土地確權(quán)政策具體規(guī)定精選(九篇)

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第1篇：土地確權(quán)政策具體規(guī)定范文

【關(guān)鍵詞】小產(chǎn)權(quán)房； 原因； 現(xiàn)狀； 解決。

1993 年來自河北的畫家李某心懷對(duì)藝術(shù)和夢(mèng)想的追求來到北京，想找一個(gè)寧靜的地方，從事專業(yè)繪畫。經(jīng)人推薦，她來到了小有名氣的“畫家村”宋莊。恰巧宋莊辛店村村民馬某有一套閑置的老房子要出售，李某便立即買下并于2002 年7 月1 日與馬某簽訂了房屋買賣合同，以 45000 元買下了馬某的正房、廂房和院落，馬某還將集體土地建設(shè)用地使用證也交給了李某。在該房屋買賣合同上，有買賣雙方的簽字和辛店村大隊(duì)的蓋章，見證人是村副書記郭某和康某。在宋莊辛店村有將近 50 個(gè)和李某有相同買房經(jīng)歷的藝術(shù)家。但是 2006 年 10 月，這樣寧靜的生活出現(xiàn)了危機(jī)。一個(gè)自稱是馬某的朋友的人來到李某家，并說是代表馬某來向李某要回其賣出的房屋，并說他們的房屋買賣合同無效。但是李某立即回絕了此人。見李某不同意，馬某的妻子便前去與李某協(xié)商，并說可以給李某 70000 元作為補(bǔ)償，李某仍然拒絕了她。

于是馬某于 2006 年 10 月向法院起訴狀告李某，要求確認(rèn)法院他與李某之間的房屋買賣協(xié)議無效，并要求李某返還其房屋。2007 年 7 月一審法院判決如下： 李某是外來人，按照我國法律規(guī)定不得買賣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的住房，因此判決李某和該集體組織村民馬某簽訂的房屋買賣合同無效，并責(zé)令李某一家在法院判決生效 90 天內(nèi)騰退房屋，與此同時(shí)，馬某要付給李某夫婦 93808 元的補(bǔ)償款。

我國小產(chǎn)權(quán)房問題由來已久，上案中畫家村事件更是小產(chǎn)權(quán)房案件的典型代表。隨著我國新農(nóng)村建設(shè)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，越來越多的農(nóng)村居民涌入城市，使得城市房?jī)r(jià)步步高升，商品房?jī)r(jià)格更是久升不降。在此種情況下價(jià)格相對(duì)低廉的小產(chǎn)權(quán)房變得炙手可熱。然而現(xiàn)階段我國的小產(chǎn)權(quán)房還存在諸多問題亟待解決。

一、小產(chǎn)權(quán)房概述。

（ 一） 小產(chǎn)權(quán)房的概念。

所謂小產(chǎn)權(quán)房（ 又叫鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房） ，是指在農(nóng)民集體所有的土地上開發(fā)建設(shè)用于銷售的房屋，未繳納土地出讓金等費(fèi)用，其產(chǎn)權(quán)證由鄉(xiāng)政府或村政府頒發(fā)而不是由國家房管部門頒發(fā)。小產(chǎn)權(quán)房并不是一個(gè)法律上的概念，而是人們?cè)谏鐣?huì)實(shí)踐和市場(chǎng)交易中一種不成文的約定俗成的稱謂。

（ 二） 小產(chǎn)權(quán)房的分類。

第一種小產(chǎn)權(quán)房： 在政府出讓或劃撥的土地上，未按原先規(guī)劃的用途開發(fā)或利用，且將限制銷售的房屋直接在市場(chǎng)上銷售，有潛在產(chǎn)權(quán)糾紛可能的房屋。

第二種小產(chǎn)權(quán)房： 在軍隊(duì)享有使用權(quán)的土地上進(jìn)行商品房的開發(fā)和買賣，銷售個(gè)軍人以外的其他地方居民的房屋。

第三種小產(chǎn)權(quán)房： 占用集體土地或耕地違法建設(shè)在農(nóng)民集體土地上用于商品住宅銷售的或由村集體或農(nóng)民自行組織建造銷售給集體以外其他人的房屋。

（ 三） 小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀和國家的相關(guān)政策。

我國各地都存在小產(chǎn)權(quán)房，在建的已建的不計(jì)其數(shù)。根據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)調(diào)查顯示，北京、上海和一些珠三角地區(qū)城市的小產(chǎn)權(quán)房所占比例驚人。其中深圳的小產(chǎn)權(quán)房面積占城市住房總面積高達(dá) 40% － 50%，而廣州的小產(chǎn)權(quán)房出租則占了其房屋出租面積的 50%以上。

國家相關(guān)部門近些年相繼了有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房的各項(xiàng)政策，但各地小產(chǎn)權(quán)房仍有難以遏制之勢(shì)。2007 年，國家相繼嚴(yán)禁違規(guī)開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房和購買小產(chǎn)權(quán)房的“風(fēng)險(xiǎn)提示”； 2008 年，國土資源部發(fā)出的通知中明確表明不允許任何機(jī)關(guān)為小產(chǎn)權(quán)房辦理任何產(chǎn)權(quán)證明； 2009年，國土資源部下發(fā)的通知中仍然重申堅(jiān)決叫停各種小產(chǎn)權(quán)房； 2012年，國土部表示將限期處理土地閑置等違法違規(guī)類案件，包括重點(diǎn)處理小產(chǎn)權(quán)房問題。2012 年 9 月，北京市開始試點(diǎn)清理小產(chǎn)權(quán)房。

二、小產(chǎn)權(quán)房興起的原因。

（ 一） 城鄉(xiāng)二元土地制度的影響。

我國對(duì)城市國有土地和農(nóng)村集體土地采取不同的政策，城市國有土地通常進(jìn)行市場(chǎng)定價(jià)，而農(nóng)村集體建設(shè)用地的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和價(jià)格機(jī)制尚未形成。國有土地建設(shè)用地使用權(quán)的取得通常是劃撥、出讓或拍賣招標(biāo)等方式取得，而農(nóng)村村民宅基地使用權(quán)的取得是有集體經(jīng)濟(jì)組織依法無償分配的。

（ 二） 居高不下的商品房?jī)r(jià)格。

近些年來，全國各大城市的商品房?jī)r(jià)格只升不降，即使按揭貸款買房已經(jīng)十分普遍，但仍有許多人無力承擔(dān)如此之高的房?jī)r(jià)。與此同時(shí)，價(jià)格相對(duì)低廉的小產(chǎn)權(quán)房讓想買房的人看到了希望。同樣是普通住宅，小產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格只有相同位置的商品房?jī)r(jià)格的 40% － 60%。一時(shí)間小產(chǎn)權(quán)房熱銷起來。

（ 三） 相關(guān)法律規(guī)定的欠缺和漏洞。

我國法律雖規(guī)定“農(nóng)村宅基地屬集體所有，村民對(duì)宅基地只有使用權(quán)，農(nóng)民將房屋賣給城市居民的買賣行為不受法律保護(hù)”，但法律對(duì)于農(nóng)民在舊宅基地上再建樓房，把空置的部分賣給集體以外人的行為沒有明確規(guī)定，中間有許多法律空白或缺陷。根據(jù)現(xiàn)行的法律原理，法無明文規(guī)定即為不禁止。所以人們也就鉆了法律的漏洞。新出臺(tái)的《物權(quán)法》并沒有限制農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，也沒有規(guī)定禁止小產(chǎn)權(quán)房。

（ 四） 小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)有利于抑制商品房房?jī)r(jià)和保障住房需要。

小產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)格低，它的大量存在會(huì)一定程度上起到抑制商品房?jī)r(jià)格的作用，促使開發(fā)商調(diào)整相關(guān)政策。目前市面上小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量很大，對(duì)緩解緊張的城市住房問題、保障住房需要，緩解了政府為居民提供住房的壓力。這就讓小產(chǎn)權(quán)房有了其存在的價(jià)值。

三、購買風(fēng)險(xiǎn)。

（ 一） 小產(chǎn)權(quán)房沒有國家房管部門頒發(fā)的房產(chǎn)證。

因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房是在集體土地上建設(shè)的，而我國法律規(guī)定“農(nóng)村宅基地屬集體所有，村民對(duì)宅基地只有使用權(quán)，農(nóng)民將房屋賣給城市居民的買賣行為不受法律保護(hù)”，不允許用于銷售。所以小產(chǎn)權(quán)房的買賣是不受法律保護(hù)的，這種買賣行為基本上是無效的。而且正因?yàn)樗荒?a href="http://www.articshipping.com/haowen/252802.html" target="_blank">確權(quán)發(fā)證，在交易時(shí)相比其他合法商品房交易要付出許多額外的交易費(fèi)用，這期間可能會(huì)引發(fā)各種糾紛。將來出售或者遺贈(zèng)給子女時(shí)也會(huì)有很大麻煩。

（ 二） 安全沒有保證、配套設(shè)施不全面。

由于小產(chǎn)權(quán)房主要是集體組織或村民自行建造或者由一些開發(fā)商投資建造出售的，建成的房屋沒有相關(guān)部門檢驗(yàn)和監(jiān)督，大多會(huì)因偷工減料或技術(shù)不佳、材料質(zhì)量低劣而不合格甚至存在很大的安全隱患，住房安全得不到保障。加上其價(jià)格低廉，相關(guān)配套設(shè)施比如車庫、天然氣和物業(yè)管理都基本沒有。雖然人們買房是為了有個(gè)遮風(fēng)擋雨的家，但至少要住得放心，住得安心。

（ 三） 得不到拆遷補(bǔ)償。

小產(chǎn)權(quán)房本身就是不合法的建筑，其買賣過程是違法的無效的，其買賣行為是不受法律保護(hù)的，在拆遷時(shí)也會(huì)被當(dāng)作政府規(guī)定范圍以外的違章建筑，如果與國家的規(guī)劃相沖突，很可能會(huì)被強(qiáng)制拆除，而其買主也得不到拆遷補(bǔ)償費(fèi)。

四、小產(chǎn)權(quán)房的解決建議。

（ 一） 解決城鄉(xiāng)二元土地制度和農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。

城鄉(xiāng)二元土地制度是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的主要原因之一，雖然現(xiàn)狀是我國法律限制或禁止農(nóng)村集體土地用于非農(nóng)建設(shè)用地，但是眼下隨著城市化和新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)行，城市國有土地已經(jīng)滿足不了建設(shè)和住房需要了。所以近年來國家大量征收集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地之后再出讓或劃撥給地產(chǎn)開發(fā)商進(jìn)行建設(shè)。但是這種做法使國家耗費(fèi)了大量財(cái)力物力，使得土地流轉(zhuǎn)的過程更加復(fù)雜，而農(nóng)民的切身利益和征收補(bǔ)償也沒有很好的落實(shí)。在解決好集體土地使用流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)探尋統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地制度的路子，讓農(nóng)村集體土地和城市國有土地統(tǒng)一市場(chǎng)，同地同價(jià)，解決小產(chǎn)權(quán)房與商品房的價(jià)格差異。

（ 二） 完善相關(guān)立法和集體土地登記管理制度。

首先應(yīng)該出臺(tái)一些整治和規(guī)范小產(chǎn)權(quán)房的專門性法律法規(guī)，具體規(guī)定小產(chǎn)權(quán)房的概念和范圍，說明其是否存在不合法之處和買賣行為是否有效、不受法律保護(hù)等，同事也要表明國家對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的治理態(tài)度和政策。其次應(yīng)該修改相關(guān)法律。雖然規(guī)定農(nóng)村集體土地不能用于非農(nóng)建設(shè)，農(nóng)民對(duì)集體土地有宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，享有占有、使用、收益的權(quán)利，但是沒有處分權(quán)，只能在集體組織成員內(nèi)部流通，這樣使得集體土地上建設(shè)的房屋不能充分流通無法實(shí)現(xiàn)土地資源價(jià)值、房屋價(jià)值和農(nóng)民利益的最大化。因此，相關(guān)法律可以修訂為： 對(duì)在集體土地上建設(shè)的房屋銷售轉(zhuǎn)讓時(shí)，將該房屋下的土地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓，這樣就有利于保障房屋的產(chǎn)權(quán)。最后，加強(qiáng)對(duì)集體土地的登記管理，在集體土地上建造房屋的，向集體組織繳納一定的集體土地使用金。

（ 三） 針對(duì)不同情況，具體問題具體分析。

在不違反國家規(guī)劃的地區(qū)，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房在實(shí)行補(bǔ)交土地出讓金的相關(guān)手續(xù)后，按經(jīng)濟(jì)適用房的相關(guān)政策確權(quán)發(fā)證，但不允許直接在市場(chǎng)上交易。已建好或出售的小產(chǎn)權(quán)房只要不是在耕地上建設(shè)的，可以讓開發(fā)商或買房人補(bǔ)交土地出讓金或相關(guān)土地價(jià)款，完成征地過程后可發(fā)給相關(guān)產(chǎn)權(quán)證。

五、結(jié)語。

面對(duì)我國小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀，要全面分析其利與弊，慎重權(quán)衡各方利益，找出正確的解決方向和方法。

參考文獻(xiàn)：

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第2篇：土地確權(quán)政策具體規(guī)定范文

1、房地產(chǎn)法律制度的形式。

在目前的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中，有關(guān)房地產(chǎn)行業(yè)的法律規(guī)范構(gòu)成了現(xiàn)行的房地產(chǎn)法律制度。房地產(chǎn)的法律制度涵蓋了土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)、房地產(chǎn)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓、房地產(chǎn)行業(yè)行政管理五大方面的內(nèi)容，其各方面的內(nèi)容都有可能涉及到房地產(chǎn)權(quán)這個(gè)重要問題。

2、房地產(chǎn)權(quán)法律制度的具體內(nèi)涵與規(guī)范。

《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第三十一條規(guī)定：房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押時(shí)，房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)轉(zhuǎn)讓、抵押。第四十一條規(guī)定：房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時(shí)，土地使用權(quán)出讓合同載明的權(quán)利、義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移。第四十八條規(guī)定：房地產(chǎn)抵押，應(yīng)當(dāng)憑土地使用權(quán)證書、房屋所有權(quán)證書辦理。第五十九條規(guī)定：國家實(shí)行土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)登記發(fā)證制度。第六十條規(guī)定：以出讓或者劃撥方式取得土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門申請(qǐng)登記，經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門核實(shí)，由同級(jí)人民政府頒發(fā)土地使用權(quán)證書。在依法取得的房地產(chǎn)開發(fā)用地上建成房屋的，應(yīng)當(dāng)憑土地使用權(quán)證書向縣級(jí)以上地方人民政府房產(chǎn)管理部門申請(qǐng)登記，由縣級(jí)以上地方人民政府房產(chǎn)管理部門核實(shí)并頒發(fā)房屋所有權(quán)證書。房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或者變更時(shí)，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府房地產(chǎn)管理部門申請(qǐng)房地產(chǎn)變更登記，并憑變更后的房屋所有權(quán)證書向同級(jí)人民政府土地管理部門申請(qǐng)土地使用權(quán)變更登記，經(jīng)同級(jí)人民政府土地管理部門核實(shí)，由同級(jí)人民政府更換或者更改土地使用權(quán)證書。第六十二條規(guī)定：經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定，縣級(jí)以上地方人民政府由一個(gè)部門負(fù)責(zé)房產(chǎn)管理和土地管理工作的，可以制作、頒發(fā)統(tǒng)一的房地產(chǎn)權(quán)證書，依照本法第六十條的規(guī)定，將房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)的確認(rèn)和變更，分別載入房地產(chǎn)權(quán)證書。

《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第二十三條規(guī)定：土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，土地上蓋的建筑物、附屬物同時(shí)轉(zhuǎn)讓。第二十四條規(guī)定：地上建筑物、其他附著物的所有權(quán)或者共有人，享有該建筑物、其他附著物使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)。土地使用者轉(zhuǎn)讓地上建筑物、其他附著物所有權(quán)時(shí)，其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)移，但地上建筑物、其他附著物作為動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的除外。第二十五條規(guī)定：土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)轉(zhuǎn)讓，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定辦理過戶登記。土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)分割轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)，并依規(guī)定辦理過戶登記。

2003年9月1日實(shí)施的《物業(yè)管理?xiàng)l例》第二十七條規(guī)定：業(yè)主依法享有物業(yè)共用部位、共用設(shè)施的所有權(quán)與使用權(quán)，建設(shè)單位不得擅自處分。

建設(shè)部的《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》第五條規(guī)定：房屋權(quán)屬證書是權(quán)利人依法擁有房屋所有權(quán)并對(duì)房屋行使占有、使用、收益和處分權(quán)利的唯一合法憑證。第六條規(guī)定：房屋權(quán)屬登記應(yīng)當(dāng)遵循房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)權(quán)利主體一致的原則。第三十一條規(guī)定：房屋權(quán)屬證書包括《房屋所有權(quán)證》、《房屋共有權(quán)證》、《房屋他項(xiàng)權(quán)證》或者《房地產(chǎn)權(quán)證》、《房地產(chǎn)共有權(quán)證》、《房地產(chǎn)他項(xiàng)權(quán)證》。

《廣東省城鎮(zhèn)房地產(chǎn)權(quán)登記條例》第四條規(guī)定：依法核準(zhǔn)登記的房地產(chǎn)受法律保護(hù)。房地產(chǎn)證是房地產(chǎn)權(quán)利人依法經(jīng)營(yíng)、使用或者處分該房地產(chǎn)的憑證。

《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓條例》第五條規(guī)定：房地產(chǎn)建筑物、附屬物轉(zhuǎn)讓時(shí)，該建筑物、附屬物的土地使用權(quán)同時(shí)轉(zhuǎn)移，不得分割。

《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)房地產(chǎn)登記條例》第二條規(guī)定：本條例所稱房地產(chǎn)，是指土地及土地上的建筑物和附著物。本條例所稱的權(quán)利人，是指權(quán)利人對(duì)土地的使用權(quán)和土地上建筑物、附著物的所有人，以及由上述權(quán)利產(chǎn)生的他項(xiàng)權(quán)利。第三條第二款規(guī)定：依法登記的房地產(chǎn)權(quán)受法律保護(hù)。第五條規(guī)定：房地產(chǎn)權(quán)利證書是權(quán)利人依法管理、經(jīng)營(yíng)、使用和處分房地產(chǎn)的憑證。

1994年9月實(shí)施的《深圳市房屋建筑面積計(jì)算細(xì)則》第一條第（二）款第2項(xiàng)規(guī)定：公用面積分為應(yīng)分?jǐn)偣妹娣e和不能分?jǐn)偣妹娣e兩部份。應(yīng)分?jǐn)偟墓妹娣e包括室外樓梯、樓梯懸挑平臺(tái)、內(nèi)外平臺(tái)、門廳、電梯房、多層建筑中突出屋面結(jié)構(gòu)的樓梯間等。不能分?jǐn)偟墓妹娣e除前款所列之外，建筑報(bào)建時(shí)未計(jì)入容積率的公共面積和在關(guān)文件規(guī)定不進(jìn)行分割的公共面積，包括機(jī)動(dòng)車庫、非機(jī)動(dòng)車庫、消防避難層、地下室、半地下室、設(shè)備用房、梁底標(biāo)高不高于2米的架空結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換層和架空作為公眾休憩或交通的場(chǎng)所等。第一條第（五）款規(guī)定：“公共面積（包括應(yīng)分?jǐn)偣玫暮筒粦?yīng)分?jǐn)偟模?yīng)由物業(yè)管理部門統(tǒng)一管理，其產(chǎn)權(quán)屬應(yīng)屬于建筑物內(nèi)參與分?jǐn)傇摴裁娣e的所有業(yè)主共同擁有，物業(yè)管理部門不得改變其使用功能或有償出租（售）”。

1999年7月1日實(shí)施的《深圳市建筑設(shè)計(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)計(jì)算規(guī)定》第2.1.8條規(guī)定：建筑物內(nèi)可供公用使用的面積，包括應(yīng)分?jǐn)偣媒ㄖ娣e和和不分?jǐn)偣媒ㄖ娣e。第3.5條規(guī)定：公用建筑面積分為應(yīng)分?jǐn)偟墓媒ㄖ娣e和不分?jǐn)偣媒ㄖ娣e。第3.5.2條、第3.5.2.1條規(guī)定：不分?jǐn)偣媒ㄖ娣e包括地下室用于人防、設(shè)備用房、車庫的建筑面積。

3、房地產(chǎn)權(quán)法律制度的特征。

從上述的相關(guān)規(guī)定中，人們可以清楚地知道我國現(xiàn)行的房地產(chǎn)法律制度具有以下的特征：

（1）在規(guī)范土地使用權(quán)與土地上蓋建筑物之間的關(guān)系時(shí)，采用土地使用權(quán)和土地上蓋建筑物所有權(quán)的法律概念和法律規(guī)范。

（2）只有具備土地使用權(quán)的當(dāng)事人才有可能取得房屋的所有權(quán)，土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)的權(quán)利主體一致，權(quán)利歸屬合一①。

（3）土地使用權(quán)與土地上蓋建筑物不可分離的法律規(guī)范是強(qiáng)制性的。

（4）房地產(chǎn)權(quán)是土地使用權(quán)與土地上蓋建筑物所有權(quán)合二為一的法律權(quán)利。

（5）在二級(jí)房地產(chǎn)市場(chǎng)中，不允許將土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)分離、分割。

這意味著，只有土地使用權(quán)份額的建筑物才可能取得有房屋所有權(quán)，沒有土地使用權(quán)份額的建筑物的法律權(quán)利只能依附于具有土地使用權(quán)份額的建筑物，而且是一種從權(quán)利。

（6）在二級(jí)房地產(chǎn)市場(chǎng)中，房地產(chǎn)的共用部位的所有權(quán)與使用權(quán)由買方依法所有，房地產(chǎn)開發(fā)商不得擅自處分。

（7）土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，或房地產(chǎn)權(quán)經(jīng)國家機(jī)關(guān)法定登記后，其財(cái)產(chǎn)所有權(quán)（物權(quán)）的法律權(quán)利才得于確認(rèn)和保護(hù)。

土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，或房地產(chǎn)權(quán)并非由合同約定而確權(quán)，其須經(jīng)法定登記才得于確權(quán)和保護(hù)。

（8）土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)可以分別登記，亦可合二為一登記。分別登記時(shí)，財(cái)產(chǎn)權(quán)利人分別取得《土地使用權(quán)證》和《房屋所有權(quán)證》《房屋共有權(quán)證》、《房屋他項(xiàng)權(quán)證》；合二為一登記時(shí)，財(cái)產(chǎn)權(quán)利人取得《房地產(chǎn)證》、《房地產(chǎn)共有權(quán)證》、《房地產(chǎn)他項(xiàng)權(quán)證》。

（9）《土地使用權(quán)證》、《房屋所有權(quán)證》或《房地產(chǎn)證》是當(dāng)事人房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律憑證。

上述我國房地產(chǎn)法律制度特征，表明作為財(cái)產(chǎn)法律權(quán)利的房地產(chǎn)權(quán)，其形式和內(nèi)容都較為特別，房依地存，地為房載，地轉(zhuǎn)房隨，房轉(zhuǎn)地隨②，法定登記，確權(quán)保護(hù)。房地產(chǎn)權(quán)是土地使用權(quán)與上蓋建筑物、附著物的所有權(quán)合二為一的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，房地產(chǎn)權(quán)經(jīng)法定登記而確權(quán)，只有國家確認(rèn)和保護(hù)的房地產(chǎn)權(quán)才能取得《房地產(chǎn)證》等房地產(chǎn)權(quán)證。

4、商品房住宅小區(qū)建筑物的房地產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)形式與特點(diǎn)。

上述房地產(chǎn)權(quán)的法律制度和特征，表明住宅小區(qū)建筑物的房地產(chǎn)權(quán)具有以下特點(diǎn)：

（1）在形式要件上，只有取得《土地使用權(quán)證》和《房屋所有權(quán)證》、或《房地產(chǎn)證》的建筑物才具有房地產(chǎn)權(quán)。

（2）在實(shí)質(zhì)要件上，只有取得有相應(yīng)土地使用權(quán)面積份額的建筑物才具有房地產(chǎn)權(quán)。

（3）在現(xiàn)行的房地產(chǎn)行政管理制度下，只有計(jì)算建筑容積率（建筑面積容積率=建筑總面積/土地使用權(quán)面積）的建筑物才可以取得相應(yīng)宗地號(hào)的土地使用權(quán)面積份額。

計(jì)算建筑容積率的建筑物權(quán)利人要依法向國家支付土地使用費(fèi)，并可依法取得《房屋所有權(quán)證》或《房地產(chǎn)證》。

（4）對(duì)于不計(jì)算建筑容積率的建筑物（面積），由于其沒有相應(yīng)宗地號(hào)的土地使用權(quán)面積份額，因此，其權(quán)利人無須向國家交納土地使用費(fèi)，其初始登記時(shí)的法律權(quán)利依附于具有房地產(chǎn)權(quán)的建筑物（面積），不能單獨(dú)取得《房地產(chǎn)證》。

（5）不計(jì)算建筑容積率的建筑物的房地產(chǎn)權(quán)利完全依附于計(jì)算建筑容積率的建筑物，其不能單獨(dú)地從計(jì)算建筑容積率的建筑物中分離或分割。否則，將違反房地產(chǎn)法律的強(qiáng)制性規(guī)定。

（6）依據(jù)經(jīng)典的“物權(quán)法”理論，計(jì)算建筑容積率的建筑物（面積）是主物，不計(jì)算建筑容積率的建筑物（面積）是從物。從物的法律權(quán)利依附于主物。主物轉(zhuǎn)移，從物隨之轉(zhuǎn)移，主物與從物不可分割。

從物的法律權(quán)利依附于主物，但從物依然享有與主物相互聯(lián)系的、可分離的使用、占有、收益的三項(xiàng)法律權(quán)利。

（7）在二級(jí)市場(chǎng)的房地產(chǎn)首次轉(zhuǎn)讓時(shí)，如果房地產(chǎn)開發(fā)商不違反與政府簽訂的《土地使用權(quán)出讓合同》約定和相關(guān)法律規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)商與買方雙方當(dāng)然可以在《房地產(chǎn)買賣合同》中作出如下的約定：主物和從物所有權(quán)轉(zhuǎn)移給業(yè)主后，從物的占有、使用、收益的三項(xiàng)法律權(quán)利由房地產(chǎn)發(fā)展商享有。

但是，必須指出，上述的約定只是一項(xiàng)債權(quán)約定，而非是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移的確認(rèn)，從物的所有權(quán)仍然依附于主物而屬于買方（8）房地產(chǎn)共用部位建筑物的所有權(quán)及使用權(quán)由業(yè)主依法享有，房地產(chǎn)開發(fā)商不得擅自處分。

二、土地使用權(quán)出讓和《土地使用權(quán)出讓合同書》中有關(guān)建筑物轉(zhuǎn)讓的約定。

政府通過拍賣、協(xié)議買賣方式將國有土地使用權(quán)出讓給房地產(chǎn)開發(fā)商，土地的用途是建設(shè)商品房住宅，在付清地價(jià)，依法辦理土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移登記后，房地產(chǎn)開發(fā)商取得宗地號(hào)土地使用權(quán)證書，宗地號(hào)的土地使用權(quán)屬房地產(chǎn)開發(fā)商。

政府與房地產(chǎn)發(fā)展商訂立《土地使用權(quán)出讓合同書》約定了出讓宗地號(hào)的土地面積、用途、地價(jià)、建筑容積率、開發(fā)建設(shè)完工期限等規(guī)定。同時(shí)，《土地使用權(quán)出讓合同書》通常還有如下的約定：（1）房地產(chǎn)開發(fā)商除向政府給付土地使用權(quán)出讓金……外，每年還必須按規(guī)定繳付土地使用權(quán)費(fèi)。（2）房地產(chǎn)開發(fā)商在土地使用年限內(nèi)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的有關(guān)規(guī)定以及合同的約定轉(zhuǎn)讓、出租、抵押土地使用權(quán)，其合法權(quán)益受法律保護(hù)。（3）土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓包括土地使用權(quán)連同地上建筑物的轉(zhuǎn)讓。（4）建筑物必須連同土地使用權(quán)一起轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓雙方簽訂轉(zhuǎn)讓合同并到產(chǎn)權(quán)登記部門辦理變更登記手續(xù)，按政府有關(guān)規(guī)定繳納稅費(fèi)。（5）建筑物連同土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后，新的土地使用者仍應(yīng)遵守《土地使用規(guī)則》。

由此可見，依《土地使用權(quán)出讓合同》規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)商在二級(jí)市場(chǎng)首次轉(zhuǎn)讓建筑物時(shí)，必須連同土地使用權(quán)一起轉(zhuǎn)讓。

在商品房住宅小區(qū)建筑物時(shí)首次轉(zhuǎn)讓時(shí)，當(dāng)房地產(chǎn)開發(fā)商將不計(jì)算容積率的建筑物（面積）以買賣合同方式來約定不轉(zhuǎn)移，為房地產(chǎn)開發(fā)商所有時(shí)，房地產(chǎn)開發(fā)商將違反《土地使用權(quán)出讓合同書》規(guī)定，買賣合同將違反房地產(chǎn)法律的強(qiáng)制性規(guī)定。

三、商品房住宅小區(qū)建筑物的房屋單元房地產(chǎn)初始登記和轉(zhuǎn)移登記。

1、初始登記。商品房住宅小區(qū)的建設(shè)工程取得法定的建設(shè)工程竣工驗(yàn)收證書等法律文件后，房地產(chǎn)開發(fā)商將向房地產(chǎn)權(quán)登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理商品房住宅小區(qū)建筑物的房地產(chǎn)初始登記。理論上，房地產(chǎn)權(quán)登記機(jī)關(guān)應(yīng)按如下原則辦理房地產(chǎn)權(quán)的初始登記：（1）明確計(jì)算容積率建筑物的建筑面積與宗地號(hào)的土地使用權(quán)面積的除商關(guān)系，以確定計(jì)算容積率建筑面積每平方米攤分的土地使用權(quán)面積份額。（2）明確每一房屋單元的建筑面積（含應(yīng)直接分?jǐn)偟矫恳环课輪卧墓妹娣e）的土地使用權(quán)面積份額，以確定每一房屋單元的房地產(chǎn)權(quán)。（3）將不計(jì)算容積率的建筑物（面積）的法律權(quán)利確立并歸屬于計(jì)算容積率建筑物（面積）。

由此可見，在初始登記中，由于不計(jì)算容積率建筑物（面積）不能取得其所在地塊的土地使用權(quán)面積份額，不能取得完整、獨(dú)立的房地產(chǎn)權(quán)利，不能取得《房地產(chǎn)證》，其法律權(quán)利只能依附并歸于計(jì)算容積率建筑物（面積）。

目前，在房地產(chǎn)初始登記的實(shí)務(wù)中，房地產(chǎn)權(quán)登記機(jī)關(guān)除辦理《土地使用權(quán)證》、《房屋所有權(quán)證》，或《房地產(chǎn)證》外，對(duì)于共有、他項(xiàng)的房地產(chǎn)權(quán)證，房地產(chǎn)登記機(jī)關(guān)并不辦理，停車位的法律權(quán)利歸屬亦不記載于房地產(chǎn)權(quán)證。

2、轉(zhuǎn)移登記。在房地產(chǎn)二級(jí)市場(chǎng)，房地產(chǎn)開發(fā)商與買方簽訂《買賣合同》，買方依約付清購房款后，雙方共同向房地產(chǎn)權(quán)登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理首次房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記。

在二級(jí)市場(chǎng)首次房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記中，房地產(chǎn)登記機(jī)關(guān)將按《房地產(chǎn)買賣合同》的約定辦理轉(zhuǎn)移登記，將房屋單元的房地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記給買方，確認(rèn)買方的房地產(chǎn)權(quán)。

在首次轉(zhuǎn)移登記實(shí)務(wù)中，停車位的法律權(quán)利歸屬的轉(zhuǎn)移亦不記載于房地產(chǎn)證權(quán)。

由于不計(jì)算容積率建筑物（面積）的法律權(quán)利只能依附在計(jì)算容積率建筑物（面積），當(dāng)房地產(chǎn)開發(fā)商將商品住宅小區(qū)的房屋單元全部出售完后，不計(jì)算容積率建筑物（面積）的法律權(quán)利將全部轉(zhuǎn)移并歸屬于小區(qū)房屋的所有權(quán)人，由小區(qū)全部房屋的所有權(quán)人共同共有。

四、商品房住宅小區(qū)停車位的形式和房地產(chǎn)權(quán)歸屬。

1、商品房住宅小區(qū)停車位的形式。

目前商品房住宅小區(qū)停車位存在可以分成二類四種形式：第一類是城市區(qū)域或商品房住宅小區(qū)里，獨(dú)立建設(shè)的多層經(jīng)營(yíng)性停車位（場(chǎng)）；第二類是商品房住宅小區(qū)內(nèi)的地面停車位、樓房首層架空層停車位、樓房地下停車位（場(chǎng)）。

2、多層經(jīng)營(yíng)性停車位（場(chǎng)）的房地產(chǎn)權(quán)歸屬。

在政府與房地產(chǎn)開發(fā)商訂立的《土地使用權(quán)出讓合同》和政府發(fā)出的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》等法律文件中，均明確規(guī)定多層經(jīng)營(yíng)性停車位的土地使用權(quán)面積，該類停車位建筑物（面積）是計(jì)算建筑容積率的。因此，多層經(jīng)營(yíng)性停車位可以依法獨(dú)立辦理房地產(chǎn)權(quán)的初始登記和轉(zhuǎn)移登記，該類停車場(chǎng)的房地產(chǎn)權(quán)利人為持有《房地產(chǎn)證》的當(dāng)事人。

3、住宅小區(qū)地面停車位的房地產(chǎn)權(quán)歸屬。

地面停車位是經(jīng)政府發(fā)出的《建設(shè)工程規(guī)劃許證》批準(zhǔn)同意，在商品房住宅小區(qū)地面上直接設(shè)置的停車設(shè)施。

房地產(chǎn)開發(fā)商預(yù)售或現(xiàn)售商品房住宅小區(qū)建筑房屋單元后，房屋單元辦理初始登記及轉(zhuǎn)移登記，房屋單元所有人按份共同擁有該小區(qū)宗地號(hào)的全部土地使用權(quán)。

由于地面停車位是直接設(shè)置在土地表面的停車設(shè)施，即是直接設(shè)置在房屋單元所有人按份共同擁有使用權(quán)的土地表面上，地面停車位的房地產(chǎn)權(quán)，實(shí)際上是土地使用權(quán)。鑒于房屋單元所有人按份共同擁有住宅小區(qū)宗地號(hào)的土地使用權(quán)，因此，地面停車位的房地產(chǎn)權(quán)由住宅小區(qū)房屋單元的所有人共同擁有。

4、住宅小區(qū)樓房首層架空層停車位的房地產(chǎn)權(quán)歸屬。

在現(xiàn)行的房地產(chǎn)行政管理法律制度下，首層樓房架空層停車位的建筑面積是不計(jì)算建筑容積率的，不能獲得相應(yīng)的土地使用權(quán)面積份額，其法律權(quán)利依附于計(jì)算建筑容積率的房屋建筑物（面積），是住宅房屋單元的從物。

首層樓房架空層停車位的房地產(chǎn)權(quán)，實(shí)際上是依附于房屋單元的占有、使用、收益的不完全物權(quán)。初始登記時(shí)，樓房架空層停車位依法不能取得獨(dú)立的房地產(chǎn)權(quán)，其法律權(quán)利依附于計(jì)算容積率的房屋建筑物。在轉(zhuǎn)移登記時(shí)，其不能取得房地產(chǎn)權(quán)證，其房地產(chǎn)權(quán)依附于取得《房地產(chǎn)證》的房屋單元。

根據(jù)本文以上闡述的房地產(chǎn)法律制度，房地產(chǎn)開發(fā)商在轉(zhuǎn)移房地產(chǎn)時(shí)，首層樓房架空層停車位不能從計(jì)算建筑容積率的房屋單元中分離或分割，不能將首當(dāng)其首層樓房架空層停車位的產(chǎn)權(quán)約定為房地產(chǎn)開發(fā)商所有。否則，將違反相關(guān)房地產(chǎn)法律的強(qiáng)制性規(guī)定。

房地產(chǎn)開發(fā)商預(yù)售或現(xiàn)售小區(qū)房屋單元后，房屋單元辦理初始登記和轉(zhuǎn)移登記，首層樓房架空層停車位的房地產(chǎn)權(quán)應(yīng)依法隨房屋單元的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。

可見，首層樓房架空層停車位的房地產(chǎn)權(quán)依附并歸屬于該幢樓房的全體房屋單元所有人。

5、小區(qū)樓房地下停車位（場(chǎng)）的房地產(chǎn)權(quán)歸屬。

在現(xiàn)行的房地產(chǎn)行政管理法律制度下，樓房地下停車位的建筑面積亦是不計(jì)算建筑容積率的，因此，樓房地下停車位的產(chǎn)權(quán)狀況與首層樓房架空層停車位的產(chǎn)權(quán)狀況如出一轍，樓房地下停車位的房地產(chǎn)權(quán)依附并歸屬于該幢樓房的全體房屋單元所有人。

五、商品房住宅小區(qū)的停車位不計(jì)算建筑容積率的建筑物（面積）時(shí)，房地產(chǎn)開發(fā)商與買方在《買賣合同》中約定“停車位的產(chǎn)權(quán)屬于房地產(chǎn)開發(fā)商”的條款違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，該類條款無效。

在二級(jí)市場(chǎng)的房地產(chǎn)買賣實(shí)務(wù)中，許多房地產(chǎn)開發(fā)商在《房地產(chǎn)買賣合同》約定小區(qū)不計(jì)算建筑容積率停車位的產(chǎn)權(quán)歸所有。政府房地產(chǎn)行政管理部門，或房地產(chǎn)開發(fā)商往往在格式合同文本約定：“小區(qū)停車位的產(chǎn)權(quán)屬于賣方”、“停車位的法律權(quán)利屬于賣方”。

從本文上述的闡述中，人們可以清楚地知道，該約定違反了政府與房地產(chǎn)開發(fā)商所簽訂的《土地使用權(quán)出讓合同》中的有關(guān)約定，違反了《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第三十一條有關(guān)不允許二級(jí)市場(chǎng)將土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)分離、分割的強(qiáng)制性規(guī)定，違反《物業(yè)管理?xiàng)l例》第二十七條的強(qiáng)制性規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國合同法》第五十二條第（五）款規(guī)定，該類約定條款無效。

此外，政府房地產(chǎn)行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)按《土地使用權(quán)出讓合同》的約定和法律規(guī)定，追究房地產(chǎn)開發(fā)商的違約責(zé)任；買方可提起民事訴訟或申請(qǐng)仲裁，請(qǐng)求人民法院判決或仲裁機(jī)構(gòu)裁決確認(rèn)該類條款無效。

當(dāng)然，對(duì)上述房地權(quán)利發(fā)生分離時(shí)、交易無效的法律觀點(diǎn)，有學(xué)者認(rèn)為值得商榷，認(rèn)為“對(duì)房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)在交易過程中是否只能作為一項(xiàng)交易的財(cái)產(chǎn)對(duì)待，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各類交易的具體情況具體分析”③。

六、買賣不計(jì)算建筑容積率停車位的行為違反法律強(qiáng)制性規(guī)定，買賣該類停車位的合同無效。

在目前的房地產(chǎn)法律制度之下，不計(jì)算建筑容積率停車位依法不能取得《預(yù)售許可證》或《房地產(chǎn)證》。

在房地產(chǎn)買賣實(shí)務(wù)中，房地產(chǎn)開發(fā)商往往在《房地產(chǎn)買賣合同》中約定，不計(jì)算建筑容積率停車位產(chǎn)權(quán)為其所有，然后再出售停車位，或以出租為名，行買賣之實(shí)。房地產(chǎn)開發(fā)商在沒有取得政府房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)發(fā)出的《預(yù)售許可證》或《房地產(chǎn)證》的情況下，售賣小區(qū)不計(jì)算建筑容積率停車位，或?qū)⑼＼囄慌c住宅房屋單元捆綁售賣的現(xiàn)象司空見慣。

根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第四十四條第一款第（四）項(xiàng)和第六十七條、《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》第二十三條（四）項(xiàng)和第三十九條、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓條例》第三十四條、第三十條和第五十九條、《商品房銷售管理辦法》第六條第一款和第三十八條等規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)商預(yù)售或現(xiàn)售房地產(chǎn)的，法律強(qiáng)制規(guī)定房地產(chǎn)開發(fā)商應(yīng)取得《預(yù)售許可證》或《房地產(chǎn)證》后，才能進(jìn)行房地產(chǎn)買賣活動(dòng)，否則，房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)將依法給予查處。

由此可見，房地產(chǎn)開發(fā)商在未取得小區(qū)停車位的《預(yù)售許可證》或《房地產(chǎn)證》的情況下，售賣不計(jì)算容積率停車位的行為，違反法律強(qiáng)制性規(guī)定。

此外，售賣不計(jì)算建筑容積率的停車位，還違反《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第三十一條有關(guān)不允許二級(jí)市場(chǎng)將土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)分離、分割的強(qiáng)制性規(guī)定。

根據(jù)《中華人民共和國合同法》第五十二條第（五）款規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)商與買方簽訂的買賣停車位合同應(yīng)依法定程序確認(rèn)為無效合同。

七、應(yīng)進(jìn)一步完善房地產(chǎn)的法律度，明確商品房住宅小區(qū)中不計(jì)算建筑容積率停車位的法律權(quán)利歸屬。

目前，對(duì)商品房住宅小區(qū)不計(jì)算容積率停車位可否買賣、應(yīng)否買賣有兩種截然不同的意見，房地產(chǎn)開發(fā)商群體和消費(fèi)者群體的意見涇渭分明。房地產(chǎn)開發(fā)商大多主張不計(jì)算容積率的停車位可以買賣，其主要理由在于充分調(diào)動(dòng)房地產(chǎn)開發(fā)商的投資停車位的積極性，滿足社會(huì)大眾的需要。消費(fèi)置業(yè)者則大多主張不計(jì)算容積率的停車位作為住宅小區(qū)的公用設(shè)施，不宜由少數(shù)人或強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)獨(dú)占，以避免有限的不計(jì)算容積率停車位的共用資源被少數(shù)人壟斷使用，損害住宅小區(qū)的普通市民的整體利益，而且住宅小區(qū)的不計(jì)算容積率的停車位已計(jì)入房地產(chǎn)開發(fā)的建設(shè)成本之中，房地產(chǎn)開發(fā)商不應(yīng)利用不計(jì)算容積率的停車位謀取非法的商業(yè)利益。

據(jù)媒體報(bào)道，深圳市目前平均每3.3部車輛才有一個(gè)停車位④，全國各地均存在停車位的資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)的需要的狀況。如何有效地調(diào)動(dòng)房地產(chǎn)開發(fā)商投入更多的資源建設(shè)停車位？怎樣才能合理地、有效率地利用停車位資源，并在二者之中取得平衡？如何才能有效地保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益？這值得人們的關(guān)注與思索。

1、加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律保護(hù)?，F(xiàn)行的房地產(chǎn)法律制度存在諸多的缺陷，如：對(duì)土地使用權(quán)與上蓋建筑物所權(quán)之間的關(guān)系，不計(jì)算建筑容積率的建筑物所有權(quán)或他項(xiàng)權(quán)利的歸屬關(guān)系，主物與從物之間的關(guān)系，建筑物共用部位的范圍界定等等，缺乏明確全面而又清晰的規(guī)定，對(duì)房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的來源、確權(quán)、保護(hù)產(chǎn)生不同的認(rèn)知與解讀，給社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序帶來諸多的問題。小區(qū)停車位產(chǎn)權(quán)歸屬的爭(zhēng)議，源于現(xiàn)行房地產(chǎn)法律制度的缺陷，源于政府房地產(chǎn)行政管理機(jī)關(guān)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)行政管理的缺位和錯(cuò)位。應(yīng)盡快完善我國的房地產(chǎn)法律制度，強(qiáng)化法律對(duì)房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)。

2、提高有關(guān)房地產(chǎn)制度的法律位階?，F(xiàn)行房地產(chǎn)制度的法律位階大多處于較低的層次，許多事關(guān)房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利起源產(chǎn)生于地方性法規(guī)、規(guī)章、或規(guī)范性文件，對(duì)房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)缺乏力度。應(yīng)進(jìn)行一步提升房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度的法律位階，將具有前瞻性、公平性、合理性的具體規(guī)定上升為法律或行政法規(guī)。

3、完善房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的登記確權(quán)保護(hù)措施。房地產(chǎn)作為要式登記、確權(quán)保護(hù)的不動(dòng)產(chǎn)，登記確權(quán)保護(hù)的具體措施是否完善，直接關(guān)系到房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)能否真正落實(shí)這一重大問題。登記機(jī)關(guān)現(xiàn)行發(fā)放的《房地產(chǎn)證》，對(duì)建筑物共用部位、他項(xiàng)權(quán)利不予記載的登記方式，無意中給政府房地產(chǎn)行政管理部門、房地產(chǎn)開發(fā)商擬定的，有違法律規(guī)定的格式合同條款大開方便之門。房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利人無法借助所持有的《房地產(chǎn)證》，以完全物權(quán)的絕對(duì)權(quán)直接對(duì)抗該類違法的合同條款，保護(hù)自身的合法權(quán)益。盡快完善房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的登記確權(quán)保護(hù)措施，提升登記確權(quán)制度的法律位階，對(duì)保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，遏制違法行為，將會(huì)起到立竿見影的良好效果。

第3篇：土地確權(quán)政策具體規(guī)定范文

商品房住宅小區(qū)停車位的產(chǎn)權(quán)歸屬是各種紛爭(zhēng)和矛盾的核心所在。商品房住宅小區(qū)停車位產(chǎn)權(quán)歸屬不明，將令房地產(chǎn)開發(fā)商和置業(yè)者的合法利益處于不確定的狀態(tài)，嚴(yán)重地?fù)p害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，妨礙著房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康地發(fā)展，給社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活和公共管理帶來諸多的難題。

商品房住宅小區(qū)停車位的產(chǎn)權(quán)，是指其房地產(chǎn)權(quán)。房地產(chǎn)權(quán)包含土地使用權(quán)和建筑物、附著物所有權(quán)兩方面的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

長(zhǎng)期以來，由于我國物權(quán)立法的缺位，社會(huì)忽視對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，公民的私有財(cái)產(chǎn)、共有財(cái)產(chǎn)的確定和權(quán)利邊界經(jīng)常處于含糊不清的尷尬狀態(tài)。商品房住宅小區(qū)停車位的產(chǎn)權(quán)歸到底屬于誰？在現(xiàn)有的法律條文中，人們似乎無法直接找到答案，其產(chǎn)權(quán)歸屬似乎仍處于混沌狀態(tài)。

對(duì)于商品房住宅小區(qū)停車位產(chǎn)權(quán)歸屬的認(rèn)識(shí)，現(xiàn)行有以下幾種通說：一是合同確定論。住宅小區(qū)停車位的產(chǎn)權(quán)由房地產(chǎn)開發(fā)商與買方置業(yè)者在房地產(chǎn)買賣合同中約定，依合同約定確定其產(chǎn)權(quán)歸屬。二是推定歸屬論。當(dāng)房地產(chǎn)開發(fā)商與買方置業(yè)者在房地產(chǎn)買賣合同中對(duì)小區(qū)停車位產(chǎn)權(quán)沒有約定或約定不明時(shí)，推定小區(qū)停車位的產(chǎn)權(quán)屬于買方置業(yè)者共有，或由房地產(chǎn)開發(fā)商所有。三是銷售成本收益歸屬論。當(dāng)房地產(chǎn)開發(fā)商未將小區(qū)停車位建設(shè)成本及利潤(rùn)計(jì)入其計(jì)劃的房屋銷售收益時(shí)，小區(qū)停車位的產(chǎn)權(quán)屬于房地產(chǎn)開發(fā)商，反之，其產(chǎn)權(quán)屬于買方置業(yè)者共有。四是登記憑證確權(quán)論。商品房住宅小區(qū)停車位的產(chǎn)權(quán)依買賣合同約定，經(jīng)房地產(chǎn)登記機(jī)關(guān)登記確權(quán)，由房地產(chǎn)權(quán)證持有者所有；否則，其產(chǎn)權(quán)處于不明狀態(tài)。本人認(rèn)為，上述的登記憑證確權(quán)論相對(duì)恰當(dāng)，登記憑證確權(quán)論中的“商品房住宅小區(qū)停車位的產(chǎn)權(quán)，依買賣合同約定，經(jīng)房地產(chǎn)權(quán)登記機(jī)關(guān)登記確權(quán)，由房地產(chǎn)權(quán)證持者所有”的認(rèn)識(shí)是正確的。但是，登記憑證確權(quán)論中“否則，其產(chǎn)權(quán)處于不明狀態(tài)”的認(rèn)識(shí)有失偏頗，其忽視了我國現(xiàn)行房地產(chǎn)登記制度的現(xiàn)實(shí)和缺陷，以致認(rèn)識(shí)上出現(xiàn)以偏概全的狀況。

以上所述的四種不同認(rèn)識(shí)均不能全面、恰當(dāng)、準(zhǔn)確地解答有關(guān)商品房住宅小區(qū)停車位產(chǎn)權(quán)歸屬的問題。

本人試圖在現(xiàn)行法律制度框架之下，分析和研究有關(guān)房地產(chǎn)權(quán)法律制度的特征、商品房住宅小區(qū)停車位的存在形式、商品房住宅小區(qū)土地使用權(quán)的取得與房地產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)權(quán)登記等過程，從所有權(quán)（物權(quán)）法和債權(quán)法兩個(gè)角度，分析土地使用權(quán)與上蓋建筑物、附屬物之間的法律關(guān)系，計(jì)入建筑容積率的建筑面積和不計(jì)入建筑容積率的建筑面積與土地使用權(quán)之間的法律關(guān)系，運(yùn)用邏輯推理的方法，探討和研究商品房住宅小區(qū)停車位房地產(chǎn)權(quán)的歸屬。

一、現(xiàn)行法律制度框架下，房地產(chǎn)法律制度的形式、房地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵和特征。

1、房地產(chǎn)法律制度的形式。

在目前的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中，有關(guān)房地產(chǎn)行業(yè)的法律規(guī)范構(gòu)成了現(xiàn)行的房地產(chǎn)法律制度。房地產(chǎn)的法律制度涵蓋了土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)、房地產(chǎn)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓、房地產(chǎn)行業(yè)行政管理五大方面的內(nèi)容，其各方面的內(nèi)容都有可能涉及到房地產(chǎn)權(quán)這個(gè)重要問題。

2、房地產(chǎn)權(quán)法律制度的具體內(nèi)涵與規(guī)范。

《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第三十一條規(guī)定：房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押時(shí)，房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)轉(zhuǎn)讓、抵押。第四十一條規(guī)定：房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時(shí)，土地使用權(quán)出讓合同載明的權(quán)利、義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移。第四十八條規(guī)定：房地產(chǎn)抵押，應(yīng)當(dāng)憑土地使用權(quán)證書、房屋所有權(quán)證書辦理。第五十九條規(guī)定：國家實(shí)行土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)登記發(fā)證制度。第六十條規(guī)定：以出讓或者劃撥方式取得土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門申請(qǐng)登記，經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門核實(shí)，由同級(jí)人民政府頒發(fā)土地使用權(quán)證書。在依法取得的房地產(chǎn)開發(fā)用地上建成房屋的，應(yīng)當(dāng)憑土地使用權(quán)證書向縣級(jí)以上地方人民政府房產(chǎn)管理部門申請(qǐng)登記，由縣級(jí)以上地方人民政府房產(chǎn)管理部門核實(shí)并頒發(fā)房屋所有權(quán)證書。房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或者變更時(shí)，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府房地產(chǎn)管理部門申請(qǐng)房地產(chǎn)變更登記，并憑變更后的房屋所有權(quán)證書向同級(jí)人民政府土地管理部門申請(qǐng)土地使用權(quán)變更登記，經(jīng)同級(jí)人民政府土地管理部門核實(shí)，由同級(jí)人民政府更換或者更改土地使用權(quán)證書。第六十二條規(guī)定：經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定，縣級(jí)以上地方人民政府由一個(gè)部門負(fù)責(zé)房產(chǎn)管理和土地管理工作的，可以制作、頒發(fā)統(tǒng)一的房地產(chǎn)權(quán)證書，依照本法第六十條的規(guī)定，將房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)的確認(rèn)和變更，分別載入房地產(chǎn)權(quán)證書。

《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第二十三條規(guī)定：土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，土地上蓋的建筑物、附屬物同時(shí)轉(zhuǎn)讓。第二十四條規(guī)定：地上建筑物、其他附著物的所有權(quán)或者共有人，享有該建筑物、其他附著物使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)。土地使用者轉(zhuǎn)讓地上建筑物、其他附著物所有權(quán)時(shí)，其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)移，但地上建筑物、其他附著物作為動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的除外。第二十五條規(guī)定：土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)轉(zhuǎn)讓，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定辦理過戶登記。土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)分割轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)，并依規(guī)定辦理過戶登記。

2003年9月1日實(shí)施的《物業(yè)管理?xiàng)l例》第二十七條規(guī)定：業(yè)主依法享有物業(yè)共用部位、共用設(shè)施的所有權(quán)與使用權(quán)，建設(shè)單位不得擅自處分。

建設(shè)部的《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》第五條規(guī)定：房屋權(quán)屬證書是權(quán)利人依法擁有房屋所有權(quán)并對(duì)房屋行使占有、使用、收益和處分權(quán)利的唯一合法憑證。第六條規(guī)定：房屋權(quán)屬登記應(yīng)當(dāng)遵循房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)權(quán)利主體一致的原則。第三十一條規(guī)定：房屋權(quán)屬證書包括《房屋所有權(quán)證》、《房屋共有權(quán)證》、《房屋他項(xiàng)權(quán)證》或者《房地產(chǎn)權(quán)證》、《房地產(chǎn)共有權(quán)證》、《房地產(chǎn)他項(xiàng)權(quán)證》。

《廣東省城鎮(zhèn)房地產(chǎn)權(quán)登記條例》第四條規(guī)定：依法核準(zhǔn)登記的房地產(chǎn)受法律保護(hù)。房地產(chǎn)證是房地產(chǎn)權(quán)利人依法經(jīng)營(yíng)、使用或者處分該房地產(chǎn)的憑證。

《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓條例》第五條規(guī)定：房地產(chǎn)建筑物、附屬物轉(zhuǎn)讓時(shí)，該建筑物、附屬物的土地使用權(quán)同時(shí)轉(zhuǎn)移，不得分割。

《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)房地產(chǎn)登記條例》第二條規(guī)定：本條例所稱房地產(chǎn)，是指土地及土地上的建筑物和附著物。本條例所稱的權(quán)利人，是指權(quán)利人對(duì)土地的使用權(quán)和土地上建筑物、附著物的所有人，以及由上述權(quán)利產(chǎn)生的他項(xiàng)權(quán)利。第三條第二款規(guī)定：依法登記的房地產(chǎn)權(quán)受法律保護(hù)。第五條規(guī)定：房地產(chǎn)權(quán)利證書是權(quán)利人依法管理、經(jīng)營(yíng)、使用和處分房地產(chǎn)的憑證。

1994年9月實(shí)施的《深圳市房屋建筑面積計(jì)算細(xì)則》第一條第（二）款第2項(xiàng)規(guī)定：公用面積分為應(yīng)分?jǐn)偣妹娣e和不能分?jǐn)偣妹娣e兩部份。應(yīng)分?jǐn)偟墓妹娣e包括室外樓梯、樓梯懸挑平臺(tái)、內(nèi)外平臺(tái)、門廳、電梯房、多層建筑中突出屋面結(jié)構(gòu)的樓梯間等。不能分?jǐn)偟墓妹娣e除前款所列之外，建筑報(bào)建時(shí)未計(jì)入容積率的公共面積和在關(guān)文件規(guī)定不進(jìn)行分割的公共面積，包括機(jī)動(dòng)車庫、非機(jī)動(dòng)車庫、消防避難層、地下室、半地下室、設(shè)備用房、梁底標(biāo)高不高于2米的架空結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換層和架空作為公眾休憩或交通的場(chǎng)所等。第一條第（五）款規(guī)定：“公共面積（包括應(yīng)分?jǐn)偣玫暮筒粦?yīng)分?jǐn)偟模?yīng)由物業(yè)管理部門統(tǒng)一管理，其產(chǎn)權(quán)屬應(yīng)屬于建筑物內(nèi)參與分?jǐn)傇摴裁娣e的所有業(yè)主共同擁有，物業(yè)管理部門不得改變其使用功能或有償出租（售）”。

1999年7月1日實(shí)施的《深圳市建筑設(shè)計(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)計(jì)算規(guī)定》第2.1.8條規(guī)定：建筑物內(nèi)可供公用使用的面積，包括應(yīng)分?jǐn)偣媒ㄖ娣e和和不分?jǐn)偣媒ㄖ娣e。第3.5條規(guī)定：公用建筑面積分為應(yīng)分?jǐn)偟墓媒ㄖ娣e和不分?jǐn)偣媒ㄖ娣e。第3.5.2條、第3.5.2.1條規(guī)定：不分?jǐn)偣媒ㄖ娣e包括地下室用于人防、設(shè)備用房、車庫的建筑面積。

3、房地產(chǎn)權(quán)法律制度的特征。

從上述的相關(guān)規(guī)定中，人們可以清楚地知道我國現(xiàn)行的房地產(chǎn)法律制度具有以下的特征：（1）在規(guī)范土地使用權(quán)與土地上蓋建筑物之間的關(guān)系時(shí)，采用土地使用權(quán)和土地上蓋建筑物所有權(quán)的法律概念和法律規(guī)范。

（2）只有具備土地使用權(quán)的當(dāng)事人才有可能取得房屋的所有權(quán)，土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)的權(quán)利主體一致，權(quán)利歸屬合一①。

（3）土地使用權(quán)與土地上蓋建筑物不可分離的法律規(guī)范是強(qiáng)制性的。

（4）房地產(chǎn)權(quán)是土地使用權(quán)與土地上蓋建筑物所有權(quán)合二為一的法律權(quán)利。

（5）在二級(jí)房地產(chǎn)市場(chǎng)中，不允許將土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)分離、分割。

這意味著，只有土地使用權(quán)份額的建筑物才可能取得有房屋所有權(quán)，沒有土地使用權(quán)份額的建筑物的法律權(quán)利只能依附于具有土地使用權(quán)份額的建筑物，而且是一種從權(quán)利。

（6）在二級(jí)房地產(chǎn)市場(chǎng)中，房地產(chǎn)的共用部位的所有權(quán)與使用權(quán)由買方依法所有，房地產(chǎn)開發(fā)商不得擅自處分。

（7）土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，或房地產(chǎn)權(quán)經(jīng)國家機(jī)關(guān)法定登記后，其財(cái)產(chǎn)所有權(quán)（物權(quán)）的法律權(quán)利才得于確認(rèn)和保護(hù)。

土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，或房地產(chǎn)權(quán)并非由合同約定而確權(quán)，其須經(jīng)法定登記才得于確權(quán)和保護(hù)。

（8）土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)可以分別登記，亦可合二為一登記。分別登記時(shí)，財(cái)產(chǎn)權(quán)利人分別取得《土地使用權(quán)證》和《房屋所有權(quán)證》《房屋共有權(quán)證》、《房屋他項(xiàng)權(quán)證》；合二為一登記時(shí)，財(cái)產(chǎn)權(quán)利人取得《房地產(chǎn)證》、《房地產(chǎn)共有權(quán)證》、《房地產(chǎn)他項(xiàng)權(quán)證》。

（9）《土地使用權(quán)證》、《房屋所有權(quán)證》或《房地產(chǎn)證》是當(dāng)事人房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律憑證。

上述我國房地產(chǎn)法律制度特征，表明作為財(cái)產(chǎn)法律權(quán)利的房地產(chǎn)權(quán)，其形式和內(nèi)容都較為特別，房依地存，地為房載，地轉(zhuǎn)房隨，房轉(zhuǎn)地隨②，法定登記，確權(quán)保護(hù)。房地產(chǎn)權(quán)是土地使用權(quán)與上蓋建筑物、附著物的所有權(quán)合二為一的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，房地產(chǎn)權(quán)經(jīng)法定登記而確權(quán)，只有國家確認(rèn)和保護(hù)的房地產(chǎn)權(quán)才能取得《房地產(chǎn)證》等房地產(chǎn)權(quán)證。

4、商品房住宅小區(qū)建筑物的房地產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)形式與特點(diǎn)。

上述房地產(chǎn)權(quán)的法律制度和特征，表明住宅小區(qū)建筑物的房地產(chǎn)權(quán)具有以下特點(diǎn)：（1）在形式要件上，只有取得《土地使用權(quán)證》和《房屋所有權(quán)證》、或《房地產(chǎn)證》的建筑物才具有房地產(chǎn)權(quán)。

（2）在實(shí)質(zhì)要件上，只有取得有相應(yīng)土地使用權(quán)面積份額的建筑物才具有房地產(chǎn)權(quán)。

（3）在現(xiàn)行的房地產(chǎn)行政管理制度下，只有計(jì)算建筑容積率（建筑面積容積率=建筑總面積/土地使用權(quán)面積）的建筑物才可以取得相應(yīng)宗地號(hào)的土地使用權(quán)面積份額。

計(jì)算建筑容積率的建筑物權(quán)利人要依法向國家支付土地使用費(fèi)，并可依法取得《房屋所有權(quán)證》或《房地產(chǎn)證》。

（4）對(duì)于不計(jì)算建筑容積率的建筑物（面積），由于其沒有相應(yīng)宗地號(hào)的土地使用權(quán)面積份額，因此，其權(quán)利人無須向國家交納土地使用費(fèi)，其初始登記時(shí)的法律權(quán)利依附于具有房地產(chǎn)權(quán)的建筑物（面積），不能單獨(dú)取得《房地產(chǎn)證》。

（5）不計(jì)算建筑容積率的建筑物的房地產(chǎn)權(quán)利完全依附于計(jì)算建筑容積率的建筑物，其不能單獨(dú)地從計(jì)算建筑容積率的建筑物中分離或分割。否則，將違反房地產(chǎn)法律的強(qiáng)制性規(guī)定。

（6）依據(jù)經(jīng)典的“物權(quán)法”理論，計(jì)算建筑容積率的建筑物（面積）是主物，不計(jì)算建筑容積率的建筑物（面積）是從物。從物的法律權(quán)利依附于主物。主物轉(zhuǎn)移，從物隨之轉(zhuǎn)移，主物與從物不可分割。

從物的法律權(quán)利依附于主物，但從物依然享有與主物相互聯(lián)系的、可分離的使用、占有、收益的三項(xiàng)法律權(quán)利。

（7）在二級(jí)市場(chǎng)的房地產(chǎn)首次轉(zhuǎn)讓時(shí)，如果房地產(chǎn)開發(fā)商不違反與政府簽訂的《土地使用權(quán)出讓合同》約定和相關(guān)法律規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)商與買方雙方當(dāng)然可以在《房地產(chǎn)買賣合同》中作出如下的約定：主物和從物所有權(quán)轉(zhuǎn)移給業(yè)主后，從物的占有、使用、收益的三項(xiàng)法律權(quán)利由房地產(chǎn)發(fā)展商享有。

但是，必須指出，上述的約定只是一項(xiàng)債權(quán)約定，而非是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移的確認(rèn)，從物的所有權(quán)仍然依附于主物而屬于買方（8）房地產(chǎn)共用部位建筑物的所有權(quán)及使用權(quán)由業(yè)主依法享有，房地產(chǎn)開發(fā)商不得擅自處分。

二、土地使用權(quán)出讓和《土地使用權(quán)出讓合同書》中有關(guān)建筑物轉(zhuǎn)讓的約定。

政府通過拍賣、協(xié)議買賣方式將國有土地使用權(quán)出讓給房地產(chǎn)開發(fā)商，土地的用途是建設(shè)商品房住宅，在付清地價(jià)，依法辦理土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移登記后，房地產(chǎn)開發(fā)商取得宗地號(hào)土地使用權(quán)證書，宗地號(hào)的土地使用權(quán)屬房地產(chǎn)開發(fā)商。

政府與房地產(chǎn)發(fā)展商訂立《土地使用權(quán)出讓合同書》約定了出讓宗地號(hào)的土地面積、用途、地價(jià)、建筑容積率、開發(fā)建設(shè)完工期限等規(guī)定。同時(shí)，《土地使用權(quán)出讓合同書》通常還有如下的約定：（1）房地產(chǎn)開發(fā)商除向政府給付土地使用權(quán)出讓金……外，每年還必須按規(guī)定繳付土地使用權(quán)費(fèi)。（2）房地產(chǎn)開發(fā)商在土地使用年限內(nèi)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的有關(guān)規(guī)定以及合同的約定轉(zhuǎn)讓、出租、抵押土地使用權(quán)，其合法權(quán)益受法律保護(hù)。（3）土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓包括土地使用權(quán)連同地上建筑物的轉(zhuǎn)讓。（4）建筑物必須連同土地使用權(quán)一起轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓雙方簽訂轉(zhuǎn)讓合同并到產(chǎn)權(quán)登記部門辦理變更登記手續(xù)，按政府有關(guān)規(guī)定繳納稅費(fèi)。（5）建筑物連同土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后，新的土地使用者仍應(yīng)遵守《土地使用規(guī)則》。

由此可見，依《土地使用權(quán)出讓合同》規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)商在二級(jí)市場(chǎng)首次轉(zhuǎn)讓建筑物時(shí)，必須連同土地使用權(quán)一起轉(zhuǎn)讓。

在商品房住宅小區(qū)建筑物時(shí)首次轉(zhuǎn)讓時(shí)，當(dāng)房地產(chǎn)開發(fā)商將不計(jì)算容積率的建筑物（面積）以買賣合同方式來約定不轉(zhuǎn)移，為房地產(chǎn)開發(fā)商所有時(shí)，房地產(chǎn)開發(fā)商將違反《土地使用權(quán)出讓合同書》規(guī)定，買賣合同將違反房地產(chǎn)法律的強(qiáng)制性規(guī)定。

三、商品房住宅小區(qū)建筑物的房屋單元房地產(chǎn)初始登記和轉(zhuǎn)移登記。

1、初始登記。商品房住宅小區(qū)的建設(shè)工程取得法定的建設(shè)工程竣工驗(yàn)收證書等法律文件后，房地產(chǎn)開發(fā)商將向房地產(chǎn)權(quán)登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理商品房住宅小區(qū)建筑物的房地產(chǎn)初始登記。理論上，房地產(chǎn)權(quán)登記機(jī)關(guān)應(yīng)按如下原則辦理房地產(chǎn)權(quán)的初始登記：（1）明確計(jì)算容積率建筑物的建筑面積與宗地號(hào)的土地使用權(quán)面積的除商關(guān)系，以確定計(jì)算容積率建筑面積每平方米攤分的土地使用權(quán)面積份額。（2）明確每一房屋單元的建筑面積（含應(yīng)直接分?jǐn)偟矫恳环课輪卧墓妹娣e）的土地使用權(quán)面積份額，以確定每一房屋單元的房地產(chǎn)權(quán)。（3）將不計(jì)算容積率的建筑物（面積）的法律權(quán)利確立并歸屬于計(jì)算容積率建筑物（面積）。

由此可見，在初始登記中，由于不計(jì)算容積率建筑物（面積）不能取得其所在地塊的土地使用權(quán)面積份額，不能取得完整、獨(dú)立的房地產(chǎn)權(quán)利，不能取得《房地產(chǎn)證》，其法律權(quán)利只能依附并歸于計(jì)算容積率建筑物（面積）。

目前，在房地產(chǎn)初始登記的實(shí)務(wù)中，房地產(chǎn)權(quán)登記機(jī)關(guān)除辦理《土地使用權(quán)證》、《房屋所有權(quán)證》，或《房地產(chǎn)證》外，對(duì)于共有、他項(xiàng)的房地產(chǎn)權(quán)證，房地產(chǎn)登記機(jī)關(guān)并不辦理，停車位的法律權(quán)利歸屬亦不記載于房地產(chǎn)權(quán)證。

2、轉(zhuǎn)移登記。在房地產(chǎn)二級(jí)市場(chǎng)，房地產(chǎn)開發(fā)商與買方簽訂《買賣合同》，買方依約付清購房款后，雙方共同向房地產(chǎn)權(quán)登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理首次房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記。

在二級(jí)市場(chǎng)首次房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記中，房地產(chǎn)登記機(jī)關(guān)將按《房地產(chǎn)買賣合同》的約定辦理轉(zhuǎn)移登記，將房屋單元的房地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記給買方，確認(rèn)買方的房地產(chǎn)權(quán)。

在首次轉(zhuǎn)移登記實(shí)務(wù)中，停車位的法律權(quán)利歸屬的轉(zhuǎn)移亦不記載于房地產(chǎn)證權(quán)。

由于不計(jì)算容積率建筑物（面積）的法律權(quán)利只能依附在計(jì)算容積率建筑物（面積），當(dāng)房地產(chǎn)開發(fā)商將商品住宅小區(qū)的房屋單元全部出售完后，不計(jì)算容積率建筑物（面積）的法律權(quán)利將全部轉(zhuǎn)移并歸屬于小區(qū)房屋的所有權(quán)人，由小區(qū)全部房屋的所有權(quán)人共同共有。

四、商品房住宅小區(qū)停車位的形式和房地產(chǎn)權(quán)歸屬。

1、商品房住宅小區(qū)停車位的形式。

目前商品房住宅小區(qū)停車位存在可以分成二類四種形式：第一類是城市區(qū)域或商品房住宅小區(qū)里，獨(dú)立建設(shè)的多層經(jīng)營(yíng)性停車位（場(chǎng)）；第二類是商品房住宅小區(qū)內(nèi)的地面停車位、樓房首層架空層停車位、樓房地下停車位（場(chǎng)）。

2、多層經(jīng)營(yíng)性停車位（場(chǎng)）的房地產(chǎn)權(quán)歸屬。

在政府與房地產(chǎn)開發(fā)商訂立的《土地使用權(quán)出讓合同》和政府發(fā)出的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》等法律文件中，均明確規(guī)定多層經(jīng)營(yíng)性停車位的土地使用權(quán)面積，該類停車位建筑物（面積）是計(jì)算建筑容積率的。因此，多層經(jīng)營(yíng)性停車位可以依法獨(dú)立辦理房地產(chǎn)權(quán)的初始登記和轉(zhuǎn)移登記，該類停車場(chǎng)的房地產(chǎn)權(quán)利人為持有《房地產(chǎn)證》的當(dāng)事人。

3、住宅小區(qū)地面停車位的房地產(chǎn)權(quán)歸屬。

地面停車位是經(jīng)政府發(fā)出的《建設(shè)工程規(guī)劃許證》批準(zhǔn)同意，在商品房住宅小區(qū)地面上直接設(shè)置的停車設(shè)施。

房地產(chǎn)開發(fā)商預(yù)售或現(xiàn)售商品房住宅小區(qū)建筑房屋單元后，房屋單元辦理初始登記及轉(zhuǎn)移登記，房屋單元所有人按份共同擁有該小區(qū)宗地號(hào)的全部土地使用權(quán)。

由于地面停車位是直接設(shè)置在土地表面的停車設(shè)施，即是直接設(shè)置在房屋單元所有人按份共同擁有使用權(quán)的土地表面上，地面停車位的房地產(chǎn)權(quán)，實(shí)際上是土地使用權(quán)。鑒于房屋單元所有人按份共同擁有住宅小區(qū)宗地號(hào)的土地使用權(quán)，因此，地面停車位的房地產(chǎn)權(quán)由住宅小區(qū)房屋單元的所有人共同擁有。

4、住宅小區(qū)樓房首層架空層停車位的房地產(chǎn)權(quán)歸屬。

在現(xiàn)行的房地產(chǎn)行政管理法律制度下，首層樓房架空層停車位的建筑面積是不計(jì)算建筑容積率的，不能獲得相應(yīng)的土地使用權(quán)面積份額，其法律權(quán)利依附于計(jì)算建筑容積率的房屋建筑物（面積），是住宅房屋單元的從物。

首層樓房架空層停車位的房地產(chǎn)權(quán)，實(shí)際上是依附于房屋單元的占有、使用、收益的不完全物權(quán)。初始登記時(shí)，樓房架空層停車位依法不能取得獨(dú)立的房地產(chǎn)權(quán)，其法律權(quán)利依附于計(jì)算容積率的房屋建筑物。在轉(zhuǎn)移登記時(shí)，其不能取得房地產(chǎn)權(quán)證，其房地產(chǎn)權(quán)依附于取得《房地產(chǎn)證》的房屋單元。

根據(jù)本文以上闡述的房地產(chǎn)法律制度，房地產(chǎn)開發(fā)商在轉(zhuǎn)移房地產(chǎn)時(shí)，首層樓房架空層停車位不能從計(jì)算建筑容積率的房屋單元中分離或分割，不能將首當(dāng)其首層樓房架空層停車位的產(chǎn)權(quán)約定為房地產(chǎn)開發(fā)商所有。否則，將違反相關(guān)房地產(chǎn)法律的強(qiáng)制性規(guī)定。

房地產(chǎn)開發(fā)商預(yù)售或現(xiàn)售小區(qū)房屋單元后，房屋單元辦理初始登記和轉(zhuǎn)移登記，首層樓房架空層停車位的房地產(chǎn)權(quán)應(yīng)依法隨房屋單元的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。

可見，首層樓房架空層停車位的房地產(chǎn)權(quán)依附并歸屬于該幢樓房的全體房屋單元所有人。

5、小區(qū)樓房地下停車位（場(chǎng)）的房地產(chǎn)權(quán)歸屬。

在現(xiàn)行的房地產(chǎn)行政管理法律制度下，樓房地下停車位的建筑面積亦是不計(jì)算建筑容積率的，因此，樓房地下停車位的產(chǎn)權(quán)狀況與首層樓房架空層停車位的產(chǎn)權(quán)狀況如出一轍，樓房地下停車位的房地產(chǎn)權(quán)依附并歸屬于該幢樓房的全體房屋單元所有人。

五、商品房住宅小區(qū)的停車位不計(jì)算建筑容積率的建筑物（面積）時(shí)，房地產(chǎn)開發(fā)商與買方在《買賣合同》中約定“停車位的產(chǎn)權(quán)屬于房地產(chǎn)開發(fā)商”的條款違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，該類條款無效。

在二級(jí)市場(chǎng)的房地產(chǎn)買賣實(shí)務(wù)中，許多房地產(chǎn)開發(fā)商在《房地產(chǎn)買賣合同》約定小區(qū)不計(jì)算建筑容積率停車位的產(chǎn)權(quán)歸所有。政府房地產(chǎn)行政管理部門，或房地產(chǎn)開發(fā)商往往在格式合同文本約定：“小區(qū)停車位的產(chǎn)權(quán)屬于賣方”、“停車位的法律權(quán)利屬于賣方”。

從本文上述的闡述中，人們可以清楚地知道，該約定違反了政府與房地產(chǎn)開發(fā)商所簽訂的《土地使用權(quán)出讓合同》中的有關(guān)約定，違反了《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第三十一條有關(guān)不允許二級(jí)市場(chǎng)將土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)分離、分割的強(qiáng)制性規(guī)定，違反《物業(yè)管理?xiàng)l例》第二十七條的強(qiáng)制性規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國合同法》第五十二條第（五）款規(guī)定，該類約定條款無效。

此外，政府房地產(chǎn)行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)按《土地使用權(quán)出讓合同》的約定和法律規(guī)定，追究房地產(chǎn)開發(fā)商的違約責(zé)任；買方可提起民事訴訟或申請(qǐng)仲裁，請(qǐng)求人民法院判決或仲裁機(jī)構(gòu)裁決確認(rèn)該類條款無效。

當(dāng)然，對(duì)上述房地權(quán)利發(fā)生分離時(shí)、交易無效的法律觀點(diǎn)，有學(xué)者認(rèn)為值得商榷，認(rèn)為“對(duì)房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)在交易過程中是否只能作為一項(xiàng)交易的財(cái)產(chǎn)對(duì)待，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各類交易的具體情況具體分析”③。

六、買賣不計(jì)算建筑容積率停車位的行為違反法律強(qiáng)制性規(guī)定，買賣該類停車位的合同無效。

在目前的房地產(chǎn)法律制度之下，不計(jì)算建筑容積率停車位依法不能取得《預(yù)售許可證》或《房地產(chǎn)證》。

在房地產(chǎn)買賣實(shí)務(wù)中，房地產(chǎn)開發(fā)商往往在《房地產(chǎn)買賣合同》中約定，不計(jì)算建筑容積率停車位產(chǎn)權(quán)為其所有，然后再出售停車位，或以出租為名，行買賣之實(shí)。房地產(chǎn)開發(fā)商在沒有取得政府房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)發(fā)出的《預(yù)售許可證》或《房地產(chǎn)證》的情況下，售賣小區(qū)不計(jì)算建筑容積率停車位，或?qū)⑼＼囄慌c住宅房屋單元捆綁售賣的現(xiàn)象司空見慣。

根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第四十四條第一款第（四）項(xiàng)和第六十七條、《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》第二十三條（四）項(xiàng)和第三十九條、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓條例》第三十四條、第三十條和第五十九條、《商品房銷售管理辦法》第六條第一款和第三十八條等規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)商預(yù)售或現(xiàn)售房地產(chǎn)的，法律強(qiáng)制規(guī)定房地產(chǎn)開發(fā)商應(yīng)取得《預(yù)售許可證》或《房地產(chǎn)證》后，才能進(jìn)行房地產(chǎn)買賣活動(dòng)，否則，房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)將依法給予查處。

由此可見，房地產(chǎn)開發(fā)商在未取得小區(qū)停車位的《預(yù)售許可證》或《房地產(chǎn)證》的情況下，售賣不計(jì)算容積率停車位的行為，違反法律強(qiáng)制性規(guī)定。

此外，售賣不計(jì)算建筑容積率的停車位，還違反《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第三十一條有關(guān)不允許二級(jí)市場(chǎng)將土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)分離、分割的強(qiáng)制性規(guī)定。

根據(jù)《中華人民共和國合同法》第五十二條第（五）款規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)商與買方簽訂的買賣停車位合同應(yīng)依法定程序確認(rèn)為無效合同。

七、應(yīng)進(jìn)一步完善房地產(chǎn)的法律度，明確商品房住宅小區(qū)中不計(jì)算建筑容積率停車位的法律權(quán)利歸屬。

目前，對(duì)商品房住宅小區(qū)不計(jì)算容積率停車位可否買賣、應(yīng)否買賣有兩種截然不同的意見，房地產(chǎn)開發(fā)商群體和消費(fèi)者群體的意見涇渭分明。房地產(chǎn)開發(fā)商大多主張不計(jì)算容積率的停車位可以買賣，其主要理由在于充分調(diào)動(dòng)房地產(chǎn)開發(fā)商的投資停車位的積極性，滿足社會(huì)大眾的需要。消費(fèi)置業(yè)者則大多主張不計(jì)算容積率的停車位作為住宅小區(qū)的公用設(shè)施，不宜由少數(shù)人或強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)獨(dú)占，以避免有限的不計(jì)算容積率停車位的共用資源被少數(shù)人壟斷使用，損害住宅小區(qū)的普通市民的整體利益，而且住宅小區(qū)的不計(jì)算容積率的停車位已計(jì)入房地產(chǎn)開發(fā)的建設(shè)成本之中，房地產(chǎn)開發(fā)商不應(yīng)利用不計(jì)算容積率的停車位謀取非法的商業(yè)利益。

據(jù)媒體報(bào)道，深圳市目前平均每3.3部車輛才有一個(gè)停車位④，全國各地均存在停車位的資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)的需要的狀況。如何有效地調(diào)動(dòng)房地產(chǎn)開發(fā)商投入更多的資源建設(shè)停車位？怎樣才能合理地、有效率地利用停車位資源，并在二者之中取得平衡？如何才能有效地保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益？這值得人們的關(guān)注與思索。

1、加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律保護(hù)?，F(xiàn)行的房地產(chǎn)法律制度存在諸多的缺陷，如：對(duì)土地使用權(quán)與上蓋建筑物所權(quán)之間的關(guān)系，不計(jì)算建筑容積率的建筑物所有權(quán)或他項(xiàng)權(quán)利的歸屬關(guān)系，主物與從物之間的關(guān)系，建筑物共用部位的范圍界定等等，缺乏明確全面而又清晰的規(guī)定，對(duì)房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的來源、確權(quán)、保護(hù)產(chǎn)生不同的認(rèn)知與解讀，給社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序帶來諸多的問題。小區(qū)停車位產(chǎn)權(quán)歸屬的爭(zhēng)議，源于現(xiàn)行房地產(chǎn)法律制度的缺陷，源于政府房地產(chǎn)行政管理機(jī)關(guān)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)行政管理的缺位和錯(cuò)位。應(yīng)盡快完善我國的房地產(chǎn)法律制度，強(qiáng)化法律對(duì)房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)。

2、提高有關(guān)房地產(chǎn)制度的法律位階?，F(xiàn)行房地產(chǎn)制度的法律位階大多處于較低的層次，許多事關(guān)房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利起源產(chǎn)生于地方性法規(guī)、規(guī)章、或規(guī)范性文件，對(duì)房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)缺乏力度。應(yīng)進(jìn)行一步提升房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度的法律位階，將具有前瞻性、公平性、合理性的具體規(guī)定上升為法律或行政法規(guī)。

3、完善房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的登記確權(quán)保護(hù)措施。房地產(chǎn)作為要式登記、確權(quán)保護(hù)的不動(dòng)產(chǎn)，登記確權(quán)保護(hù)的具體措施是否完善，直接關(guān)系到房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)能否真正落實(shí)這一重大問題。登記機(jī)關(guān)現(xiàn)行發(fā)放的《房地產(chǎn)證》，對(duì)建筑物共用部位、他項(xiàng)權(quán)利不予記載的登記方式，無意中給政府房地產(chǎn)行政管理部門、房地產(chǎn)開發(fā)商擬定的，有違法律規(guī)定的格式合同條款大開方便之門。房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利人無法借助所持有的《房地產(chǎn)證》，以完全物權(quán)的絕對(duì)權(quán)直接對(duì)抗該類違法的合同條款，保護(hù)自身的合法權(quán)益。盡快完善房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的登記確權(quán)保護(hù)措施，提升登記確權(quán)制度的法律位階，對(duì)保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，遏制違法行為，將會(huì)起到立竿見影的良好效果。

我國房地產(chǎn)法律制度的完善，不能離開法律追求公平正義的價(jià)值目標(biāo)，在土地資源緊缺的國情下，科學(xué)利用有限的城市土地資源尤顯重要，立法機(jī)關(guān)和房地產(chǎn)行政管理機(jī)關(guān)對(duì)城市房地產(chǎn)公共資源的開發(fā)和利用應(yīng)有一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)，住宅小區(qū)內(nèi)共用的停車位資源有限，不應(yīng)買賣。住宅小區(qū)內(nèi)不計(jì)算容積率停車位的法律權(quán)利應(yīng)進(jìn)一步明確定位歸屬于小區(qū)的全體房屋所有人，由全體房屋所有人共同擁有。同時(shí)，要采取優(yōu)惠和鼓勵(lì)的政策措施，調(diào)動(dòng)和刺激房地產(chǎn)開發(fā)商建設(shè)各類經(jīng)營(yíng)性的停車位（場(chǎng)），以滿足不同層次、不同要求的社會(huì)需要。

綜上所述，在目前的房地產(chǎn)法律制度下，商品房住宅小區(qū)計(jì)算容積率停車位的產(chǎn)權(quán)由取得停車位《房地產(chǎn)證》的權(quán)利人擁有，不計(jì)算容積率停車位的建筑物或其法律權(quán)利歸屬于住宅小區(qū)的全體房地產(chǎn)權(quán)人。房屋買賣合同約定不計(jì)算容積率停車位產(chǎn)權(quán)歸屬于某一當(dāng)事人的條款違反法律強(qiáng)制性規(guī)定，該類條款無效。買賣不計(jì)算容積率停車位的行為違反法律強(qiáng)制性規(guī)定，其買賣停車位的合同無效。只有進(jìn)一步完善我國的房地產(chǎn)法律制度，房地產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益才能得到有效的保護(hù)。

注釋：

①王利明著：《物權(quán)法研究》、中國人民大學(xué)出版社2002年5月第一版第319頁

②王利明著：《物權(quán)法研究》、中國人民大學(xué)出版社2002年5月第一版第317頁

③王利明著：《物權(quán)法研究》、中國人民大學(xué)出版社2002年5月第一版第319頁

④羅艾文：《深圳停車到底有多難》、《深圳法制報(bào)》2002年8月19日第13版

參考文獻(xiàn)：

①王利明著：《物權(quán)法研究》、中國人民大學(xué)出版社2002年5月第一版。

②深圳市規(guī)劃國土局編：《深圳市規(guī)劃國土房地產(chǎn)規(guī)范性文件匯會(huì)編》、中國建筑工業(yè)出版社2001年3月出版。

第4篇：土地確權(quán)政策具體規(guī)定范文

行政復(fù)議是行政相對(duì)人認(rèn)為行政主體的具體行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)查該具體行政行為的申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照法定程序，對(duì)被申請(qǐng)的具體行政行為進(jìn)行合法適當(dāng)性審查，并提出行政復(fù)議決定。行政復(fù)議是既行政訴訟、之后，法律賦予行政相對(duì)人的又一種行政救濟(jì)方式，其便民、高效的特點(diǎn)是其他兩種方式所不具備的，行政復(fù)議制度是行政機(jī)關(guān)通過行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督，來實(shí)現(xiàn)對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的有效保護(hù)，但是從近些年來的實(shí)際施行情況來看，并沒有完全達(dá)到既定效果。行政復(fù)議前置是指行政相對(duì)人對(duì)法律、法規(guī)規(guī)定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟(jì)途徑時(shí)，應(yīng)當(dāng)先選擇向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，而不能直接向人民法院提起行政訴訟；如果經(jīng)過行政復(fù)議之后行政相對(duì)人對(duì)復(fù)議決定仍有不同意見的，才可以向人民法院提起行政訴訟。本文從分析行政復(fù)議前置程序的設(shè)置對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)以及行政機(jī)關(guān)“依法行政”所產(chǎn)生的積極作用入手，重點(diǎn)介紹了美國和德國的行政復(fù)議制度及其特點(diǎn)，具體論述了我國擴(kuò)大行政復(fù)議前置范圍的必要性、可行性，并且進(jìn)一步提出了對(duì)今后我國行政復(fù)議制度改革的幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議前置監(jiān)督范圍

行政復(fù)議制度的本質(zhì)是為公民、法人或者其他組織監(jiān)督國家行政權(quán)力的行使，維護(hù)自身權(quán)益，提供一條法律途徑，從而來進(jìn)一步規(guī)范行政權(quán)的行使。從1999年頒布的《行政復(fù)議法》與舊有的《行政復(fù)議條例》比較來看，《行政復(fù)議法》更側(cè)重于對(duì)行政權(quán)的監(jiān)控，但是從《行政復(fù)議法》施行五年來的情況看，效果似乎并非如愿。以下我想從擴(kuò)大行政復(fù)議前置范圍的角度入手，談一下在新的社會(huì)條件下，行政復(fù)議制度該如何更好的發(fā)揮作用。

一、我國行政復(fù)議制度中關(guān)于行政復(fù)議前置問題的規(guī)定

（一）行政復(fù)議前置的具體含義

行政復(fù)議前置是指行政相對(duì)人對(duì)法律、法規(guī)規(guī)定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟(jì)途徑時(shí)，應(yīng)當(dāng)先選擇向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，而不能直接向人民法院提起行政訴訟；如果經(jīng)過行政復(fù)議之后行政相對(duì)人對(duì)復(fù)議決定仍有不同意見的，才可以向人民法院提起行政訴訟。因此，在行政復(fù)議前置的情況下，行政相對(duì)人不經(jīng)過復(fù)議環(huán)節(jié)直接向人民法院提起行政訴訟，是不允許的。

（二）我國現(xiàn)行行政復(fù)議法中對(duì)行政復(fù)議前置的規(guī)定及內(nèi)在原因

我國《行政復(fù)議法》中關(guān)于行政復(fù)議前置的規(guī)定主要是第三十條第一款：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟?！庇纱丝梢?，我國《行政復(fù)議法》中主要是對(duì)自然資源的確權(quán)類爭(zhēng)議做了行政復(fù)議前置的規(guī)定。此外，在其他法律、法規(guī)中也僅有《治安管理處罰條例》第三十九條、《海關(guān)法》第四十條、《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》第二十八條、《稅收征收管理法》第五十六條、《國家安全法》第三十一條、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》第十一條有有關(guān)行政復(fù)議前置的規(guī)定。分析如此規(guī)定的原因，筆者認(rèn)為有如下兩點(diǎn)：第一，主要是為了降低相對(duì)人的訴訟成本，減輕訴累。就自然資源的確權(quán)來說，《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等自然資源法中都有這樣的規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府是具體確定土地、森林、草原等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的機(jī)關(guān)，即自然資源的確權(quán)屬于行政權(quán)行使的范疇。在我國《行政訴訟法》第五十四條第（二）項(xiàng)中規(guī)定：人民法院對(duì)主要證據(jù)不足，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，違反法定程序，超越職權(quán)，的具體行政行為有判決撤銷或者部分撤銷的權(quán)力?？梢钥闯鲈谠摋l款中法律并沒有賦予人民法院變更行政機(jī)關(guān)具體處理決定的權(quán)力，而在《行政復(fù)議法》第二十八條第一款第（三）項(xiàng)中，同樣的情形法律賦予行政復(fù)議機(jī)關(guān)的權(quán)力是：撤銷、變更或者確認(rèn)具體行政行為違法，以及責(zé)令其重新作出具體行政行為。因此說，相對(duì)人在將自然資源確權(quán)類爭(zhēng)議案件訴至人民法院后，若拿到的是法院對(duì)具體行政行為撤銷或者部分撤銷的判決，那么其還須依靠行政機(jī)關(guān)，也就是縣級(jí)以上人民政府來解決這個(gè)問題，這樣無疑會(huì)延長(zhǎng)相對(duì)人問題解決的時(shí)間，增加相對(duì)人解決問題的成本，這不僅和《行政復(fù)議法》便民的一般原則是相違背的，而且與當(dāng)前全國法院系統(tǒng)正在開展的“公證與效率”活動(dòng)的宗旨也是不相符的。所以，《行政復(fù)議法》第三十條第一款規(guī)定，土地、森林、草原等自然資源的確權(quán)類爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)先經(jīng)過行政復(fù)議程序，相對(duì)人對(duì)復(fù)議決定不服的才可以向人民法院提起行政訴訟，其目的主要是為了將糾紛解決在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，從而來減輕相對(duì)人的訴訟成本，縮短問題解決的時(shí)間。第二，主要是行政機(jī)關(guān)和人民法院職能的區(qū)別所在。從以上歸納的行政復(fù)議前置類案件中，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，除了關(guān)于自然資源的確權(quán)爭(zhēng)議需要先經(jīng)過行政復(fù)議程序之外，還有關(guān)于商品檢驗(yàn)檢疫、稅收征收管理等這種專業(yè)性極強(qiáng)的問題，而作為法院一個(gè)全社會(huì)居中裁判的司法機(jī)關(guān)，若是要求法院的居中裁判者們?cè)谳^短的時(shí)間內(nèi)精通各種專業(yè)知識(shí)，我想這是不現(xiàn)實(shí)的，盡管這樣可能會(huì)保證法院審判的絕對(duì)公正。因此，我國《治安管理處罰條例》、《海關(guān)法》、《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》、《稅收征收管理法》、《國家安全法》、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》中規(guī)定相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的相關(guān)具體行政行為不服，應(yīng)當(dāng)先行申請(qǐng)行政復(fù)議，并非直接進(jìn)入訴訟程序，這樣做是為了減輕法院的負(fù)擔(dān)，加快問題解決的速度，當(dāng)然自己對(duì)自己的行為裁判可能會(huì)產(chǎn)生諸多的不公，在后面我會(huì)談到具體的解決方法?？偟膩碚f，我國行政復(fù)議前置的范圍過于狹窄。

從以上的分析中，我們可以看出我國《行政復(fù)議法》的立法宗旨和具體規(guī)定之間的矛盾所在，即行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)需依靠行政復(fù)議程序的啟動(dòng)，而目前《行政復(fù)議法》中對(duì)于行政復(fù)議程序的啟動(dòng)所賦予相對(duì)人的是一種自由選擇權(quán)，相對(duì)人在與行政機(jī)關(guān)發(fā)生行政爭(zhēng)議后大多數(shù)情況下既可以選擇申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以直接向人民法院提起行政訴訟，而后者則會(huì)使行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制無從發(fā)揮作用。

二、設(shè)立行政復(fù)議前置制度的積極意義

（一）就相對(duì)人方面而言，提高了問題解決的效率，降低了問題解決的費(fèi)用

前面已經(jīng)分析了《行政復(fù)議法》中設(shè)置行政復(fù)議前置程序的原因所在，從中不僅可以看出我國行政權(quán)和司法權(quán)相互之間的獨(dú)立，而且還能體會(huì)到國家設(shè)置行政復(fù)議前置程序的良苦用心。一些由行政權(quán)來管理的事務(wù)，司法權(quán)的過早干預(yù)，則會(huì)使得問題的解決變的更加拖延和復(fù)雜，而行政復(fù)議前置的設(shè)立使大部分行政爭(zhēng)議解決在了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，這不僅維護(hù)了行政機(jī)關(guān)的社會(huì)公信力，而且也避免了相對(duì)人走上漫長(zhǎng)的訴訟之路。另外，《行政復(fù)議法》第三十九條還規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)，不得向申請(qǐng)人收取任何費(fèi)用。行政復(fù)議活動(dòng)所需經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)列如本機(jī)關(guān)的行政經(jīng)費(fèi)，由本級(jí)財(cái)政予以保障?！边@樣，行政復(fù)議前置程序又會(huì)為相對(duì)人的問題解決節(jié)省許多費(fèi)用。

（二）就行政機(jī)關(guān)方面而言，可以使其執(zhí)法行為得到進(jìn)一步規(guī)范

行政復(fù)議前置程序規(guī)定：行政爭(zhēng)議在訴至法院之前須經(jīng)過本級(jí)人民政府或者上級(jí)業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門的審查。這就會(huì)使得那些裁量不當(dāng)，甚至有著嚴(yán)重違法情形的具體行政行為得到及時(shí)有效的糾正，這樣不僅保護(hù)了相對(duì)人的合法權(quán)益，而且也減少了行政機(jī)關(guān)被相對(duì)人送上法庭的機(jī)會(huì)，也就是說，在這個(gè)環(huán)節(jié)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的公正辦案，將會(huì)大大減少行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人對(duì)簿公堂尷尬場(chǎng)面的頻繁出現(xiàn)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)在日復(fù)一日的案件辦理過程中，對(duì)發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，可以通過組織培訓(xùn)、下發(fā)法制工作信息、評(píng)選優(yōu)秀執(zhí)法案卷等活動(dòng)，使各執(zhí)法部門工作人員增強(qiáng)法律意識(shí)，提高依法辦事的能力，執(zhí)法行為得到進(jìn)一步規(guī)范。

（三）就人民法院方面而言，可以減少對(duì)有限審判資源的占用和預(yù)防司法腐敗的發(fā)生

肖揚(yáng)院長(zhǎng)在《最高人民法院2003年工作報(bào)告》中提到：1998年至2002年全國法院系統(tǒng)共審理行政訴訟案件464689件，比五年前上升65%，案件種類基本覆蓋了行政管理的所有領(lǐng)域。從以上兩個(gè)數(shù)字中，我們至少可以獲得這樣的信息：第一，法院在解決行政爭(zhēng)議方面的投入不斷加大；第二，廣大群眾的法律意識(shí)在不斷增強(qiáng)，“法律面前人人平等”的原則起碼得到了形式上的實(shí)現(xiàn)；第三，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的群眾滿意率在逐年下降，行政相對(duì)人為解決行政爭(zhēng)議而投入的費(fèi)用在逐年增加。行政復(fù)議前置制度作用的有效發(fā)揮將會(huì)大大減少人民法院行政訴訟案件的數(shù)量，從而可以使法院拿出更多的人力、物力和財(cái)力配置于錯(cuò)綜復(fù)雜、標(biāo)的重大、細(xì)小瑣碎的刑事和民事案件中去。此外，減少行政權(quán)與司法權(quán)的直接接觸，會(huì)避免行政干預(yù)司法現(xiàn)象的出現(xiàn)，而行政與司法的相互獨(dú)立則會(huì)防止司法腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

三、國外其他國家的行政復(fù)議制度關(guān)于行政復(fù)議前置規(guī)定

（一）美國的行政復(fù)議制度中關(guān)于行政復(fù)議前置

美國是一個(gè)法制比較健全的國家，它的行政復(fù)議制度同樣也是較完備的。在美國，行政爭(zhēng)議在訴至法院之前，幾乎都應(yīng)當(dāng)經(jīng)過行政復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議或是行政裁判機(jī)構(gòu)的裁決，正如我國的行政復(fù)議前置制度一樣，行政復(fù)議是行政訴訟的必經(jīng)階段?！霸趯?duì)行政案件進(jìn)行司法復(fù)審的過程中，行政訴訟的‘成熟’原則和‘窮盡’原則體現(xiàn)了行政復(fù)議在解決行政爭(zhēng)議中的作用?！雹佟俺墒臁痹瓌t的基本內(nèi)涵是：避免法院過早裁決，減少法院自身卷入有關(guān)行政政策的爭(zhēng)議中去的機(jī)率，同時(shí)也是為了在行政機(jī)關(guān)正式作出行政裁決之前，保護(hù)行政機(jī)關(guān)免受司法的干預(yù)。“聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，要判斷行政行為是不是最終行為，就要看行政裁決的程序是否達(dá)到了司法復(fù)審不會(huì)打斷行政裁決正常程序的階段，即要看行政救濟(jì)是否終結(jié)，還要看權(quán)利義務(wù)是否確定，或者說從該行政行為中是否會(huì)產(chǎn)生法律效果?！雹谝虼?，在美國行政裁決是否成熟，即是否為最初的或者程序上的措施，對(duì)相對(duì)人是否發(fā)生實(shí)際的影響，決定了它是否可以進(jìn)入司法復(fù)審的程序。“窮盡”原則主要是指相對(duì)人的立場(chǎng)問題，它要求相對(duì)人在與行政機(jī)關(guān)發(fā)生行政爭(zhēng)議時(shí)，不能縮短行政救濟(jì)程序，應(yīng)當(dāng)為保護(hù)自身權(quán)利充分利用行政救濟(jì)的制度。比如，《美國聯(lián)邦侵權(quán)求償法》規(guī)定：“訴合眾國的，因政府雇員在其職務(wù)或者雇傭范圍內(nèi)活動(dòng)時(shí)的疏忽或者錯(cuò)誤的作為或者不作為引起的財(cái)產(chǎn)損壞、損失或者人身傷害、死亡而提起的金錢賠償請(qǐng)求，只有首先向適當(dāng)?shù)穆?lián)邦機(jī)關(guān)提起并被機(jī)關(guān)以書面形式最終拒絕，該拒絕以證明或者掛號(hào)郵寄送達(dá)時(shí)，法院才不予受理。有關(guān)機(jī)關(guān)在申請(qǐng)?zhí)岢龊罅鶄€(gè)月內(nèi)作出最終決定，那么在那以后申請(qǐng)人選擇的任何時(shí)間都可以被視為在本條意義上的對(duì)申請(qǐng)人的最終拒絕。”可以看出，美國的“窮盡”原則是類似于我國的行政復(fù)議前置制度的。

總的看來，美國行政復(fù)議制度的最大特點(diǎn)是確立了“成熟”和“窮盡”原則，避免了司法不必要和不適時(shí)地干預(yù)行政活動(dòng)，“三權(quán)分立”在這里體現(xiàn)的可謂淋漓盡致。

（二）德國的行政復(fù)議制度中關(guān)于行政復(fù)議前置

在德國，行政救濟(jì)主要是以行政申訴的方式來實(shí)現(xiàn)，具體是通過“申訴委員會(huì)”向“議會(huì)機(jī)構(gòu)”提出的申訴和行政主管部門提出的“異議審查”制度。從本質(zhì)上講，“異議審查”制度就是德國的行政復(fù)議制度?！爱愖h審查”制度事實(shí)上是聲明異議和訴愿的結(jié)合，所謂聲明異議是指異議人對(duì)行政主體所作出的行政處分不服時(shí)，可以先向原處分機(jī)關(guān)提出，請(qǐng)求審查；而訴愿則指的是原處分機(jī)關(guān)認(rèn)為異議人的請(qǐng)求有理由，則應(yīng)當(dāng)給予救濟(jì)，如果原處分機(jī)關(guān)認(rèn)為異議人的請(qǐng)求沒有理由，則不予救濟(jì)，該請(qǐng)求可以移送上級(jí)或者其他有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)進(jìn)行再審查。所以，德國所實(shí)行的是二級(jí)行政復(fù)議制度。此外，在德國《行政法院法》中還明確規(guī)定，當(dāng)事人在向行政法院提起撤銷之訴和承擔(dān)義務(wù)之訴之前，必須經(jīng)過異議審查程序。這一點(diǎn)是與我國的行政復(fù)議前置制度一樣的，不同的只是其前置范圍擴(kuò)大到了所有行政爭(zhēng)議案件。

所以，德國的行政復(fù)議制度的特點(diǎn)同樣是強(qiáng)調(diào)“行政爭(zhēng)議解決在行政系統(tǒng)內(nèi)部”的一般原則。

四、擴(kuò)大行政復(fù)議前置范圍的必要性

在《行政復(fù)議法》實(shí)施生效后的短暫幾年中，行政復(fù)議案件數(shù)量有過急速的上升，據(jù)統(tǒng)計(jì)，“到2001年全國行政復(fù)議案件突破8萬件大關(guān)”③，可此后一路走底，在一些地方和部門甚至還出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)的現(xiàn)象，以至于到現(xiàn)在，許多百姓根本都不知道行政復(fù)議程序的存在，而一些經(jīng)歷過行政復(fù)議程序的百姓，則會(huì)有復(fù)議程序“形同虛設(shè)”的印象。因此，加大宣傳行政復(fù)議程序的力度，擴(kuò)大行政復(fù)議前置的范圍顯得必要而緊迫，具體來講有以下幾點(diǎn)內(nèi)容：

（一）行政復(fù)議制度設(shè)立目的的需要

行政復(fù)議制度設(shè)立的目的是為了糾正行政機(jī)關(guān)作出的違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，以保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，并且行政復(fù)議是一種依申請(qǐng)的行政行為，即行政復(fù)議是行政主體根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，在審查被申請(qǐng)的行政行為是否合法、適當(dāng)?shù)幕A(chǔ)之上，依法作出的一種行政行為。因此，行政復(fù)議制度若想真正實(shí)現(xiàn)最初設(shè)立的目的，必須得使相對(duì)人啟動(dòng)這個(gè)程序，而我國現(xiàn)行《行政訴訟法》第三十七條第一款規(guī)定：“對(duì)屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服的，再向人民法院提訟；也可以直接向人民法院提訟?！焙茱@然，該款規(guī)定賦予了相對(duì)人在爭(zhēng)議發(fā)生后的兩種選擇救濟(jì)的權(quán)利，即提起行政復(fù)議或者行政訴訟，并沒有做行政復(fù)議前置的規(guī)定，盡管該條第二款也肯定了行政復(fù)議前置程序，但目前我國相關(guān)法律中對(duì)行政復(fù)議前置的規(guī)定僅限于自然資源確權(quán)、商品檢驗(yàn)檢疫、稅收征收管理等不多的幾類案件，范圍可謂極其狹窄，以至于大多數(shù)行政爭(zhēng)議案件直接被訴至法院，從而加重了法院的審理負(fù)擔(dān)，延長(zhǎng)了相對(duì)人的問題解決時(shí)間，降低了行政機(jī)關(guān)在社會(huì)上的威信，這和行政復(fù)議制度設(shè)立的目的是相悖的。

（二）加大行政機(jī)關(guān)層級(jí)監(jiān)督力度的需要

“權(quán)力若失去了監(jiān)督，腐敗就會(huì)很快得以滋生?！毙姓?fù)議制度作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的一種監(jiān)督制度，它的啟動(dòng)主要依靠的是相對(duì)人的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的是與非，直接關(guān)乎百姓的切身利益，因此說，在群眾法律意識(shí)不斷提高的今天，群眾的意見更是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平的真實(shí)反映。所以，擴(kuò)大行政復(fù)議前置范圍，最大限度的傾聽來自基層的聲音，會(huì)使行政機(jī)關(guān)充分了解下級(jí)部門的執(zhí)法狀況，嚴(yán)格監(jiān)督下級(jí)部門的執(zhí)法行為。

（三）維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的需要

在行政爭(zhēng)議案件中，相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)的地位是不平等的，相對(duì)人處于明顯的弱勢(shì)。然而，我們應(yīng)當(dāng)注意到相對(duì)人的納稅人地位，及其在國家財(cái)政收入中舉足輕重的作用，因此，如何在此類案件中保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益不受到非法侵害是非常重要的。目前，在行政爭(zhēng)議案件的處理過程中，出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)之間相互推諉、行政訴訟期間過長(zhǎng)，使相對(duì)人的合法權(quán)益受到“人為”無謂的侵害，得不到有效的保護(hù)。所以，為了在合理的行政資源中使相對(duì)人的合法權(quán)益得到更加有效的保護(hù)，擴(kuò)大行政復(fù)議前置的范圍就顯得尤為重要。

（四）社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政機(jī)關(guān)所擔(dān)負(fù)的責(zé)任越來越重，如何進(jìn)一步行使好人民所賦予的權(quán)力就顯得更加重要。在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的今天，行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力作出的具體行政行為很難達(dá)到相對(duì)人的要求，相信“民告官”的案件會(huì)逐漸增多，這雖然體現(xiàn)出了我國民眾法律意識(shí)的增強(qiáng)，但是也使得行政機(jī)關(guān)陷入了忙于訴訟的困擾之中，從而不能更好的行使行政權(quán)力。這就對(duì)行政機(jī)關(guān)本身的糾錯(cuò)能力提出了新的要求，即在行政復(fù)議制度中尋找突破口——擴(kuò)大行政復(fù)議前置范圍，從而減少訴至法院行政爭(zhēng)議的數(shù)量，加大行政機(jī)關(guān)自我規(guī)范行政行為的力度。

五、擴(kuò)大行政復(fù)議前置范圍的可行性

（一）對(duì)現(xiàn)行法律不必做過大的改動(dòng)

現(xiàn)行《行政復(fù)議法》中對(duì)行政復(fù)議案件的申請(qǐng)、受理、審查、決定和執(zhí)行等各環(huán)節(jié)都作了較為完備的規(guī)定，擴(kuò)大行政復(fù)議前置的范圍，對(duì)于現(xiàn)行的《行政復(fù)議法》來說，無論在程序上，還是在實(shí)體上，都可以不做過大的改動(dòng)。因?yàn)樵诔绦蛏衔覀兲岢珨U(kuò)大行政復(fù)議前置的范圍，僅僅是更有效的發(fā)揮行政復(fù)議制度內(nèi)部監(jiān)督、糾錯(cuò)機(jī)制的作用，并沒有改動(dòng)任何啟動(dòng)、終止行政復(fù)議的程序，而在實(shí)體上，更沒有擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，制約相對(duì)人的權(quán)利，反而是對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的一種更有效、快捷的保護(hù)。

（二）行政復(fù)議機(jī)構(gòu)多年來積累了豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)

我國現(xiàn)行的行政復(fù)議制度是在1990年作為《行政訴訟法》的配套制度，由國務(wù)院的《行政復(fù)議條例》建立起來的，至今已走過了十余年的歷程，各級(jí)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的工作人員十年多來，在辦理行政復(fù)議案件的過程中也積累了豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)。擴(kuò)大行政復(fù)議前置的范圍，必然會(huì)使行政復(fù)議機(jī)構(gòu)受理案件的數(shù)量陡然猛增，短期內(nèi)會(huì)加大行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的工作量，但不會(huì)使經(jīng)驗(yàn)豐富的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員束手無策。

（三）社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平提出了更高的要求

我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度建立的時(shí)間不算太長(zhǎng)，但是，由于我們敢于創(chuàng)新，善于學(xué)習(xí)，近幾年來，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展取得了顯著的成就，與此同時(shí)，全社會(huì)各行各業(yè)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平的要求也在提高。擴(kuò)大行政復(fù)議前置范圍，加大對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為的規(guī)范力度，提高行政機(jī)關(guān)的工作效率，則剛好順應(yīng)了這一社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)。

（四）國外其他國家提供了值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)

在全社會(huì)都在倡導(dǎo)建設(shè)“法治政府”的今天，我們國家與西方少數(shù)國家相比，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于他們，前文中曾就美國和德國的行政復(fù)議制度中的行政復(fù)議前置狀況做了具體的論述，很顯然，無論是美國的“成熟”原則和“窮盡”原則，還是德國的“異議審查”制度，都體現(xiàn)了行政復(fù)議前置的內(nèi)涵，這也給我國行政復(fù)議制度在此方面問題的發(fā)展上提供了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。

六、對(duì)行政復(fù)議制度改革的幾點(diǎn)建議

（一）擴(kuò)大行政復(fù)議前置的范圍，使所有行政爭(zhēng)議案件在訴至人民法院之前，得到最大限度的行政救濟(jì)。這里的“范圍”不僅包括行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，還應(yīng)當(dāng)包括一定層次行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為，“在行政訴訟及復(fù)議的實(shí)踐中，許多侵犯相對(duì)人合法權(quán)益的具體行政行為的根源并不是具體行政行為本身，而是該行為所依據(jù)的規(guī)范性文件本身違法或不當(dāng)?！雹芩裕哟髮?duì)抽象行政行為的審查力度，同樣是非常重要的。

（二）改變目前行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在行政復(fù)議機(jī)關(guān)中的地位：首先，改變行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的辦案方式，逐漸由“被動(dòng)書面審閱式”過渡為“主動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查式”，行政復(fù)議機(jī)關(guān)和各級(jí)財(cái)政應(yīng)當(dāng)真正保障復(fù)議機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來源，使得復(fù)議機(jī)構(gòu)能走的出辦公室；其次，保證行政復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員的數(shù)量，并嘗試建立行政復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員資格準(zhǔn)入制度，提高辦案人員的專業(yè)素質(zhì)，使案件辦理的公正性得到有效保障；最后，改變行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的管理模式，建立統(tǒng)一、獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，保障專職復(fù)議人員的相對(duì)獨(dú)立性，使其在工資待遇和職務(wù)升遷等方面不完全受行政首長(zhǎng)的控制。

（三）有條件啟用當(dāng)事人質(zhì)證、辯論制度。目前，《行政復(fù)議法》中對(duì)案件的審理過程規(guī)定以書面審查為原則，但是，這樣規(guī)定的最大弊端就在于缺乏當(dāng)事人雙方的直接對(duì)峙，從而使行政復(fù)議機(jī)構(gòu)辦案人員對(duì)一些案件先入為主，主觀隨意性過大，使得審理案件的公正性有所打折。因此，建議對(duì)于復(fù)雜的案件啟用當(dāng)事人質(zhì)證、辯論制度。

（四）明確第三人參與制度。《行政復(fù)議法》中對(duì)申請(qǐng)人的相關(guān)權(quán)利規(guī)定的比較詳細(xì)，但是，作為行政爭(zhēng)議的一種救濟(jì)制度，它忽視了第三人權(quán)利的保護(hù)，其中對(duì)第三人何時(shí)參加復(fù)議、如何申請(qǐng)復(fù)議、對(duì)復(fù)議決定是否可以提起行政訴訟等權(quán)利都沒有做明確而具體的規(guī)定，這和擴(kuò)大行政復(fù)議前置范圍的目的——更好的保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益是不相符合的。因此，應(yīng)該注重對(duì)行政復(fù)議第三人合法權(quán)益的保護(hù)。

（五）規(guī)范復(fù)議決定的作出程序?！缎姓?fù)議法》第二十八條第一款中具體規(guī)定了行政復(fù)議決定的作出程序，即：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)被申請(qǐng)人作出的具體行政行為進(jìn)行審查，提出意見，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人或集體討論通過后，按照……?！笨梢钥闯鲂姓?fù)議機(jī)構(gòu)處于“有職無權(quán)”的地位，對(duì)于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)提出的“撤銷被申請(qǐng)人決定”的建議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人往往會(huì)考慮與被申請(qǐng)人的行政隸屬關(guān)系，容易受到“地方利益”或“部門利益”的影響，很難立足于中立者的角色進(jìn)行居中裁斷，所以會(huì)極力維護(hù)被申請(qǐng)人的“形象”，從而使得行政復(fù)議決定喪失了應(yīng)有的公正，復(fù)議也就變的沒有實(shí)際意義了。因此，在擴(kuò)大行政復(fù)議前置范圍的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)不斷提高行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立化程度，進(jìn)一步規(guī)范行政復(fù)議決定的作出程序。

（六）建立“復(fù)議決定被訴再審制度”。具體是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定后，不能達(dá)到相對(duì)人的滿意，而又被相對(duì)人訴至人民法院的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)訴，對(duì)于法院“撤銷或者部分撤銷行政復(fù)議決定”的判決，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)追究相關(guān)人員的行政責(zé)任，從而解決行政機(jī)關(guān)既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的問題。

總之，筆者認(rèn)為擴(kuò)大行政復(fù)議前置的范圍，會(huì)使行政復(fù)議制度維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益及規(guī)范行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的作用得到充分發(fā)揮，從而可以減少相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間的誤解與沖突，提高行政爭(zhēng)議的解決效率，這對(duì)于維護(hù)良好的社會(huì)秩序，創(chuàng)造穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境都有極大的促進(jìn)作用。

注釋：

①袁曙宏、趙永偉2001年4月9日《行政復(fù)議制度的發(fā)展》；

②袁曙宏、趙永偉2001年4月9日《行政復(fù)議制度的發(fā)展》；

③周漢華《行政復(fù)議制度的司法化改革思路》；；

④湛中樂、姜岸《論我國行政復(fù)議制度的發(fā)展與完善——兼評(píng)〈中華人民共和國行政復(fù)議法〉立法之得失》。

參考文獻(xiàn)：

①羅豪才主編《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社，1998年出版；

②喬曉陽主編《中華人民共和國行政復(fù)議法條文釋義及實(shí)用指南》，中國民主出版社，1999年5月出版；

③姜明安主編《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年10月出版；

④方軍編著《行政復(fù)議法律制度實(shí)施問題解答》，中國物價(jià)出版社，2001年1月出版；

第5篇：土地確權(quán)政策具體規(guī)定范文

一、即墨市在宅基地管理方面的主要做法

（一）加強(qiáng)規(guī)劃、計(jì)劃管理。按照布局集中、用地節(jié)約的原則，合理引導(dǎo)村鎮(zhèn)建設(shè)用地，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，加強(qiáng)用地計(jì)劃管理，將農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地納入年度計(jì)劃。自2008年以來，我市平均每年安排300畝左右年度計(jì)劃指標(biāo)，用于農(nóng)民住房建設(shè)。

（二）嚴(yán)格審批程序，農(nóng)村宅基地管理進(jìn)一步規(guī)范。一是嚴(yán)格宅基地申請(qǐng)條件。堅(jiān)決貫徹“一戶一宅”的法律規(guī)定，只要是符合宅基地申請(qǐng)條件的能夠及時(shí)受理。二是規(guī)范宅基地審批管理。對(duì)宅基地審批，要求基層工作人員做到“三到場(chǎng)”。三是明確工作時(shí)限。從國土所受理村莊用地申請(qǐng)到現(xiàn)場(chǎng)踏勘、從科室會(huì)審到上報(bào)市政府，每個(gè)環(huán)節(jié)明確工作時(shí)限，切實(shí)提高審批效率。

（三）增加審批的透明度。一是采用會(huì)審制。根據(jù)科室業(yè)務(wù)職能分工，分別對(duì)上報(bào)材料的齊全性、實(shí)質(zhì)內(nèi)容、規(guī)劃、圖表、地類、有無違法建房及違法建設(shè)是否處理到位等情況進(jìn)行審查。二是審批名單采用網(wǎng)上公示。針對(duì)個(gè)別村莊審批宅基地不透明，群眾反映比較強(qiáng)烈，認(rèn)真研究應(yīng)對(duì)措施，將宅基地批前、批后由原來僅在村莊張榜公布增加為在局政務(wù)網(wǎng)站進(jìn)行公示，保障廣大村民的知情權(quán)，充分發(fā)揮群眾和網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督作用，切實(shí)把好 “公開、公平、公正”關(guān)。

（四）加強(qiáng)宣傳教育，農(nóng)村宅基地利用行為進(jìn)一步規(guī)范。一是利用“6.25”土地日、“12.4”法制日，廣泛宣傳國土資源法律法規(guī)和相關(guān)政策，提高全民知法守法意識(shí)，增強(qiáng)依法管地用地、集約用地和保護(hù)耕地的自覺性。二是加強(qiáng)動(dòng)態(tài)巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止各類土地違法行為。

二、存在的主要問題

（一）農(nóng)村住宅建設(shè)缺乏規(guī)劃引導(dǎo)，宅基地布局不合理。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃及村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃沒有得到科學(xué)合理的修編，規(guī)劃缺乏合理性、適應(yīng)性，在宅基地的建設(shè)管理中，其引導(dǎo)和控制作用較弱。農(nóng)民出于方便農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活，選址隨意性大，布局十分不合理。

（二）一戶多宅和宅基地面積超標(biāo)。一是現(xiàn)在國家對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)實(shí)行的是無償、永久使用的制度，使一部分經(jīng)濟(jì)條件好的人通過各種手段獲取宅基地使用權(quán)。二是歷史遺留問題多。農(nóng)村宅基地面廣量大不易管理，建新房不拆舊房或因繼承、受贈(zèng)取得及宅基地退出機(jī)制缺失等多種原因，形成了大量的“一戶多宅”現(xiàn)象。

（三）違法用地。一是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民的收入有較大的提高，農(nóng)民的建房要求不斷增加，不少農(nóng)戶不辦理有關(guān)審批手續(xù)，自己占地建房。二是部分村莊兩委擅自做主、違法批地，造成未批先建；三是供需矛盾突出，部分村莊因規(guī)劃控制，多年未審批宅基地，村民因結(jié)婚分戶等原因，急需建房，出現(xiàn)搶建宅基地現(xiàn)象。

（四）騙取批準(zhǔn)。部分村莊宅基地基礎(chǔ)工作不認(rèn)真、不扎實(shí)，在宅基地報(bào)批過程中弄虛作假、填報(bào)情況不真實(shí)、虛報(bào)家庭人口或提供假戶口薄，甚至個(gè)別不經(jīng)過四鄰當(dāng)事人蓋章，私刻當(dāng)事人的章加蓋，造成鄰里糾紛，損害其他村民的合法利益，影響了農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

三、存在問題原因分析

目前，國家對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地頒布的法律法規(guī)比較齊全，相比較而言宅基地使用權(quán)的法律規(guī)范嚴(yán)重匱乏，法律法規(guī)沒有明確規(guī)定宅基地審批的具體條件，沒有對(duì)宅基地使用權(quán)退出機(jī)制、流轉(zhuǎn)及糾紛的解決等諸多問題做出具體規(guī)定。在實(shí)踐中，宅基地分配、流轉(zhuǎn)基本上依靠鄉(xiāng)規(guī)民約、政府政策來指導(dǎo)，缺乏法律的強(qiáng)制效力，致使宅基地管理工作還存在薄弱環(huán)節(jié)。

（一）缺乏違反規(guī)劃實(shí)施的責(zé)任追究機(jī)制。即墨市于1997年編制完成了規(guī)劃期限為十三年（1997-2010）的土地利用總體規(guī)劃，確定了建設(shè)用地的位置及規(guī)模，但由于規(guī)劃實(shí)施缺乏保障和監(jiān)管，村民建房缺乏合理引導(dǎo)，致使農(nóng)村亂占、濫建現(xiàn)象顯得較為普遍。其主要原因是規(guī)劃實(shí)施缺乏保障和監(jiān)管措施，缺少責(zé)任追究，使得規(guī)劃成為一紙空文。

（二）宅基地取得后無留置成本。一是作為一種社會(huì)福利，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得是基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，而非通過市場(chǎng)行為交易，農(nóng)民取得宅基地使用權(quán)的成本低，這激起了農(nóng)民盡可能多占宅基地的欲望。二是農(nóng)村宅基地面廣、量大，其監(jiān)管措施并不嚴(yán)格，批少占多，建新房不拆舊，以及因繼承等導(dǎo)致了一戶多宅和超標(biāo)占地現(xiàn)象較為普遍。三是按規(guī)定多余或超面積的宅基地，集體應(yīng)予以收回，但如果宅基地上附著房屋的話，依據(jù)宅地不分的原則，事實(shí)上很難依法收回集體所有。

（三）國土資源執(zhí)法缺乏剛性，違法用地屢禁不止。隨著國土資源法律法規(guī)知識(shí)宣傳工作的深入，大多數(shù)的農(nóng)村村民都知道，建房前必須將用地手續(xù)辦理好，可在農(nóng)村未批先用的現(xiàn)象仍然存在，并且比較普遍。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一是符合村莊規(guī)劃和用地條件的農(nóng)戶，由于受農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、用地計(jì)劃指標(biāo)、規(guī)劃等因素的控制，用地許可手續(xù)難以及時(shí)到位，但又急需修建房屋，未經(jīng)批準(zhǔn)就建設(shè)了房屋，造成違法占地。二是利益驅(qū)動(dòng)。一些干部群眾為謀取利益，明知違法仍然非法占地搞建設(shè)；還有部分村民以建住宅為名將建好的房屋賣掉或出租，從中牟利。究其原因，在于國土資源部門執(zhí)法缺乏剛性，只有查處權(quán)又沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，申請(qǐng)法院執(zhí)行又要履行繁瑣的程序，具體執(zhí)行起來也很困難。

（四）基層對(duì)農(nóng)村宅基地管理監(jiān)管不力。一是村委會(huì)缺乏依法管地的意識(shí)。據(jù)調(diào)查，部分村干部為謀取私利或礙于情面，對(duì)自己村里的違法用地既不制止也不上報(bào)，致使違法用地得不到及時(shí)地發(fā)現(xiàn)和處理。二是國土資源基層所的巡查工作不到位?；鶎訃临Y源所負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)國土資源管理工作，線長(zhǎng)面廣、業(yè)務(wù)量大、任務(wù)重，加上受人力財(cái)力的限制，管理、巡查工作顯得非常被動(dòng)。

四、完善農(nóng)村宅基地管理的對(duì)策

（一）加強(qiáng)規(guī)劃計(jì)劃控制引導(dǎo)，合理確定村莊宅基地用地布局規(guī)模。一是加強(qiáng)農(nóng)村宅基地建設(shè)用地規(guī)劃計(jì)劃控制。結(jié)合目前國家統(tǒng)一部署的加快農(nóng)村建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證工作，摸清宅基地利用現(xiàn)狀和用地需求，組織編制村莊宅基地現(xiàn)狀圖、住宅建設(shè)用地規(guī)劃圖和宅基地需求預(yù)測(cè)十年計(jì)劃表。二是科學(xué)確定農(nóng)村居民點(diǎn)用地布局和規(guī)模。按照城鄉(xiāng)一體化的要求，結(jié)合城鎮(zhèn)規(guī)劃，合理確定用地布局，嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，指導(dǎo)農(nóng)民住宅和村莊建設(shè)按規(guī)劃有序進(jìn)行。

（二）堅(jiān)決貫徹“一戶一宅”的法律規(guī)定。一是嚴(yán)格審查宅基地申請(qǐng)條件。農(nóng)村村民一戶只擁有一處宅基地，對(duì)有住房再申請(qǐng)宅基地的堅(jiān)決不予批準(zhǔn)，對(duì)于將原有住房出賣、出租或贈(zèng)與他人的農(nóng)村村民，不再批準(zhǔn)宅基地。二是加快農(nóng)村宅基地登記發(fā)證工作，堅(jiān)持要求發(fā)證到戶，內(nèi)容規(guī)范清楚，對(duì)于土地權(quán)屬發(fā)生變更的，要及時(shí)進(jìn)行變更登記，充分發(fā)揮地籍檔案資料在宅基地監(jiān)督管理上的作用，切實(shí)落實(shí)“一戶一宅”。三是對(duì)農(nóng)村村民“一戶多宅”的情況進(jìn)行調(diào)查摸底，建立相應(yīng)的檔案資料。

（三）建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)的有償使用制度。對(duì)“一戶一宅”以外的宅基地的使用或超規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)面積部分進(jìn)行收費(fèi)。這樣,既考慮了國家減輕農(nóng)村居民負(fù)擔(dān)的政策,又能夠約束居民多占、超占宅基地行為,進(jìn)而能夠節(jié)約土地資源,促進(jìn)宅基地的有效利用,避免占用耕地。

第6篇：土地確權(quán)政策具體規(guī)定范文

迄今為止，我國依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級(jí)市場(chǎng)的制度。一方面，造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機(jī)構(gòu)管理，形成不同的市場(chǎng)和權(quán)利體系；另一方面，形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，就要通過政府征地，任何單位建設(shè)用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的唯一決定者，成為城市土地一級(jí)市場(chǎng)的唯一供應(yīng)商。改革提高了市場(chǎng)配置資源的程度，但是政府同大型國有企業(yè)壟斷上游資源一樣，對(duì)土地的壟斷卻進(jìn)一步強(qiáng)化。中國經(jīng)濟(jì)由投資拉動(dòng)的現(xiàn)狀，是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動(dòng)金融密切相關(guān)的。法律賦予地方政府對(duì)土地的壟斷權(quán)，不僅是地方政府賴以生存和維持運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障，而且也促成了地方政府以土地啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的特殊激勵(lì)結(jié)構(gòu)。政府征地、賣地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市擴(kuò)張成本就越低，招商引資越便利，政府稅源越多。這種增長(zhǎng)方式的弊端已在財(cái)政、稅收、金融、投資、價(jià)格形成機(jī)制、社會(huì)和諧、政府行為諸多方面彰顯出來。土地參與宏觀調(diào)控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調(diào)控的閘門在中央，而土地閘門的把手還在地方，加上地方財(cái)政嚴(yán)重依賴土地及其相關(guān)收入的現(xiàn)狀得不到改變，地方政府就有將閘門把手?jǐn)Q開甚至放閘的沖動(dòng)，進(jìn)而使中央政府的土地調(diào)控效果大打折扣，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。必須對(duì)現(xiàn)行土地制度進(jìn)行根本改革。

本報(bào)告強(qiáng)調(diào)了以建設(shè)主體功能區(qū)為契機(jī)進(jìn)行國土規(guī)劃的必要性，提出了主體功能區(qū)建設(shè)中制定土地政策的基本原則，并按優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，設(shè)計(jì)了相應(yīng)的土地政策。

二、推進(jìn)形成主體功能區(qū)土地政策的基本思路

（一）以進(jìn)行主體功能區(qū)規(guī)劃為契機(jī)，開展國土規(guī)劃

在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃中，有以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)的五年計(jì)劃，有以土地利用管制和耕地保護(hù)為主的土地利用總體規(guī)劃，有以滿足城市化發(fā)展的城市建設(shè)規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃。這幾個(gè)規(guī)劃在實(shí)施過程中，各自為政，相互沖突，導(dǎo)致規(guī)劃的效力大打折扣。經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃以GDP等增長(zhǎng)指標(biāo)為主導(dǎo)，決定一個(gè)地方在一個(gè)階段的經(jīng)濟(jì)面貌，也決定地方領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)，因此，往往成為主導(dǎo)性規(guī)劃。城市建設(shè)規(guī)劃直接與一個(gè)地方的城市化程度相對(duì)應(yīng)，而且城市外延的擴(kuò)大也決定一個(gè)地方城市政府的財(cái)政能力，加上我國目前正處于城市化的快速發(fā)展階段，在城市建設(shè)規(guī)劃方面，出現(xiàn)2-3年各地就進(jìn)行一次規(guī)劃修編，也就不奇怪了。土地利用總體規(guī)劃是在給定一個(gè)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和城市化程度的前提下，對(duì)一個(gè)地方土地利用結(jié)構(gòu)、土地轉(zhuǎn)用和耕地保護(hù)量的指標(biāo)性規(guī)劃，但是，由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和城市化水平大大超過預(yù)期，另一方面，由于我國改革后的第一個(gè)土地利用規(guī)劃是1997年編定的，帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期明顯過低，造成土地利用總體規(guī)劃大大滯后，越來越失去其權(quán)威性，甚至在一些地區(qū)成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。主體功能區(qū)規(guī)劃，是國土開發(fā)戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃。要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，以城市規(guī)劃和土地規(guī)劃為支撐，逐步建立定位清晰、功能互補(bǔ)的國土開發(fā)規(guī)劃體系。以推進(jìn)形成主體功能區(qū)為契機(jī)，把國土規(guī)劃提上議事日程，從可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，對(duì)國土進(jìn)行全面規(guī)劃，實(shí)行科學(xué)的國土開發(fā)和保護(hù)，對(duì)于優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的土地進(jìn)行科學(xué)布局，以《國土規(guī)劃法》的形式予以明確，提高規(guī)劃的科學(xué)性，減少行政干預(yù)，減少下位法之間的沖突和矛盾。

（二）有利于空間合理布局，形成區(qū)域梯度發(fā)展

改革二十多年來，區(qū)域之間的調(diào)整，土地政策起到了很重要的作用，20世紀(jì)80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展打破了國有企業(yè)一統(tǒng)天下的局面，區(qū)域朝著均衡方向發(fā)展，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之所以能全國遍地開花，在很大程度上得益于當(dāng)時(shí)的政策鼓勵(lì)農(nóng)民利用集體的土地自辦企業(yè)，解決農(nóng)民的就業(yè)和收入問題。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比鄰港澳的便利外，也得益于當(dāng)時(shí)廣東比較靈活的集體土地進(jìn)入市場(chǎng)的辦法，據(jù)調(diào)查，這一區(qū)域50%以上的建設(shè)用地屬于集體建設(shè)用地，這就大大降低了企業(yè)創(chuàng)辦的門檻，為招商引資創(chuàng)造了大大便利。90年代末以后，長(zhǎng)江三角洲的發(fā)展盡管已面臨新《土地管理法》的嚴(yán)格管理，但這一區(qū)域80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展時(shí)，留下了大量存量集體建設(shè)用地，為長(zhǎng)三角工業(yè)化城市化提供了巨大的土地空間。

隨著珠三角和長(zhǎng)三角的高度工業(yè)化，土地稀缺性大大提高，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移勢(shì)在必然，中部和西部局部地區(qū)成為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要區(qū)域。土地政策的制定和實(shí)施必須要充分考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不一，土地要素的角色和功能應(yīng)有所差異。在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，由于土地稀缺性十分高，如果繼續(xù)沿襲政府獨(dú)家控制土地、低價(jià)供應(yīng)土地支持工業(yè)和大比例行政劃撥用于基礎(chǔ)設(shè)施土地的思路，不僅導(dǎo)致土地的不集約、節(jié)約利用，而且也不利于這些地區(qū)的城市化和工業(yè)化的匹配發(fā)展；重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域?qū)缪莩薪觾?yōu)化開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要角色，土地政策的制定和實(shí)施應(yīng)當(dāng)借鑒優(yōu)化開發(fā)區(qū)起步和發(fā)展階段以靈活性和創(chuàng)新性支持工業(yè)化和城市化的經(jīng)驗(yàn)，避免建設(shè)用地完全通過征用的傾向，給集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)開辟一個(gè)通道，將對(duì)優(yōu)化開發(fā)區(qū)的發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義；限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)是以環(huán)境保護(hù)為主，土地政策的制定和實(shí)施則應(yīng)以強(qiáng)調(diào)補(bǔ)償機(jī)制的完善為主，通過補(bǔ)償和轉(zhuǎn)移支付，縮小這兩個(gè)區(qū)域與優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的差距。因此，在推進(jìn)形成主體功能區(qū)建設(shè)中，根據(jù)不同區(qū)域的功能定位，形成區(qū)域性的土地政策，將有利于區(qū)域發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，形成區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）建立和健全補(bǔ)償機(jī)制，縮小區(qū)域差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展

我國經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展之所以形成各地單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一個(gè)很重要的原因是，一個(gè)地方不抓經(jīng)濟(jì)，該地區(qū)與其他地區(qū)的差距就會(huì)不斷拉大，地方政府收入也上不來。

地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距由它們之間的工業(yè)化、城市化程度決定，而工業(yè)化、城市化程度的差異又帶來政府獲得的土地收入的差距。一個(gè)地區(qū)的工業(yè)化、城市化水平越高，居民購買力越強(qiáng)，房地產(chǎn)業(yè)越活躍，土地市場(chǎng)也越發(fā)展，政府土地收入也越高。反之，一個(gè)地區(qū)的工業(yè)化、城市化程度越低，居民購買力越低，房地產(chǎn)業(yè)不發(fā)展，土地市場(chǎng)也無法發(fā)展，政府土地收入也極其低微。這是這一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展背后政府收入狀況差異的真實(shí)寫照。

盡管我們力圖通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決地區(qū)之間的平衡，但由于地區(qū)之間差距的根源在于預(yù)算外收入的差距，一個(gè)地方的產(chǎn)業(yè)不發(fā)展，尤其是地方可支配的收入上不來，光靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，無法帶來地方富裕和地方政府財(cái)政狀況的好轉(zhuǎn)。

解決的辦法是，根據(jù)主體功能區(qū)的區(qū)域劃分原則，對(duì)于能發(fā)展的區(qū)域（優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域）在土地政策、尤其是建設(shè)用地指標(biāo)有所放松，支持優(yōu)化開發(fā)區(qū)域城市化的進(jìn)程和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的工業(yè)化進(jìn)程；對(duì)于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，除了已經(jīng)實(shí)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和退耕還林、還草政策外，在財(cái)政上專辟生態(tài)和環(huán)境保護(hù)基金，給予補(bǔ)償；除了中央財(cái)政渠道外，還應(yīng)探索區(qū)域之間發(fā)展權(quán)機(jī)會(huì)損失補(bǔ)償機(jī)制，即由優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域獲得了發(fā)展權(quán)的區(qū)域向被限制和禁止發(fā)展區(qū)域進(jìn)行發(fā)展權(quán)補(bǔ)償，辦法包括建設(shè)用地指標(biāo)可交易，建立政策性移民專區(qū)等等，讓限制和禁止發(fā)展區(qū)域享受工業(yè)化和城市化的成果，讓優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域享受優(yōu)良的環(huán)境，形成全局范圍的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然可持續(xù)發(fā)展。

（四）充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)稀缺土地資源的集約、節(jié)約利用

我國上一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府通過壟斷土地供應(yīng)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程，這種增長(zhǎng)模式，雖然保證了工業(yè)化和城市化的高速度，但也帶來政府經(jīng)營(yíng)土地和金融的高風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民權(quán)益受損，土地的粗放利用，形象工程林立，環(huán)境惡化，土地腐敗。

我國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入追求增長(zhǎng)質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展新階段。土地盡管在區(qū)域發(fā)展中還將扮演重要角色，但土地啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的機(jī)制必須要有根本改變。那就是，要減弱政府對(duì)土地的行政配置和獨(dú)家壟斷，發(fā)揮市場(chǎng)在土地配置中的基礎(chǔ)性作用，通過價(jià)格機(jī)制反映土地資源的稀缺性，引導(dǎo)土地的更集約、更節(jié)約及更有價(jià)值利用；將財(cái)產(chǎn)權(quán)在土地利益分配中的作用擺在重要位置，讓土地所有者農(nóng)民集體分享城市化工業(yè)化帶來的土地價(jià)值增值的成果，促進(jìn)社會(huì)和諧和政治穩(wěn)定。

具體而言，在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，土地政策的重點(diǎn)是，強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制的作用，政府逐步退出對(duì)土地征用和供應(yīng)的壟斷，誘導(dǎo)目前過量的基礎(chǔ)設(shè)施用地和工業(yè)用地向城市用地的配置，將一些對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償?shù)膫€(gè)案探索上升到地方普適性做法，并形成地方規(guī)章，對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益實(shí)行合法保護(hù)。在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)起飛階段，一定要吸取優(yōu)化開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，改變靠土地招商引資和以土地抵押從事城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的思路，真正發(fā)揮市場(chǎng)在配置土地資源中的作用，既通過價(jià)格機(jī)制保證稀缺土地得到最優(yōu)利用，又通過健全市場(chǎng)和農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)，降低企業(yè)創(chuàng)辦門檻，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)利對(duì)土地級(jí)差收益的分享，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和共融提供制度空間。

三、主體功能區(qū)的土地政策設(shè)計(jì)

（一）優(yōu)化開發(fā)區(qū)的土地政策

1.優(yōu)化建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市化和工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展。（1）改變優(yōu)化開發(fā)區(qū)土地供應(yīng)目前工業(yè)用地比重過高，城市商業(yè)等三產(chǎn)用地比重過低的局面。應(yīng)著力研究發(fā)達(dá)國家和地區(qū)同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，城市用地與工業(yè)用地的比重關(guān)系，提高土地的集約度和利用效率，推動(dòng)優(yōu)化開發(fā)區(qū)從過于依賴工業(yè)增長(zhǎng)向依賴城市三產(chǎn)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)城市集聚效應(yīng)對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商業(yè)和房地產(chǎn)用地的市場(chǎng)供應(yīng)量，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。具體途徑是，將建議（2）中提到的減少的行政性劃撥用地，轉(zhuǎn)用于通過市場(chǎng)方式供應(yīng)于經(jīng)營(yíng)性用地，以及將建議（4）中提到的工業(yè)性協(xié)議用地減少的部分直接通過市場(chǎng)方式供應(yīng)轉(zhuǎn)用于城市經(jīng)營(yíng)性用地。

2.強(qiáng)化市場(chǎng)在建設(shè)用地配置中的作用，探討政府逐步退出壟斷土地供應(yīng)的途徑。（1）嚴(yán)格限定行政劃撥用地的用途和比重。目前行政劃撥用地的用途過于寬泛，占地過多，既浪費(fèi)土地，又易滋生腐敗。建議對(duì)建設(shè)用地中劃撥用于公共設(shè)施建設(shè)的比重做出嚴(yán)格限定，清理一些以公共利益名義實(shí)際是營(yíng)利性的用地。進(jìn)行某些公共用地按市場(chǎng)價(jià)賠償?shù)脑圏c(diǎn)。減少行政劃撥的公共建設(shè)用地的用途和比重進(jìn)行嚴(yán)格限定，尤其是作為所謂提升城市品位的大廣場(chǎng)、大馬路、豪華辦公樓等做出嚴(yán)格限定。（2）著手制定“公共利益征地否定式目錄”，明確規(guī)定以盈利性為目的的用地不得征用，土地的征用必須堅(jiān)持《憲法》和《土地管理法》規(guī)定的“為了公共利益的需要，可以對(duì)土地實(shí)行征收和征用”的原則，改變目前只要是經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要就實(shí)行征用的做法。為了解決“公共利益”在法律上難以準(zhǔn)確界定的情況，建議出臺(tái)政策明確規(guī)定，只要是以盈利為目的的用地，即可判定為非公共利益，這類用地不得通過征用獲得，并列出不屬于公共利益用地的名錄，作為將來國土部門監(jiān)察的重要內(nèi)容。（3）限定政府儲(chǔ)備土地為存量土地，嚴(yán)禁征用農(nóng)民集體土地納入土地儲(chǔ)備范圍，明確土地儲(chǔ)備中心主要通過對(duì)存量建設(shè)用地的收購和收回以獲取土地。

3.嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量，把盤活存量作為土地政策的著力點(diǎn)。（1）出臺(tái)政策統(tǒng)一處理歷史遺留問題，在制度上堵住新的土地空閑置。抓住當(dāng)前土地資產(chǎn)價(jià)格上漲的有利時(shí)機(jī)，以盤活閑置土地為目的，由國務(wù)院盡快出臺(tái)關(guān)于處置國有閑置建設(shè)用地歷史遺留問題的規(guī)定，對(duì)閑置用地的界限、類型、范圍、期限，金融機(jī)構(gòu)抵債土地繳納閑置費(fèi)、土地收回和相關(guān)稅費(fèi)等作出明確政策規(guī)定。同時(shí)，加強(qiáng)土地利用制度改革，加大土地腐敗的處罰力度，進(jìn)行土地保有環(huán)節(jié)的稅收征收試點(diǎn)，提高房地產(chǎn)商持有土地的成本，防止土地投機(jī)。（2）對(duì)存量集體建設(shè)用地的確權(quán)進(jìn)行分類處理，在政策上既要給出路，又要防止違法用地合法化。對(duì)“無證用地”、“歷史用地”要視情給予專項(xiàng)指標(biāo)支持和減免稅費(fèi)，由登記機(jī)關(guān)直接按歷史用地進(jìn)行確權(quán)發(fā)證。屬于舊廠房改造，須根據(jù)有關(guān)規(guī)定完善用地和規(guī)劃報(bào)建手續(xù)后方可進(jìn)行。對(duì)違法用地的舊廠房拆遷，應(yīng)視情給予補(bǔ)償。為防止地方借改造之機(jī)擴(kuò)大集體建設(shè)用地范圍,建議國土部門在珠三角地區(qū)進(jìn)行存量集體建設(shè)用地確權(quán)試點(diǎn)。（3）尊重農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，構(gòu)建利益共同體。政府應(yīng)主要從舊物業(yè)改造帶來的產(chǎn)業(yè)升級(jí)和物業(yè)的稅收中受益，土地價(jià)值升值的絕大部分應(yīng)留給農(nóng)民集體；在物業(yè)改造中，尊重農(nóng)民意愿，盡可能保持土地的集體所有；對(duì)于需要政府和社會(huì)資本介入的大型物業(yè)改造項(xiàng)目，要保留合理比例和位置較好的物業(yè)給農(nóng)民集體，讓農(nóng)民集體長(zhǎng)期享有物業(yè)出租的收入。4.實(shí)行功能區(qū)內(nèi)城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點(diǎn)。（1）由城市建設(shè)用地區(qū)域向?qū)谵r(nóng)村建設(shè)用地減少區(qū)域支付土地復(fù)墾費(fèi)用。（2）在建設(shè)用地掛鉤過程中，城市區(qū)域要留一定比例的建設(shè)用地給原騰出建設(shè)用地的農(nóng)村區(qū)域，作為工業(yè)和城市發(fā)展用地；（3）城市區(qū)域應(yīng)向騰出建設(shè)用地吸納一定比例的人口進(jìn)城，這部分進(jìn)城農(nóng)民享受與城市市民同等的公共服務(wù)。（4）對(duì)于整理出的閑置建設(shè)用地，可以不占用年度建設(shè)用地指標(biāo)。

5.以主體功能區(qū)的范圍界定耕地占補(bǔ)平衡，逐步實(shí)行功能區(qū)域之間的耕地保護(hù)與補(bǔ)償機(jī)制。（1）在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，既要阻止稀缺土地資源被大面積圈占，又要解決建設(shè)用地后備資源的供應(yīng)瓶頸。以浙江為例，土地嚴(yán)管前，浙江省已有各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積1521平方公里，啟動(dòng)開發(fā)面積484平方公里，僅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建設(shè)用地的按計(jì)劃指標(biāo)控制與管理，再過5到10年，浙江的一些城市將面臨無地可用的窘?jīng)r。2000至2004年，全省建設(shè)用地平均年使用量約50萬畝，最高年份達(dá)70萬畝。土地嚴(yán)管后，2005年國家下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)16.5萬畝，加上已獲批準(zhǔn)可使用的折抵指標(biāo)共20多萬畝，大量已批項(xiàng)目等地開工。建議對(duì)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的現(xiàn)有農(nóng)保率作出調(diào)整，以適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程。（2）在劃定功能區(qū)之后，為了協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以考慮改變目前以省為單位實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡的辦法，改為以功能區(qū)域?yàn)閱挝?，?shí)行耕地占補(bǔ)平衡。（3）建立農(nóng)田保護(hù)的地區(qū)補(bǔ)償機(jī)制。鑒于區(qū)域之間以及同一地區(qū)不同縣市之間發(fā)展工業(yè)化、城市化程度的差異，它們占用基本農(nóng)田的量也不一樣，各地只能通過縣內(nèi)、地區(qū)內(nèi)、省內(nèi)基本農(nóng)田指標(biāo)的置換，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地與基本農(nóng)田保護(hù)平衡，這種做法一直沒有得到中央認(rèn)可。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這種做法將越來越普遍，甚至出現(xiàn)跨省平衡。建議出臺(tái)功能區(qū)域之間就基本農(nóng)田指標(biāo)異地置換的原則、方式和補(bǔ)償機(jī)制等出臺(tái)有關(guān)政策，這樣既可以解決工業(yè)化、城市化快速發(fā)展地區(qū)的用地需求，又有利于基本農(nóng)田保護(hù)面積大的地區(qū)獲得一定的貨幣補(bǔ)償。

6.進(jìn)行土地財(cái)產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，培植地方政府可永續(xù)利用的地方稅源。（1）啟動(dòng)土地財(cái)產(chǎn)稅改革，讓城市政府有永續(xù)的收入來源。根據(jù)各國經(jīng)驗(yàn)，土地財(cái)產(chǎn)稅一般作為地方政府主要稅種，可以成為地方政府可持續(xù)性收入的重要來源。在操作上先易后難，合并稅種，統(tǒng)一征收，分步實(shí)施。建議將與土地財(cái)產(chǎn)相關(guān)的稅費(fèi)由多個(gè)部門征收，改為只由稅務(wù)部門征收；將現(xiàn)行的各種土地稅費(fèi)合并為三個(gè)稅種，即土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅。土地占用稅是對(duì)土地農(nóng)轉(zhuǎn)非行為的征稅，將現(xiàn)在的耕占稅、耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)有償使用費(fèi)合并征收，體現(xiàn)保護(hù)耕地的目的；土地保有稅是對(duì)持有建設(shè)用地者的征稅，基于土地的不可再生性和隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然升值的情況，可由中立的土地評(píng)估機(jī)構(gòu)公布一個(gè)地區(qū)一定時(shí)期的土地價(jià)格，稅務(wù)部門根據(jù)地價(jià)上漲的情形對(duì)土地持有者征收一定比例的土地保有稅；土地交易稅是對(duì)建設(shè)用地的交易行為征稅，既讓地方政府可以獲得穩(wěn)定的稅源，也有利于土地轉(zhuǎn)向最有價(jià)值的使用。（2）在土地財(cái)產(chǎn)稅改革探索階段，盡快出臺(tái)土地出讓金納入地方預(yù)算管理實(shí)施辦法，并明確土地出讓金由地方使用，中央不參與其利益分配。中央可明確規(guī)定，將國有土地使用權(quán)出讓總價(jià)款全額納入地方預(yù)算，繳入地方國庫，實(shí)行“收支兩條線”管理，有利于這筆資金的規(guī)范有效使用。但是，在操作上要注意以下兩點(diǎn)：一是，預(yù)算資金管理是年初進(jìn)行預(yù)算，年終審核，而土地出讓金是政府出讓土地所得，它是一種政府壟斷下的市場(chǎng)行為，當(dāng)年計(jì)劃出讓多少土地可以由有關(guān)機(jī)構(gòu)控制，但出讓金多少則受市場(chǎng)左右，土地出讓金如何納入地方預(yù)算管理要有具體實(shí)施細(xì)則。二是，中央在土地出讓金預(yù)算管理的規(guī)定中，應(yīng)規(guī)范和提高土地出讓金的使用效率，決不可成為主管部門在摸清地方家底后分配地方土地收入的契機(jī)。

7.嘗試工業(yè)用地和農(nóng)民宅基地進(jìn)入市場(chǎng)，讓農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化成果。（1）嘗試政府放棄對(duì)工業(yè)用地的壟斷供應(yīng)，讓農(nóng)民集體土地直接進(jìn)入工業(yè)用地市場(chǎng)。建議政府放棄對(duì)工業(yè)用地的壟斷供應(yīng)，讓農(nóng)民集體土地直接進(jìn)入工業(yè)用地市場(chǎng)，這樣，一方面可以減輕政府的財(cái)政壓力，另一方面有利于農(nóng)民分享土地級(jí)差收益，使稀缺的建設(shè)用地按市場(chǎng)價(jià)格配置到更有價(jià)值的使用。廣東省政府積極推行以農(nóng)民集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)的做法，值得推廣。（2）給被征地村留一定比例的經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織建造標(biāo)準(zhǔn)廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實(shí)踐證明，村留用地既有利于村級(jí)經(jīng)濟(jì)壯大，在農(nóng)村公共財(cái)政缺位的情況下，土地出租收入成為農(nóng)村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民分享土地級(jí)差收益的重要途徑。建議中央出臺(tái)專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規(guī)定。（3）保護(hù)農(nóng)民利用宅基地出租房屋獲取收入的權(quán)利。在城市化進(jìn)程中，農(nóng)民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現(xiàn)行法律中對(duì)宅基地的權(quán)屬?zèng)]有明確規(guī)定，出現(xiàn)政府侵占農(nóng)民宅基地或農(nóng)民在現(xiàn)有宅基地上超規(guī)定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的同時(shí)，對(duì)宅基地的申請(qǐng)、使用與出租等作出明文規(guī)定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農(nóng)村建設(shè)為名，侵犯農(nóng)民宅基地權(quán)利。

（二）重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的土地政策

1.逐步加大市場(chǎng)在土地資源配置中的作用，警惕和防范政府經(jīng)營(yíng)土地風(fēng)險(xiǎn)。（1）改變建設(shè)用地指標(biāo)過于集中于大城市的局面。在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，政府在建設(shè)用地上行政配置資源的色彩濃，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響大。在一些省份，2/3以上的建設(shè)用地指標(biāo)被集中使用于省會(huì)城市和少數(shù)幾個(gè)中等城市，不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)該予以改變。（2）在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，地方政府也借鑒優(yōu)化開發(fā)區(qū)的做法，實(shí)行政府土地儲(chǔ)備和獨(dú)家經(jīng)營(yíng)土地，但是，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)育不足，土地出讓收益不理想，政府經(jīng)營(yíng)土地并非一本萬利，應(yīng)減少政府獨(dú)家供應(yīng)土地的局面，禁止政府將增量土地放入土地儲(chǔ)備。（3）在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施用地比重過高，帶來供地結(jié)構(gòu)的不合理，也影響土地收益，應(yīng)當(dāng)予以改變。

2.嘗試工業(yè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)，維持我國制造業(yè)的全球優(yōu)勢(shì)。審慎評(píng)估政府壟斷工業(yè)用地“招、拍、掛”對(duì)我國工業(yè)化的影響，讓農(nóng)民集體土地直接進(jìn)入市場(chǎng)。工業(yè)用地“招、拍、掛”出讓政策的出臺(tái)，可以在一定程度上遏制地方政府壓低地價(jià)招商引資行為，但也會(huì)提高重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地的成本。我國現(xiàn)在正處在工業(yè)化的關(guān)鍵階段，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和工業(yè)向重點(diǎn)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移，都有賴工業(yè)化繼續(xù)保持一定增長(zhǎng)速度。優(yōu)化開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)民直接將集體建設(shè)用地以出租、出讓、轉(zhuǎn)讓等形式供應(yīng)給企業(yè)，既大大降低了企業(yè)的用地成本，又保證了農(nóng)民可以長(zhǎng)期分享土地增值收益，地方政府可以獲得企業(yè)稅收和土地使用費(fèi)。推廣地方農(nóng)民集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)的做法，有利于大量中小企業(yè)到廣大重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域落戶，促進(jìn)制造業(yè)向重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的轉(zhuǎn)移，繼續(xù)保持我國制造業(yè)在全球的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

3.維持工業(yè)化、城市化進(jìn)程中集體和國有土地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”。（1）城市化進(jìn)程中的土地國有化趨勢(shì)應(yīng)該有所遏制。在法律有待修改的情況下，要用好土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃這個(gè)龍頭。規(guī)劃就是法律，一切用地以規(guī)劃為藍(lán)本，不能突破規(guī)劃，也不能利用政府權(quán)力隨意修改規(guī)劃。防止地方利用村改居、市改區(qū)、區(qū)域調(diào)整、城市化改制等所謂創(chuàng)新，變相大面積圈占農(nóng)地。（2）在制度上確保建設(shè)用地兩種所有制的長(zhǎng)期并存。我國憲法確立的土地國有制和集體土地所有制的并存，有利于維護(hù)我們這樣一個(gè)農(nóng)業(yè)人口大國的長(zhǎng)期穩(wěn)定。但是，由于現(xiàn)行有關(guān)法律造成城市化的同時(shí)土地就必須國有化的現(xiàn)實(shí)格局，建議在憲法中可考慮修改以城鄉(xiāng)分割來劃分兩種土地所有制的提法。不僅要賦予農(nóng)民農(nóng)地農(nóng)用時(shí)的長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，而且要賦予農(nóng)民在農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)的土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。（3）給被征地村留一定比例的經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織建造標(biāo)準(zhǔn)廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實(shí)踐證明，村留用地既有利于村級(jí)經(jīng)濟(jì)壯大，在農(nóng)村公共財(cái)政缺位的情況下，土地出租收入成為農(nóng)村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民分享土地級(jí)差收益的重要途徑。建議中央出臺(tái)專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規(guī)定。（4）保護(hù)農(nóng)民利用宅基地出租房屋獲取收入的權(quán)利。在城市化進(jìn)程中，農(nóng)民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現(xiàn)行法律中對(duì)宅基地的權(quán)屬?zèng)]有明確規(guī)定，出現(xiàn)政府侵占農(nóng)民宅基地或農(nóng)民在現(xiàn)有宅基地上超規(guī)定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的同時(shí)，對(duì)宅基地的申請(qǐng)、使用與出租等作出明文規(guī)定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農(nóng)村建設(shè)為名，侵犯農(nóng)民宅基地權(quán)利。

4.盡快制定規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律，結(jié)束集體建設(shè)用地大量非法流轉(zhuǎn)的局面。（1）應(yīng)在符合規(guī)劃的前提下，集體土地應(yīng)與國有土地一樣，可以出租，出讓，轉(zhuǎn)讓，抵押；可以獲得與國有土地具有同等權(quán)利的《集體土地使用權(quán)證》；農(nóng)民可以獲得土地流轉(zhuǎn)的絕大部分收益；集體非農(nóng)建設(shè)用地必須符合規(guī)劃控制，依法取得。（2）所有非農(nóng)建設(shè)用地的安排必須符合土地利用總體規(guī)劃，農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地必須在規(guī)劃的控制下，按年度用地計(jì)劃實(shí)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，依法進(jìn)行土地登記，辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)，取得轉(zhuǎn)用證書。（3）要對(duì)所轄地域的非農(nóng)建設(shè)用地作一次認(rèn)真普查，制定出補(bǔ)辦轉(zhuǎn)用手續(xù)的最后期限和罰則，使所有非農(nóng)建設(shè)用地必須依法取得，禁止私下流轉(zhuǎn)的土地黑市；建立集體建設(shè)用地使用權(quán)交易市場(chǎng)。在符合土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下，依市場(chǎng)原則將集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易，這一過程不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)，任何建設(shè)用地使用者都可根據(jù)市場(chǎng)公平交易的原則，與集體土地所有者或建設(shè)用地使用者進(jìn)行等價(jià)交換。土地使用權(quán)價(jià)格應(yīng)該是市場(chǎng)價(jià)格。(4)加強(qiáng)集體土地收入的管理，確保農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者。在土地產(chǎn)權(quán)上，嚴(yán)格界定集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在土地權(quán)利，在流轉(zhuǎn)收益分配上的關(guān)系，要加強(qiáng)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織土地收益資金的管理，將土地流轉(zhuǎn)收益最大程度地運(yùn)用于農(nóng)民的社會(huì)保障，以保障農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

5.進(jìn)行功能區(qū)內(nèi)城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點(diǎn)。（1）由城市建設(shè)用地區(qū)域向?qū)谵r(nóng)村建設(shè)用地減少區(qū)域支付土地復(fù)墾費(fèi)用。（2）在建設(shè)用地掛鉤過程中，城市區(qū)域要留一定比例的建設(shè)用地給原騰出建設(shè)用地的農(nóng)村區(qū)域，作為工業(yè)和城市發(fā)展用地。（3）城市區(qū)域應(yīng)騰出建設(shè)用地吸納一定比例的人口進(jìn)城，這部分進(jìn)城農(nóng)民享受與城市市民同等的公共服務(wù)。（4）對(duì)于整理出的閑置建設(shè)用地，可以不占用年度建設(shè)用地指標(biāo)。

6.以主體功能區(qū)的范圍界定耕地占補(bǔ)平衡，逐步實(shí)行功能區(qū)域之間的耕地保護(hù)與補(bǔ)償機(jī)制。（1）在劃定功能區(qū)之后，為了協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以考慮改變目前以省為單位實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡的辦法，改為以功能區(qū)域?yàn)閱挝唬瑢?shí)行耕地占補(bǔ)平衡。（2）建立農(nóng)田保護(hù)的地區(qū)補(bǔ)償機(jī)制。鑒于區(qū)域之間以及同一地區(qū)不同縣市之間發(fā)展工業(yè)化、城市化程度的差異，它們占用基本農(nóng)田的量也不一樣，各地可以通過縣內(nèi)、地區(qū)內(nèi)、省內(nèi)基本農(nóng)田指標(biāo)的置換，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地與基本農(nóng)田保護(hù)平衡。（3）隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，跨省耕地動(dòng)態(tài)總量平衡將不可避免，建議出臺(tái)功能區(qū)域之間就基本農(nóng)田指標(biāo)異地置換的原則、方式和補(bǔ)償機(jī)制等出臺(tái)有關(guān)政策，這樣既可以解決工業(yè)化、城市化快速發(fā)展地區(qū)的用地需求，又有利于基本農(nóng)田保護(hù)面積大的地區(qū)獲得一定的貨幣補(bǔ)償。

（三）限制開發(fā)區(qū)的土地政策

1.建立生態(tài)保護(hù)的財(cái)政和地區(qū)補(bǔ)償機(jī)制。（1）國家財(cái)政專門設(shè)立生態(tài)保護(hù)基金，作為對(duì)限制開發(fā)區(qū)域保護(hù)環(huán)境的補(bǔ)償。（2）繼續(xù)維持10-15年的退耕還林補(bǔ)償政策。這一政策在其他區(qū)域可以停止，但是對(duì)于限制開發(fā)區(qū)域必須繼續(xù)，這對(duì)于生態(tài)修復(fù)將起到十分有效的作用。（3）國家出臺(tái)政策，建立發(fā)達(dá)地區(qū)向限制開發(fā)區(qū)域的環(huán)境補(bǔ)償辦法。

2.加大林權(quán)、草場(chǎng)權(quán)屬改革，增大當(dāng)?shù)厝丝趶牧謽I(yè)、草業(yè)中的獲利。（1）改革森林采伐制度，提高林業(yè)經(jīng)濟(jì)效益；（2）林地權(quán)屬的長(zhǎng)期化；（3）解決草場(chǎng)的“公地悲劇”問題，解決草場(chǎng)界定中的技術(shù)和產(chǎn)權(quán)問題。

3.對(duì)于資源性利用的產(chǎn)業(yè)發(fā)展予以土地政策的支持。限制開發(fā)區(qū)不可能完全脫離工業(yè)化進(jìn)程，帶來當(dāng)?shù)厝丝谥赂?，?yīng)該支持當(dāng)?shù)刭Y源性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在建設(shè)用地指標(biāo)上，改變完全集中于大中城市的格局，對(duì)于限制開發(fā)區(qū)內(nèi)一些縣發(fā)展資源性產(chǎn)業(yè)給予一定的土地指標(biāo)。

（四）禁止開發(fā)區(qū)的土地政策

1.建立生態(tài)保護(hù)的財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制。由于本區(qū)域主要是國家森林公園或自然保護(hù)區(qū)，資源的保護(hù)具有國家公共品的特性，因此，必須建立限制開發(fā)區(qū)域的土地和資源保護(hù)的受益主體已經(jīng)超越本地區(qū)人口，因此，必須由中央財(cái)政專門設(shè)立生態(tài)保護(hù)基金，作為對(duì)限制開發(fā)區(qū)域保護(hù)環(huán)境的補(bǔ)償。

2.繼續(xù)執(zhí)行退耕還林和生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償政策。前些年實(shí)施的退耕還林還草政策，對(duì)于禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)恢復(fù)起到了十分積極的作用，考慮到這些地區(qū)的生態(tài)正處于修復(fù)期，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民還沒有經(jīng)濟(jì)能力承擔(dān)后續(xù)功能，繼續(xù)10-15年的中央財(cái)政支持相當(dāng)關(guān)鍵，因此，這一政策對(duì)于禁止開發(fā)區(qū)域必須繼續(xù)，這對(duì)于生態(tài)修復(fù)將起到十分有效的作用。不僅如此，在實(shí)施主體功能區(qū)以后，由于禁止開發(fā)區(qū)主要承擔(dān)生態(tài)功能，中央財(cái)政應(yīng)對(duì)本區(qū)域生態(tài)修復(fù)以后的維護(hù)設(shè)立專門資金。

第7篇：土地確權(quán)政策具體規(guī)定范文

    一、行政解決糾紛的制度價(jià)值

    行政機(jī)關(guān)作為社會(huì)管理的專門機(jī)關(guān),在解決社會(huì)矛盾糾紛中有著其天然的制度價(jià)值。

    1、糾紛解決途徑多元化需求的價(jià)值

    第一,社會(huì)治理功能的要求。行政調(diào)解制度在自身的發(fā)展和運(yùn)行中被賦予了種種政治和意識(shí)形態(tài)的功能,例如動(dòng)員組織教育民眾、宣傳普及政策法律等形式,在實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效管理,促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定中具有重大意義。第二,行政管理現(xiàn)代化的要求。社會(huì)的不斷進(jìn)步與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育和成熟,行政機(jī)關(guān)干預(yù)職能不斷退縮,轉(zhuǎn)而要求行政機(jī)關(guān)通過民主管理與協(xié)調(diào)當(dāng)事人自愿協(xié)商的方式進(jìn)行社會(huì)管理。第三,糾紛解決多元化機(jī)制構(gòu)建的要求。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的不斷發(fā)展,社會(huì)矛盾糾紛不斷增長(zhǎng),在自愿選擇糾紛解決途徑和司法終局救濟(jì)并存的前提下,行政機(jī)關(guān)當(dāng)然的成為糾紛解決途徑選擇的途徑之一。

    2、制度本源價(jià)值

    第一,便捷性。與訴訟糾紛解決制度相比,行政糾紛解決制度更具便利性,訴訟糾紛解決制度受制于嚴(yán)格的訴訟程序,而行政調(diào)解無需經(jīng)過繁瑣的訴訟程序,也無需費(fèi)用。第二,專業(yè)性。在較為專業(yè)的領(lǐng)域行政調(diào)解比其它糾紛解決制度更具專業(yè)優(yōu)勢(shì),與人民調(diào)解制度比較,人民調(diào)解在解決鄰里糾紛、化解社區(qū)矛盾等方面發(fā)揮著重要作用,但存在調(diào)解隊(duì)伍專業(yè)化程度不高、法學(xué)知識(shí)欠缺、權(quán)威不夠等不利因素,例如當(dāng)前影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的勞資糾紛、征地拆遷糾紛等,行政調(diào)解主體多為具體職能部門,能充分利用專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為當(dāng)事人提供更有效的調(diào)解,且較之人民調(diào)解,行政調(diào)解更具有權(quán)威性,糾紛裁斷的結(jié)果有利于當(dāng)事人的接受并付諸履行。第三,利于制度形成。在某些特定類型糾紛領(lǐng)域,尤其是缺乏相關(guān)法律規(guī)則指導(dǎo)時(shí),通過行政調(diào)解在解決糾紛的過程中探索合理的規(guī)則,能形成快速的反饋和治理機(jī)制,并有助于法律規(guī)范的形成,預(yù)防同類糾紛的反復(fù)發(fā)生。

    二、行政解決糾紛制度運(yùn)行的現(xiàn)狀

    行政機(jī)關(guān)解決糾紛制度,是行政機(jī)關(guān)履行社會(huì)管理的職能的基本要求,任何行政機(jī)關(guān)均可對(duì)其職責(zé)范圍內(nèi)的相關(guān)糾紛進(jìn)行調(diào)解。如行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政復(fù)議過程中對(duì)特定的行政爭(zhēng)議進(jìn)行調(diào)解、基層政府對(duì)因土地承包引起的糾紛進(jìn)行調(diào)解、公安機(jī)關(guān)對(duì)因民間糾紛引起的治安違法行為、交通事故損害賠償進(jìn)行調(diào)解、工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)消費(fèi)糾紛進(jìn)行調(diào)解等。

    以消費(fèi)糾紛為例。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮,消費(fèi)已成為人們社會(huì)生活的主要內(nèi)容,圍繞消費(fèi)主體與經(jīng)營(yíng)者之間發(fā)生的消費(fèi)爭(zhēng)議,總體數(shù)量是很龐大的,雖然其涉及消費(fèi)爭(zhēng)議的標(biāo)的往往較小、法律關(guān)系往往較簡(jiǎn)單。但如果不能得到及時(shí)有效的化解,往往容易激化矛盾,引發(fā)人身與財(cái)產(chǎn)侵權(quán)或更大的糾紛,甚至刑事案件,造成不良的社會(huì)影響。

    我國在對(duì)消費(fèi)行為進(jìn)行規(guī)范的管理過程中,出臺(tái)了《商標(biāo)法》、《價(jià)格法》、《食品衛(wèi)生法》、《藥品管理法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《城鄉(xiāng)集市貿(mào)易管理法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律和地方性法規(guī)。這些法律法規(guī)共同規(guī)范了消費(fèi)爭(zhēng)議的解決方式,即協(xié)商和解、調(diào)解、申訴、仲裁、訴訟。還規(guī)定了消費(fèi)爭(zhēng)議的主管部門(1)負(fù)責(zé)對(duì)一般商品、服務(wù)進(jìn)行綜合管理的工商行政部門;(2)負(fù)責(zé)食品、藥品、化妝品質(zhì)量為的食品衛(wèi)生部門;(3)負(fù)責(zé)商品質(zhì)量、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、商品計(jì)量問題的技術(shù)監(jiān)督部門;(4)負(fù)責(zé)商品價(jià)格或服務(wù)收費(fèi)問題的物價(jià)部門等?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》還規(guī)定:“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),組織、協(xié)調(diào)、督促有關(guān)行政部門做好保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的工作?！薄案骷?jí)人民政府應(yīng)加強(qiáng)家督,預(yù)防危害消費(fèi)者人身、財(cái)產(chǎn)安全行為的發(fā)生。及時(shí)制止危害消費(fèi)者人身、財(cái)產(chǎn)安全的行為?！钡趯?shí)際中,消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到制度設(shè)計(jì)所預(yù)想的效果。這與立法技術(shù)的模糊性密切相關(guān),《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》28條以“各級(jí)人民政府工商行政部門和其它有關(guān)行政部門”的模糊用語,淡化了負(fù)有消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的其它機(jī)關(guān)職責(zé),使消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)關(guān)實(shí)際中只有工商行政管理部門。雖然全國工商行政管理部門在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面做了大量的宣傳,而且還建立了12315消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)熱線,但是從實(shí)際調(diào)查中來看,效果卻不像想象中的那么明顯。

    以渝東南地區(qū)某縣為例,2007年到2011年5年來,平均每年受理消費(fèi)者糾紛案件不超過100件,這不能說是因?yàn)橄M(fèi)糾紛不多,而是消費(fèi)糾紛化解渠道不暢所導(dǎo)致。從群眾調(diào)查中發(fā)現(xiàn),往往在遇到消費(fèi)糾紛時(shí)不能找到有效的糾紛結(jié)局途徑,爭(zhēng)議標(biāo)的不大就自認(rèn)倒霉,爭(zhēng)議較大又沒有得到及時(shí)解決往往會(huì)“大動(dòng)干戈”用“拳頭”解決問題。這不僅成為影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素,而且存在矛盾激化的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。在對(duì)縣級(jí)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)“消委會(huì)”的調(diào)查中發(fā)現(xiàn),消費(fèi)糾紛作為社會(huì)生活中總量不可估量的一類糾紛,糾紛解決機(jī)構(gòu)居然連一個(gè)調(diào)解室都沒有,而且也沒有建立相應(yīng)的糾紛調(diào)處電子管理臺(tái)賬、糾紛解決調(diào)處流程規(guī)范性文件、調(diào)處人員管理制度、格式化調(diào)解協(xié)議書等一些糾紛解決的基本條件。另一方面,一些消費(fèi)糾紛往往涉及物價(jià)、質(zhì)量、衛(wèi)生等多個(gè)部門,而由于法律規(guī)定的模糊性,在糾紛解決過程中往往無法形成聯(lián)動(dòng),對(duì)于消費(fèi)爭(zhēng)議當(dāng)事人而言往往為了一個(gè)糾紛的有效解決,要到多個(gè)部門之間奔波,跑上幾天、等上幾月才有一個(gè)結(jié)果,最終是時(shí)間成本、人力成本等算下來又得不償失。對(duì)于相關(guān)行政機(jī)關(guān)來講,由于沒有具體明確的法律指引,沒有建立相應(yīng)的消費(fèi)糾紛調(diào)處制度和部門,對(duì)消費(fèi)維權(quán)所涉及到的問題,往往能推則推,抱著“多一事不如少一事”的態(tài)度對(duì)待。這不僅有違制度設(shè)計(jì)的初衷,而且直接導(dǎo)致消費(fèi)糾紛解決制度的群眾評(píng)價(jià)降低,致使大量的消費(fèi)糾紛無法通過行政途徑進(jìn)行解決,從而為社會(huì)穩(wěn)定留下不小的隱患。

    因此,筆者認(rèn)為,消費(fèi)糾紛作為社會(huì)糾紛中不可忽視的部分,應(yīng)當(dāng)引起相關(guān)部門的高度重視。在糾紛解決的制度建設(shè)中,應(yīng)當(dāng)依托“消委會(huì)”糾紛調(diào)處平臺(tái)的建設(shè),形成消費(fèi)糾紛相關(guān)行政部門的內(nèi)部聯(lián)動(dòng)機(jī)制,不斷完善調(diào)解組織、規(guī)范調(diào)解流程、建立相應(yīng)的調(diào)解制度、配備相應(yīng)的調(diào)處人員,使消費(fèi)糾紛調(diào)解平臺(tái)逐步體現(xiàn)其價(jià)值,及時(shí)有效的化解消費(fèi)糾紛。

    三、行政解決糾紛制度的現(xiàn)實(shí)困境

    行政解決糾紛制度具有效率高、成本低、快捷、主動(dòng)、靈活、專業(yè)的特點(diǎn),但在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中還存在很多問題,制約著行政解決糾紛制度功能的發(fā)揮。從運(yùn)行機(jī)制來看,大多數(shù)行政機(jī)關(guān)沒有形成統(tǒng)一的糾紛解決管理機(jī)構(gòu)和制度規(guī)范,各自為陣,無法形成糾紛解決的聯(lián)動(dòng)機(jī)制,在應(yīng)對(duì)和處理復(fù)雜性、突發(fā)性糾紛案件中往往不能及時(shí)調(diào)處,甚至有可能激化矛盾,使矛盾糾紛影響范圍擴(kuò)大,在社會(huì)中造成不良影響。從效力上看,行政調(diào)解協(xié)議不具有強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力。法律法規(guī)一般規(guī)定行政調(diào)解達(dá)成協(xié)議后應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解協(xié)議書,調(diào)解協(xié)議書由雙方當(dāng)事人簽名、蓋章后具有法律效力。最近,《最高人民法院關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》對(duì)行政調(diào)解的效力予以明確:“行政機(jī)關(guān)依法對(duì)民事糾紛進(jìn)行調(diào)處后達(dá)成的有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議或者作出的其他不屬于可訴具體行政行為的處理,經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章后,具有民事合同性質(zhì),法律另有規(guī)定的除外?！本唧w來講,主要突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

    第一,依據(jù)不明。對(duì)于民事爭(zhēng)議的行政解決糾紛制度,沒有統(tǒng)一的立法規(guī)定,具體規(guī)定散見于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件等不同類型與層級(jí)的法律文件中。實(shí)踐中,究竟哪些民事真意可以進(jìn)行行政調(diào)解,調(diào)解哪些民事爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)屬于行政機(jī)關(guān)職能的范疇都不夠清晰,導(dǎo)致了一些本來能夠進(jìn)行行政調(diào)解的民事爭(zhēng)議大量進(jìn)入訴訟程序,浪費(fèi)了有限的司法資源,延誤了糾紛的解決。

    第二,制度不全。行政解決糾紛制度缺乏相關(guān)配套制度的建立、健全。例如,其一,雖然很多法律、法規(guī)、規(guī)章都規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的行政調(diào)解職能,但沒有明確具體承擔(dān)行政調(diào)解職責(zé)的工作機(jī)構(gòu)和人員,沒有規(guī)定行政調(diào)解機(jī)構(gòu)和人員應(yīng)當(dāng)具備的任職條件和資格,由此導(dǎo)致了行政機(jī)關(guān)調(diào)解的專業(yè)性、獨(dú)立性和公正性缺乏保障。其二,缺乏統(tǒng)一、完整、系統(tǒng)的行政調(diào)解程序安排,大多數(shù)行政調(diào)解的步驟、方式、時(shí)限等很大程度上僅僅依賴于各地的摸索和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),具有很大的隨意性,容易受認(rèn)為因素的左右,影響了行政調(diào)解的社會(huì)效果。

    第三,運(yùn)行不暢。由于沒有明確的立法指引和制度支持,大多數(shù)行政機(jī)關(guān)沒有行政獨(dú)立的調(diào)解機(jī)制,沒有配備專門的調(diào)解人員和調(diào)解場(chǎng)所,對(duì)矛盾糾紛的解決總是被動(dòng)行事,甚至推諉、拒絕以減少行政運(yùn)行的成本。這使得行政解決糾紛制度只是在理論界呼聲極高,但在實(shí)務(wù)操作中卻不見其效。

    第四,聯(lián)動(dòng)不足。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,復(fù)合性、群體性糾紛的不斷增多,往往涉及面廣,社會(huì)反響強(qiáng)烈,群眾呼聲極高,處理不及時(shí)或不合理極易引發(fā)新的社會(huì)矛盾。因此,在處理該類糾紛是,往往需要多方聯(lián)動(dòng)、積極協(xié)調(diào)、合理配合才能使矛盾糾紛及時(shí)化解。而行政解決糾紛制度由于依據(jù)不明、制度不全等原因,在糾紛解決過程中,有的部門積極處理,有的部門消極推諉,從而導(dǎo)致矛盾糾紛解決的聯(lián)動(dòng)機(jī)制鏈條斷裂,矛盾糾紛不能得到及時(shí)化解,甚至導(dǎo)致矛盾糾紛的激化。

    四、行政解決糾紛制度的有益探索

第8篇：土地確權(quán)政策具體規(guī)定范文

我區(qū)經(jīng)濟(jì)體制改革的總體目標(biāo)是：基本形成比較完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，建立合理經(jīng)濟(jì)布局和所有制結(jié)構(gòu)，廣覆蓋、多層次、獨(dú)立于企業(yè)之外的社會(huì)保障體系，規(guī)范、有序的市場(chǎng)體系，為全區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化提供強(qiáng)大的體制保障。為此要著力解決當(dāng)前存在的一些突出問題，重點(diǎn)抓好以下幾項(xiàng)工作，使區(qū)經(jīng)濟(jì)體制改革在新時(shí)期、新階段取得新的突破。

1、堅(jiān)持以人為本,統(tǒng)籌各項(xiàng)改革促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。推進(jìn)體制改革的著眼點(diǎn)要兼顧經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域。通過創(chuàng)新體制，深化科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育等社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的改革。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展，在搞好的同時(shí)，進(jìn)一步深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，著力解決影響現(xiàn)代化進(jìn)程的"三農(nóng)"問題，使城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。改革發(fā)展的各項(xiàng)舉措要與環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)和人的全面發(fā)展相適應(yīng)，走可持續(xù)發(fā)展之路。

2、以推進(jìn)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展為重點(diǎn)，繼續(xù)調(diào)整和完善所有制結(jié)構(gòu)。要繼續(xù)以"放心、放手、放開、放膽"的姿態(tài)大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)的二次創(chuàng)業(yè)。抓緊清理有關(guān)限制民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法規(guī)、規(guī)章和政策規(guī)定，依法取消對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的各種不平等待遇。研究制訂對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新的扶持政策。進(jìn)一步打破壟斷、開放市場(chǎng)，鼓勵(lì)非公有制經(jīng)濟(jì)在更大范圍、更廣領(lǐng)域的發(fā)展。加大扶持非公有制經(jīng)濟(jì)特別是民營(yíng)高科技企業(yè)發(fā)展的力度，切實(shí)解決其融資難的問題。積極鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)"走出去"和以民引外，幫助其做大做強(qiáng)。引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)新體制，規(guī)范管理，向現(xiàn)代企業(yè)制度方向發(fā)展。通過大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)，以進(jìn)一步調(diào)整全區(qū)所有制結(jié)構(gòu)。

3、以完善國資管理和營(yíng)運(yùn)體系為重點(diǎn)，繼續(xù)深化國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)改革。按照"中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合"的原則，進(jìn)一步完善國資主管部門、國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)主體及其控股、參股企業(yè)三個(gè)層次的國有資產(chǎn)管理體制。實(shí)行政資分離、政企分開，明確權(quán)責(zé)關(guān)系。逐步創(chuàng)造條件對(duì)現(xiàn)有授權(quán)經(jīng)營(yíng)主體打破行業(yè)界限，進(jìn)行資產(chǎn)重組。擴(kuò)大其資本規(guī)模，提高營(yíng)運(yùn)效率。進(jìn)一步完善綜合性國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司。繼續(xù)完善國有股權(quán)代表的激勵(lì)機(jī)制，使其責(zé)、權(quán)、利得到統(tǒng)一。要建立國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算，對(duì)未納入授權(quán)范圍的資產(chǎn)要進(jìn)行委托管理。在完善國有資產(chǎn)管理體制改革的同時(shí)，要繼續(xù)深化企業(yè)改革，切實(shí)解決企業(yè)改制中的遺留問題。對(duì)已改制企業(yè)要通過國有股減持等形式實(shí)現(xiàn)國有資本的有序退出。對(duì)壟斷行業(yè)要實(shí)行以股份制為主要形式的改革，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。要繼續(xù)引導(dǎo)已改制企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

4、以文化衛(wèi)生等系統(tǒng)事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制為重點(diǎn)，深化社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域體制改革。一是繼續(xù)推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制。在對(duì)事業(yè)單位按監(jiān)督管理、社會(huì)公益和中介服務(wù)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行分類定位的基礎(chǔ)上，確定不同的改革目標(biāo)。對(duì)可面向市場(chǎng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型、社會(huì)中介服務(wù)型，以及事業(yè)單位附屬的"三產(chǎn)"單位要加快轉(zhuǎn)企改制的步伐。同時(shí)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度和勞動(dòng)用工制度改革。二是深化文化體制改革。逐步消除文化領(lǐng)域的準(zhǔn)入限制，充分利用我市非公經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的優(yōu)勢(shì)，大力支持社會(huì)力量辦文化，促進(jìn)民營(yíng)文化企業(yè)的發(fā)展。要把經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位通過吸引社會(huì)資本改造為多元投資的股份制企業(yè)。繼續(xù)整合現(xiàn)有文化資源，組建若干個(gè)文化產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，并以文化產(chǎn)業(yè)集團(tuán)做大做強(qiáng)為契機(jī)，促進(jìn)我市文化名城建設(shè)。三是繼續(xù)推進(jìn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革、藥品流通體制改革和醫(yī)療保險(xiǎn)救助體制改革。對(duì)市屬公立醫(yī)院進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革，選擇1至2家市屬醫(yī)院作為試點(diǎn)，吸引民間資本，改為股份制營(yíng)利性醫(yī)院。繼續(xù)搞好藥品集中招標(biāo)工作，切實(shí)緩解群眾"看病貴"的問題。要完善醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助體制，解決弱勢(shì)群體的治病難問題。全面實(shí)施市區(qū)退休人員門診醫(yī)療費(fèi)社會(huì)統(tǒng)籌，盡快實(shí)施退休人員的社會(huì)化管理。同時(shí)，繼續(xù)搞好農(nóng)村衛(wèi)生院改革，探索建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村合作醫(yī)療制度，健全農(nóng)村衛(wèi)生保健網(wǎng)絡(luò)。四是深化教育體制改革。不斷優(yōu)化教育資源配置，全面推進(jìn)素質(zhì)教育，繼續(xù)鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)，實(shí)現(xiàn)辦學(xué)模式和投入體制的多元化，促進(jìn)各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，市屬校辦工廠的改革要有實(shí)質(zhì)性的突破。

5、以完善產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則為重點(diǎn)，構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。結(jié)合我市前一階段企業(yè)改制的實(shí)際，要圍繞建立健全"歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢"的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為目標(biāo)，進(jìn)一步優(yōu)化企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)，規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易和監(jiān)管的辦法。從我市國有控股、參股企業(yè)進(jìn)一步深化改革的實(shí)際出發(fā)，要以十六大精神和十六屆三中全會(huì)決定為指針，認(rèn)真處理好國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營(yíng)者持大股、管理要素參與分配的三者關(guān)系。既要堅(jiān)持國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的公開性和競(jìng)爭(zhēng)性原則，同時(shí)也要體現(xiàn)管理作為生產(chǎn)要素參與分配的基本要求，抓緊制定管理要素參與分配的具體規(guī)定和制度，并精心組織實(shí)施。要從進(jìn)一步加大宣傳和規(guī)范政策入手，在提高持股職工風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，實(shí)施規(guī)范管理的同時(shí)，不斷優(yōu)化企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)。以有利于企業(yè)發(fā)展和尊重廣大持股職工的意愿為基礎(chǔ)，鼓勵(lì)職工所持股權(quán)依法向企業(yè)經(jīng)營(yíng)技術(shù)骨干集中或轉(zhuǎn)讓給外來投資者。

6、以吸引外資為重點(diǎn)，進(jìn)一步提高對(duì)外開放水平。要進(jìn)一步創(chuàng)新體制，深化外經(jīng)貿(mào)管理體制和外經(jīng)貿(mào)企業(yè)改革。充分利用外資向長(zhǎng)江三角洲轉(zhuǎn)移的契機(jī)，實(shí)施大項(xiàng)目推進(jìn)策略，進(jìn)一步制定和完善利用外資大項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、決策機(jī)制；實(shí)施重點(diǎn)區(qū)域策略，確立利用外資的重點(diǎn)國家和地區(qū)；實(shí)施開發(fā)區(qū)主戰(zhàn)場(chǎng)策略，發(fā)揮各國家級(jí)開發(fā)區(qū)、省級(jí)開發(fā)區(qū)和科技園區(qū)的招商引資本的龍頭作用；實(shí)施領(lǐng)域多元化策略，從較早以工業(yè)為主的利用外資，向全方位、多領(lǐng)域利用外資轉(zhuǎn)變；實(shí)施以外引外策略，通過建立和完善高效的外商投資企業(yè)服務(wù)機(jī)制，促進(jìn)其增資擴(kuò)股，同時(shí)，發(fā)揮外商投資企業(yè)的橋梁作用、示范效應(yīng)和集聚效應(yīng)，努力使外企成為招商主體。從而使我市利用外資工作再上一個(gè)新臺(tái)階。與此同時(shí)，繼續(xù)加大外貿(mào)和外經(jīng)工作的力度，創(chuàng)造對(duì)外經(jīng)貿(mào)工作的新局面，促進(jìn)我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制的完善。

7、以建立服務(wù)型政府為重點(diǎn)，推進(jìn)行政管理體制改革。以第三輪行政審批制度改革和推行電子政務(wù)為契機(jī)，繼續(xù)深化行政管理體制改革。實(shí)現(xiàn)從審批型經(jīng)濟(jì)向服務(wù)型經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。要進(jìn)一步削減行政審批事項(xiàng)，簡(jiǎn)化和規(guī)范行政審批程序，創(chuàng)新審批方式，提高行政審批工作的透明度，最大限度減少行政性審批。對(duì)保留的審批事項(xiàng)，要建立結(jié)構(gòu)合理、管理科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的管理制度，進(jìn)一步提高行政管理的透明度。從而促進(jìn)生產(chǎn)要素的自由有序流動(dòng)。正確處理政府與企業(yè)、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)中介組織的關(guān)系，將政府管不了、管不好或者不應(yīng)當(dāng)管的事情，交給市場(chǎng)主體和中介組織去做。要按照國際通行的規(guī)則、慣例和WTO要求，制訂保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的各項(xiàng)地方法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，要在政策上消除所有制歧視，鼓勵(lì)各類經(jīng)濟(jì)主體積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)并得到健康發(fā)展。

8、以投融資體制改革為重點(diǎn)，發(fā)展多層次的資本市場(chǎng)。要建立"政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)"的多元化投融資體制。著重解決還具有濃重計(jì)劃色彩缺乏市場(chǎng)效率的城建等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投融資體制。對(duì)國有單一投資的項(xiàng)目公司要進(jìn)行投資主體多元化的公司制改造。要打破壟斷，開放市場(chǎng)，通過項(xiàng)目法人制度吸引社會(huì)資金直接進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域；鼓勵(lì)采用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓等方式籌集資金，盤活存量資產(chǎn)吸引外部資金。對(duì)經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施采取不同的投資方式，為社會(huì)資本提供可供選擇的介入領(lǐng)域。要改革現(xiàn)行的投資規(guī)模控制方式，建立投資分類管理體制，落實(shí)企業(yè)的投資主體地位。要探索發(fā)展包括銀行、證券、信托、債券、基金、風(fēng)險(xiǎn)投資在內(nèi)的多層次資本市場(chǎng)體系，加大直接融資和間接融資的力度，促進(jìn)我市大都市建設(shè)步伐。建立擬上市企業(yè)資源的發(fā)掘和培育機(jī)制，充分利用國內(nèi)外證券市場(chǎng)的籌融資功能，鼓勵(lì)和推進(jìn)我市各類優(yōu)質(zhì)企業(yè)到境內(nèi)外上市。加快上市公司資產(chǎn)重組，增強(qiáng)其持續(xù)融資能力。要發(fā)揮市工商信托公司的作用，支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。鼓勵(lì)和支持符合條件的企業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在境內(nèi)外發(fā)行債券籌集資金。根據(jù)國家證券投資基金管理辦法，積極探索和爭(zhēng)取設(shè)立杭州證券投資基金。建立和引進(jìn)科技風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)，開辟風(fēng)險(xiǎn)投資資金渠道，積極吸引民間投資和利用外資，建立高新技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)投資基金。選擇基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)企業(yè)，設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金。要加大城市商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社等地方金融機(jī)構(gòu)的改革力度。要以接軌上海、參與長(zhǎng)江三角洲合作交流為契機(jī)，改革我市的金融體制，提升金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)功能。想方設(shè)法從上海引進(jìn)外資銀行機(jī)構(gòu)來杭設(shè)辦事處、內(nèi)資銀行業(yè)務(wù)總部或地區(qū)總部遷杭，爭(zhēng)取金融機(jī)構(gòu)來杭發(fā)展。鼓勵(lì)杭州地方金融機(jī)構(gòu)"走出去"，到外地設(shè)立窗口。市商業(yè)銀行要不斷優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，健全法人治理結(jié)構(gòu)，吸引社會(huì)資金參股，條件成熟時(shí)也可引進(jìn)外資參股，并爭(zhēng)取上市。不斷推進(jìn)農(nóng)村信用社體制改革，在條件成熟時(shí)組建農(nóng)村商業(yè)銀行。要穩(wěn)步推進(jìn)產(chǎn)權(quán)交易，提升我市產(chǎn)權(quán)交易中心的功能，完善交易方式，拓展經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，努力將其建設(shè)成為區(qū)域性的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)。積極探索非上市股份公司和有限責(zé)任公司的股權(quán)交易，為改制企業(yè)股權(quán)流動(dòng)和我市國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組提供平臺(tái)。建立健全產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的監(jiān)管體系，保證產(chǎn)權(quán)交易的公開、公平、公正。

9、以提升要素市場(chǎng)功能為重點(diǎn)，規(guī)范和完善市場(chǎng)體系。一是重點(diǎn)培育發(fā)展各類要素市場(chǎng)。對(duì)現(xiàn)有的勞動(dòng)力市場(chǎng)、人才市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)、地產(chǎn)市場(chǎng)等要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求加以規(guī)范和發(fā)展。要打破壟斷，逐步改變要素市場(chǎng)依附于相關(guān)主管部門的現(xiàn)象，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行優(yōu)勝劣汰。要不斷提升市場(chǎng)的功能，增強(qiáng)市場(chǎng)的輻射力，使其更好地服務(wù)于我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整的逐步深化，尤其要大力發(fā)展職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)。積極探索適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的產(chǎn)生方式。除繼續(xù)完善對(duì)現(xiàn)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的錄用、評(píng)價(jià)、考核、激勵(lì)辦法外，要通過建立職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)為各類企業(yè)選人用人提供服務(wù)。二是重組現(xiàn)有商品專業(yè)市場(chǎng)。要推動(dòng)現(xiàn)有商品批發(fā)市場(chǎng)的布局調(diào)整和資產(chǎn)重組，促進(jìn)一批有發(fā)展前景的市場(chǎng)上規(guī)模、上檔次，并不斷完善服務(wù)功能。推動(dòng)市場(chǎng)交易主體向公司企業(yè)轉(zhuǎn)變，推進(jìn)競(jìng)買制、拍賣制和電子商務(wù)等新型交易方式，有型市場(chǎng)和無形市場(chǎng)相結(jié)合，擴(kuò)大市場(chǎng)的輻射范圍和交易規(guī)模。三是規(guī)范發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)等各類市場(chǎng)中介組織。市場(chǎng)中介組織作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中重要的經(jīng)濟(jì)主體，對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、市場(chǎng)秩序的規(guī)范起著極為重要的作用。在我國加入WTO的宏觀背景下，亟需發(fā)展和健全包括行業(yè)協(xié)會(huì)在內(nèi)的各類市場(chǎng)中介組織。我市要在調(diào)查研究摸清現(xiàn)有各類市場(chǎng)中介組織基本情況的基礎(chǔ)上，制訂有關(guān)指導(dǎo)意見和促進(jìn)政策。在此基礎(chǔ)上，按照政事分開、政企分開的原則，積極推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)等各類市場(chǎng)中介組織改制轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化其自律機(jī)制。要規(guī)范政府監(jiān)管行為，做到管而有度、放而有序，努力營(yíng)造有利于市場(chǎng)中介組織健康發(fā)展的社會(huì)環(huán)境。四是繼續(xù)發(fā)展現(xiàn)代流通業(yè)態(tài)，穩(wěn)步推進(jìn)電子商務(wù)、連鎖超市和和現(xiàn)代物流配送。

10、抓好就業(yè)和分配制度改革，完善社會(huì)保障體系。要積極探索按生產(chǎn)要素分配的具體途徑和辦法。在堅(jiān)持按勞分配原則的基礎(chǔ)上，要鼓勵(lì)資本、技術(shù)、管理等其他生產(chǎn)要素參與收益分配。積極探索生產(chǎn)要素參與收益分配的新途徑、新辦法。通過完善職工持股制度，保證職工包括經(jīng)營(yíng)者以按股分紅的途徑增強(qiáng)對(duì)企業(yè)的凝聚力，獲得應(yīng)有的激勵(lì)。在高新技術(shù)企業(yè)試行技術(shù)入股辦法，把技術(shù)專利和科技成果作價(jià)折股由科技發(fā)明者和貢獻(xiàn)者持有。探索管理要素作價(jià)入股的方法、方式，體現(xiàn)經(jīng)營(yíng)者管理要素在企業(yè)效益中的重要作用。