(nóng)地流轉；意愿；政策導向
導言
關于我國農(nóng)地流轉出現(xiàn)的原因，理論界已經(jīng)給出不少有價值的觀點。有學者通過問卷調(diào)查分析后認為其主要原因是實行家庭承包責任制以后，農(nóng)村家庭主要勞動力已轉向了第二、三產(chǎn)業(yè)，并獲得了比從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更高的效益。政策趨向和一些新的因素在農(nóng)村推進，如工商資本進入農(nóng)業(yè)等導致我國農(nóng)地使用權流轉。由于農(nóng)戶分散經(jīng)營和規(guī)模化經(jīng)營之間的效益差異及從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和從事非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的收入差異，農(nóng)地使用權出現(xiàn)了實現(xiàn)流轉的內(nèi)在動力。農(nóng)戶異質性人力資本劃分為務農(nóng)優(yōu)勢、務工優(yōu)勢、務農(nóng)與務工優(yōu)勢相當三類，基于“經(jīng)濟人”理性，農(nóng)民一旦根據(jù)異質性人力資本追求利潤最大化，那么農(nóng)民就具備了農(nóng)地流轉的意愿，并得到加強。因此如果推動農(nóng)村勞動力轉移，就可能加快農(nóng)地流轉。隨著非農(nóng)就業(yè)機會的增加和非農(nóng)收入的提高，土地的社會保障功能逐漸減弱，加之年輕人對土地耕種的意愿不斷下降，會有越來越多的農(nóng)戶期望土地轉出。
從以往的研究中可以看出，影響農(nóng)地流轉的因素是多種多樣的。這種多樣性的前提是不同的自然條件、經(jīng)濟社會狀況、文化傳統(tǒng)和政策環(huán)境，因此，影響農(nóng)地流轉的共性背后必然存在著諸多的差異，而對于一個地區(qū)農(nóng)地流轉意愿差異性的調(diào)查分析，是該地區(qū)政策制定的現(xiàn)實依據(jù)?；诖耍瑢ι綎|省農(nóng)地流轉的現(xiàn)狀進行實證分析，并在此基礎上把握其內(nèi)在動力，這對于優(yōu)化農(nóng)地流轉政策，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是非常必要的。
1、山東省農(nóng)地流轉現(xiàn)狀與特征
山東省是農(nóng)業(yè)大省，同時也處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時期。農(nóng)地流轉成為生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)方式調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結構轉型背景下的必然趨勢?；谏綎|省土地流轉相關數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)近幾年山東省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的大體狀況、基本特征和未來趨勢。
1.1 流轉規(guī)模擴大化
根據(jù)山東省2008、2009年數(shù)據(jù)統(tǒng)計資料，2008年山東省家庭承包土地流轉總面積為3099713畝，家庭承包經(jīng)營的耕地面積為90182951畝，流轉面積占耕地面積的3.4371%；2009年山東省家庭承包土地流轉總面積為4717240畝，比2008年增長了52.1831%，家庭承包經(jīng)營的耕地面積為90493544畝，流轉面積占耕地面積的5.2128%，比2008年增長了1.77個百分點。各個城市2008、2009年的家庭承包土地流轉面積如下圖，我們可以看到，大多數(shù)城市2009年土地流轉面積都比2008年有所增加，整個山東省的農(nóng)地流轉規(guī)模呈擴大趨勢。
1.2 區(qū)域化現(xiàn)象顯著
由下圖可見，各地區(qū)的農(nóng)地流轉的發(fā)展速度不盡相同。濰坊的發(fā)展速度最快，2008年濰坊的農(nóng)地流轉面積為349566畝，占家庭承包經(jīng)營耕地面積的3.623%，2009年濰坊的農(nóng)地流轉面積為840415畝，比2008年增長了140.4167%，其次，煙臺、濟寧、青島、臨沂、泰安等地的農(nóng)地流轉面積也有較大幅度增長；而濱州、聊城則出現(xiàn)了負增長?？梢姼鞯氐霓r(nóng)地流轉發(fā)展狀況參差不齊。
1.3 流轉形式選擇多樣
土地承包經(jīng)營權流轉的形式多種多樣，2009年山東省統(tǒng)計資料如下表，山東省土地流轉形式有轉包、出租、互換、轉讓、股份合作以及其他多種形式。其中，轉包和出租是土地承包經(jīng)營權流轉的主要形式，2009年山東省轉包面積占流轉面積的44.794%；出租面積占30.462%，比2008年提高了2.24個百分點。
1.4 流轉程序日益規(guī)范化
農(nóng)地流轉行為中，很多流轉只是口頭約定，并沒有簽訂正式、有效的書面合同，缺乏規(guī)范的法律程序與步驟，一旦出現(xiàn)異議，則很容易引發(fā)土地承包經(jīng)營權的糾紛事件。比較山東省2008與2009年的土地流轉合同份數(shù)，見下表，2009年簽訂的合同數(shù)量達到753899份，比2008年增長了53.0446%，說明山東省農(nóng)地流轉程序逐漸走上法制化、規(guī)范化的軌道。
1.5 流轉去向多樣化
農(nóng)地流轉去向中，農(nóng)戶轉入占絕大多數(shù)，高達60%；除了農(nóng)戶轉入，近幾年企業(yè)轉入數(shù)量也逐漸增加，2009年，山東省企業(yè)轉入土地數(shù)量在所有流轉去向中高居第二；其他也有轉入合作社或流入其它主體。
若將農(nóng)地流轉從根本性質上來界定，它就是商品經(jīng)濟市場上商品的一種交換與買賣，是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權在不同主體之間的流動與轉移。只不過這個經(jīng)濟市場具體微觀到了土地流轉市場，商品種類具體到了農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權而已。但這個市場和一般的商品經(jīng)濟市場存在著差別，它的高效、健康運轉比一般的商品經(jīng)濟市場的有效運轉更有難度。這個狀況的存在是必然的，這是由農(nóng)地流轉市場上特殊的商品屬性和特殊的買賣雙方及我國特殊的國情決定的。
農(nóng)地流轉市場上所買賣的商品就是農(nóng)村土地的使用經(jīng)營權，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度不統(tǒng)一，土地的所有權歸國家或農(nóng)村集體所有，我國憲法規(guī)定，農(nóng)村土地的所有權不能買賣，因此農(nóng)地市場上買賣、交換的是土地在某一時間段內(nèi)的使用經(jīng)營的權利。并且土地也與一般商品不同，它具有價值的再生產(chǎn)功能，還是一種有限的資源，尤其是耕地存在數(shù)量的多少，對于我國的糧食安全具有重要的意義。土地產(chǎn)權制度所屬于不同的主體，不同的主體必然有不同的利益需求，極容易造成不同主體間的利益沖突。但是所有權與使用權分離是可以成立的，房屋租賃市場就是一個很好的例子，但這必須以明晰的產(chǎn)權邊界為前提，否則是造成市場的混亂，以及主體合法利益無法保證。
農(nóng)地流轉市場的出現(xiàn)，其根本原因是市場供求雙方的需求導致的，隨著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，非農(nóng)就業(yè)人數(shù)增多，大量農(nóng)民離開土地，閑置土地的存在為農(nóng)地流轉市場提供了商品資源，這就催生了農(nóng)地流轉的供方產(chǎn)生；自然風險和市場風險的加劇、市場競爭的激烈化，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提出了更高的要求，規(guī)?；C械化成為當代農(nóng)業(yè)的發(fā)展趨勢，因此打破目前各家農(nóng)戶分散經(jīng)營模式成為急需解決的問題，這就需要土地規(guī)模的適當合并，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者為了追求更高的利潤，就需要迎合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求，這促成了農(nóng)地流轉市場中需方的形成。供需雙方的出現(xiàn)為農(nóng)地流轉市場形成提供了根本動力，形成了理論上的可能性；在我國，法律允許農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營權在不同主體之間流動，這為農(nóng)地流轉提供了現(xiàn)實可能性。允許農(nóng)村土地生產(chǎn)經(jīng)營權流轉，是對我國農(nóng)村生產(chǎn)制度的進一步完善，是對的補充。
2、影響土地流轉意愿的因素
土地流轉的實現(xiàn)受到多種因素的影響，其中有主動流轉的因素和被動流轉的因素。其中，基于農(nóng)民愿意的土地流轉是最根本的，也是最值得提倡的。
2.1 農(nóng)民是否愿意參與農(nóng)地流轉，首先受到農(nóng)地流轉價格的直接影響，這是最直接的誘導因素。土地流轉價格首先受土地本身資質的影響，比如土地的肥沃程度、再生產(chǎn)能力、地理位置、交通條件等，但在農(nóng)地流轉市場上，最終均衡價格的形成是由土地的供求雙方?jīng)Q定的。供給曲線與需求曲線的交點就是均衡價格水平，但是除了價格本身高低外，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展為部分農(nóng)民提供了非農(nóng)就業(yè)，因此農(nóng)地流轉市場上土地供給數(shù)量就增加了，造成供給曲線向右下方移動；受農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和機械化的影響，農(nóng)民、企業(yè)將土地轉入的需求也加大，因此需求曲線向右上方移動，但是變動后的均衡價格的高低受需求曲線和供給曲線向右移動相對幅度的大小決定。若是需求曲線的移動幅度高于供給曲線的移動幅度，最終的均衡價格比之前的均衡價格要高；若是供給曲線的移動幅度高于需求曲線的移動幅度，最終的均衡價格比之前的均衡價格要低。我們將農(nóng)戶類型劃分為純農(nóng)業(yè)農(nóng)戶、兼業(yè)農(nóng)戶和完全非農(nóng)農(nóng)戶，考慮將土地流轉出來，對于純農(nóng)業(yè)農(nóng)戶來說，只有在流轉價格與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益持平或高于的時候，才會考慮是否會把土地轉出；對于兼業(yè)農(nóng)戶，也會家庭經(jīng)濟收益最大化以及農(nóng)業(yè)勞作與非農(nóng)就業(yè)、閑暇的替代效應；對于完全非農(nóng)農(nóng)戶，流轉價格的高低對他們的影響要低一些。從轉入方向來考慮，無論是農(nóng)戶還是企業(yè)都會考慮流轉成本與收益的關系，只有在土地所帶來的收益高于土地租金的前提下，才會考慮將土地轉入。兼業(yè)農(nóng)戶家庭的存在，在非農(nóng)邊際收益大于農(nóng)業(yè)邊際收益的情況下，才會選擇轉出土地。這里就會發(fā)現(xiàn)一個問題，轉入和轉出都會比較土地收益和土地租金的關系，也就是說，要想有土地流轉的經(jīng)濟動力，那么在土地租金一定的前提下，就必須使流轉后的土地收益增加，即流轉后的土地收益是高于農(nóng)戶分散經(jīng)營的收益的。
2.2 周邊區(qū)域內(nèi)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展程度是農(nóng)民是否愿意參與農(nóng)地流轉的潛在動力。在同一區(qū)域內(nèi)，在資源一定的條件下，各項資源在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的分配是此消彼長的，這里所說的資源當然也包括人力資源，也就是說，一般情況下一個地區(qū)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的越好，非農(nóng)就業(yè)人數(shù)就越高，這樣就會有大量的農(nóng)民從土地上抽離出來從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，非農(nóng)就業(yè)的收入水平和勞動條件都比農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有相對優(yōu)勢，因此造成農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)持續(xù)不斷的轉移，致使大批的土地處于閑置狀態(tài)（當然會有部分農(nóng)民選擇兼業(yè)，同時顧及非農(nóng)工作和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)）會促進農(nóng)民將手中的土地流轉出去。
2.3 土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值水平的高低，左右了農(nóng)民對于土地的重視程度。土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值水平越高，在農(nóng)民的家庭收入中所占的比重就越高，農(nóng)民對于土地的依賴程度就越高，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性就越高，就越會握緊手中的土地，將土地轉出的意愿就越弱；相反，土地產(chǎn)值越低，農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)戶家庭總收入中的比重就越低，農(nóng)戶對于土地生產(chǎn)的依賴性就越小，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性越小，將土地流轉出去的意愿就越高。例如，壽光田柳鎮(zhèn)的土地流轉率很低，農(nóng)民的土地流轉積極性不高，后經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，田柳鎮(zhèn)一家農(nóng)戶一個大棚的年收入就能達到2萬元，與在外務工收入基本持平甚至高于在外務工收入，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值較高，那么從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對農(nóng)民具有更高的誘惑力，農(nóng)民更愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而不是將土地流轉出去。
2.4 農(nóng)民的受教育水平和文化偏好影響農(nóng)地流轉。農(nóng)民受教育水平的高低最明顯的作用體現(xiàn)在農(nóng)民掌握農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術的多少上，同時也潛在影響著農(nóng)民的認知水平和接受新事物的速度。通常情況下，受教育水平高的農(nóng)民比受教育水平低的農(nóng)民更容易進行土地流轉。在山東省土地流轉調(diào)查中可以發(fā)現(xiàn)，土地流轉的主體中，中、青年農(nóng)民所占比例要遠遠高于年紀大的農(nóng)民。文化水平越高，非農(nóng)就業(yè)能力會越高，對土地的依賴程度越低；也更容易學習、掌握新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術，具有更高的膽識和眼光，會大膽的租入土地，運用新的專業(yè)生產(chǎn)技術，想方設法的降低生產(chǎn)成本，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，獲得更高的經(jīng)濟收益，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為一項事業(yè)來發(fā)展，而不是當作生存的必需。相反，文化水平越低，傳統(tǒng)思想越濃重，對土地的重視程度越高，對土地流轉行為越排斥。擁有土地使用權的是廣大農(nóng)民，這是一個特定的群體，這一群體的聚居密度高，受傳統(tǒng)思想影響較深，接受教育程度普遍偏低。在農(nóng)村，絕大多數(shù)農(nóng)民認為農(nóng)民種地是天經(jīng)地義的，土地是祖祖輩輩的依靠，農(nóng)民的生活環(huán)境一直在告訴他們土地的重要性，長期積累的經(jīng)驗能左右人的偏好及認知，這種傳統(tǒng)的土地文化經(jīng)過垂直的代際傳播，導致了農(nóng)民內(nèi)生偏好的形成，因此農(nóng)民思想深處已經(jīng)認可了這種觀點，在對待土地是否轉出的問題上，對土地有著本能的有一種控制偏好，這種偏好在農(nóng)民的思想深處占據(jù)著極其重要的位置，這是農(nóng)地流轉在農(nóng)村推行阻力重重的重要原因之一。
2.5 社會保障水平和政策的導向作用影響農(nóng)地流轉。農(nóng)民對于土地的依存觀念是否改善，很大程度上依賴于當?shù)氐纳鐣Ｕ现贫仁菈蚪∪?。土地對于農(nóng)民的意義，不僅僅有解決就業(yè)的功能，還是生存的基本保障，尤其在我國，自古以來，土地都是農(nóng)民安身立命的根本，土地作為生產(chǎn)資料，承擔著農(nóng)民的就業(yè)和生存的雙重保障作用，維持著農(nóng)民的基本生活水平。因此，在農(nóng)村社會保障機制不健全的地區(qū)，農(nóng)民就會缺少生存的基本安全感，農(nóng)民就會緊緊握住手中的土地，即使閑置、撂荒也不肯流轉，要起碼保證對土地的絕對支配權。在農(nóng)民傳統(tǒng)的觀念里，即使生活再艱辛，只要有土地，就能夠養(yǎng)活家人，日子就能過下去，如果手中沒有了土地，也就失去了生存的最后一道保障網(wǎng)。隨著農(nóng)村社會保障制度的不斷完善和深入，將會為農(nóng)民提供更多的福利，在客觀上也促進了內(nèi)地流轉規(guī)模的擴大和進程的加快。另外，政府政策、文件的出臺，對農(nóng)民是否進行農(nóng)地流轉具有重要的的導向性作用。例如，我國土地使用權30年不變的政策，就增強了農(nóng)民土地使用權穩(wěn)定的信心。國家對于農(nóng)地流轉的優(yōu)惠措施和扶持政策，會在相當程度上促進農(nóng)地流轉行為的發(fā)生。
3、結論及政策導向
具備了農(nóng)地流轉的偏好才發(fā)生的農(nóng)地流轉行為我們將其定義為主動流轉，但是具備了農(nóng)地流轉偏好，農(nóng)地流轉行為也不一定會發(fā)生。由上述分析可知，在實現(xiàn)中，農(nóng)地流轉這一行為的發(fā)生中還會受到諸多主客觀條件的制約，要促進農(nóng)地流轉行為的發(fā)生既要培養(yǎng)農(nóng)民的流轉偏好，又要完善流轉過程中的各種客觀條件。那么，反過來說，已經(jīng)發(fā)生了土地流轉行為，也不一定就意味著農(nóng)民具有了農(nóng)地流轉的偏好。比如受城鎮(zhèn)化發(fā)展的影響或國家某項政策影響，農(nóng)民是在不具備農(nóng)地流轉偏好的前提下接受了農(nóng)地流轉的事實，也就是被動流轉。健康、自然的流轉應以主動流轉為主流，因此在推動農(nóng)村土地流轉的過程中，應循循善誘，創(chuàng)造有利的環(huán)境，引導農(nóng)民首先形成積極的意愿。
歷史的經(jīng)驗證明，在農(nóng)村改革的過程中，順乎農(nóng)民意愿的政策就是好的政策，反之，違背農(nóng)民意愿的政策就會在現(xiàn)實中處處碰壁，因而也會阻礙改革的進程。人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，同時也是制度創(chuàng)新的主體。在農(nóng)地流轉的過程中，政策的制定和落實要注重兩個方面。首先，政策的制定要以農(nóng)民的真實意愿為依據(jù)，要建立在充分調(diào)查研究的基礎之上；其次，政策的落實需要農(nóng)民的廣泛參與，因此需要因地制宜，在實踐中總結經(jīng)驗，推動政策和制度的不斷完善。
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The Analysis of Farmers’ Preference and Behavior
for Farmland Transfer in Shandong Province
WU Zhong-zhe WANG Jie
(1. Shandong University，Jinan 250100；2. Shandong Economic University， Jinan 250002)
第5篇：耕地與非耕地的界定范文
關鍵詞:城市規(guī)劃;生態(tài)理念;非建設性用地;圖底關系;宜居城市
中圖分類呼:TU984.115 文獻標識碼:B 文章編號:1008-0422(2010)04-0102-02
1、引 言
從我國城市發(fā)展的自身角度來看,隨著城市建設速度的加快,城市建設性用地迅速擴張。并由此引發(fā)了對外對內(nèi)兩方面的諸多的問題。
對外,由于城市化的進程加快,城市人口的迅速增長帶來了大量城市土地供給的需求,使得城市快速向擴張。許多城市在向外擴張的過程中產(chǎn)生了一系列的問題:大量的基本農(nóng)田、耕地被侵占。引發(fā)“三農(nóng)”問題:城市重要生態(tài)綠地、廊道被以經(jīng)濟利益為導向的建設規(guī)劃肆意的圈占,導致城市的圈層式發(fā)展:在缺乏對生態(tài)系統(tǒng)進行有效評價的情況下,城市盲目向外擴張,使得大量不可再生的生態(tài)資源遭到破環(huán),違背可持續(xù)發(fā)展的城市建設思想。
隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,城市內(nèi)部地價迅速增長,在經(jīng)濟利益的驅動下,由于缺乏有力的監(jiān)管,城市內(nèi)部原本就十分稀少的生態(tài)性用地受到蠶食,城市用地成塊狀粘連在一起,城市空間環(huán)境惡化,城市內(nèi)部生態(tài)性用地服務功能遭到削弱的現(xiàn)象普遍存在,因此,對現(xiàn)階段城市非建設用地規(guī)劃與建設存在的問題進行進行分析,并尋求解決對策成為城市規(guī)劃設計與管理者不斷研究的新課題。
2、城市建設性用地與非建設性用地構筑的圖底關系
城市規(guī)劃圖底關系理論是一種逆向思維理論,圖是研究的重點,是設計的對象,底是圖的背景,圖與底是一個有機結合的整體,在一定的條件下圖與底可以互相轉換,此時研究的同一個對象會因所處的觀察角度不同而呈現(xiàn)出不同的特征。
如果將整個城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用作為一個研究的整體對象,純粹從自然與人工、生態(tài)與非生態(tài)的角度區(qū)分,則可以將它看作一個由城市建設性用地和非建設性用地結合而成的有機整體。非建設性用地對于建設性用地如同“背景與主景”的關系,背景雖然沒有主景起眼,卻包含著支撐與襯托的成分,主景提供城市居住、交通、生產(chǎn)的用地載體,背景提供生態(tài)支持。
2.1 建設性用地與非建設性用地概念的基本界定
按照《土地管理法》和國土資源部頒布的《土地分類》的規(guī)定,建設性用地是指建造建筑物、構筑物的土地,包括商業(yè)、工礦、倉儲、公用設施、公共建筑、住宅、交通、水利設施、特殊用地等。從城市規(guī)劃的角度來看,也可以認為城鎮(zhèn)建設性用地是以人工無機建材覆蓋為主的空間,在土地使用類型上主要指城市用地分類標準中除G類(綠地)、E類(水域和其他用地)之外的用地類型。
非建設性用地是相對于建設性用地而言,它包括城市內(nèi)外的景觀保護區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、郊野公園、國家公園、綠化帶、鄉(xiāng)村發(fā)展用地、河道水網(wǎng)、農(nóng)田果林、地下礦產(chǎn)分布區(qū)等用地。如《深圳市城市總體規(guī)劃(1996-2010)》曾在這方面做過探索,將全市非建設性用地劃分為農(nóng)田保護用地、水源保護用地、組團隔離帶用地、旅游休閑用地、郊野游覽用地、自然生態(tài)用地和遠期發(fā)展備用地共7大類,以便對全市的非建設性用地進行管理。非建設性用地的共同特點是不屬于城市建設開發(fā)的范疇,但與城鎮(zhèn)建設性用地直接相關,因地質地貌或特殊生態(tài)價值而不可建或不宜建的生態(tài)敏感區(qū),或對城鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展具有支撐性作用而必須保護和控制開發(fā)的地域,它是建立城市生態(tài)安全格局的物質基礎,對于城市可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。
2.2 城市建設性用地與非建設性用地之間的關系
城市的擴張和市政基礎設施的建設是不可避免的。但必須同時認識到建設性用地與非建設性用地的關系決不是一個量的問題,更重要的是空間格局和兩大系統(tǒng)相協(xié)調(diào)的問題。
非建設性用地在客觀上構成區(qū)分、連接和界定建設性用地的環(huán)境區(qū),其空間形態(tài)、生態(tài)過程及內(nèi)部生態(tài)環(huán)境品質深刻影響和制約著建設性用地的格局與環(huán)境質量。同時,城鎮(zhèn)建設性用地在時間上的動態(tài)變化亦對環(huán)境產(chǎn)生重大的影響。
建設用地的使用與擴張是城市社會、經(jīng)濟發(fā)展的物質載體,非建設性用地以其自身具有的生態(tài)功能給予建設用地生態(tài)支撐,維持城鎮(zhèn)功能正常的運轉。以非建設性用地為載體的城市生態(tài)環(huán)境支持系統(tǒng),對于恢復和增加城市生物多樣性與景觀多樣性、減緩熱島效應、改善城市生態(tài)環(huán)境、建立城市生態(tài)安全體系和格局、提高城市的環(huán)境競爭力有著重要的作用。
3、現(xiàn)代城市規(guī)劃編制與管理存在的問題與缺陷
在中國快速城市化的現(xiàn)階段過程中,傳統(tǒng)城市規(guī)劃的編制與管理面臨著越來越多新的問題與矛盾,生態(tài)惡化、土地失控及因其引發(fā)的一系列問題已經(jīng)對現(xiàn)代城市的可持續(xù)發(fā)展造成了巨大的影響和威脅。主要體現(xiàn)在以下幾方面:
3.1 傳統(tǒng)規(guī)劃編制與管理未能適應城市開發(fā)與建設主體的轉變
迄今為止,我國的城市規(guī)劃主流體系實際上是保留前蘇聯(lián)傳給我們的計劃經(jīng)濟體制下形成的方法,其理論實質是國民經(jīng)濟計劃的延續(xù)。也就是說,城市規(guī)劃是經(jīng)濟計劃制定后,完成其在城市土地和空間上的落實。雖然在改革開放以后,有大量歐美的理念和理論傳人,但這些傳人理念和理論實際上并沒有實質性改變我們的規(guī)劃體系基礎架構。
從20世紀80年代末開始,城市建設主體已經(jīng)從政府和國家逐漸轉變?yōu)殚_發(fā)商。在住宅產(chǎn)業(yè)化和土地供給市場化的今天,政府對于城市建設控制的強度相對減弱了很多,在市場經(jīng)濟的條件下,開發(fā)商成為了承擔城市開發(fā)與建設活動的主體。由于這種建設模式的轉變,城市用地的使用預期變得難以把握。傳統(tǒng)城市規(guī)劃編制確定建設性用地使用安排,盡管在規(guī)劃彈性方面做了很多有益的探索,但這種試圖控制市場的規(guī)劃思路往往在市場面前變得規(guī)劃失靈。
究其原因,是我們的規(guī)劃編制思路沒有隨著經(jīng)濟模式的轉變而轉變。既然市場經(jīng)濟模式?jīng)Q定建設性用地使用比以往難以把握,那么。在努力規(guī)范城市建設的同時,政府應該將更多的關注點聚焦在相對單純的非建設性用地上。在保障城市開發(fā)建設活力的同時,給出城市建設性用地的“增長邊界”。在精確指導城市“怎么建”相對乏力的時候,給出城市建設“不能怎么建”的安全底線。
3.2 規(guī)劃“失控”與規(guī)劃“滯后”
現(xiàn)有的城市規(guī)劃編制體系的主導思想是關注城市化進程、城鎮(zhèn)用地的擴張與發(fā)展。這與整個中國社會發(fā)展的時代主題是一致的,其本身思想是符合特定歷史階段的,對城市建設性用地的控制與管理,是現(xiàn)代城市規(guī)劃的主要任
務之一。
然而,在現(xiàn)實的規(guī)劃編制、城市建設與管理實施過程中,由于社會經(jīng)濟變化與城市發(fā)展過程的復雜性,有許多因素是很難預測、甚至根本無法預測的。在長達5-20年的規(guī)劃期內(nèi),要使城市建設完全按照總體規(guī)劃既定的框架實施,基本上是不可能的。特別是在一些中、小規(guī)模的城市,城市總體規(guī)劃構想甚至基本城市結構都會因政策、外部經(jīng)濟機遇、大型交通條件等因素的改變,而使規(guī)劃與現(xiàn)實發(fā)展大相徑庭甚至背道而馳。因此,我國的城市規(guī)劃實施過程總是在一個不斷調(diào)整、不斷完善的動態(tài)過程中。在城市發(fā)展與經(jīng)濟擴張的大背景下,城市建設性用地往往不斷突破原有規(guī)劃的用地規(guī)模與空間范圍,這基本上已成為中國大多數(shù)城市在規(guī)劃管理過程中所面臨的現(xiàn)實問題。其結果,從規(guī)劃編制者的角度看到的是城市規(guī)劃得不到有效的實施,出現(xiàn)所謂的“規(guī)劃失控”現(xiàn)象:而從規(guī)劃管理、建設主體、經(jīng)濟管理部門和地方領導的角度看到的則是城市規(guī)劃不能適應城市發(fā)展和經(jīng)濟建設的需要,是所謂的“規(guī)劃滯后”現(xiàn)象。
其實,所謂“規(guī)劃失控”或“規(guī)劃滯后”是我們目前所面臨的特定經(jīng)濟發(fā)展階段與傳統(tǒng)規(guī)劃編制方法共同作用下的必然產(chǎn)物。面對快速擴張的城市和幾乎無法預測的城市人口,我們的城市規(guī)劃編制和管理必然是一個動態(tài)、調(diào)整的過程。然而,大多數(shù)調(diào)整決策都是根據(jù)建設項目需要在短期內(nèi)完成的,在突破建設性用地范圍的時候往往缺乏對全局的考慮;而傳統(tǒng)總體規(guī)劃編制對規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設性用地以外的區(qū)域是否能使用、哪些用地能使用、怎么使用缺乏深入的研究,導致在現(xiàn)實的規(guī)劃管理中大量的對這些非建設性用地的使用、調(diào)整基本還處在一個“量”的水平上。
因此,在現(xiàn)實的情況下,如果不能做到科學協(xié)調(diào)布局建設性用地與非建設性用地的關系,不能做到對城市具有重要生態(tài)意義的城市非建設性用地進行科學的保護,城市生態(tài)安全遭到危及,這才是真正意義上的“規(guī)劃失控”。
3.3 價值觀錯位與管理缺位
由于目前還需要不斷完善的行政績效考核機制,以及其他方面的一些原因,使得政府決策層普遍存在“政績”意識。各級政府官員普遍熱衷于招商引資、追求GDP增長、財政收入和形象工程,圈占土地、以地生財是實現(xiàn)這些目標的基本手段之一。為了領導者任期內(nèi)政策目標的實現(xiàn),一再突破建設性用地范圍和指標,大量套現(xiàn)城市土地及侵占農(nóng)田、耕地、林地的現(xiàn)象可以說成了一些城市公開的秘密。這種短視行為造成了大量閑置土地和城市無序擴展,對城市賴以生存的基本生態(tài)構架造成了難以彌補的損失,要根除這一現(xiàn)象固然需要很多方面共同努力,但規(guī)劃管理部門的約束無力及管理漏洞是顯而易見的。
傳統(tǒng)的城市規(guī)劃在編制、管理、實施、監(jiān)督的各個層面對于城市非建設性用地的研究不夠,控制乏力。一般說來,目前對于城市非建設性用地的控制部分主要體現(xiàn)在規(guī)劃的強制性內(nèi)容上,但法定強制性內(nèi)容所具有的剛性與目前規(guī)劃編制中關于非建設性用地部分的研究方式和研究力度并不匹配。目前對于規(guī)劃強制性內(nèi)容的調(diào)整普遍采用統(tǒng)一的形式,規(guī)定了嚴格的調(diào)整程序。在具體的操作過程中,對于為數(shù)不少的強制性內(nèi)容調(diào)整簡單地采用一種調(diào)整程序,要么造成了規(guī)劃管理中的低效,要么導致很多情況下超越程序辦事、規(guī)劃失控。不對非建設性用地進行系統(tǒng)分類、分級處理,就不能實現(xiàn)對這類強制性內(nèi)容的深層次管理。
4、生態(tài)理念下編制城市非建設性用地規(guī)劃的具體措施
在面對難以捕捉和預測的建設性用地規(guī)劃困境時,一方面應繼續(xù)科學、合理地加強建設性用地規(guī)劃研究;另一方面,更應該抓住相對單純的城市非建設性用地,積極開展城市非建設性用地規(guī)劃,具體應對措施如下:
4.1 換位思考,以底為圖,體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先的城市非建設性用地規(guī)劃
“以底為圖”,將非建設性用地作為規(guī)劃的對象,對城市非建設性用地,如公園、林地、水體、農(nóng)田、低建設強度的農(nóng)村居民點等進行統(tǒng)一分析、研究,找出各要素之間的關聯(lián)性,構建非建設性用地生態(tài)網(wǎng)絡空間結構,并通過首先確定非建設性用地界限來提供建設用地的增長邊界,實現(xiàn)城市建設用地的“精明增長”。
城市非建設性用地規(guī)劃與控制已經(jīng)引起了一些國家和地區(qū)的注意并進行了相關研究。香港在1991年修訂的城市規(guī)劃條例中,對于非建設性用地就明確規(guī)定了其組成內(nèi)容:景觀保護區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、郊野公園、綠化帶,鄉(xiāng)村發(fā)展用地、露天倉庫等。成都、杭州、無錫均已嘗試編制完成城市非建設性用地規(guī)劃工作,北京的限建區(qū)規(guī)劃也屬于類似范疇的規(guī)劃研究。
對于城市非建設性用地的研究在國內(nèi)也已引起了一些學者的關注。俞孔堅教授所提出的“反規(guī)劃”理論指出了目前傳統(tǒng)規(guī)劃體系的弊病,并對“逆規(guī)劃程序”和“負的規(guī)劃成果”進行了探討:馮雨峰、陳瑋就“非城市建設性用地”強制性管理進行思考,提出了“非城市建設性用地”強制性管理的可能性和方法;張永剛與謝英挺分別以深圳市和廈門市為例對城市非建設性用地的管理和規(guī)劃控制進行了探討:邢忠等人在相關規(guī)劃實踐的基礎上對將城鎮(zhèn)非建設性用地規(guī)劃與控制進行了研究,并探討了將城鎮(zhèn)非建設性用地從強制性保護引向自覺維護的方法和可能性。
對于城市非建設性用地進行規(guī)劃在國內(nèi)的～些城市已經(jīng)進入了實際操作階段。由黃光宇教授主持的《廣州番禺片區(qū)生態(tài)廊道控制性規(guī)劃》和《成都市非建設性用地規(guī)劃》作為專項規(guī)劃在城市非建設性用地規(guī)劃與控制方面做了有益的嘗試。
4.2 全局統(tǒng)籌、系統(tǒng)設計,彌補傳統(tǒng)規(guī)劃編制對于非建設性用地研究的缺陷
傳統(tǒng)的城市規(guī)劃中對于非建設性用地的整體規(guī)劃是缺位的,能夠與非建設性用地相對位的就是綠地系統(tǒng)規(guī)劃。但即使是這個已經(jīng)“縮水”了的綠地系統(tǒng)規(guī)劃在目前快速城市化的現(xiàn)狀下仍存在著先天不足,需要通過非建設性用地規(guī)劃前置的方式將生態(tài)規(guī)劃的理念融合進來,實現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先指導思想在城市規(guī)劃編制與管理中的貫徹與實施。
首先,從價值觀上來看,傳統(tǒng)城市規(guī)劃理論提倡“人本主義”世界觀。這種以人為中心的價值觀在它忽視了人類對自然生態(tài)環(huán)境的依存關系,使人類的價值與社會經(jīng)濟過程凌駕于自然之上,容易造成生態(tài)過程的破壞、生物多樣性的喪失、生態(tài)環(huán)境退化。非建設性用地規(guī)劃以生態(tài)規(guī)劃為理論基礎,通過人與環(huán)境的關系來理解城市的發(fā)展,尊重城市中自然生態(tài)要素自身的合理發(fā)展要求及發(fā)展規(guī)律,從而實現(xiàn)人類自身的可持續(xù)發(fā)展。
其次,從編制的時序來看,傳統(tǒng)的城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃作為法定總體規(guī)劃中的專項規(guī)劃往往容易淪為建設性用地規(guī)劃的補充,處在一種被動和滯后的地位。應當強調(diào)非建設性用地規(guī)劃獨立于法定建設性用地規(guī)劃進行編制。如果能夠將前置的非建設性用地規(guī)劃法定化,就能夠從規(guī)劃源頭上切實落實非建設性用地控制對建設性用地使用的指導性作用,避免建設性用地無序蔓延。
最后,從規(guī)劃的方法和內(nèi)容來看,由于受到建設性用地規(guī)劃主導作用的影響,同時為了
滿足目前國家相關規(guī)范、規(guī)定及地方對于綠地指標的要求,除少數(shù)發(fā)達城市外,目前的大多數(shù)城市的綠地系統(tǒng)規(guī)劃對綠地系統(tǒng)“質”的關注遠遠不夠,而在各地規(guī)劃管理的過程中對綠地的管理很多時候還停留在“量”的控制上,注重綠地的“總量平衡”,忽視綠地系統(tǒng)的形態(tài)及其與建設性用地的關系研究。非建設性用地規(guī)劃為此提供了一個有利的平臺,它以非建設性用地之間的生態(tài)聯(lián)系為規(guī)劃基礎,以保障城市可持續(xù)發(fā)展為目標導向,通過對城市范圍內(nèi)的菲建設性用地進行規(guī)劃和梳理,建立起符合生態(tài)規(guī)律的城市非建設性用地架構,保證合理的城市建設性用地與非建設性用地結構關系,最大限度的發(fā)揮城市范圍內(nèi)非建設性用地系統(tǒng)的整體生態(tài)功能,實現(xiàn)對城市綠地從“量”的關注到“質”的關注的轉變。
4.3 生態(tài)前置,科學保護,提供城市非建設性用地強制性管理的規(guī)劃基礎
城市規(guī)劃的核心內(nèi)容是土地資源的配置,土地資源配置必然涉及建設性用地與非建設性用地兩個方面。目前以建設性用地為導向的規(guī)劃編制使規(guī)劃管理的工作重點在城市建設性用地部分。在工業(yè)化、城市化進程非常迅速的背景下,規(guī)劃管理不夠全面、力度不夠。如果受單一經(jīng)濟利益的驅動,非建設性用地向建設性用地的轉化就會失控,造成城市規(guī)劃管理的被動局面。
從城市生態(tài)安全的角度來講,管理好了城市非建設性用地,就能避免建設性用地的無序發(fā)展,就能很大程度上解決建設性用地擴張的失控局面,就守住了城市用地合理發(fā)展的底線。科學、系統(tǒng)地進行非建設性用地規(guī)劃才能為非建設性用地的強制性管理提供可能的基礎。事實證明,由于傳統(tǒng)規(guī)劃編制方式中關于非建設性用地的部分上所存在的缺陷,顯然無法滿足快速城市化進程下對于城市非建設性用地的管理與控制。
非建設性用地規(guī)劃可以通過明確城市非建設性用地的功能,對其進行生態(tài)功能區(qū)劃,根據(jù)各自的自然特征、功能特性,為城市規(guī)劃管理提供可選擇的生態(tài)建設和生態(tài)利用的思路和方法:通過明確不同類型非建設性用地控制的范圍、控制的模式和控制的方法,實現(xiàn)對于非建設性用地有針對性的管理,在保護的基礎上,使城市和自然共生共榮。
從城市規(guī)劃強制管理的角度來看,利用城市非建設性用地規(guī)劃,對城市非建設性用地進行分級控制和分類保護相結合的導控,可以為規(guī)劃管理提供科學理性的理論支撐,能夠適應城市動態(tài)和彈性建設和發(fā)展,是實現(xiàn)對城市非建設性用地強制管理的有效基礎。
5、現(xiàn)代城市規(guī)劃與建設中必須貫徹生態(tài)優(yōu)先原則
在現(xiàn)代城市發(fā)展所面臨的諸多實際問題背景下,將生態(tài)優(yōu)先作為指導思想首先貫徹到城市建設及土地利用上就顯得十分的重要和緊迫。
在城市規(guī)劃建設及城市土地利用中,生態(tài)優(yōu)先就意味著在選擇城市發(fā)展用地的時候,不應當以經(jīng)濟利益為主導向,而應以保障整個城市內(nèi)外生態(tài)系統(tǒng)的平衡為基本依據(jù),優(yōu)先考慮城市生態(tài)性用地空間架構是否合理,嚴格控制城市內(nèi)外敏感性的生態(tài)用地資源,以此為基礎選擇合適的城市建設性用地,從而達到保護城市生態(tài)性用地的目的。
生態(tài)優(yōu)先的指導思想對于合理的、科學的城市規(guī)劃與建設有著極為重要的作用。
首先,它是可持續(xù)發(fā)展基本國策的必然選擇。城市內(nèi)外的生態(tài)資源具有不可再生性,開發(fā)之后則很難逆轉,開發(fā)不當將會給未來城市發(fā)展造成難以估量的負面影響。因此應當慎重處理短期與長期利益之間的平衡問題。
其次,它符合國家關于創(chuàng)建節(jié)約型社會的時代主題。現(xiàn)階段許多城市存在以經(jīng)濟利益為導向的土地利用政策是一種典型的粗放型城建政策。從價值論的觀點來看,簡單的從經(jīng)濟價值一個方面來判斷土地的開發(fā)與利用價值顯然有失偏頗。要想將有限的土地資源充分使用,使它的經(jīng)濟效益、社會效益最大化,則必須充分地進行多方面的評價,生態(tài)因素應是其中具有決定性作用的一個。
再次,生態(tài)優(yōu)先的指導思想對于解決當前越來越嚴重的城市生態(tài)問題有著緊迫的現(xiàn)實意義,造成城市生態(tài)問題的因素是多方面的,其中城市土地的不合理利用是一個重要方面。
土地利用合理的方式必須能夠保證在城市內(nèi)外形成一個有效的生態(tài)用地架構,其所提供的生態(tài)服務功能是維護城市生態(tài)系統(tǒng)平衡的自然物質基礎,它能夠有效吸收、消化、平衡人類活動帶來的生態(tài)破環(huán)影響,改善城市生態(tài)環(huán)境,因此,應該充分的研究和保護城市內(nèi)外的生態(tài)用地,發(fā)揮其生態(tài)服務功能,以實現(xiàn)現(xiàn)代城市未來的可持續(xù)發(fā)展。
6、結 語
綜上所述,現(xiàn)代城市規(guī)劃與建設應在生態(tài)理念下,正確處理城市建設用地與非建設用地的關系,特別應將城市非建設用地規(guī)劃建設好,落實非建設性用地控制對建設性用地使用的指導性作用,不斷改善城市內(nèi)部結構,改善城市內(nèi)部生態(tài)環(huán)境的同時,還應根據(jù)城市本身特點和特色,將其規(guī)劃建設成為適宜人類創(chuàng)業(yè)、居住和發(fā)展的“生態(tài)園林城市”或“宜居城市”。
參考文獻:
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[2]中科院,建設部山地城鎮(zhèn)與區(qū)域研究中心,重慶大學城市規(guī)劃與設計研究院,中科院環(huán)境研究中心等廣州番禺片區(qū)生態(tài)廊道控制性規(guī)劃[R],2004
第6篇：耕地與非耕地的界定范文
中圖分類號：F323.6 文獻標識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.08.59 文章編號：1672-3309（2013）08-130-02
剩余勞動力問題對中國而言有重大意義。由于處于一個轉型時期，不僅要實現(xiàn)市場化還要解決從農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代社會轉變的任務。根本的是農(nóng)民的轉變。農(nóng)民如何順利的實現(xiàn)現(xiàn)代化，完成身份的轉變是一個重大的課題。其中剩余勞動力的界定、數(shù)量判斷關系到農(nóng)業(yè)的發(fā)展、城鎮(zhèn)化路徑的選擇，甚至對經(jīng)濟發(fā)展前景的判斷。但對這個問題學界爭論不一。
一、原有文獻對剩余勞動力的界定及評析
關于剩余勞動力的界定有以下幾種。
第一種是被廣泛接受的定義，即將邊際生產(chǎn)力等于零或接近零的勞動力稱為剩余勞動力。以劉易斯為首的古典學派持這種觀點。這種界定方法以技術不變?yōu)榍疤?，在技術進步緩慢的年代或者短時段有其合理性。但在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過度的時代，以靜態(tài)的均衡的觀點來界定一個動態(tài)的，多因素影響的現(xiàn)象有其明顯的局限性。以舒爾茨為代表的新古典學派認為農(nóng)業(yè)中沒有剩余勞動力，即使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中資源也是優(yōu)化配置的，轉移勞動力必然會引起農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的減少。
第二種方法將農(nóng)業(yè)勞動力的供給量減去農(nóng)業(yè)的需要量稱為剩余勞動力。問題是如何計算農(nóng)業(yè)的需要量，在市場經(jīng)濟條件下，勞動力是從經(jīng)濟理性出發(fā)自主擇業(yè)的。首先要確定一個合理的農(nóng)產(chǎn)品需求量。這樣就不可避免的成為一種含主觀因素較多的估算。因為在計算過程中，一般會選擇幾種作物為依據(jù)。還有論者會估算一個人均耕地畝數(shù)進行計算（周天勇，2007），這樣做就是一種大致的估計。從而減少了結論的效度。
趙顯洲（2010）也認為，中國依然存在巨大的剩余勞動力，劉易斯轉折點遠沒有到來。他計算的農(nóng)村剩余勞動力=實際農(nóng)業(yè)從業(yè)數(shù)量-農(nóng)戶的目標收入=非農(nóng)產(chǎn)業(yè)平均工資時的農(nóng)業(yè)從業(yè)數(shù)量。這里沒有考慮勞動者的異質性。并且影響勞動力轉移的不只是收入的差異，除此之外收入差異是一個動態(tài)的相對量。
第三種將邊際收益低于非農(nóng)勞動力的勞動者稱為剩余勞動力。這種觀點的前提是勞動者的擇業(yè)自由和市場經(jīng)濟條件，但農(nóng)村勞動力轉移并不只是由收益決定的。況且收益差異既是選擇的原因也是從事不同產(chǎn)業(yè)的結果，這種定義往往將勞動力假定為同質的，無差異的，但在實際上勞動者是異質的。雖然作為一種趨勢可以假定二者收益在均衡時會相等，但這只是一種遠景式的展望，對當下中國而言這種大概的遠景式的判斷意義不大。
第四種是考慮勞動力的異質性，結合勞動力的特征進行分析，將農(nóng)村勞動力進行細分。在這種情況下所謂剩余勞動力就是能轉移的農(nóng)村勞動力。從這個角度看的優(yōu)點是計算出的數(shù)據(jù)在短期是有效的，但無法分析長期的趨勢。但從這個角度看有助于了解剩余勞動力的現(xiàn)狀，避免總體算法那種大的偏差，甚至是誤導。都陽、王美艷（2010）得出的結論是隨著年齡的增長外出的可能性下降。受教育水平越低外出的概率越低。由于考慮了勞動者的特征，都文的結論較可信。但只是一個計量分析，所以缺乏必要的深度，是一種就事論事。
二、原有文獻對剩余勞動力的計算及評析
在實際計算中采取的方法有以下幾種。
第一種：農(nóng)業(yè)剩余勞動力=農(nóng)村勞動力數(shù)量—農(nóng)村實際就業(yè)量 。農(nóng)業(yè)實際就業(yè)量=農(nóng)村農(nóng)業(yè)就業(yè)量+ 農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)量，這種計算方法計算的實際為農(nóng)業(yè)失業(yè)人口。況且關于農(nóng)村就業(yè)的勞動力數(shù)量本身就是有爭議的問題，孫自鐸（ 2008 ）、李迅雷 （2012）因為統(tǒng)計口徑的差異，中國統(tǒng)計不區(qū)分兼職與全職的區(qū)別，所以計算的數(shù)據(jù)差異很大。它沒有將城鄉(xiāng)和產(chǎn)業(yè)的互動聯(lián)系起來，單以農(nóng)村討論剩余勞動力并沒有著眼勞動力的轉移問題。
第二種：農(nóng)業(yè)剩余勞動力=農(nóng)業(yè)勞動力數(shù)量—農(nóng)業(yè)勞動力需要量。這就涉及到農(nóng)業(yè)如何界定？是小農(nóng)業(yè)即只包含種植業(yè)還是大農(nóng)業(yè)即農(nóng) 、林、 牧、 副、 漁。 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為一個產(chǎn)業(yè)，背后有許多支持部門，這些從業(yè)人數(shù)如何計算？蔡昉（2004）以農(nóng)村勞動力的家庭所在地口徑為依據(jù)。不管在什么地方從事什么產(chǎn)業(yè)的人口都包括在農(nóng)村勞動力里面。包括務農(nóng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營和外出務工經(jīng)商的勞動力都包括在內(nèi)?？梢钥闯?，在總量上明顯存在高估的問題。因為后三種已經(jīng)轉移出去從事的是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。
在計算目前勞動率水平下農(nóng)業(yè)需要多少勞動力，他僅以種植業(yè)跟飼養(yǎng)業(yè)為主。以作物種植面積乘以單位用工數(shù)量進行估算種植業(yè)。以畜牧出欄量（水產(chǎn)面積）乘以用工水量來計算飼養(yǎng)業(yè)的勞動力需要量，由此可以看出在勞動力需要量上存在著低估，因為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)將是大農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)本身將會出現(xiàn)職業(yè)分化，農(nóng)業(yè)本身的分工水平將加深，因此不能只限于種植業(yè)跟畜牧業(yè)。
關于農(nóng)業(yè)從業(yè)的合理人數(shù)，有的論者進行了國際比較，但這種辦法是粗糙的。因為這種方法漠視了國別差異，合理的農(nóng)業(yè)勞動力數(shù)量不只是勞動力與自然資源的合理配置問題，還包括制度及技術水平因素。一般以韓國或日本的單位面積與畝均勞動力需要量來確定中國未來的農(nóng)業(yè)合理的勞動力數(shù)量。這樣，只能是一種粗略的估算。（周天勇，2007）
劉建進（1997）在運用農(nóng)戶決策模型進行計算農(nóng)村剩余勞動力數(shù)量時，假設農(nóng)民在信貸市場上只要愿意就可以得到資金，顯然這是一個不現(xiàn)實的假定，并且這個假定影響到最后計算的結論。他主要關注的是收入與剩余與否的關系。在做收入與在農(nóng)業(yè)投入的OLS回歸后，他這樣推理，“假如這5%的人均收入上升引起1個百分點的農(nóng)村勞動力由農(nóng)業(yè)轉向非農(nóng)業(yè)在全國范圍內(nèi)也同樣適用， 那么就有約1%×45000萬= 450萬的農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉移出農(nóng)業(yè)?！?“全部農(nóng)戶中約有19%勞動力為農(nóng)業(yè)剩余勞動力。如果按這一比例推算， 全國約有45000萬×19%=8500萬的農(nóng)業(yè)剩余勞動力。實際的數(shù)字可能比這還要高?！笨梢钥闯鏊麅H考慮收入這一個因素，并且在模型過程中有許多不現(xiàn)實的假定，所以這種模型估計法，看似嚴謹?shù)珜嶋H上得出的結論存在問題。
第三種是考慮勞動者的異質性，結合勞動者的特征進行分析，將農(nóng)村勞動力進行細分。都陽、王美艷（2010）在利用2005年1%的人口抽樣數(shù)據(jù)，考慮了年齡、受教育水平、健康狀況等因素。推算出現(xiàn)在農(nóng)村剩余勞動力為4300多萬人，少于上述方法的估計。這種算法因為考慮了不同勞動者的不同特點，故而得出的結論比較可信。但問題是運用有限樣本進而推斷總體可能存在偏誤。
約翰·內(nèi)特、鄧曲恒、李實 （2011）使用2002年與2007年的收入分配課題組的住戶調(diào)查數(shù)據(jù)，對農(nóng)民工的需求和供給進行了估計，運用Probit模型進行了估計，考慮了不同類型的勞動者。通過比較實際工作的天數(shù)與可以用來工作的天數(shù)來測量剩余勞動力的規(guī)模。但行文至此該文比較的是農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的勞動天數(shù)，從而得出后者就業(yè)更加充分。這就忽視了農(nóng)業(yè)勞動天數(shù)的特點，農(nóng)業(yè)與自然天氣等聯(lián)系很緊密，不可能像有非農(nóng)從業(yè)人員那樣工作天數(shù)。假設300天為可用來工作的天數(shù)，從而得出農(nóng)村剩余勞動力占39%的結論。再以此推算從而得出存在大量剩余勞動力的結論。
總之，從方法上來看主要有兩種。一種是宏觀計算法，其特點就是假定勞動者是同質的。運用總體數(shù)據(jù)得出結論。但由于統(tǒng)計口徑不一；農(nóng)村需要勞動力數(shù)量上又是估算，或以發(fā)達國家為標準或以單位面積與用工數(shù)為標準，所以存在很大誤差，代表人物有蔡昉（2007）、王德文（2008）、李迅雷（2012）。另一種方法是考慮勞動者的不同特征，主要有年齡、性別、受教育程度、婚姻狀況、健康狀況等，再運用概率模型做回歸得出轉移的概率，進行推算。這種方法由于考慮了農(nóng)村剩余勞動者的個體特征，從而得出的結論比較可信，代表人物有約翰 ·內(nèi)特、鄧曲恒、李實 （2011），都陽、王美艷（2010）。
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第7篇：耕地與非耕地的界定范文
一、開征涉農(nóng)物業(yè)稅的必要性
從目前情況看,我國現(xiàn)行的房產(chǎn)稅,城鎮(zhèn)土地使用稅及城市房地產(chǎn)稅其課征范圍相對狹窄。從課征的地域范圍來講,這些稅種僅限于城市、工礦區(qū)和建制鎮(zhèn),并不包括農(nóng)村。其初衷是為了減輕農(nóng)民負擔,但是隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展以及我國產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整,這種課征方式引發(fā)了城鄉(xiāng)之間房地產(chǎn)稅收待遇不一的一系列矛盾,造成了城鄉(xiāng)之間稅收負擔不平衡的現(xiàn)象。在某些發(fā)達地區(qū)的城鄉(xiāng)結合部,城市化進程速度較快,但是土地仍屬于農(nóng)村集體所有。如果對這些地區(qū)的農(nóng)村不征物業(yè)稅,部分企業(yè)就會利用稅法上的漏洞選擇在此處修建高檔住宅和度假村。還有部分城鄉(xiāng)結合部的農(nóng)民靠出租自建用房盈利,不但收入豐厚,還不需繳納房地產(chǎn)稅。同時,在具體的征收過程中,房產(chǎn)稅對個人所有的非營業(yè)性用房予以免稅,而不論業(yè)主擁有的房產(chǎn)數(shù)量,這就不能體現(xiàn)稅負差異,不利于調(diào)節(jié)貧富差距,有違稅收的公平原則,同時也減少了政府的財政收入。在西方國家,以物業(yè)為主體的財產(chǎn)稅是地方政府收入的重要來源,同時經(jīng)濟發(fā)展與社會財富中的房地產(chǎn)之間存在正向變動關系,因而地方政府會有充足和穩(wěn)定的稅收來源。我國適時的開征涉農(nóng)物業(yè)稅,可以緩解地方政府的財政壓力。對非農(nóng)用地征收物業(yè)稅,可以減小農(nóng)用地與非農(nóng)用地之間的價格差,保護農(nóng)用地的特殊地位。這樣可以遏制土地交易中的腐敗現(xiàn)象,改善土地資源配置的扭曲,簡化政府對出租土地的產(chǎn)權安排。鑒于我國現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制存在的以上缺陷,建議合并房地產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅,取消土地增值稅、耕地占用稅和契稅,在全國城鄉(xiāng)范圍內(nèi)同時實施統(tǒng)一的物業(yè)稅制。在統(tǒng)一的物業(yè)稅中,可分設農(nóng)用土地和城鄉(xiāng)房地產(chǎn)等稅目,對農(nóng)用土地和城鄉(xiāng)房地產(chǎn)設置不同的稅率,充分體現(xiàn)稅收對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的扶持。
二、征收涉農(nóng)物業(yè)稅的具體操作
(一)物業(yè)稅的納稅人
物業(yè)稅的納稅人為享有房屋產(chǎn)權或土地使用權的單位和個人,由于我國居民只享有土地的使用權,并不享有土地的所有權。因此,我國物業(yè)稅的納稅人是在我國境內(nèi)擁有國有土地使用權的房產(chǎn)所有者和使用者。這個界定不單包括城鎮(zhèn)自然人和法人,也包括農(nóng)村的自然人和法人。
(二)物業(yè)稅的征稅對象
物業(yè)稅的征稅對象為納稅人所有或占有、受益的土地、房產(chǎn)和房地合一的不動產(chǎn)及其附屬物。此處要說明的是,國家確定開征物業(yè)稅后,出租房屋的業(yè)主,也應按保有情況繳稅,所得的租金收入,需計算繳納所得稅。
(三)物業(yè)稅的計稅依據(jù)
國外的物業(yè)稅通常以房地產(chǎn)的評估值為計稅依據(jù),實行從價計征。這就避免了以租金為計稅依據(jù)造成稅收流失、以面積為計稅依據(jù)缺乏彈性的弊端。因此,物業(yè)稅的計稅依據(jù)設計為房地產(chǎn)的市場評估價值,實行從價計征。折舊能比較客觀地反映房地產(chǎn)價值和納稅人的承受能力,有利于解決現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制存在的計稅依據(jù)不合理問題。評估的過程可以從效率原則和可操作性兩個方面來考慮:首先,從效率原則來看,按照統(tǒng)一的評估價值計稅,容易得到納稅人的理解,不但有利于簡化稅制,還可以節(jié)約征管資源。如果對不同的物業(yè)稅分別按不同稅基征稅,不僅在制度設計較為復雜,在實際征收過程中也容易引起納稅人的不滿。因此,將物業(yè)的評估價值作為計稅依據(jù),相對于將租金作為稅基,是較好的選擇。確定以物業(yè)的評估價值作為計稅依據(jù)還有一個重要原因,就是物業(yè)的實際成交價未必能反映物業(yè)的真實價值,而且物業(yè)的價值還會隨著政策、環(huán)境和時間的變化而變化。因此,以物業(yè)的評估價值為計稅依據(jù),能夠客觀的反映物業(yè)價值和納稅人的負擔能力。
(四)物業(yè)稅的稅率
我國幅員遼闊,各個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展很不均衡,基于這方面的考慮,在物業(yè)稅的稅率設計上,應當由政府設計統(tǒng)一的稅率范圍,各省市政府在這個規(guī)定的幅度范圍內(nèi)確定本地區(qū)的具體適用稅率,各級政府在確定具體適用稅率時要充分論證本地社會經(jīng)濟發(fā)展的水平、房地產(chǎn)市場狀況、納稅人的負擔能力,還要考慮地方政府的年度預算等因素。這不但能保證稅制的統(tǒng)一性,使中央政府掌握一定的宏觀調(diào)控權,又能體現(xiàn)和照顧各地不同的實際情況,使制度更具操作性。這種方式也是目前世界上許多國家普遍采用的做法。
(五)涉農(nóng)物業(yè)稅的征收方式和納稅期限
第8篇：耕地與非耕地的界定范文
關鍵詞：民辦高校稅收管理
引言
民辦高校的的興起，對彌補國家辦學資金不足，解決不少適齡青年接受高等教育作出了突出的貢獻，順應了改革開放以來我國對發(fā)展大眾化高等教育的需求，在《民辦教育促進法》的推動下，更是迎來了民辦教育的春天。許多民辦高校對《民辦教育促進法》中所確立的與公辦學校具有同等的法律地位歡欣鼓舞，對稅收優(yōu)惠政策充滿期待，但整整五年過去了，至今沒有具體的政策，稅收政策管理中存在的的問題不得不引起我們的重視和思考。
1稅收管理存在的問題
1.1國家對民辦高校缺乏統(tǒng)一的稅收政策，稅收管理明顯滯后民辦高校在我國已有三十年發(fā)展歷史，是一個集公益性與一定產(chǎn)業(yè)屬性的經(jīng)濟實體，其單位性質在《民辦教育促進法》中明確界定為“民辦教育事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分”，屬于非營利的公益事業(yè)單位。《民辦教育促進法實施條例》第三十八條“捐資舉辦的民辦學校和出資人不要求取得合理回報的民辦學校，依法享受與公辦學校同等的稅收及其他優(yōu)惠政策。出資人要求取得合理回報的民辦學校享受的稅收優(yōu)惠政策，由國務院財政部門、稅務主管部門會同國務院有關行政部門制定”，但整整五年過去了，至今此政策內(nèi)容幾乎空白，稅收政策明顯滯后于民辦高校的發(fā)展，至今國家對民辦高校沒有形成統(tǒng)一明確的稅收政策，也沒有一套全國相對統(tǒng)一的稅收具體實施的條款。
1.2現(xiàn)有稅收政策，有些條款與《民辦教育促進法實施條例》存在政策差別從目前與民辦高校相關的稅收政策來看，主要有[2004]第39號《財政部國家稅務總局關于教育稅收政策的通知》和[2006]第3號《關于加強教育勞務營業(yè)稅征收管理有關問題的通知》，其他很多民辦高校可能會涉及的稅種，如企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、耕地占用稅、契稅、關稅等，沒有具體的單列的稅收條款及政策解釋。從稅務主管部門層面講，如真正將公辦高校與民辦高校作為同等法律地位，的確沒有單獨出臺稅收制度的必要，但問題是[2004]第39號《財政部國家稅務總局關于教育稅收政策的通知》中出現(xiàn)了政府舉辦與非政府舉辦之分，如第一條第五款“對政府舉辦的高等、中等和初等學校（不含下屬單位）舉辦進修班、培訓班取得的收入，收入全部歸學校所有的，免征營業(yè)稅和企業(yè)所得稅”明顯因辦學主體不同適用不同的稅收政策，顯然與《民辦教育促進法實施條例》第三十八條“捐資舉辦的民辦學校和出資人不要求取得合理回報的民辦學校，依法享受與公辦學校同等的稅收及其他優(yōu)惠政策”相矛盾。第十一條第十款“對學校經(jīng)批準收取并納入財政預算管理的或財政預算外資金專戶管理的收費不征收企業(yè)所得稅”與《民辦教育促進法實施條例》按是否合理回報來享受公辦同等待遇也存在著政策差別。
1.3稅收政策概念模糊，管理滯后，全國各地執(zhí)行不一盡管[2006]第3號《關于加強教育勞務營業(yè)稅征收管理有關問題的通知》對[2004]第39號文件作了補充，進一步將“政府舉辦的高等、中等和初等學校”明確為“從事學歷教育的學?！保缍椤捌胀▽W校以及經(jīng)地、市以上人民政府或者同級政府的教育行政部門批準成立、國家承認其學員學歷的各類學?！?，并明確“上述學校均包括符合規(guī)定從事學歷教育的民辦學校”，較好地進行了修整，但有些概念還較模糊，如對[2004]第39號第一條款“對從事學歷教育的學校提供教育勞務收入，免征營業(yè)稅?！币陨峡衫斫鉃椋河捎趯W校從事學歷教育，因此產(chǎn)生的承認學歷教育的學費收入免征營業(yè)稅。也可理解為：只要是舉辦學歷教育的學校，相關的學費收入、住宿收入、非營利性質的就餐收入、罰款收入、培訓收入都可稱為“從事學歷教育的學校提供教育勞務收入”，都可以享受免征營業(yè)稅優(yōu)惠。對[2004]第39號第十一條第十款“對學校經(jīng)批準收取并納入財政預算管理的或財政預算外資金專戶管理的收費不征收企業(yè)所得稅”，而民辦高校期盼的是能及早明確取得合理回報與否的稅收政策，及早確定舉辦方與學校方的利益分配關系，但稅務部門沒有單行規(guī)定對出資人要求取得合理回報的民辦學校的稅收政策，這樣易被理解為對出資人要求取得合理回報的民辦學校的稅收優(yōu)惠，當前和公辦學校、出資人不要求取得合理回報的民辦學校適用統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠，今后有關部門制定了相關規(guī)定，出資人要求取得合理回報的民辦學校再按照新的稅收政策執(zhí)行。但這種理解是缺乏政策依據(jù)的，而且對促進民辦高校的公益性是不利的。
2稅收管理建議
2.1明確會計制度《民間非營利組織會計制度》的組織實施，從理論上結束了民辦高校沒有統(tǒng)一的會計制度的尷尬，按照有關規(guī)定，民辦學校應采用《民間非營利組織會計制度》，但由于《民間非營利組織會計制度》適用組織還需具備以下特征：該組織不以營利為宗旨和目的；資源提供者向該組織投入資源不得取得經(jīng)濟回報；資源提供者不享有該組織的所有權。但民辦學校出資人對其出資部分享有所有權和允許從辦學結余中提取"合理回報"的政策都與《民間非營利組織會計制度》中的這些規(guī)定不符，在實際操作中，有的民辦高校執(zhí)行民間非營利組織會計制度，有的執(zhí)行企業(yè)會計制度，有的執(zhí)行高校會計制度，因此國家財政部門首先應明確民辦高校適用的會計制度，會計制度一經(jīng)確定，不得隨意變更。在確定了會計制度后，才能確認收入、支出，從而確定應納稅所得額，否則會因為會計基礎的不同，可以列支費用的項目不同，而使應納稅所得額缺乏核算標準，從而使納稅額不能正確申報征收。
2.2明確“合理回報”按照民辦教育促進法實施條例第38條規(guī)定“不要求取得合理回報的民辦學校，依法享受與公辦學校同等的稅收及其他優(yōu)惠政策”，那么意味著民辦學校如需合理回報，在涉及“合理回報”上的稅收，應有所區(qū)別。在明確了會計制度以后，應界定何謂“合理回報”，然后按是否合理回報制定稅收政策。資本是有貨幣時間價值的，合理回報是否可按實際投入資本的一定比例計算，最高不得超過同期銀行一年期貸款利率。如當年遇銀行調(diào)整貸款利率，則應按日計算加權平均貸款利率。換言之，此回報僅僅是彌補了出資額的貨幣時間價值，非真正意義上的回報。然后按是否合理回報來確定涉及此回報的相關稅種——企業(yè)所得稅、個人所得稅。
2.3遵循《民辦教育促進法》精神，明確具體稅收政策在明確了會計制度和“合理回報”后，稅務部門就可以遵循《民辦教育促進法》精神，明確具體稅收政策，及時出臺各項稅收優(yōu)惠政策，真正發(fā)揮《民辦教育促進法》促進作用，發(fā)揮稅收有效的杠桿作用。當把合理回報界定為實際投入資本的一定比例計算，此比例最高不得超過同期銀行一年期貸款利率時，建議按是否合理回報具體制定稅收政策。
第9篇：耕地與非耕地的界定范文
【關鍵詞】 土地財政 土地財政收入 地方財政收入
引言
國土資源部數(shù)據(jù)顯示，2009年全國土地出讓總價款為15910.2億元，2010年為2.7萬億元，同比增加70.4%；土地出讓金占地方財政收入的比例也再創(chuàng)新高，為76.6%。這一空前比例反映了地方政府對土地財政的極度依賴。國務院日前發(fā)出了關于土地出讓收支管理的要求，國土資源部已按照國務院的要求，將其細化成調(diào)研方案。國土資源部將聯(lián)合財政部共同展開土地出讓收支管理調(diào)研，拉開地方政府土地財政改革的大幕。
土地是財政收入的一項重要來源，國家通過各種土地稅收和收費，其本意是對土地資源進行保護，保護土地使用者的合法利益，優(yōu)化資源配置。但是中國土地財政收入?yún)s逐漸演變成地方政府“生財”的工具。在土地財政愈演愈烈的情況下，質疑之聲迭起。土地財政被指責為竭澤而漁之舉，并常常伴有強行征地拆遷、低價收購土地使用權等不公平交易，更被很多學者認為是如今房價飚高的幕后推手。
一、相關概念與綜述
“土地財政”又叫第二財政，是指一些地方政府依靠出讓土地使用權的各項稅收與非稅收入來維持地方財政支出。土地財政收入是土地財政的重要組成部分。它主要由土地資產(chǎn)收益、土地稅、行政事業(yè)性收費及其他隱性收入四部分組成。加強土地財政收入管理，對于減少國有資產(chǎn)流失，加強土地財政的宏觀調(diào)控功能具有重要的意義?！?007年中國社會形勢分析與預測》藍皮書中稱“土地財政”存在著以下五個顯著風險：財政風險，金融風險，投資過熱風險，社會風險，行敗風險。
土地財政涉及范圍較廣、表現(xiàn)形式多樣，納入預算的部分橫跨了國家預算管理三種方式。按照財政部的分類方法(財綜[2004]53號)，可以粗略地劃分為：與土地相關的稅收收入和非稅收入。與土地直接相關的稅收收入屬于政府預算內(nèi)財政收入。目前的財稅體制涉及土地課稅的稅種有十多種，最直接的是：耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅和房產(chǎn)稅等，這些稅種在1994年分稅制改革后均為地方收入。與土地間接相關的稅收收入，主要表現(xiàn)在工業(yè)化、城市化所引致的土地出讓與開發(fā)，以及與之相關的上下游產(chǎn)業(yè)的稅收收入。與土地相關的非稅收入按是否納入預算劃分為：預算內(nèi)非稅收入、預算外非稅收入。分稅制改革明確了土地出讓金歸屬于地方政府，列為預算外財政收入。另外，政府的土地收入還包括區(qū)域性較強的各項行政事業(yè)性收費，以及通過利用土地資產(chǎn)獲得抵押收入等方式獲取的隱形收入等。
二、湖北省土地財政收入規(guī)模估算與分析
借鑒李尚蒲、羅必良（2010）的分類方法，本文將土地財政收入數(shù)據(jù)劃分為三類：土地直接稅收收入（城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅、契稅）；國有土地出讓金；土地抵押收入（隱性收入的代表）及相關間接稅收收入。由于土地抵押收入數(shù)據(jù)比較難測，本文選取易獲得且占據(jù)主要份額的土地出讓收入與土地直接稅收收入作為代表，借以描述湖北省土地財政收入規(guī)模概況，并據(jù)此進行相關分析(見表1)。
表1 土地直接稅收收入、國有土地出讓金額及其占財政收入比例
時間/指標 財政收入(萬元) 與土地相關直接稅收收入(萬元) 直接稅收收入占財政收入比例 全省出讓土地價款（萬元） 土地出讓收入占財政收入比例
2004 3，104，464.00 318，654.00 0.1026 1964076.54 0.6327
2005 3，755，217.00 356，797.00 0.0950 1642688.63 0.4374
2006 4，760，823.00 453，692.00 0.0953 2717394.43 0.5708
2007 5，903，552.00 609，600.00 0.1033 3741939 0.6338
2008 7，108，492.00 828，633.00 0.1166 3257268 0.4582
注釋:該數(shù)據(jù)來自國研網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫、湖北省國土資源廳的湖北省國土資源公報。
由表可得出，與土地相關的直接稅收收入占財政收入比例在10%左右波動，是財政收入的一項重要來源。而土地出讓金收入則占財政收入的比例更大，本文所選取數(shù)據(jù)的平均值達到了54.66%，再加上土地相關的間接稅收入、抵押融資收入等非直接收入難以獲得可靠數(shù)據(jù)計算，與土地相關的收入在地方政府財政收入中占到了60%以上，并隨財政收入的遞增呈上升態(tài)勢。說明湖北省地方政府傾向追求土地利益最大化，一方面可加大財政收入，增加對公共產(chǎn)品的有效供給；另一方面可帶動房地產(chǎn)等各行各業(yè)的發(fā)展，促進經(jīng)濟增長，提升政府政績?？傊赏普摚笔〉胤秸畬ν恋刎斦囊蕾囆暂^強，使得地方財政存在一定的風險，需得到高度重視。
三、土地財政產(chǎn)生的根源及弊端
國內(nèi)學者普遍認為土地財政產(chǎn)生的原因是由于地方財政收支不平衡、地方政府政績考核評價機制、征地制度及出讓金管理制度的不完善等因素共同作用所致。自分稅制改革后，政府財力上移而事權下移導致地方財政收支不平衡，缺乏充足的收入來源，迫于經(jīng)濟發(fā)展壓力，政府不得不靠賣地“賺錢”；而面對政績考核制度，公務人員有增加當期財政收入、不斷拿地的內(nèi)在沖動；另一方面，當前土地征收與出讓制度的不完善、相關法規(guī)的界定模糊，進一步為地方政府賣地打開了方便之門。但土地財政也存在下列弊端：
（一）資源有限性使土地財政難以為繼
由于土地資源尤其是城市土地的有限性，土地財政并非長久之策，若不加以控制，會帶來城市的盲目擴張、引發(fā)一系列用地矛盾。以武漢為代表，湖北省國土廳強調(diào)“十二五”期間重點保障武漢市規(guī)劃、計劃用地指標需求，經(jīng)過政策傾斜，武漢市的土地指標已由原先規(guī)劃中全省總用地量的20%上調(diào)至25%，城市間用地指標的分配不均，也是用地緊張與沖突的表現(xiàn)之一。
（二）影響房地產(chǎn)業(yè)的正常發(fā)展
2009年湖北省城市綜合地價較2008年上漲7.93%，全省主要城市住房交易均價較之2008年同比增長22.55%。尤以武漢、宜昌、襄陽等主要城市為代表，房價的不斷攀升與地價聯(lián)系緊密，影響人們的生活水平。
（三）存在著較大的金融風險
地方政府除直接出讓土地的收入之外，另一條獲取收入途徑是以土地作為抵押向銀行獲取貸款，地方融資平臺規(guī)模已愈發(fā)龐大，湖北省2004年土地二級市場抵押貸款金額達1508008萬元，為2003年抵押貸款金額的327.06%。政府大舉投資的城市基礎設施建設對金融過于依賴，存在著巨大隱患。
（四）農(nóng)民利益得不到保護
伴隨政府對土地財政的依賴性加強，征地手段亦不斷增多，通過拆遷、合并村莊、外擴、新建城區(qū)、開發(fā)經(jīng)濟區(qū)等方式積極拿地，媒體報道城鄉(xiāng)用地“增減掛鉤”措施在多地已淪為強行獲取農(nóng)民宅基地的手段，諸多農(nóng)民“被上樓”、“被城市化”的現(xiàn)象堪憂。
（五）土地違法案件數(shù)居高不下
湖北省04至08年國土資源違法案件數(shù)五年平均值達到2707件，平均涉及土地面積達1583.7公頃。包括“以租代征”、“未批先用”、違反規(guī)劃擴大工業(yè)用地規(guī)模圈占土地等違法行為。
四、相關建議與研究方向
（1）改善分稅制，擴展地方稅源。地方政府依賴土地財政主要是由于財政收入不足，難以維持地方財政支出。對房產(chǎn)稅等其他地方稅種進行完善，加強對土地保有環(huán)節(jié)征稅，加強轉移支付，尤其是對較貧困縣市進行補貼，使地方財政收入來源日趨穩(wěn)定。
（2）建立更優(yōu)的GDP衡量標準與官員政績考評體系，設置獨立的土地出讓基金，將土地出讓相關收支單獨提列并予以監(jiān)控，對地方政府的賣地行為加以控制與規(guī)范，減少其對于土地財政的依賴性。
（3）規(guī)范土地征收與流轉制度。嚴格按照程序規(guī)范征地與土地流轉行為，減少違法征地、先占后補、占優(yōu)補劣等情況，提高補償金的落實程度，切實維護農(nóng)民利益。
（4）控制土地財政收入的同時確保土地財政支出。建立新增建設用地有償使用費、政府償債準備金、保障性住房建設資金、農(nóng)田水利建設資金等，確保土地財政收入能有效使用于基礎設施建設、人民生活水平的提高。
