耕地保護(hù)管理狀況與形式

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本文作者：吳麗萍 單位：池州市國(guó)土資源規(guī)劃勘測(cè)院

青陽縣在耕地保護(hù)管理措施上呈現(xiàn)的亮點(diǎn)，主要體現(xiàn)在認(rèn)真制訂并履行耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度和土地利用年度計(jì)劃，嚴(yán)格控制占地規(guī)模，盤活存量，土地利用效率和集約化程度逐年提高，連續(xù)多年實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡，基本農(nóng)田面積始終保持穩(wěn)定，耕地保護(hù)工作成效顯著。

圍繞保護(hù)耕地目標(biāo)，強(qiáng)化了耕地和基本農(nóng)田保護(hù)的監(jiān)督和檢查考核一是成立組織，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。為了將耕地保護(hù)工作落到實(shí)處，青陽縣成立了以政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)、相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)為成員的耕地保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組及基本農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對(duì)耕地保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)。二是，加強(qiáng)督查，嚴(yán)格考核。為了確保耕地保護(hù)目標(biāo)任務(wù)落實(shí)，2008年該縣政府以青政辦[2008]15號(hào)文件制定了《各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）人民政府耕地目標(biāo)考核辦法》，完善制度，強(qiáng)化耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任管理。明確各級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人為第一責(zé)任人，負(fù)責(zé)落實(shí)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)土資源管理的有關(guān)工作，并于年底或第二年年初對(duì)各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）履責(zé)情況進(jìn)行督查和考核?？h與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）與村層層簽訂了耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任狀，做到耕地保護(hù)目標(biāo)任務(wù)明確，措施到位，責(zé)任到人，確保耕地保護(hù)工作真正落到實(shí)處。另外，積極配合省及市開展耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)履行情況檢查、耕地占補(bǔ)平衡和基本農(nóng)田保護(hù)檢查等專項(xiàng)檢查。

圍繞節(jié)約集約用地，強(qiáng)化了土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃的實(shí)施管理一是，認(rèn)真進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃的修編，強(qiáng)化規(guī)劃的法定地位。借“二輪”規(guī)劃修編的契機(jī)，青陽縣組織力量認(rèn)真進(jìn)行規(guī)劃的修編工作，科學(xué)編制土地利用總體規(guī)劃，合理確定規(guī)劃年期內(nèi)各行各業(yè)的用地?cái)?shù)量和空間布局，既注重耕地保護(hù)，又為各業(yè)用地留予發(fā)展空間。通過科學(xué)編制規(guī)劃和切實(shí)保護(hù)耕地的思路，引導(dǎo)各行各業(yè)合理用地、節(jié)約集約用地?，F(xiàn)在青陽縣的規(guī)劃修編工作正有條不紊的向前推進(jìn)。二是，大力推行節(jié)約集約用地，努力減少建設(shè)占用耕地，該縣政府2007年以青政辦[2007]50號(hào)轉(zhuǎn)發(fā)了《池州市建設(shè)用地供后管理實(shí)施意見》，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，嚴(yán)格執(zhí)行各類建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，提高土地利用效率。三是，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用計(jì)劃，引導(dǎo)工業(yè)項(xiàng)目向開發(fā)區(qū)和工業(yè)集中區(qū)集中，人口向城鎮(zhèn)和中心村集中、住宅向社區(qū)集中，形成節(jié)約集約用地的新格局。

圍繞增加有效耕地面積，強(qiáng)化了土地開發(fā)復(fù)墾新增耕地管理青陽縣堅(jiān)決貫徹落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度，嚴(yán)格執(zhí)行耕地“占一補(bǔ)一”法定義務(wù)，以新增耕地為抓手，以先補(bǔ)后占為要求，狠抓落實(shí)，加大投入，扎實(shí)推進(jìn)土地開發(fā)復(fù)墾整理新增耕地工作，取得了良好的成效。青陽縣共批準(zhǔn)土地開發(fā)復(fù)墾新增耕地約670hm2，新增耕地指標(biāo)庫(kù)中尚結(jié)余新增耕地約200hm2。

圍繞衛(wèi)片執(zhí)法和巡查，狠抓了違法用地的查處青陽縣狠抓土地執(zhí)法力度，建立了縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)動(dòng)態(tài)巡查網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，劃分了執(zhí)法巡查責(zé)任片區(qū)，制訂了基本農(nóng)田管護(hù)員信息名單，責(zé)任到人，確保了動(dòng)態(tài)巡查職責(zé)落實(shí)到位，各類違法用地一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，立即查處。但是，由于違法用地呈現(xiàn)隱蔽、復(fù)雜、死灰復(fù)燃等特點(diǎn)，難以根治。

在城市化和工業(yè)化的進(jìn)程中，該縣采取“以地生財(cái)”的方式，以土地資源的投入帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是，普遍確立了經(jīng)營(yíng)城市主要是經(jīng)營(yíng)土地的理念，突破了城市總體規(guī)劃規(guī)模，城市建設(shè)用地人均占有量大大超標(biāo)，主要是在城郊低價(jià)征收農(nóng)民的大片耕地進(jìn)行開發(fā)。二是，開發(fā)區(qū)、工業(yè)集中區(qū)建設(shè)，因目前的領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核辦法等因素，對(duì)土地利用總體規(guī)劃和年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃的控制難以執(zhí)行到位，違法占地、未批先用、土地閑置現(xiàn)象依然存在，如一些企業(yè)缺乏節(jié)約集約用地觀念，圈大院，修草坪，動(dòng)輒占地上百畝，投入不足，投資強(qiáng)度不高，造成土地大面積閑置。如果說農(nóng)民占用耕地建設(shè)是對(duì)耕地的蠶食，那么很多大型建設(shè)項(xiàng)目對(duì)耕地的占用則是鯨吞。當(dāng)前我國(guó)正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的時(shí)期，該縣也不例外。從世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)看，這個(gè)時(shí)期也是耕地減少最快的時(shí)期，如果不控制盲目占地，減少不合理占地，就有可能犯歷史性錯(cuò)誤。

多年來，該縣耕地保護(hù)主要是以行政、法律手段為主，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)耕地力度不夠，資金投入不足。主要是因?yàn)椋阂皇?，保護(hù)管理經(jīng)費(fèi)沒有穩(wěn)定渠道，經(jīng)費(fèi)不足，保護(hù)成效難以鞏固，行政要求的新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)用于耕地保護(hù)也難以到位。二是，種田收益比較低，農(nóng)民種田積極性不高，對(duì)耕地投入少，農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性不高。三是，國(guó)家耕地保護(hù)尤其是基本農(nóng)田保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制尚未建立。

在耕地保護(hù)問題上，國(guó)家要求很嚴(yán)，耕地保護(hù)的法律法規(guī)和政策能否不折不扣地貫徹執(zhí)行到位，基層政府起著決定性作用。但在現(xiàn)階段，由于各種原因，基層政府耕地保護(hù)的難度較大，這主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是，國(guó)家和地方的“興奮點(diǎn)”不夠統(tǒng)一，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)資源這一對(duì)關(guān)系中，人們耳熟能詳?shù)氖恰鞍l(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)”，在基層政府的考核中，往往以招商引資論功行賞，而保護(hù)耕地資源，節(jié)約集約用地的原則卻被忽略了。在實(shí)際工作中，不能按照國(guó)家的宏觀政策要求和市場(chǎng)規(guī)則配置土地資源，特別是招商引資時(shí)，采用行政手段和變通的方法，先上車后補(bǔ)票，用了再說。二是，國(guó)家的政策法律尚待完善。比方說國(guó)家的土地利用年度計(jì)劃是指令性的，是鋼性的不容突破，但確需用地的地方，由于解決不了用地的計(jì)劃指標(biāo)問題，基層政府就只能是默認(rèn)未批先占或少批多占，這樣長(zhǎng)期如此，積重難返，違法用地的數(shù)量會(huì)逐年增多，而國(guó)家也只好隔幾年就開一下政策口子，使違法用地合法化。自《土地管理法》實(shí)施以來，1987年、1999年、2004年全國(guó)大范圍的補(bǔ)辦就有三次之多。由于政策的扶持，致使違法用地者大占便宜，這也給該縣耕地保護(hù)帶來了很大沖擊[1]。另外，目前國(guó)家征收耕地的三項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)并不高，耕地價(jià)值嚴(yán)重低估，占用農(nóng)村耕地的成本比盤活城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地的成本要低得多，所以用地者寧愿違法占用耕地卻不愿盤活存量建設(shè)用地。三是，耕地保護(hù)還沒有真正形成政府主導(dǎo)、部門配合、齊抓共管的局面，再加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益較低，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力外出務(wù)工收入已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過務(wù)農(nóng)收入，耕地已經(jīng)不再是農(nóng)民賴以生存的唯一生產(chǎn)資料，進(jìn)而導(dǎo)致了農(nóng)民自身耕地保護(hù)意識(shí)的減弱。四是，以社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)等為借口，違法占用耕地，冠冕堂皇。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，是破解我國(guó)“三農(nóng)”問題的總抓手，也是全面建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略舉措。但是有的在耕地上蓋房，更有甚者，占用基本農(nóng)田搞建設(shè)，從而出現(xiàn)了不少更深層次的問題和矛盾。五是，土地執(zhí)法難度較大，“執(zhí)行難”現(xiàn)象影響到“執(zhí)行一宗，教育一片”的目的和效果，《土地管理法》不能形成有效的震懾力。

農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，利用耕地發(fā)展苗木、畜牧和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)，增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)利用效益，發(fā)展了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。雖然國(guó)家規(guī)定在未破壞耕作層的前提下，將耕地改為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不視為耕地實(shí)質(zhì)性數(shù)量減少，但據(jù)土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，青陽縣1996年來此類耕地減少約1660hm2，占耕地減少總量的已達(dá)51％之多，影響了耕地?cái)?shù)量的穩(wěn)定。此外，退耕還林大量占用坡耕地，有的甚至在坡度小于25°的耕地上進(jìn)行，還有的甚至是基本農(nóng)田。

占用耕地與補(bǔ)充耕地質(zhì)量難以相當(dāng)矛盾的形勢(shì)分析。一是在管理機(jī)制上存在眾多問題，只能滿足補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量的需要，對(duì)耕地質(zhì)量提出強(qiáng)制性要求還沒有提上一定高度。該縣土地整理管理和機(jī)制上存在以下問題：缺乏部門配合和廣泛支持，目前普遍認(rèn)為只是國(guó)土部門的義務(wù)，難以形成社會(huì)共識(shí)；土地整理項(xiàng)目沒有建立公眾參與機(jī)制，社會(huì)效益及經(jīng)濟(jì)效益難以達(dá)到預(yù)期效果；土地整理項(xiàng)目重實(shí)施輕管護(hù)，項(xiàng)目驗(yàn)收交付使用后，有的因管理不善，溝、渠、路都有不同程度的毀壞，導(dǎo)致排灌系統(tǒng)淤積，出現(xiàn)澇不能排、旱不能灌的狀況；現(xiàn)行土地開發(fā)整理標(biāo)準(zhǔn)尚等完善，基本農(nóng)田整理項(xiàng)目按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)等級(jí)低下，推動(dòng)不了現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)；在實(shí)施中，“占補(bǔ)平衡”只是數(shù)量的平衡，與占用耕地的質(zhì)量比不可相提并論，其結(jié)果必然是耕地生產(chǎn)能力的大幅下降。這些問題的存在是對(duì)保障糧食生產(chǎn)能力、改善農(nóng)村環(huán)境、促進(jìn)和提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)等三效益的巨大沖擊[2]。二是，耕地占補(bǔ)平衡的壓力越來越大，僅僅是滿足補(bǔ)充耕地的數(shù)量都最終難以實(shí)現(xiàn)。按照耕地占補(bǔ)平衡實(shí)行“先補(bǔ)后占、項(xiàng)目化管理”的規(guī)定，要求各地區(qū)要安排專項(xiàng)土地開發(fā)資金，對(duì)當(dāng)年各類建設(shè)所占耕地，要先補(bǔ)充與所占耕地質(zhì)量、數(shù)量相當(dāng)?shù)母睾蟛胚M(jìn)行建設(shè)用地的受理審批，并要求所補(bǔ)的耕地嚴(yán)格按照土地開發(fā)整理項(xiàng)目的要求，進(jìn)行項(xiàng)目工程實(shí)施。主要的困難來自兩個(gè)方面，一方面是資源壓力，沒有資源是不可調(diào)和、難以解決的瓶頸問題；另一方面是投資壓力，目前易開發(fā)的未利用地越來越少，能夠開發(fā)的未利用地開發(fā)越來越難，投資強(qiáng)度越來越大，加大了補(bǔ)充耕地的經(jīng)濟(jì)壓力。

青陽縣土地利用總體規(guī)劃經(jīng)過多年的執(zhí)行和不斷的局部調(diào)整，按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途進(jìn)行土地開發(fā)利用的觀念已逐步被人們所接受，但土地利用總體規(guī)劃的地位依然不高，與城鎮(zhèn)規(guī)劃的協(xié)調(diào)難度依然很大，規(guī)劃往往因建設(shè)項(xiàng)目的需要而頻頻調(diào)整，其調(diào)控作用得不到很好的發(fā)揮。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的加快，國(guó)土資源管理面臨著前所未有的嚴(yán)峻形勢(shì)。如何正確處理保護(hù)耕地與保障發(fā)展的關(guān)系，力求取得保護(hù)耕地與保障發(fā)展的雙贏才是關(guān)鍵。只有進(jìn)一步貫徹落實(shí)黨的十七大會(huì)議精神，牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀，思想再解放，作風(fēng)再轉(zhuǎn)變，措施再得力，全面推進(jìn)耕地保護(hù)管理，探索更加嚴(yán)格的耕地保護(hù)責(zé)任措施和更加科學(xué)合理的土地利用方式，創(chuàng)新管理手段和方法，落實(shí)政府和社會(huì)保護(hù)耕地的共同責(zé)任，才能確保耕地保護(hù)管理的有效性和耕地資源的有效利用，達(dá)到耕地總量和質(zhì)量的不減少和不降低、經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地和糧食安全有保障的目的。

為確保耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任落到實(shí)處，防止走過場(chǎng)，流于形式，必須要強(qiáng)化耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任措施：一是，要建立各級(jí)人民政府年度耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，明確保護(hù)目標(biāo)責(zé)任。二是，要成立政府領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)，國(guó)土、農(nóng)業(yè)、統(tǒng)計(jì)、監(jiān)察等部門組成的考核小組，年終或次年年初進(jìn)行耕地保護(hù)責(zé)任考核評(píng)價(jià)。三是，要建立對(duì)各級(jí)政府一把手及分管領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行年度耕地審計(jì)制度。四是，要建立耕地保護(hù)尤其是基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。五是，要將強(qiáng)化約束，嚴(yán)格遵守土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，控制新增建設(shè)用地規(guī)模，搞好土地開發(fā)整理，增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量和綜合效益，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民參與耕地保護(hù)的積極性，發(fā)揮好縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村三級(jí)土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)的作用等內(nèi)容，納入耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任內(nèi)容。

建立耕地保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制。一是要建立從鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）到縣、市級(jí)政府的耕地和基本農(nóng)田檢查統(tǒng)計(jì)制度、目標(biāo)任務(wù)調(diào)度制度和定期報(bào)告制度，認(rèn)真開展以基本農(nóng)田為重點(diǎn)的巡回檢查，及時(shí)掌握耕地和基本農(nóng)田的變化情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止違法用地行為。并聘請(qǐng)村組定編干部、老黨員和責(zé)任心強(qiáng)、思想覺悟高的農(nóng)民代表但任村、組級(jí)耕地和基本農(nóng)田的管護(hù)員、土管員、監(jiān)督員、信訪員，建立健全一套完整的“四員一體”的耕地保護(hù)新機(jī)制，對(duì)耕地和基本農(nóng)田進(jìn)行全方位的監(jiān)管，堅(jiān)持每月定期巡查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)制止和處理。二是，對(duì)嚴(yán)重破壞基本農(nóng)田，造成基本農(nóng)田大量減少的，要嚴(yán)肅追究當(dāng)事人、保護(hù)責(zé)任人和政府主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。三是，要繼續(xù)加大宣傳力度，搞好普法教育和知識(shí)培訓(xùn)，大力營(yíng)造耕地保護(hù)長(zhǎng)效管理的輿論氛圍。加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村干部的法律知識(shí)教育，分期組織對(duì)各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村干部進(jìn)行專題法律法規(guī)的培訓(xùn)和政策宣傳，不斷提高農(nóng)村廣大干部群眾對(duì)耕地保護(hù)和基本農(nóng)田長(zhǎng)效管理的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)基層干部對(duì)保護(hù)耕地和基本農(nóng)田長(zhǎng)效管理的積極性，切實(shí)提高干部群眾珍惜土地、保護(hù)基本農(nóng)田的責(zé)任感和自覺性。四是，要落實(shí)獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)基本農(nóng)田建設(shè)、保護(hù)成績(jī)顯著的單位和個(gè)人，政府要給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)保護(hù)不力的，要通過一定的措施進(jìn)行懲罰[3]。

以基本農(nóng)田保護(hù)為切入點(diǎn)，把基本農(nóng)田保護(hù)作為耕地保護(hù)工作的中心工作。首先基本農(nóng)田保護(hù)要落實(shí)到每個(gè)田頭地塊?；巨r(nóng)田要逐鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）逐村逐組逐田塊落實(shí)，做到定位、定量、定責(zé)，逐級(jí)簽訂耕地和基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任狀?；巨r(nóng)田的地塊、面積、等級(jí)除利用公示牌對(duì)外公示外，還要利用網(wǎng)絡(luò)等媒體對(duì)外進(jìn)行公布，使每一塊土地的利用信息都要可以查詢，做到公開透明，便于農(nóng)民和社會(huì)監(jiān)督。要制定落實(shí)相關(guān)管理措施，建立一套長(zhǎng)效管理的制度，不斷加大對(duì)耕地的保護(hù)力度，完善基本農(nóng)田公示制度，在主要交通沿線、城市和村莊、集鎮(zhèn)周邊集中連片的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)設(shè)立明顯的保護(hù)標(biāo)志，向社會(huì)公示基本農(nóng)田的位置、面積、保護(hù)措施、責(zé)任人、舉報(bào)電話等，形成廣泛的群眾監(jiān)督體系。這是一項(xiàng)很有必要的基礎(chǔ)性工作。二是，嚴(yán)格基本農(nóng)田審批制度。嚴(yán)格按照法律法規(guī)規(guī)定，地方政府不得行使或變相行使基本農(nóng)田占用的審批權(quán)，因交通、水利等國(guó)家重點(diǎn)公共設(shè)施建設(shè)需要用地而超出土地利用總體規(guī)劃范圍的，要經(jīng)過省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)后方可使用。要嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度。土地用途管制制度是《土地管理法》確定的加強(qiáng)土地資源管理的基本制度。通過嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途和土地利用計(jì)劃的安排使用土地，嚴(yán)格控制占用農(nóng)用地特別是耕地，實(shí)現(xiàn)土地資源合理配置，合理利用，從而保證耕地?cái)?shù)量穩(wěn)定。三是，不斷提高基本農(nóng)田保護(hù)“四化”標(biāo)準(zhǔn)?；巨r(nóng)田保護(hù)“四化”要求是，“手段信息化、管護(hù)網(wǎng)絡(luò)化、監(jiān)督社會(huì)化、資料規(guī)范化”。要不斷加強(qiáng)和提高“四化”建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)土資源管理部門要結(jié)合全國(guó)土地二次調(diào)查，將基本農(nóng)田定位到更新后的土地利用現(xiàn)狀電子圖上，從每個(gè)圖斑上生成各類基本農(nóng)田數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)圖、數(shù)、地塊的數(shù)據(jù)統(tǒng)一，將基本農(nóng)田保護(hù)各類要素錄入信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田數(shù)字化動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)管理。四是，加大基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的土地整理力度。搞好基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)的中低產(chǎn)田改造，以增加有效耕地面積和提高耕地質(zhì)量為中心，通過對(duì)未利用的土地、廢棄、中低產(chǎn)田、閑置地等實(shí)行田、水、路、林、村及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）的綜合整治開發(fā)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、居住環(huán)境和生態(tài)環(huán)境[4]。

加大耕地保護(hù)投入，提高農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性和主動(dòng)性。首先，為切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益，保障失地農(nóng)民最低生活來源，要加大征地補(bǔ)償力度，建立合理的耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，確保失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。其次是從新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)以及其他專項(xiàng)費(fèi)用中列支20%以上的費(fèi)用，增加對(duì)耕地特別是基本農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入以及管理經(jīng)費(fèi)，制定相應(yīng)的投資計(jì)劃和培肥計(jì)劃，提高土地肥力和抗災(zāi)能力，確保耕地?cái)?shù)量不減少，質(zhì)量不降低。第三是通過財(cái)政支持，對(duì)保護(hù)積極性高的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）或個(gè)人給予一定補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)，以建設(shè)促保護(hù)，以保護(hù)促發(fā)展，切實(shí)提高農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，為農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收打好基礎(chǔ)。

耕地保護(hù)不只是國(guó)土部門的事，更涉及到農(nóng)委、財(cái)政、水務(wù)、監(jiān)察、統(tǒng)計(jì)等，各部門要積極聯(lián)動(dòng)，建立相關(guān)工作制度，密切配合，加強(qiáng)協(xié)作，落實(shí)共同責(zé)任，形成政府主導(dǎo)、多部門聯(lián)動(dòng)的土地執(zhí)法監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制，加快建立耕地保護(hù)績(jī)效考評(píng)、失職問責(zé)、瀆職追究制度、國(guó)土資源行政執(zhí)法與紀(jì)檢監(jiān)察、國(guó)土資源行政主管部門內(nèi)部互動(dòng)機(jī)制和土地違法行為部門聯(lián)動(dòng)遏制機(jī)制。由“一家管大家用”轉(zhuǎn)為“大家管大家用”，由數(shù)量保護(hù)為主轉(zhuǎn)為數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)的全面保護(hù)，保證國(guó)家糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定和生態(tài)優(yōu)化。

合理確定各類園區(qū)產(chǎn)業(yè)功能，節(jié)約集約用地一是，要合理布局各類工業(yè)園區(qū)，科學(xué)規(guī)劃，引導(dǎo)各類企業(yè)向園區(qū)集中，共辦園區(qū)，利稅分成，建立可持續(xù)發(fā)展的思路模式。二是，要準(zhǔn)確定位各類園區(qū)功能，尤其是工業(yè)園區(qū)，要按照區(qū)位不同，防止重復(fù)投資和無序競(jìng)爭(zhēng)，立足各自園區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，節(jié)約集約用地，提高投資強(qiáng)度。推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作借“三輪”規(guī)劃修編的契機(jī)，要將土地利用總體規(guī)劃和建設(shè)用地置換以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃緊密結(jié)合、無縫對(duì)接，通過實(shí)施規(guī)劃引導(dǎo)，因地制宜，將農(nóng)民逐步向城市、集鎮(zhèn)或中心村集中，將大量廢棄、零星的村莊和廢棄磚窯廠進(jìn)行復(fù)墾，最大限度地挖掘現(xiàn)有建設(shè)用地潛力，推進(jìn)土地集約節(jié)約利用，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)步伐。

加大建設(shè)用地批后實(shí)施監(jiān)管力度探索建設(shè)用地的供應(yīng)管理新機(jī)制，廢除劃撥和協(xié)議出讓的供地方式，所有建設(shè)用地項(xiàng)目均執(zhí)行招拍掛公開出讓供地制度，嚴(yán)格按權(quán)限、按報(bào)批土地用途、按合同供地。加強(qiáng)建設(shè)用地跟蹤管理。專門制定建設(shè)項(xiàng)目用地跟蹤管理信息卡，逐宗錄入用地面積以及開、竣工時(shí)間，實(shí)行全程跟蹤，嚴(yán)格規(guī)范用地單位合理使用土地。加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目用地實(shí)施的竣工驗(yàn)收管理。嚴(yán)格對(duì)照土地出讓合同及規(guī)劃條件等規(guī)定內(nèi)容逐項(xiàng)進(jìn)行竣工驗(yàn)收管理。四是，加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目違法行為的查處力度，以推進(jìn)土地管理從簡(jiǎn)單審批管理向全程動(dòng)態(tài)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，促進(jìn)節(jié)約集約用地。

探索執(zhí)行嚴(yán)厲查處違法用地行為的強(qiáng)力機(jī)制國(guó)土部門要抓好執(zhí)法監(jiān)察基礎(chǔ)建設(shè)，建立縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村三級(jí)違法用地動(dòng)態(tài)巡查網(wǎng)絡(luò)，做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早報(bào)告；要認(rèn)真貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》精神，加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地管理，堅(jiān)決在思想上和行動(dòng)上都要堅(jiān)決遏制“未批先用、以租代征”等土地違法行為；要進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)土、法院、檢察院、公安等部門協(xié)同辦案的力度，實(shí)行多部門聯(lián)動(dòng)、互相協(xié)調(diào)、共同推進(jìn)。四是，紀(jì)檢、監(jiān)察部門要加大執(zhí)法監(jiān)管責(zé)任的追究力度，對(duì)本行政區(qū)內(nèi)發(fā)生土地違規(guī)違法案件造成嚴(yán)重后果的，土地違法違規(guī)行為不制止、不組織查處的，土地違法違規(guī)問題隱瞞不報(bào)、壓案不查的，嚴(yán)肅追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的責(zé)任。