土地確權(quán)政策具體規(guī)定精選(九篇)
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第1篇：土地確權(quán)政策具體規(guī)定范文
【關(guān)鍵詞】小產(chǎn)權(quán)房； 原因； 現(xiàn)狀； 解決。
1993 年來自河北的畫家李某心懷對藝術(shù)和夢想的追求來到北京，想找一個寧靜的地方，從事專業(yè)繪畫。經(jīng)人推薦，她來到了小有名氣的“畫家村”宋莊。恰巧宋莊辛店村村民馬某有一套閑置的老房子要出售，李某便立即買下并于2002 年7 月1 日與馬某簽訂了房屋買賣合同，以 45000 元買下了馬某的正房、廂房和院落，馬某還將集體土地建設(shè)用地使用證也交給了李某。在該房屋買賣合同上，有買賣雙方的簽字和辛店村大隊的蓋章，見證人是村副書記郭某和康某。在宋莊辛店村有將近 50 個和李某有相同買房經(jīng)歷的藝術(shù)家。但是 2006 年 10 月，這樣寧靜的生活出現(xiàn)了危機。一個自稱是馬某的朋友的人來到李某家，并說是代表馬某來向李某要回其賣出的房屋，并說他們的房屋買賣合同無效。但是李某立即回絕了此人。見李某不同意，馬某的妻子便前去與李某協(xié)商，并說可以給李某 70000 元作為補償，李某仍然拒絕了她。
于是馬某于 2006 年 10 月向法院起訴狀告李某，要求確認法院他與李某之間的房屋買賣協(xié)議無效，并要求李某返還其房屋。2007 年 7 月一審法院判決如下： 李某是外來人，按照我國法律規(guī)定不得買賣農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的住房，因此判決李某和該集體組織村民馬某簽訂的房屋買賣合同無效，并責令李某一家在法院判決生效 90 天內(nèi)騰退房屋，與此同時，馬某要付給李某夫婦 93808 元的補償款。
我國小產(chǎn)權(quán)房問題由來已久，上案中畫家村事件更是小產(chǎn)權(quán)房案件的典型代表。隨著我國新農(nóng)村建設(shè)，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和城市化進程的快速發(fā)展，越來越多的農(nóng)村居民涌入城市，使得城市房價步步高升，商品房價格更是久升不降。在此種情況下價格相對低廉的小產(chǎn)權(quán)房變得炙手可熱。然而現(xiàn)階段我國的小產(chǎn)權(quán)房還存在諸多問題亟待解決。
一、小產(chǎn)權(quán)房概述。
（ 一） 小產(chǎn)權(quán)房的概念。
所謂小產(chǎn)權(quán)房（ 又叫鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房） ，是指在農(nóng)民集體所有的土地上開發(fā)建設(shè)用于銷售的房屋，未繳納土地出讓金等費用，其產(chǎn)權(quán)證由鄉(xiāng)政府或村政府頒發(fā)而不是由國家房管部門頒發(fā)。小產(chǎn)權(quán)房并不是一個法律上的概念，而是人們在社會實踐和市場交易中一種不成文的約定俗成的稱謂。
（ 二） 小產(chǎn)權(quán)房的分類。
第一種小產(chǎn)權(quán)房： 在政府出讓或劃撥的土地上，未按原先規(guī)劃的用途開發(fā)或利用，且將限制銷售的房屋直接在市場上銷售，有潛在產(chǎn)權(quán)糾紛可能的房屋。
第二種小產(chǎn)權(quán)房： 在軍隊享有使用權(quán)的土地上進行商品房的開發(fā)和買賣，銷售個軍人以外的其他地方居民的房屋。
第三種小產(chǎn)權(quán)房： 占用集體土地或耕地違法建設(shè)在農(nóng)民集體土地上用于商品住宅銷售的或由村集體或農(nóng)民自行組織建造銷售給集體以外其他人的房屋。
（ 三） 小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀和國家的相關(guān)政策。
我國各地都存在小產(chǎn)權(quán)房，在建的已建的不計其數(shù)。根據(jù)相關(guān)機構(gòu)調(diào)查顯示，北京、上海和一些珠三角地區(qū)城市的小產(chǎn)權(quán)房所占比例驚人。其中深圳的小產(chǎn)權(quán)房面積占城市住房總面積高達 40% － 50%，而廣州的小產(chǎn)權(quán)房出租則占了其房屋出租面積的 50%以上。
國家相關(guān)部門近些年相繼了有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房的各項政策，但各地小產(chǎn)權(quán)房仍有難以遏制之勢。2007 年，國家相繼嚴禁違規(guī)開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房和購買小產(chǎn)權(quán)房的“風險提示”； 2008 年，國土資源部發(fā)出的通知中明確表明不允許任何機關(guān)為小產(chǎn)權(quán)房辦理任何產(chǎn)權(quán)證明； 2009年，國土資源部下發(fā)的通知中仍然重申堅決叫停各種小產(chǎn)權(quán)房； 2012年，國土部表示將限期處理土地閑置等違法違規(guī)類案件，包括重點處理小產(chǎn)權(quán)房問題。2012 年 9 月，北京市開始試點清理小產(chǎn)權(quán)房。
二、小產(chǎn)權(quán)房興起的原因。
（ 一） 城鄉(xiāng)二元土地制度的影響。
我國對城市國有土地和農(nóng)村集體土地采取不同的政策，城市國有土地通常進行市場定價，而農(nóng)村集體建設(shè)用地的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和價格機制尚未形成。國有土地建設(shè)用地使用權(quán)的取得通常是劃撥、出讓或拍賣招標等方式取得，而農(nóng)村村民宅基地使用權(quán)的取得是有集體經(jīng)濟組織依法無償分配的。
（ 二） 居高不下的商品房價格。
近些年來，全國各大城市的商品房價格只升不降，即使按揭貸款買房已經(jīng)十分普遍，但仍有許多人無力承擔如此之高的房價。與此同時，價格相對低廉的小產(chǎn)權(quán)房讓想買房的人看到了希望。同樣是普通住宅，小產(chǎn)權(quán)房的價格只有相同位置的商品房價格的 40% － 60%。一時間小產(chǎn)權(quán)房熱銷起來。
（ 三） 相關(guān)法律規(guī)定的欠缺和漏洞。
我國法律雖規(guī)定“農(nóng)村宅基地屬集體所有，村民對宅基地只有使用權(quán)，農(nóng)民將房屋賣給城市居民的買賣行為不受法律保護”，但法律對于農(nóng)民在舊宅基地上再建樓房，把空置的部分賣給集體以外人的行為沒有明確規(guī)定，中間有許多法律空白或缺陷。根據(jù)現(xiàn)行的法律原理，法無明文規(guī)定即為不禁止。所以人們也就鉆了法律的漏洞。新出臺的《物權(quán)法》并沒有限制農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，也沒有規(guī)定禁止小產(chǎn)權(quán)房。
（ 四） 小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)有利于抑制商品房房價和保障住房需要。
小產(chǎn)權(quán)房價格低，它的大量存在會一定程度上起到抑制商品房價格的作用，促使開發(fā)商調(diào)整相關(guān)政策。目前市面上小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量很大，對緩解緊張的城市住房問題、保障住房需要，緩解了政府為居民提供住房的壓力。這就讓小產(chǎn)權(quán)房有了其存在的價值。
三、購買風險。
（ 一） 小產(chǎn)權(quán)房沒有國家房管部門頒發(fā)的房產(chǎn)證。
因為小產(chǎn)權(quán)房是在集體土地上建設(shè)的，而我國法律規(guī)定“農(nóng)村宅基地屬集體所有，村民對宅基地只有使用權(quán)，農(nóng)民將房屋賣給城市居民的買賣行為不受法律保護”，不允許用于銷售。所以小產(chǎn)權(quán)房的買賣是不受法律保護的，這種買賣行為基本上是無效的。而且正因為它不能確權(quán)發(fā)證，在交易時相比其他合法商品房交易要付出許多額外的交易費用，這期間可能會引發(fā)各種糾紛。將來出售或者遺贈給子女時也會有很大麻煩。
（ 二） 安全沒有保證、配套設(shè)施不全面。
由于小產(chǎn)權(quán)房主要是集體組織或村民自行建造或者由一些開發(fā)商投資建造出售的，建成的房屋沒有相關(guān)部門檢驗和監(jiān)督，大多會因偷工減料或技術(shù)不佳、材料質(zhì)量低劣而不合格甚至存在很大的安全隱患，住房安全得不到保障。加上其價格低廉，相關(guān)配套設(shè)施比如車庫、天然氣和物業(yè)管理都基本沒有。雖然人們買房是為了有個遮風擋雨的家，但至少要住得放心，住得安心。
（ 三） 得不到拆遷補償。
小產(chǎn)權(quán)房本身就是不合法的建筑，其買賣過程是違法的無效的，其買賣行為是不受法律保護的，在拆遷時也會被當作政府規(guī)定范圍以外的違章建筑，如果與國家的規(guī)劃相沖突，很可能會被強制拆除，而其買主也得不到拆遷補償費。
四、小產(chǎn)權(quán)房的解決建議。
（ 一） 解決城鄉(xiāng)二元土地制度和農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。
城鄉(xiāng)二元土地制度是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的主要原因之一，雖然現(xiàn)狀是我國法律限制或禁止農(nóng)村集體土地用于非農(nóng)建設(shè)用地，但是眼下隨著城市化和新農(nóng)村建設(shè)的進行，城市國有土地已經(jīng)滿足不了建設(shè)和住房需要了。所以近年來國家大量征收集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地之后再出讓或劃撥給地產(chǎn)開發(fā)商進行建設(shè)。但是這種做法使國家耗費了大量財力物力，使得土地流轉(zhuǎn)的過程更加復(fù)雜，而農(nóng)民的切身利益和征收補償也沒有很好的落實。在解決好集體土地使用流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)探尋統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地制度的路子，讓農(nóng)村集體土地和城市國有土地統(tǒng)一市場，同地同價，解決小產(chǎn)權(quán)房與商品房的價格差異。
（ 二） 完善相關(guān)立法和集體土地登記管理制度。
首先應(yīng)該出臺一些整治和規(guī)范小產(chǎn)權(quán)房的專門性法律法規(guī)，具體規(guī)定小產(chǎn)權(quán)房的概念和范圍，說明其是否存在不合法之處和買賣行為是否有效、不受法律保護等，同事也要表明國家對小產(chǎn)權(quán)房的治理態(tài)度和政策。其次應(yīng)該修改相關(guān)法律。雖然規(guī)定農(nóng)村集體土地不能用于非農(nóng)建設(shè)，農(nóng)民對集體土地有宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)，享有占有、使用、收益的權(quán)利，但是沒有處分權(quán)，只能在集體組織成員內(nèi)部流通，這樣使得集體土地上建設(shè)的房屋不能充分流通無法實現(xiàn)土地資源價值、房屋價值和農(nóng)民利益的最大化。因此，相關(guān)法律可以修訂為： 對在集體土地上建設(shè)的房屋銷售轉(zhuǎn)讓時，將該房屋下的土地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓，這樣就有利于保障房屋的產(chǎn)權(quán)。最后，加強對集體土地的登記管理，在集體土地上建造房屋的，向集體組織繳納一定的集體土地使用金。
（ 三） 針對不同情況，具體問題具體分析。
在不違反國家規(guī)劃的地區(qū)，對小產(chǎn)權(quán)房在實行補交土地出讓金的相關(guān)手續(xù)后，按經(jīng)濟適用房的相關(guān)政策確權(quán)發(fā)證，但不允許直接在市場上交易。已建好或出售的小產(chǎn)權(quán)房只要不是在耕地上建設(shè)的，可以讓開發(fā)商或買房人補交土地出讓金或相關(guān)土地價款，完成征地過程后可發(fā)給相關(guān)產(chǎn)權(quán)證。
五、結(jié)語。
面對我國小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀，要全面分析其利與弊，慎重權(quán)衡各方利益，找出正確的解決方向和方法。
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第2篇：土地確權(quán)政策具體規(guī)定范文
1、房地產(chǎn)法律制度的形式。
在目前的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中，有關(guān)房地產(chǎn)行業(yè)的法律規(guī)范構(gòu)成了現(xiàn)行的房地產(chǎn)法律制度。房地產(chǎn)的法律制度涵蓋了土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)、房地產(chǎn)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓、房地產(chǎn)行業(yè)行政管理五大方面的內(nèi)容，其各方面的內(nèi)容都有可能涉及到房地產(chǎn)權(quán)這個重要問題。
2、房地產(chǎn)權(quán)法律制度的具體內(nèi)涵與規(guī)范。
《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第三十一條規(guī)定：房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押時，房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時轉(zhuǎn)讓、抵押。第四十一條規(guī)定：房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時，土地使用權(quán)出讓合同載明的權(quán)利、義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移。第四十八條規(guī)定：房地產(chǎn)抵押，應(yīng)當憑土地使用權(quán)證書、房屋所有權(quán)證書辦理。第五十九條規(guī)定：國家實行土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)登記發(fā)證制度。第六十條規(guī)定：以出讓或者劃撥方式取得土地使用權(quán)，應(yīng)當向縣級以上地方人民政府土地管理部門申請登記，經(jīng)縣級以上地方人民政府土地管理部門核實，由同級人民政府頒發(fā)土地使用權(quán)證書。在依法取得的房地產(chǎn)開發(fā)用地上建成房屋的，應(yīng)當憑土地使用權(quán)證書向縣級以上地方人民政府房產(chǎn)管理部門申請登記，由縣級以上地方人民政府房產(chǎn)管理部門核實并頒發(fā)房屋所有權(quán)證書。房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或者變更時，應(yīng)當向縣級以上地方人民政府房地產(chǎn)管理部門申請房地產(chǎn)變更登記，并憑變更后的房屋所有權(quán)證書向同級人民政府土地管理部門申請土地使用權(quán)變更登記，經(jīng)同級人民政府土地管理部門核實，由同級人民政府更換或者更改土地使用權(quán)證書。第六十二條規(guī)定：經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定，縣級以上地方人民政府由一個部門負責房產(chǎn)管理和土地管理工作的，可以制作、頒發(fā)統(tǒng)一的房地產(chǎn)權(quán)證書，依照本法第六十條的規(guī)定，將房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)的確認和變更，分別載入房地產(chǎn)權(quán)證書。
《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第二十三條規(guī)定：土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時，土地上蓋的建筑物、附屬物同時轉(zhuǎn)讓。第二十四條規(guī)定：地上建筑物、其他附著物的所有權(quán)或者共有人，享有該建筑物、其他附著物使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)。土地使用者轉(zhuǎn)讓地上建筑物、其他附著物所有權(quán)時，其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)移，但地上建筑物、其他附著物作為動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的除外。第二十五條規(guī)定：土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)轉(zhuǎn)讓，應(yīng)當按規(guī)定辦理過戶登記。土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)分割轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準，并依規(guī)定辦理過戶登記。
2003年9月1日實施的《物業(yè)管理條例》第二十七條規(guī)定：業(yè)主依法享有物業(yè)共用部位、共用設(shè)施的所有權(quán)與使用權(quán)，建設(shè)單位不得擅自處分。
建設(shè)部的《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》第五條規(guī)定：房屋權(quán)屬證書是權(quán)利人依法擁有房屋所有權(quán)并對房屋行使占有、使用、收益和處分權(quán)利的唯一合法憑證。第六條規(guī)定：房屋權(quán)屬登記應(yīng)當遵循房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)權(quán)利主體一致的原則。第三十一條規(guī)定：房屋權(quán)屬證書包括《房屋所有權(quán)證》、《房屋共有權(quán)證》、《房屋他項權(quán)證》或者《房地產(chǎn)權(quán)證》、《房地產(chǎn)共有權(quán)證》、《房地產(chǎn)他項權(quán)證》。
《廣東省城鎮(zhèn)房地產(chǎn)權(quán)登記條例》第四條規(guī)定：依法核準登記的房地產(chǎn)受法律保護。房地產(chǎn)證是房地產(chǎn)權(quán)利人依法經(jīng)營、使用或者處分該房地產(chǎn)的憑證。
《深圳經(jīng)濟特區(qū)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓條例》第五條規(guī)定：房地產(chǎn)建筑物、附屬物轉(zhuǎn)讓時，該建筑物、附屬物的土地使用權(quán)同時轉(zhuǎn)移，不得分割。
《深圳經(jīng)濟特區(qū)房地產(chǎn)登記條例》第二條規(guī)定：本條例所稱房地產(chǎn)，是指土地及土地上的建筑物和附著物。本條例所稱的權(quán)利人，是指權(quán)利人對土地的使用權(quán)和土地上建筑物、附著物的所有人，以及由上述權(quán)利產(chǎn)生的他項權(quán)利。第三條第二款規(guī)定：依法登記的房地產(chǎn)權(quán)受法律保護。第五條規(guī)定：房地產(chǎn)權(quán)利證書是權(quán)利人依法管理、經(jīng)營、使用和處分房地產(chǎn)的憑證。
1994年9月實施的《深圳市房屋建筑面積計算細則》第一條第（二）款第2項規(guī)定：公用面積分為應(yīng)分攤公用面積和不能分攤公用面積兩部份。應(yīng)分攤的公用面積包括室外樓梯、樓梯懸挑平臺、內(nèi)外平臺、門廳、電梯房、多層建筑中突出屋面結(jié)構(gòu)的樓梯間等。不能分攤的公用面積除前款所列之外，建筑報建時未計入容積率的公共面積和在關(guān)文件規(guī)定不進行分割的公共面積，包括機動車庫、非機動車庫、消防避難層、地下室、半地下室、設(shè)備用房、梁底標高不高于2米的架空結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換層和架空作為公眾休憩或交通的場所等。第一條第（五）款規(guī)定：“公共面積（包括應(yīng)分攤公用的和不應(yīng)分攤的）應(yīng)由物業(yè)管理部門統(tǒng)一管理，其產(chǎn)權(quán)屬應(yīng)屬于建筑物內(nèi)參與分攤該公共面積的所有業(yè)主共同擁有，物業(yè)管理部門不得改變其使用功能或有償出租（售）”。
1999年7月1日實施的《深圳市建筑設(shè)計技術(shù)經(jīng)濟指標計算規(guī)定》第2.1.8條規(guī)定：建筑物內(nèi)可供公用使用的面積，包括應(yīng)分攤公用建筑面積和和不分攤公用建筑面積。第3.5條規(guī)定：公用建筑面積分為應(yīng)分攤的公用建筑面積和不分攤公用建筑面積。第3.5.2條、第3.5.2.1條規(guī)定：不分攤公用建筑面積包括地下室用于人防、設(shè)備用房、車庫的建筑面積。
3、房地產(chǎn)權(quán)法律制度的特征。
從上述的相關(guān)規(guī)定中，人們可以清楚地知道我國現(xiàn)行的房地產(chǎn)法律制度具有以下的特征：
（1）在規(guī)范土地使用權(quán)與土地上蓋建筑物之間的關(guān)系時，采用土地使用權(quán)和土地上蓋建筑物所有權(quán)的法律概念和法律規(guī)范。
（2）只有具備土地使用權(quán)的當事人才有可能取得房屋的所有權(quán)，土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)的權(quán)利主體一致，權(quán)利歸屬合一①。
（3）土地使用權(quán)與土地上蓋建筑物不可分離的法律規(guī)范是強制性的。
（4）房地產(chǎn)權(quán)是土地使用權(quán)與土地上蓋建筑物所有權(quán)合二為一的法律權(quán)利。
（5）在二級房地產(chǎn)市場中，不允許將土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)分離、分割。
這意味著，只有土地使用權(quán)份額的建筑物才可能取得有房屋所有權(quán)，沒有土地使用權(quán)份額的建筑物的法律權(quán)利只能依附于具有土地使用權(quán)份額的建筑物，而且是一種從權(quán)利。
（6）在二級房地產(chǎn)市場中，房地產(chǎn)的共用部位的所有權(quán)與使用權(quán)由買方依法所有，房地產(chǎn)開發(fā)商不得擅自處分。
（7）土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，或房地產(chǎn)權(quán)經(jīng)國家機關(guān)法定登記后，其財產(chǎn)所有權(quán)（物權(quán)）的法律權(quán)利才得于確認和保護。
土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，或房地產(chǎn)權(quán)并非由合同約定而確權(quán)，其須經(jīng)法定登記才得于確權(quán)和保護。
（8）土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)可以分別登記，亦可合二為一登記。分別登記時，財產(chǎn)權(quán)利人分別取得《土地使用權(quán)證》和《房屋所有權(quán)證》《房屋共有權(quán)證》、《房屋他項權(quán)證》；合二為一登記時，財產(chǎn)權(quán)利人取得《房地產(chǎn)證》、《房地產(chǎn)共有權(quán)證》、《房地產(chǎn)他項權(quán)證》。
（9）《土地使用權(quán)證》、《房屋所有權(quán)證》或《房地產(chǎn)證》是當事人房地產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)利的法律憑證。
上述我國房地產(chǎn)法律制度特征，表明作為財產(chǎn)法律權(quán)利的房地產(chǎn)權(quán)，其形式和內(nèi)容都較為特別，房依地存，地為房載，地轉(zhuǎn)房隨，房轉(zhuǎn)地隨②，法定登記，確權(quán)保護。房地產(chǎn)權(quán)是土地使用權(quán)與上蓋建筑物、附著物的所有權(quán)合二為一的財產(chǎn)權(quán)利，房地產(chǎn)權(quán)經(jīng)法定登記而確權(quán)，只有國家確認和保護的房地產(chǎn)權(quán)才能取得《房地產(chǎn)證》等房地產(chǎn)權(quán)證。
4、商品房住宅小區(qū)建筑物的房地產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)形式與特點。
上述房地產(chǎn)權(quán)的法律制度和特征，表明住宅小區(qū)建筑物的房地產(chǎn)權(quán)具有以下特點：
（1）在形式要件上，只有取得《土地使用權(quán)證》和《房屋所有權(quán)證》、或《房地產(chǎn)證》的建筑物才具有房地產(chǎn)權(quán)。
（2）在實質(zhì)要件上，只有取得有相應(yīng)土地使用權(quán)面積份額的建筑物才具有房地產(chǎn)權(quán)。
（3）在現(xiàn)行的房地產(chǎn)行政管理制度下，只有計算建筑容積率（建筑面積容積率=建筑總面積/土地使用權(quán)面積）的建筑物才可以取得相應(yīng)宗地號的土地使用權(quán)面積份額。
計算建筑容積率的建筑物權(quán)利人要依法向國家支付土地使用費，并可依法取得《房屋所有權(quán)證》或《房地產(chǎn)證》。
（4）對于不計算建筑容積率的建筑物（面積），由于其沒有相應(yīng)宗地號的土地使用權(quán)面積份額，因此，其權(quán)利人無須向國家交納土地使用費，其初始登記時的法律權(quán)利依附于具有房地產(chǎn)權(quán)的建筑物（面積），不能單獨取得《房地產(chǎn)證》。
（5）不計算建筑容積率的建筑物的房地產(chǎn)權(quán)利完全依附于計算建筑容積率的建筑物，其不能單獨地從計算建筑容積率的建筑物中分離或分割。否則，將違反房地產(chǎn)法律的強制性規(guī)定。
（6）依據(jù)經(jīng)典的“物權(quán)法”理論，計算建筑容積率的建筑物（面積）是主物，不計算建筑容積率的建筑物（面積）是從物。從物的法律權(quán)利依附于主物。主物轉(zhuǎn)移，從物隨之轉(zhuǎn)移，主物與從物不可分割。
從物的法律權(quán)利依附于主物，但從物依然享有與主物相互聯(lián)系的、可分離的使用、占有、收益的三項法律權(quán)利。
（7）在二級市場的房地產(chǎn)首次轉(zhuǎn)讓時，如果房地產(chǎn)開發(fā)商不違反與政府簽訂的《土地使用權(quán)出讓合同》約定和相關(guān)法律規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)商與買方雙方當然可以在《房地產(chǎn)買賣合同》中作出如下的約定：主物和從物所有權(quán)轉(zhuǎn)移給業(yè)主后，從物的占有、使用、收益的三項法律權(quán)利由房地產(chǎn)發(fā)展商享有。
但是，必須指出，上述的約定只是一項債權(quán)約定，而非是一項財產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移的確認，從物的所有權(quán)仍然依附于主物而屬于買方（8）房地產(chǎn)共用部位建筑物的所有權(quán)及使用權(quán)由業(yè)主依法享有，房地產(chǎn)開發(fā)商不得擅自處分。
二、土地使用權(quán)出讓和《土地使用權(quán)出讓合同書》中有關(guān)建筑物轉(zhuǎn)讓的約定。
政府通過拍賣、協(xié)議買賣方式將國有土地使用權(quán)出讓給房地產(chǎn)開發(fā)商，土地的用途是建設(shè)商品房住宅，在付清地價，依法辦理土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移登記后，房地產(chǎn)開發(fā)商取得宗地號土地使用權(quán)證書，宗地號的土地使用權(quán)屬房地產(chǎn)開發(fā)商。
政府與房地產(chǎn)發(fā)展商訂立《土地使用權(quán)出讓合同書》約定了出讓宗地號的土地面積、用途、地價、建筑容積率、開發(fā)建設(shè)完工期限等規(guī)定。同時，《土地使用權(quán)出讓合同書》通常還有如下的約定：（1）房地產(chǎn)開發(fā)商除向政府給付土地使用權(quán)出讓金……外，每年還必須按規(guī)定繳付土地使用權(quán)費。（2）房地產(chǎn)開發(fā)商在土地使用年限內(nèi)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的有關(guān)規(guī)定以及合同的約定轉(zhuǎn)讓、出租、抵押土地使用權(quán)，其合法權(quán)益受法律保護。（3）土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓包括土地使用權(quán)連同地上建筑物的轉(zhuǎn)讓。（4）建筑物必須連同土地使用權(quán)一起轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓雙方簽訂轉(zhuǎn)讓合同并到產(chǎn)權(quán)登記部門辦理變更登記手續(xù)，按政府有關(guān)規(guī)定繳納稅費。（5）建筑物連同土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后，新的土地使用者仍應(yīng)遵守《土地使用規(guī)則》。
由此可見，依《土地使用權(quán)出讓合同》規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)商在二級市場首次轉(zhuǎn)讓建筑物時，必須連同土地使用權(quán)一起轉(zhuǎn)讓。
在商品房住宅小區(qū)建筑物時首次轉(zhuǎn)讓時，當房地產(chǎn)開發(fā)商將不計算容積率的建筑物（面積）以買賣合同方式來約定不轉(zhuǎn)移，為房地產(chǎn)開發(fā)商所有時，房地產(chǎn)開發(fā)商將違反《土地使用權(quán)出讓合同書》規(guī)定，買賣合同將違反房地產(chǎn)法律的強制性規(guī)定。
三、商品房住宅小區(qū)建筑物的房屋單元房地產(chǎn)初始登記和轉(zhuǎn)移登記。
1、初始登記。商品房住宅小區(qū)的建設(shè)工程取得法定的建設(shè)工程竣工驗收證書等法律文件后，房地產(chǎn)開發(fā)商將向房地產(chǎn)權(quán)登記機關(guān)申請辦理商品房住宅小區(qū)建筑物的房地產(chǎn)初始登記。理論上，房地產(chǎn)權(quán)登記機關(guān)應(yīng)按如下原則辦理房地產(chǎn)權(quán)的初始登記：（1）明確計算容積率建筑物的建筑面積與宗地號的土地使用權(quán)面積的除商關(guān)系，以確定計算容積率建筑面積每平方米攤分的土地使用權(quán)面積份額。（2）明確每一房屋單元的建筑面積（含應(yīng)直接分攤到每一房屋單元的公用面積）的土地使用權(quán)面積份額，以確定每一房屋單元的房地產(chǎn)權(quán)。（3）將不計算容積率的建筑物（面積）的法律權(quán)利確立并歸屬于計算容積率建筑物（面積）。
由此可見，在初始登記中，由于不計算容積率建筑物（面積）不能取得其所在地塊的土地使用權(quán)面積份額，不能取得完整、獨立的房地產(chǎn)權(quán)利，不能取得《房地產(chǎn)證》，其法律權(quán)利只能依附并歸于計算容積率建筑物（面積）。
目前，在房地產(chǎn)初始登記的實務(wù)中，房地產(chǎn)權(quán)登記機關(guān)除辦理《土地使用權(quán)證》、《房屋所有權(quán)證》，或《房地產(chǎn)證》外，對于共有、他項的房地產(chǎn)權(quán)證，房地產(chǎn)登記機關(guān)并不辦理，停車位的法律權(quán)利歸屬亦不記載于房地產(chǎn)權(quán)證。
2、轉(zhuǎn)移登記。在房地產(chǎn)二級市場，房地產(chǎn)開發(fā)商與買方簽訂《買賣合同》，買方依約付清購房款后，雙方共同向房地產(chǎn)權(quán)登記機關(guān)申請辦理首次房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記。
在二級市場首次房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記中，房地產(chǎn)登記機關(guān)將按《房地產(chǎn)買賣合同》的約定辦理轉(zhuǎn)移登記，將房屋單元的房地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記給買方，確認買方的房地產(chǎn)權(quán)。
在首次轉(zhuǎn)移登記實務(wù)中，停車位的法律權(quán)利歸屬的轉(zhuǎn)移亦不記載于房地產(chǎn)證權(quán)。
由于不計算容積率建筑物（面積）的法律權(quán)利只能依附在計算容積率建筑物（面積），當房地產(chǎn)開發(fā)商將商品住宅小區(qū)的房屋單元全部出售完后，不計算容積率建筑物（面積）的法律權(quán)利將全部轉(zhuǎn)移并歸屬于小區(qū)房屋的所有權(quán)人，由小區(qū)全部房屋的所有權(quán)人共同共有。
四、商品房住宅小區(qū)停車位的形式和房地產(chǎn)權(quán)歸屬。
1、商品房住宅小區(qū)停車位的形式。
目前商品房住宅小區(qū)停車位存在可以分成二類四種形式：第一類是城市區(qū)域或商品房住宅小區(qū)里，獨立建設(shè)的多層經(jīng)營性停車位（場）；第二類是商品房住宅小區(qū)內(nèi)的地面停車位、樓房首層架空層停車位、樓房地下停車位（場）。
2、多層經(jīng)營性停車位（場）的房地產(chǎn)權(quán)歸屬。
在政府與房地產(chǎn)開發(fā)商訂立的《土地使用權(quán)出讓合同》和政府發(fā)出的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》等法律文件中，均明確規(guī)定多層經(jīng)營性停車位的土地使用權(quán)面積，該類停車位建筑物（面積）是計算建筑容積率的。因此，多層經(jīng)營性停車位可以依法獨立辦理房地產(chǎn)權(quán)的初始登記和轉(zhuǎn)移登記，該類停車場的房地產(chǎn)權(quán)利人為持有《房地產(chǎn)證》的當事人。
3、住宅小區(qū)地面停車位的房地產(chǎn)權(quán)歸屬。
地面停車位是經(jīng)政府發(fā)出的《建設(shè)工程規(guī)劃許證》批準同意，在商品房住宅小區(qū)地面上直接設(shè)置的停車設(shè)施。
房地產(chǎn)開發(fā)商預(yù)售或現(xiàn)售商品房住宅小區(qū)建筑房屋單元后，房屋單元辦理初始登記及轉(zhuǎn)移登記，房屋單元所有人按份共同擁有該小區(qū)宗地號的全部土地使用權(quán)。
由于地面停車位是直接設(shè)置在土地表面的停車設(shè)施，即是直接設(shè)置在房屋單元所有人按份共同擁有使用權(quán)的土地表面上，地面停車位的房地產(chǎn)權(quán)，實際上是土地使用權(quán)。鑒于房屋單元所有人按份共同擁有住宅小區(qū)宗地號的土地使用權(quán)，因此，地面停車位的房地產(chǎn)權(quán)由住宅小區(qū)房屋單元的所有人共同擁有。
4、住宅小區(qū)樓房首層架空層停車位的房地產(chǎn)權(quán)歸屬。
在現(xiàn)行的房地產(chǎn)行政管理法律制度下，首層樓房架空層停車位的建筑面積是不計算建筑容積率的，不能獲得相應(yīng)的土地使用權(quán)面積份額，其法律權(quán)利依附于計算建筑容積率的房屋建筑物（面積），是住宅房屋單元的從物。
首層樓房架空層停車位的房地產(chǎn)權(quán)，實際上是依附于房屋單元的占有、使用、收益的不完全物權(quán)。初始登記時，樓房架空層停車位依法不能取得獨立的房地產(chǎn)權(quán)，其法律權(quán)利依附于計算容積率的房屋建筑物。在轉(zhuǎn)移登記時，其不能取得房地產(chǎn)權(quán)證，其房地產(chǎn)權(quán)依附于取得《房地產(chǎn)證》的房屋單元。
根據(jù)本文以上闡述的房地產(chǎn)法律制度，房地產(chǎn)開發(fā)商在轉(zhuǎn)移房地產(chǎn)時，首層樓房架空層停車位不能從計算建筑容積率的房屋單元中分離或分割，不能將首當其首層樓房架空層停車位的產(chǎn)權(quán)約定為房地產(chǎn)開發(fā)商所有。否則，將違反相關(guān)房地產(chǎn)法律的強制性規(guī)定。
房地產(chǎn)開發(fā)商預(yù)售或現(xiàn)售小區(qū)房屋單元后，房屋單元辦理初始登記和轉(zhuǎn)移登記，首層樓房架空層停車位的房地產(chǎn)權(quán)應(yīng)依法隨房屋單元的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。
可見，首層樓房架空層停車位的房地產(chǎn)權(quán)依附并歸屬于該幢樓房的全體房屋單元所有人。
5、小區(qū)樓房地下停車位（場）的房地產(chǎn)權(quán)歸屬。
在現(xiàn)行的房地產(chǎn)行政管理法律制度下，樓房地下停車位的建筑面積亦是不計算建筑容積率的，因此，樓房地下停車位的產(chǎn)權(quán)狀況與首層樓房架空層停車位的產(chǎn)權(quán)狀況如出一轍，樓房地下停車位的房地產(chǎn)權(quán)依附并歸屬于該幢樓房的全體房屋單元所有人。
五、商品房住宅小區(qū)的停車位不計算建筑容積率的建筑物（面積）時，房地產(chǎn)開發(fā)商與買方在《買賣合同》中約定“停車位的產(chǎn)權(quán)屬于房地產(chǎn)開發(fā)商”的條款違反法律的強制性規(guī)定，該類條款無效。
在二級市場的房地產(chǎn)買賣實務(wù)中，許多房地產(chǎn)開發(fā)商在《房地產(chǎn)買賣合同》約定小區(qū)不計算建筑容積率停車位的產(chǎn)權(quán)歸所有。政府房地產(chǎn)行政管理部門，或房地產(chǎn)開發(fā)商往往在格式合同文本約定：“小區(qū)停車位的產(chǎn)權(quán)屬于賣方”、“停車位的法律權(quán)利屬于賣方”。
從本文上述的闡述中，人們可以清楚地知道，該約定違反了政府與房地產(chǎn)開發(fā)商所簽訂的《土地使用權(quán)出讓合同》中的有關(guān)約定，違反了《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第三十一條有關(guān)不允許二級市場將土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)分離、分割的強制性規(guī)定，違反《物業(yè)管理條例》第二十七條的強制性規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國合同法》第五十二條第（五）款規(guī)定，該類約定條款無效。
此外，政府房地產(chǎn)行政管理機關(guān)應(yīng)按《土地使用權(quán)出讓合同》的約定和法律規(guī)定，追究房地產(chǎn)開發(fā)商的違約責任；買方可提起民事訴訟或申請仲裁，請求人民法院判決或仲裁機構(gòu)裁決確認該類條款無效。
當然，對上述房地權(quán)利發(fā)生分離時、交易無效的法律觀點，有學(xué)者認為值得商榷，認為“對房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)在交易過程中是否只能作為一項交易的財產(chǎn)對待，應(yīng)當根據(jù)各類交易的具體情況具體分析”③。
六、買賣不計算建筑容積率停車位的行為違反法律強制性規(guī)定，買賣該類停車位的合同無效。
在目前的房地產(chǎn)法律制度之下，不計算建筑容積率停車位依法不能取得《預(yù)售許可證》或《房地產(chǎn)證》。
在房地產(chǎn)買賣實務(wù)中，房地產(chǎn)開發(fā)商往往在《房地產(chǎn)買賣合同》中約定，不計算建筑容積率停車位產(chǎn)權(quán)為其所有，然后再出售停車位，或以出租為名，行買賣之實。房地產(chǎn)開發(fā)商在沒有取得政府房地產(chǎn)管理機關(guān)發(fā)出的《預(yù)售許可證》或《房地產(chǎn)證》的情況下，售賣小區(qū)不計算建筑容積率停車位，或?qū)⑼＼囄慌c住宅房屋單元捆綁售賣的現(xiàn)象司空見慣。
根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第四十四條第一款第（四）項和第六十七條、《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》第二十三條（四）項和第三十九條、《深圳經(jīng)濟特區(qū)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓條例》第三十四條、第三十條和第五十九條、《商品房銷售管理辦法》第六條第一款和第三十八條等規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)商預(yù)售或現(xiàn)售房地產(chǎn)的，法律強制規(guī)定房地產(chǎn)開發(fā)商應(yīng)取得《預(yù)售許可證》或《房地產(chǎn)證》后，才能進行房地產(chǎn)買賣活動，否則，房地產(chǎn)管理機關(guān)將依法給予查處。
由此可見，房地產(chǎn)開發(fā)商在未取得小區(qū)停車位的《預(yù)售許可證》或《房地產(chǎn)證》的情況下，售賣不計算容積率停車位的行為，違反法律強制性規(guī)定。
此外，售賣不計算建筑容積率的停車位，還違反《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第三十一條有關(guān)不允許二級市場將土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)分離、分割的強制性規(guī)定。
根據(jù)《中華人民共和國合同法》第五十二條第（五）款規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)商與買方簽訂的買賣停車位合同應(yīng)依法定程序確認為無效合同。
七、應(yīng)進一步完善房地產(chǎn)的法律度，明確商品房住宅小區(qū)中不計算建筑容積率停車位的法律權(quán)利歸屬。
目前，對商品房住宅小區(qū)不計算容積率停車位可否買賣、應(yīng)否買賣有兩種截然不同的意見，房地產(chǎn)開發(fā)商群體和消費者群體的意見涇渭分明。房地產(chǎn)開發(fā)商大多主張不計算容積率的停車位可以買賣，其主要理由在于充分調(diào)動房地產(chǎn)開發(fā)商的投資停車位的積極性，滿足社會大眾的需要。消費置業(yè)者則大多主張不計算容積率的停車位作為住宅小區(qū)的公用設(shè)施，不宜由少數(shù)人或強勢集團獨占，以避免有限的不計算容積率停車位的共用資源被少數(shù)人壟斷使用，損害住宅小區(qū)的普通市民的整體利益，而且住宅小區(qū)的不計算容積率的停車位已計入房地產(chǎn)開發(fā)的建設(shè)成本之中，房地產(chǎn)開發(fā)商不應(yīng)利用不計算容積率的停車位謀取非法的商業(yè)利益。
據(jù)媒體報道，深圳市目前平均每3.3部車輛才有一個停車位④，全國各地均存在停車位的資源遠遠不能滿足社會的需要的狀況。如何有效地調(diào)動房地產(chǎn)開發(fā)商投入更多的資源建設(shè)停車位？怎樣才能合理地、有效率地利用停車位資源，并在二者之中取得平衡？如何才能有效地保護當事人合法權(quán)益？這值得人們的關(guān)注與思索。
1、加強對房地產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)利的法律保護?，F(xiàn)行的房地產(chǎn)法律制度存在諸多的缺陷，如：對土地使用權(quán)與上蓋建筑物所權(quán)之間的關(guān)系，不計算建筑容積率的建筑物所有權(quán)或他項權(quán)利的歸屬關(guān)系，主物與從物之間的關(guān)系，建筑物共用部位的范圍界定等等，缺乏明確全面而又清晰的規(guī)定，對房地產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)利的來源、確權(quán)、保護產(chǎn)生不同的認知與解讀，給社會經(jīng)濟秩序帶來諸多的問題。小區(qū)停車位產(chǎn)權(quán)歸屬的爭議，源于現(xiàn)行房地產(chǎn)法律制度的缺陷，源于政府房地產(chǎn)行政管理機關(guān)對房地產(chǎn)市場行政管理的缺位和錯位。應(yīng)盡快完善我國的房地產(chǎn)法律制度，強化法律對房地產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)利的保護。
2、提高有關(guān)房地產(chǎn)制度的法律位階?，F(xiàn)行房地產(chǎn)制度的法律位階大多處于較低的層次，許多事關(guān)房地產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)利起源產(chǎn)生于地方性法規(guī)、規(guī)章、或規(guī)范性文件，對房地產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)利的保護缺乏力度。應(yīng)進行一步提升房地產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)利制度的法律位階，將具有前瞻性、公平性、合理性的具體規(guī)定上升為法律或行政法規(guī)。
3、完善房地產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)利的登記確權(quán)保護措施。房地產(chǎn)作為要式登記、確權(quán)保護的不動產(chǎn)，登記確權(quán)保護的具體措施是否完善，直接關(guān)系到房地產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)利的保護能否真正落實這一重大問題。登記機關(guān)現(xiàn)行發(fā)放的《房地產(chǎn)證》，對建筑物共用部位、他項權(quán)利不予記載的登記方式，無意中給政府房地產(chǎn)行政管理部門、房地產(chǎn)開發(fā)商擬定的，有違法律規(guī)定的格式合同條款大開方便之門。房地產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)利人無法借助所持有的《房地產(chǎn)證》，以完全物權(quán)的絕對權(quán)直接對抗該類違法的合同條款，保護自身的合法權(quán)益。盡快完善房地產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)利的登記確權(quán)保護措施，提升登記確權(quán)制度的法律位階，對保護當事人合法權(quán)益，遏制違法行為，將會起到立竿見影的良好效果。
第3篇：土地確權(quán)政策具體規(guī)定范文
商品房住宅小區(qū)停車位的產(chǎn)權(quán)歸屬是各種紛爭和矛盾的核心所在。商品房住宅小區(qū)停車位產(chǎn)權(quán)歸屬不明，將令房地產(chǎn)開發(fā)商和置業(yè)者的合法利益處于不確定的狀態(tài)，嚴重地損害了當事人的合法權(quán)益，妨礙著房地產(chǎn)市場的健康地發(fā)展，給社會經(jīng)濟生活和公共管理帶來諸多的難題。
商品房住宅小區(qū)停車位的產(chǎn)權(quán)，是指其房地產(chǎn)權(quán)。房地產(chǎn)權(quán)包含土地使用權(quán)和建筑物、附著物所有權(quán)兩方面的財產(chǎn)權(quán)利。
長期以來，由于我國物權(quán)立法的缺位，社會忽視對公民私有財產(chǎn)的保護，公民的私有財產(chǎn)、共有財產(chǎn)的確定和權(quán)利邊界經(jīng)常處于含糊不清的尷尬狀態(tài)。商品房住宅小區(qū)停車位的產(chǎn)權(quán)歸到底屬于誰？在現(xiàn)有的法律條文中，人們似乎無法直接找到答案，其產(chǎn)權(quán)歸屬似乎仍處于混沌狀態(tài)。
對于商品房住宅小區(qū)停車位產(chǎn)權(quán)歸屬的認識，現(xiàn)行有以下幾種通說：一是合同確定論。住宅小區(qū)停車位的產(chǎn)權(quán)由房地產(chǎn)開發(fā)商與買方置業(yè)者在房地產(chǎn)買賣合同中約定，依合同約定確定其產(chǎn)權(quán)歸屬。二是推定歸屬論。當房地產(chǎn)開發(fā)商與買方置業(yè)者在房地產(chǎn)買賣合同中對小區(qū)停車位產(chǎn)權(quán)沒有約定或約定不明時，推定小區(qū)停車位的產(chǎn)權(quán)屬于買方置業(yè)者共有，或由房地產(chǎn)開發(fā)商所有。三是銷售成本收益歸屬論。當房地產(chǎn)開發(fā)商未將小區(qū)停車位建設(shè)成本及利潤計入其計劃的房屋銷售收益時，小區(qū)停車位的產(chǎn)權(quán)屬于房地產(chǎn)開發(fā)商，反之，其產(chǎn)權(quán)屬于買方置業(yè)者共有。四是登記憑證確權(quán)論。商品房住宅小區(qū)停車位的產(chǎn)權(quán)依買賣合同約定，經(jīng)房地產(chǎn)登記機關(guān)登記確權(quán)，由房地產(chǎn)權(quán)證持有者所有；否則，其產(chǎn)權(quán)處于不明狀態(tài)。本人認為，上述的登記憑證確權(quán)論相對恰當，登記憑證確權(quán)論中的“商品房住宅小區(qū)停車位的產(chǎn)權(quán)，依買賣合同約定，經(jīng)房地產(chǎn)權(quán)登記機關(guān)登記確權(quán)，由房地產(chǎn)權(quán)證持者所有”的認識是正確的。但是，登記憑證確權(quán)論中“否則，其產(chǎn)權(quán)處于不明狀態(tài)”的認識有失偏頗，其忽視了我國現(xiàn)行房地產(chǎn)登記制度的現(xiàn)實和缺陷，以致認識上出現(xiàn)以偏概全的狀況。
以上所述的四種不同認識均不能全面、恰當、準確地解答有關(guān)商品房住宅小區(qū)停車位產(chǎn)權(quán)歸屬的問題。
本人試圖在現(xiàn)行法律制度框架之下，分析和研究有關(guān)房地產(chǎn)權(quán)法律制度的特征、商品房住宅小區(qū)停車位的存在形式、商品房住宅小區(qū)土地使用權(quán)的取得與房地產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)權(quán)登記等過程，從所有權(quán)（物權(quán)）法和債權(quán)法兩個角度，分析土地使用權(quán)與上蓋建筑物、附屬物之間的法律關(guān)系，計入建筑容積率的建筑面積和不計入建筑容積率的建筑面積與土地使用權(quán)之間的法律關(guān)系，運用邏輯推理的方法，探討和研究商品房住宅小區(qū)停車位房地產(chǎn)權(quán)的歸屬。
一、現(xiàn)行法律制度框架下，房地產(chǎn)法律制度的形式、房地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵和特征。
1、房地產(chǎn)法律制度的形式。
在目前的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中，有關(guān)房地產(chǎn)行業(yè)的法律規(guī)范構(gòu)成了現(xiàn)行的房地產(chǎn)法律制度。房地產(chǎn)的法律制度涵蓋了土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)、房地產(chǎn)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓、房地產(chǎn)行業(yè)行政管理五大方面的內(nèi)容，其各方面的內(nèi)容都有可能涉及到房地產(chǎn)權(quán)這個重要問題。
2、房地產(chǎn)權(quán)法律制度的具體內(nèi)涵與規(guī)范。
《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第三十一條規(guī)定：房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押時，房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時轉(zhuǎn)讓、抵押。第四十一條規(guī)定：房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時，土地使用權(quán)出讓合同載明的權(quán)利、義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移。第四十八條規(guī)定：房地產(chǎn)抵押，應(yīng)當憑土地使用權(quán)證書、房屋所有權(quán)證書辦理。第五十九條規(guī)定：國家實行土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)登記發(fā)證制度。第六十條規(guī)定：以出讓或者劃撥方式取得土地使用權(quán)，應(yīng)當向縣級以上地方人民政府土地管理部門申請登記，經(jīng)縣級以上地方人民政府土地管理部門核實，由同級人民政府頒發(fā)土地使用權(quán)證書。在依法取得的房地產(chǎn)開發(fā)用地上建成房屋的，應(yīng)當憑土地使用權(quán)證書向縣級以上地方人民政府房產(chǎn)管理部門申請登記，由縣級以上地方人民政府房產(chǎn)管理部門核實并頒發(fā)房屋所有權(quán)證書。房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或者變更時，應(yīng)當向縣級以上地方人民政府房地產(chǎn)管理部門申請房地產(chǎn)變更登記，并憑變更后的房屋所有權(quán)證書向同級人民政府土地管理部門申請土地使用權(quán)變更登記，經(jīng)同級人民政府土地管理部門核實，由同級人民政府更換或者更改土地使用權(quán)證書。第六十二條規(guī)定：經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定，縣級以上地方人民政府由一個部門負責房產(chǎn)管理和土地管理工作的，可以制作、頒發(fā)統(tǒng)一的房地產(chǎn)權(quán)證書，依照本法第六十條的規(guī)定，將房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)的確認和變更，分別載入房地產(chǎn)權(quán)證書。
《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第二十三條規(guī)定：土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時，土地上蓋的建筑物、附屬物同時轉(zhuǎn)讓。第二十四條規(guī)定：地上建筑物、其他附著物的所有權(quán)或者共有人，享有該建筑物、其他附著物使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)。土地使用者轉(zhuǎn)讓地上建筑物、其他附著物所有權(quán)時，其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)移，但地上建筑物、其他附著物作為動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的除外。第二十五條規(guī)定：土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)轉(zhuǎn)讓，應(yīng)當按規(guī)定辦理過戶登記。土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)分割轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準，并依規(guī)定辦理過戶登記。
2003年9月1日實施的《物業(yè)管理條例》第二十七條規(guī)定：業(yè)主依法享有物業(yè)共用部位、共用設(shè)施的所有權(quán)與使用權(quán)，建設(shè)單位不得擅自處分。
建設(shè)部的《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》第五條規(guī)定：房屋權(quán)屬證書是權(quán)利人依法擁有房屋所有權(quán)并對房屋行使占有、使用、收益和處分權(quán)利的唯一合法憑證。第六條規(guī)定：房屋權(quán)屬登記應(yīng)當遵循房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)權(quán)利主體一致的原則。第三十一條規(guī)定：房屋權(quán)屬證書包括《房屋所有權(quán)證》、《房屋共有權(quán)證》、《房屋他項權(quán)證》或者《房地產(chǎn)權(quán)證》、《房地產(chǎn)共有權(quán)證》、《房地產(chǎn)他項權(quán)證》。
《廣東省城鎮(zhèn)房地產(chǎn)權(quán)登記條例》第四條規(guī)定：依法核準登記的房地產(chǎn)受法律保護。房地產(chǎn)證是房地產(chǎn)權(quán)利人依法經(jīng)營、使用或者處分該房地產(chǎn)的憑證。
《深圳經(jīng)濟特區(qū)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓條例》第五條規(guī)定：房地產(chǎn)建筑物、附屬物轉(zhuǎn)讓時，該建筑物、附屬物的土地使用權(quán)同時轉(zhuǎn)移，不得分割。
《深圳經(jīng)濟特區(qū)房地產(chǎn)登記條例》第二條規(guī)定：本條例所稱房地產(chǎn)，是指土地及土地上的建筑物和附著物。本條例所稱的權(quán)利人，是指權(quán)利人對土地的使用權(quán)和土地上建筑物、附著物的所有人，以及由上述權(quán)利產(chǎn)生的他項權(quán)利。第三條第二款規(guī)定：依法登記的房地產(chǎn)權(quán)受法律保護。第五條規(guī)定：房地產(chǎn)權(quán)利證書是權(quán)利人依法管理、經(jīng)營、使用和處分房地產(chǎn)的憑證。
1994年9月實施的《深圳市房屋建筑面積計算細則》第一條第（二）款第2項規(guī)定：公用面積分為應(yīng)分攤公用面積和不能分攤公用面積兩部份。應(yīng)分攤的公用面積包括室外樓梯、樓梯懸挑平臺、內(nèi)外平臺、門廳、電梯房、多層建筑中突出屋面結(jié)構(gòu)的樓梯間等。不能分攤的公用面積除前款所列之外，建筑報建時未計入容積率的公共面積和在關(guān)文件規(guī)定不進行分割的公共面積，包括機動車庫、非機動車庫、消防避難層、地下室、半地下室、設(shè)備用房、梁底標高不高于2米的架空結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換層和架空作為公眾休憩或交通的場所等。第一條第（五）款規(guī)定：“公共面積（包括應(yīng)分攤公用的和不應(yīng)分攤的）應(yīng)由物業(yè)管理部門統(tǒng)一管理，其產(chǎn)權(quán)屬應(yīng)屬于建筑物內(nèi)參與分攤該公共面積的所有業(yè)主共同擁有，物業(yè)管理部門不得改變其使用功能或有償出租（售）”。
1999年7月1日實施的《深圳市建筑設(shè)計技術(shù)經(jīng)濟指標計算規(guī)定》第2.1.8條規(guī)定：建筑物內(nèi)可供公用使用的面積，包括應(yīng)分攤公用建筑面積和和不分攤公用建筑面積。第3.5條規(guī)定：公用建筑面積分為應(yīng)分攤的公用建筑面積和不分攤公用建筑面積。第3.5.2條、第3.5.2.1條規(guī)定：不分攤公用建筑面積包括地下室用于人防、設(shè)備用房、車庫的建筑面積。
3、房地產(chǎn)權(quán)法律制度的特征。
從上述的相關(guān)規(guī)定中，人們可以清楚地知道我國現(xiàn)行的房地產(chǎn)法律制度具有以下的特征：（1）在規(guī)范土地使用權(quán)與土地上蓋建筑物之間的關(guān)系時，采用土地使用權(quán)和土地上蓋建筑物所有權(quán)的法律概念和法律規(guī)范。
（2）只有具備土地使用權(quán)的當事人才有可能取得房屋的所有權(quán)，土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)的權(quán)利主體一致，權(quán)利歸屬合一①。
（3）土地使用權(quán)與土地上蓋建筑物不可分離的法律規(guī)范是強制性的。
（4）房地產(chǎn)權(quán)是土地使用權(quán)與土地上蓋建筑物所有權(quán)合二為一的法律權(quán)利。
（5）在二級房地產(chǎn)市場中，不允許將土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)分離、分割。
這意味著，只有土地使用權(quán)份額的建筑物才可能取得有房屋所有權(quán)，沒有土地使用權(quán)份額的建筑物的法律權(quán)利只能依附于具有土地使用權(quán)份額的建筑物，而且是一種從權(quán)利。
（6）在二級房地產(chǎn)市場中，房地產(chǎn)的共用部位的所有權(quán)與使用權(quán)由買方依法所有，房地產(chǎn)開發(fā)商不得擅自處分。
（7）土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，或房地產(chǎn)權(quán)經(jīng)國家機關(guān)法定登記后，其財產(chǎn)所有權(quán)（物權(quán)）的法律權(quán)利才得于確認和保護。
土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，或房地產(chǎn)權(quán)并非由合同約定而確權(quán)，其須經(jīng)法定登記才得于確權(quán)和保護。
（8）土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)可以分別登記，亦可合二為一登記。分別登記時，財產(chǎn)權(quán)利人分別取得《土地使用權(quán)證》和《房屋所有權(quán)證》《房屋共有權(quán)證》、《房屋他項權(quán)證》；合二為一登記時，財產(chǎn)權(quán)利人取得《房地產(chǎn)證》、《房地產(chǎn)共有權(quán)證》、《房地產(chǎn)他項權(quán)證》。
（9）《土地使用權(quán)證》、《房屋所有權(quán)證》或《房地產(chǎn)證》是當事人房地產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)利的法律憑證。
上述我國房地產(chǎn)法律制度特征，表明作為財產(chǎn)法律權(quán)利的房地產(chǎn)權(quán)，其形式和內(nèi)容都較為特別，房依地存，地為房載，地轉(zhuǎn)房隨，房轉(zhuǎn)地隨②，法定登記，確權(quán)保護。房地產(chǎn)權(quán)是土地使用權(quán)與上蓋建筑物、附著物的所有權(quán)合二為一的財產(chǎn)權(quán)利，房地產(chǎn)權(quán)經(jīng)法定登記而確權(quán)，只有國家確認和保護的房地產(chǎn)權(quán)才能取得《房地產(chǎn)證》等房地產(chǎn)權(quán)證。
4、商品房住宅小區(qū)建筑物的房地產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)形式與特點。
上述房地產(chǎn)權(quán)的法律制度和特征，表明住宅小區(qū)建筑物的房地產(chǎn)權(quán)具有以下特點：（1）在形式要件上，只有取得《土地使用權(quán)證》和《房屋所有權(quán)證》、或《房地產(chǎn)證》的建筑物才具有房地產(chǎn)權(quán)。
（2）在實質(zhì)要件上，只有取得有相應(yīng)土地使用權(quán)面積份額的建筑物才具有房地產(chǎn)權(quán)。
（3）在現(xiàn)行的房地產(chǎn)行政管理制度下，只有計算建筑容積率（建筑面積容積率=建筑總面積/土地使用權(quán)面積）的建筑物才可以取得相應(yīng)宗地號的土地使用權(quán)面積份額。
計算建筑容積率的建筑物權(quán)利人要依法向國家支付土地使用費，并可依法取得《房屋所有權(quán)證》或《房地產(chǎn)證》。
（4）對于不計算建筑容積率的建筑物（面積），由于其沒有相應(yīng)宗地號的土地使用權(quán)面積份額，因此，其權(quán)利人無須向國家交納土地使用費，其初始登記時的法律權(quán)利依附于具有房地產(chǎn)權(quán)的建筑物（面積），不能單獨取得《房地產(chǎn)證》。
（5）不計算建筑容積率的建筑物的房地產(chǎn)權(quán)利完全依附于計算建筑容積率的建筑物，其不能單獨地從計算建筑容積率的建筑物中分離或分割。否則，將違反房地產(chǎn)法律的強制性規(guī)定。
（6）依據(jù)經(jīng)典的“物權(quán)法”理論，計算建筑容積率的建筑物（面積）是主物，不計算建筑容積率的建筑物（面積）是從物。從物的法律權(quán)利依附于主物。主物轉(zhuǎn)移，從物隨之轉(zhuǎn)移，主物與從物不可分割。
從物的法律權(quán)利依附于主物，但從物依然享有與主物相互聯(lián)系的、可分離的使用、占有、收益的三項法律權(quán)利。
（7）在二級市場的房地產(chǎn)首次轉(zhuǎn)讓時，如果房地產(chǎn)開發(fā)商不違反與政府簽訂的《土地使用權(quán)出讓合同》約定和相關(guān)法律規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)商與買方雙方當然可以在《房地產(chǎn)買賣合同》中作出如下的約定：主物和從物所有權(quán)轉(zhuǎn)移給業(yè)主后，從物的占有、使用、收益的三項法律權(quán)利由房地產(chǎn)發(fā)展商享有。
但是，必須指出，上述的約定只是一項債權(quán)約定，而非是一項財產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移的確認，從物的所有權(quán)仍然依附于主物而屬于買方（8）房地產(chǎn)共用部位建筑物的所有權(quán)及使用權(quán)由業(yè)主依法享有，房地產(chǎn)開發(fā)商不得擅自處分。
二、土地使用權(quán)出讓和《土地使用權(quán)出讓合同書》中有關(guān)建筑物轉(zhuǎn)讓的約定。
政府通過拍賣、協(xié)議買賣方式將國有土地使用權(quán)出讓給房地產(chǎn)開發(fā)商，土地的用途是建設(shè)商品房住宅，在付清地價，依法辦理土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移登記后，房地產(chǎn)開發(fā)商取得宗地號土地使用權(quán)證書，宗地號的土地使用權(quán)屬房地產(chǎn)開發(fā)商。
政府與房地產(chǎn)發(fā)展商訂立《土地使用權(quán)出讓合同書》約定了出讓宗地號的土地面積、用途、地價、建筑容積率、開發(fā)建設(shè)完工期限等規(guī)定。同時，《土地使用權(quán)出讓合同書》通常還有如下的約定：（1）房地產(chǎn)開發(fā)商除向政府給付土地使用權(quán)出讓金……外，每年還必須按規(guī)定繳付土地使用權(quán)費。（2）房地產(chǎn)開發(fā)商在土地使用年限內(nèi)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的有關(guān)規(guī)定以及合同的約定轉(zhuǎn)讓、出租、抵押土地使用權(quán)，其合法權(quán)益受法律保護。（3）土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓包括土地使用權(quán)連同地上建筑物的轉(zhuǎn)讓。（4）建筑物必須連同土地使用權(quán)一起轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓雙方簽訂轉(zhuǎn)讓合同并到產(chǎn)權(quán)登記部門辦理變更登記手續(xù)，按政府有關(guān)規(guī)定繳納稅費。（5）建筑物連同土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后，新的土地使用者仍應(yīng)遵守《土地使用規(guī)則》。
由此可見，依《土地使用權(quán)出讓合同》規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)商在二級市場首次轉(zhuǎn)讓建筑物時，必須連同土地使用權(quán)一起轉(zhuǎn)讓。
在商品房住宅小區(qū)建筑物時首次轉(zhuǎn)讓時，當房地產(chǎn)開發(fā)商將不計算容積率的建筑物（面積）以買賣合同方式來約定不轉(zhuǎn)移，為房地產(chǎn)開發(fā)商所有時，房地產(chǎn)開發(fā)商將違反《土地使用權(quán)出讓合同書》規(guī)定，買賣合同將違反房地產(chǎn)法律的強制性規(guī)定。
三、商品房住宅小區(qū)建筑物的房屋單元房地產(chǎn)初始登記和轉(zhuǎn)移登記。
1、初始登記。商品房住宅小區(qū)的建設(shè)工程取得法定的建設(shè)工程竣工驗收證書等法律文件后，房地產(chǎn)開發(fā)商將向房地產(chǎn)權(quán)登記機關(guān)申請辦理商品房住宅小區(qū)建筑物的房地產(chǎn)初始登記。理論上，房地產(chǎn)權(quán)登記機關(guān)應(yīng)按如下原則辦理房地產(chǎn)權(quán)的初始登記：（1）明確計算容積率建筑物的建筑面積與宗地號的土地使用權(quán)面積的除商關(guān)系，以確定計算容積率建筑面積每平方米攤分的土地使用權(quán)面積份額。（2）明確每一房屋單元的建筑面積（含應(yīng)直接分攤到每一房屋單元的公用面積）的土地使用權(quán)面積份額，以確定每一房屋單元的房地產(chǎn)權(quán)。（3）將不計算容積率的建筑物（面積）的法律權(quán)利確立并歸屬于計算容積率建筑物（面積）。
由此可見，在初始登記中，由于不計算容積率建筑物（面積）不能取得其所在地塊的土地使用權(quán)面積份額，不能取得完整、獨立的房地產(chǎn)權(quán)利，不能取得《房地產(chǎn)證》，其法律權(quán)利只能依附并歸于計算容積率建筑物（面積）。
目前，在房地產(chǎn)初始登記的實務(wù)中，房地產(chǎn)權(quán)登記機關(guān)除辦理《土地使用權(quán)證》、《房屋所有權(quán)證》，或《房地產(chǎn)證》外，對于共有、他項的房地產(chǎn)權(quán)證，房地產(chǎn)登記機關(guān)并不辦理，停車位的法律權(quán)利歸屬亦不記載于房地產(chǎn)權(quán)證。
2、轉(zhuǎn)移登記。在房地產(chǎn)二級市場，房地產(chǎn)開發(fā)商與買方簽訂《買賣合同》，買方依約付清購房款后，雙方共同向房地產(chǎn)權(quán)登記機關(guān)申請辦理首次房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記。
在二級市場首次房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記中，房地產(chǎn)登記機關(guān)將按《房地產(chǎn)買賣合同》的約定辦理轉(zhuǎn)移登記，將房屋單元的房地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記給買方，確認買方的房地產(chǎn)權(quán)。
在首次轉(zhuǎn)移登記實務(wù)中，停車位的法律權(quán)利歸屬的轉(zhuǎn)移亦不記載于房地產(chǎn)證權(quán)。
由于不計算容積率建筑物（面積）的法律權(quán)利只能依附在計算容積率建筑物（面積），當房地產(chǎn)開發(fā)商將商品住宅小區(qū)的房屋單元全部出售完后，不計算容積率建筑物（面積）的法律權(quán)利將全部轉(zhuǎn)移并歸屬于小區(qū)房屋的所有權(quán)人，由小區(qū)全部房屋的所有權(quán)人共同共有。
四、商品房住宅小區(qū)停車位的形式和房地產(chǎn)權(quán)歸屬。
1、商品房住宅小區(qū)停車位的形式。
目前商品房住宅小區(qū)停車位存在可以分成二類四種形式：第一類是城市區(qū)域或商品房住宅小區(qū)里，獨立建設(shè)的多層經(jīng)營性停車位（場）；第二類是商品房住宅小區(qū)內(nèi)的地面停車位、樓房首層架空層停車位、樓房地下停車位（場）。
2、多層經(jīng)營性停車位（場）的房地產(chǎn)權(quán)歸屬。
在政府與房地產(chǎn)開發(fā)商訂立的《土地使用權(quán)出讓合同》和政府發(fā)出的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》等法律文件中，均明確規(guī)定多層經(jīng)營性停車位的土地使用權(quán)面積，該類停車位建筑物（面積）是計算建筑容積率的。因此，多層經(jīng)營性停車位可以依法獨立辦理房地產(chǎn)權(quán)的初始登記和轉(zhuǎn)移登記，該類停車場的房地產(chǎn)權(quán)利人為持有《房地產(chǎn)證》的當事人。
3、住宅小區(qū)地面停車位的房地產(chǎn)權(quán)歸屬。
地面停車位是經(jīng)政府發(fā)出的《建設(shè)工程規(guī)劃許證》批準同意，在商品房住宅小區(qū)地面上直接設(shè)置的停車設(shè)施。
房地產(chǎn)開發(fā)商預(yù)售或現(xiàn)售商品房住宅小區(qū)建筑房屋單元后，房屋單元辦理初始登記及轉(zhuǎn)移登記，房屋單元所有人按份共同擁有該小區(qū)宗地號的全部土地使用權(quán)。
由于地面停車位是直接設(shè)置在土地表面的停車設(shè)施，即是直接設(shè)置在房屋單元所有人按份共同擁有使用權(quán)的土地表面上，地面停車位的房地產(chǎn)權(quán)，實際上是土地使用權(quán)。鑒于房屋單元所有人按份共同擁有住宅小區(qū)宗地號的土地使用權(quán)，因此，地面停車位的房地產(chǎn)權(quán)由住宅小區(qū)房屋單元的所有人共同擁有。
4、住宅小區(qū)樓房首層架空層停車位的房地產(chǎn)權(quán)歸屬。
在現(xiàn)行的房地產(chǎn)行政管理法律制度下，首層樓房架空層停車位的建筑面積是不計算建筑容積率的，不能獲得相應(yīng)的土地使用權(quán)面積份額，其法律權(quán)利依附于計算建筑容積率的房屋建筑物（面積），是住宅房屋單元的從物。
首層樓房架空層停車位的房地產(chǎn)權(quán)，實際上是依附于房屋單元的占有、使用、收益的不完全物權(quán)。初始登記時，樓房架空層停車位依法不能取得獨立的房地產(chǎn)權(quán)，其法律權(quán)利依附于計算容積率的房屋建筑物。在轉(zhuǎn)移登記時，其不能取得房地產(chǎn)權(quán)證，其房地產(chǎn)權(quán)依附于取得《房地產(chǎn)證》的房屋單元。
根據(jù)本文以上闡述的房地產(chǎn)法律制度，房地產(chǎn)開發(fā)商在轉(zhuǎn)移房地產(chǎn)時，首層樓房架空層停車位不能從計算建筑容積率的房屋單元中分離或分割，不能將首當其首層樓房架空層停車位的產(chǎn)權(quán)約定為房地產(chǎn)開發(fā)商所有。否則，將違反相關(guān)房地產(chǎn)法律的強制性規(guī)定。
房地產(chǎn)開發(fā)商預(yù)售或現(xiàn)售小區(qū)房屋單元后，房屋單元辦理初始登記和轉(zhuǎn)移登記，首層樓房架空層停車位的房地產(chǎn)權(quán)應(yīng)依法隨房屋單元的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。
可見，首層樓房架空層停車位的房地產(chǎn)權(quán)依附并歸屬于該幢樓房的全體房屋單元所有人。
5、小區(qū)樓房地下停車位（場）的房地產(chǎn)權(quán)歸屬。
在現(xiàn)行的房地產(chǎn)行政管理法律制度下，樓房地下停車位的建筑面積亦是不計算建筑容積率的，因此，樓房地下停車位的產(chǎn)權(quán)狀況與首層樓房架空層停車位的產(chǎn)權(quán)狀況如出一轍，樓房地下停車位的房地產(chǎn)權(quán)依附并歸屬于該幢樓房的全體房屋單元所有人。
五、商品房住宅小區(qū)的停車位不計算建筑容積率的建筑物（面積）時，房地產(chǎn)開發(fā)商與買方在《買賣合同》中約定“停車位的產(chǎn)權(quán)屬于房地產(chǎn)開發(fā)商”的條款違反法律的強制性規(guī)定，該類條款無效。
在二級市場的房地產(chǎn)買賣實務(wù)中，許多房地產(chǎn)開發(fā)商在《房地產(chǎn)買賣合同》約定小區(qū)不計算建筑容積率停車位的產(chǎn)權(quán)歸所有。政府房地產(chǎn)行政管理部門，或房地產(chǎn)開發(fā)商往往在格式合同文本約定：“小區(qū)停車位的產(chǎn)權(quán)屬于賣方”、“停車位的法律權(quán)利屬于賣方”。
從本文上述的闡述中，人們可以清楚地知道，該約定違反了政府與房地產(chǎn)開發(fā)商所簽訂的《土地使用權(quán)出讓合同》中的有關(guān)約定，違反了《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第三十一條有關(guān)不允許二級市場將土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)分離、分割的強制性規(guī)定，違反《物業(yè)管理條例》第二十七條的強制性規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國合同法》第五十二條第（五）款規(guī)定，該類約定條款無效。
此外，政府房地產(chǎn)行政管理機關(guān)應(yīng)按《土地使用權(quán)出讓合同》的約定和法律規(guī)定，追究房地產(chǎn)開發(fā)商的違約責任；買方可提起民事訴訟或申請仲裁，請求人民法院判決或仲裁機構(gòu)裁決確認該類條款無效。
當然，對上述房地權(quán)利發(fā)生分離時、交易無效的法律觀點，有學(xué)者認為值得商榷，認為“對房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)在交易過程中是否只能作為一項交易的財產(chǎn)對待，應(yīng)當根據(jù)各類交易的具體情況具體分析”③。
六、買賣不計算建筑容積率停車位的行為違反法律強制性規(guī)定，買賣該類停車位的合同無效。
在目前的房地產(chǎn)法律制度之下，不計算建筑容積率停車位依法不能取得《預(yù)售許可證》或《房地產(chǎn)證》。
在房地產(chǎn)買賣實務(wù)中，房地產(chǎn)開發(fā)商往往在《房地產(chǎn)買賣合同》中約定，不計算建筑容積率停車位產(chǎn)權(quán)為其所有，然后再出售停車位，或以出租為名，行買賣之實。房地產(chǎn)開發(fā)商在沒有取得政府房地產(chǎn)管理機關(guān)發(fā)出的《預(yù)售許可證》或《房地產(chǎn)證》的情況下，售賣小區(qū)不計算建筑容積率停車位，或?qū)⑼＼囄慌c住宅房屋單元捆綁售賣的現(xiàn)象司空見慣。
根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第四十四條第一款第（四）項和第六十七條、《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》第二十三條（四）項和第三十九條、《深圳經(jīng)濟特區(qū)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓條例》第三十四條、第三十條和第五十九條、《商品房銷售管理辦法》第六條第一款和第三十八條等規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)商預(yù)售或現(xiàn)售房地產(chǎn)的，法律強制規(guī)定房地產(chǎn)開發(fā)商應(yīng)取得《預(yù)售許可證》或《房地產(chǎn)證》后，才能進行房地產(chǎn)買賣活動，否則，房地產(chǎn)管理機關(guān)將依法給予查處。
由此可見，房地產(chǎn)開發(fā)商在未取得小區(qū)停車位的《預(yù)售許可證》或《房地產(chǎn)證》的情況下，售賣不計算容積率停車位的行為，違反法律強制性規(guī)定。
此外，售賣不計算建筑容積率的停車位，還違反《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第三十一條有關(guān)不允許二級市場將土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)分離、分割的強制性規(guī)定。
根據(jù)《中華人民共和國合同法》第五十二條第（五）款規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)商與買方簽訂的買賣停車位合同應(yīng)依法定程序確認為無效合同。
七、應(yīng)進一步完善房地產(chǎn)的法律度，明確商品房住宅小區(qū)中不計算建筑容積率停車位的法律權(quán)利歸屬。
目前，對商品房住宅小區(qū)不計算容積率停車位可否買賣、應(yīng)否買賣有兩種截然不同的意見，房地產(chǎn)開發(fā)商群體和消費者群體的意見涇渭分明。房地產(chǎn)開發(fā)商大多主張不計算容積率的停車位可以買賣，其主要理由在于充分調(diào)動房地產(chǎn)開發(fā)商的投資停車位的積極性，滿足社會大眾的需要。消費置業(yè)者則大多主張不計算容積率的停車位作為住宅小區(qū)的公用設(shè)施，不宜由少數(shù)人或強勢集團獨占，以避免有限的不計算容積率停車位的共用資源被少數(shù)人壟斷使用，損害住宅小區(qū)的普通市民的整體利益，而且住宅小區(qū)的不計算容積率的停車位已計入房地產(chǎn)開發(fā)的建設(shè)成本之中，房地產(chǎn)開發(fā)商不應(yīng)利用不計算容積率的停車位謀取非法的商業(yè)利益。
據(jù)媒體報道，深圳市目前平均每3.3部車輛才有一個停車位④，全國各地均存在停車位的資源遠遠不能滿足社會的需要的狀況。如何有效地調(diào)動房地產(chǎn)開發(fā)商投入更多的資源建設(shè)停車位？怎樣才能合理地、有效率地利用停車位資源，并在二者之中取得平衡？如何才能有效地保護當事人合法權(quán)益？這值得人們的關(guān)注與思索。
1、加強對房地產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)利的法律保護?，F(xiàn)行的房地產(chǎn)法律制度存在諸多的缺陷，如：對土地使用權(quán)與上蓋建筑物所權(quán)之間的關(guān)系，不計算建筑容積率的建筑物所有權(quán)或他項權(quán)利的歸屬關(guān)系，主物與從物之間的關(guān)系，建筑物共用部位的范圍界定等等，缺乏明確全面而又清晰的規(guī)定，對房地產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)利的來源、確權(quán)、保護產(chǎn)生不同的認知與解讀，給社會經(jīng)濟秩序帶來諸多的問題。小區(qū)停車位產(chǎn)權(quán)歸屬的爭議，源于現(xiàn)行房地產(chǎn)法律制度的缺陷，源于政府房地產(chǎn)行政管理機關(guān)對房地產(chǎn)市場行政管理的缺位和錯位。應(yīng)盡快完善我國的房地產(chǎn)法律制度，強化法律對房地產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)利的保護。
2、提高有關(guān)房地產(chǎn)制度的法律位階。現(xiàn)行房地產(chǎn)制度的法律位階大多處于較低的層次，許多事關(guān)房地產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)利起源產(chǎn)生于地方性法規(guī)、規(guī)章、或規(guī)范性文件，對房地產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)利的保護缺乏力度。應(yīng)進行一步提升房地產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)利制度的法律位階，將具有前瞻性、公平性、合理性的具體規(guī)定上升為法律或行政法規(guī)。
3、完善房地產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)利的登記確權(quán)保護措施。房地產(chǎn)作為要式登記、確權(quán)保護的不動產(chǎn)，登記確權(quán)保護的具體措施是否完善，直接關(guān)系到房地產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)利的保護能否真正落實這一重大問題。登記機關(guān)現(xiàn)行發(fā)放的《房地產(chǎn)證》，對建筑物共用部位、他項權(quán)利不予記載的登記方式，無意中給政府房地產(chǎn)行政管理部門、房地產(chǎn)開發(fā)商擬定的，有違法律規(guī)定的格式合同條款大開方便之門。房地產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)利人無法借助所持有的《房地產(chǎn)證》，以完全物權(quán)的絕對權(quán)直接對抗該類違法的合同條款，保護自身的合法權(quán)益。盡快完善房地產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)利的登記確權(quán)保護措施，提升登記確權(quán)制度的法律位階，對保護當事人合法權(quán)益，遏制違法行為，將會起到立竿見影的良好效果。
我國房地產(chǎn)法律制度的完善，不能離開法律追求公平正義的價值目標，在土地資源緊缺的國情下，科學(xué)利用有限的城市土地資源尤顯重要，立法機關(guān)和房地產(chǎn)行政管理機關(guān)對城市房地產(chǎn)公共資源的開發(fā)和利用應(yīng)有一個長遠的戰(zhàn)略目標，住宅小區(qū)內(nèi)共用的停車位資源有限，不應(yīng)買賣。住宅小區(qū)內(nèi)不計算容積率停車位的法律權(quán)利應(yīng)進一步明確定位歸屬于小區(qū)的全體房屋所有人，由全體房屋所有人共同擁有。同時，要采取優(yōu)惠和鼓勵的政策措施，調(diào)動和刺激房地產(chǎn)開發(fā)商建設(shè)各類經(jīng)營性的停車位（場），以滿足不同層次、不同要求的社會需要。
綜上所述，在目前的房地產(chǎn)法律制度下，商品房住宅小區(qū)計算容積率停車位的產(chǎn)權(quán)由取得停車位《房地產(chǎn)證》的權(quán)利人擁有，不計算容積率停車位的建筑物或其法律權(quán)利歸屬于住宅小區(qū)的全體房地產(chǎn)權(quán)人。房屋買賣合同約定不計算容積率停車位產(chǎn)權(quán)歸屬于某一當事人的條款違反法律強制性規(guī)定，該類條款無效。買賣不計算容積率停車位的行為違反法律強制性規(guī)定，其買賣停車位的合同無效。只有進一步完善我國的房地產(chǎn)法律制度，房地產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益才能得到有效的保護。
注釋：
①王利明著：《物權(quán)法研究》、中國人民大學(xué)出版社2002年5月第一版第319頁
②王利明著：《物權(quán)法研究》、中國人民大學(xué)出版社2002年5月第一版第317頁
③王利明著：《物權(quán)法研究》、中國人民大學(xué)出版社2002年5月第一版第319頁
④羅艾文：《深圳停車到底有多難》、《深圳法制報》2002年8月19日第13版
參考文獻：
①王利明著：《物權(quán)法研究》、中國人民大學(xué)出版社2002年5月第一版。
②深圳市規(guī)劃國土局編：《深圳市規(guī)劃國土房地產(chǎn)規(guī)范性文件匯會編》、中國建筑工業(yè)出版社2001年3月出版。
第4篇：土地確權(quán)政策具體規(guī)定范文
行政復(fù)議是行政相對人認為行政主體的具體行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機關(guān)提出復(fù)查該具體行政行為的申請，行政復(fù)議機關(guān)依照法定程序，對被申請的具體行政行為進行合法適當性審查，并提出行政復(fù)議決定。行政復(fù)議是既行政訴訟、之后，法律賦予行政相對人的又一種行政救濟方式，其便民、高效的特點是其他兩種方式所不具備的，行政復(fù)議制度是行政機關(guān)通過行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級監(jiān)督，來實現(xiàn)對行政相對人合法權(quán)益的有效保護，但是從近些年來的實際施行情況來看，并沒有完全達到既定效果。行政復(fù)議前置是指行政相對人對法律、法規(guī)規(guī)定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟途徑時，應(yīng)當先選擇向行政復(fù)議機關(guān)申請行政復(fù)議，而不能直接向人民法院提起行政訴訟；如果經(jīng)過行政復(fù)議之后行政相對人對復(fù)議決定仍有不同意見的，才可以向人民法院提起行政訴訟。本文從分析行政復(fù)議前置程序的設(shè)置對行政相對人合法權(quán)益的保護以及行政機關(guān)“依法行政”所產(chǎn)生的積極作用入手，重點介紹了美國和德國的行政復(fù)議制度及其特點，具體論述了我國擴大行政復(fù)議前置范圍的必要性、可行性，并且進一步提出了對今后我國行政復(fù)議制度改革的幾點建議。
關(guān)鍵詞：行政復(fù)議前置監(jiān)督范圍
行政復(fù)議制度的本質(zhì)是為公民、法人或者其他組織監(jiān)督國家行政權(quán)力的行使，維護自身權(quán)益，提供一條法律途徑，從而來進一步規(guī)范行政權(quán)的行使。從1999年頒布的《行政復(fù)議法》與舊有的《行政復(fù)議條例》比較來看，《行政復(fù)議法》更側(cè)重于對行政權(quán)的監(jiān)控，但是從《行政復(fù)議法》施行五年來的情況看，效果似乎并非如愿。以下我想從擴大行政復(fù)議前置范圍的角度入手，談一下在新的社會條件下，行政復(fù)議制度該如何更好的發(fā)揮作用。
一、我國行政復(fù)議制度中關(guān)于行政復(fù)議前置問題的規(guī)定
（一）行政復(fù)議前置的具體含義
行政復(fù)議前置是指行政相對人對法律、法規(guī)規(guī)定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟途徑時，應(yīng)當先選擇向行政復(fù)議機關(guān)申請行政復(fù)議，而不能直接向人民法院提起行政訴訟；如果經(jīng)過行政復(fù)議之后行政相對人對復(fù)議決定仍有不同意見的，才可以向人民法院提起行政訴訟。因此，在行政復(fù)議前置的情況下，行政相對人不經(jīng)過復(fù)議環(huán)節(jié)直接向人民法院提起行政訴訟，是不允許的。
（二）我國現(xiàn)行行政復(fù)議法中對行政復(fù)議前置的規(guī)定及內(nèi)在原因
我國《行政復(fù)議法》中關(guān)于行政復(fù)議前置的規(guī)定主要是第三十條第一款：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當先申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟?！庇纱丝梢?，我國《行政復(fù)議法》中主要是對自然資源的確權(quán)類爭議做了行政復(fù)議前置的規(guī)定。此外，在其他法律、法規(guī)中也僅有《治安管理處罰條例》第三十九條、《海關(guān)法》第四十條、《進出口商品檢驗法》第二十八條、《稅收征收管理法》第五十六條、《國家安全法》第三十一條、《注冊會計師法》第十一條有有關(guān)行政復(fù)議前置的規(guī)定。分析如此規(guī)定的原因，筆者認為有如下兩點：第一，主要是為了降低相對人的訴訟成本，減輕訴累。就自然資源的確權(quán)來說，《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等自然資源法中都有這樣的規(guī)定：縣級以上人民政府是具體確定土地、森林、草原等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的機關(guān)，即自然資源的確權(quán)屬于行政權(quán)行使的范疇。在我國《行政訴訟法》第五十四條第（二）項中規(guī)定：人民法院對主要證據(jù)不足，適用法律、法規(guī)錯誤，違反法定程序，超越職權(quán)，的具體行政行為有判決撤銷或者部分撤銷的權(quán)力?？梢钥闯鲈谠摋l款中法律并沒有賦予人民法院變更行政機關(guān)具體處理決定的權(quán)力，而在《行政復(fù)議法》第二十八條第一款第（三）項中，同樣的情形法律賦予行政復(fù)議機關(guān)的權(quán)力是：撤銷、變更或者確認具體行政行為違法，以及責令其重新作出具體行政行為。因此說，相對人在將自然資源確權(quán)類爭議案件訴至人民法院后，若拿到的是法院對具體行政行為撤銷或者部分撤銷的判決，那么其還須依靠行政機關(guān)，也就是縣級以上人民政府來解決這個問題，這樣無疑會延長相對人問題解決的時間，增加相對人解決問題的成本，這不僅和《行政復(fù)議法》便民的一般原則是相違背的，而且與當前全國法院系統(tǒng)正在開展的“公證與效率”活動的宗旨也是不相符的。所以，《行政復(fù)議法》第三十條第一款規(guī)定，土地、森林、草原等自然資源的確權(quán)類爭議應(yīng)當先經(jīng)過行政復(fù)議程序，相對人對復(fù)議決定不服的才可以向人民法院提起行政訴訟，其目的主要是為了將糾紛解決在行政機關(guān)內(nèi)部，從而來減輕相對人的訴訟成本，縮短問題解決的時間。第二，主要是行政機關(guān)和人民法院職能的區(qū)別所在。從以上歸納的行政復(fù)議前置類案件中，我們會發(fā)現(xiàn)，除了關(guān)于自然資源的確權(quán)爭議需要先經(jīng)過行政復(fù)議程序之外，還有關(guān)于商品檢驗檢疫、稅收征收管理等這種專業(yè)性極強的問題，而作為法院一個全社會居中裁判的司法機關(guān)，若是要求法院的居中裁判者們在較短的時間內(nèi)精通各種專業(yè)知識，我想這是不現(xiàn)實的，盡管這樣可能會保證法院審判的絕對公正。因此，我國《治安管理處罰條例》、《海關(guān)法》、《進出口商品檢驗法》、《稅收征收管理法》、《國家安全法》、《注冊會計師法》中規(guī)定相對人對行政機關(guān)的相關(guān)具體行政行為不服，應(yīng)當先行申請行政復(fù)議，并非直接進入訴訟程序，這樣做是為了減輕法院的負擔，加快問題解決的速度，當然自己對自己的行為裁判可能會產(chǎn)生諸多的不公，在后面我會談到具體的解決方法?？偟膩碚f，我國行政復(fù)議前置的范圍過于狹窄。
從以上的分析中，我們可以看出我國《行政復(fù)議法》的立法宗旨和具體規(guī)定之間的矛盾所在，即行政機關(guān)內(nèi)部糾錯機制的實現(xiàn)需依靠行政復(fù)議程序的啟動，而目前《行政復(fù)議法》中對于行政復(fù)議程序的啟動所賦予相對人的是一種自由選擇權(quán)，相對人在與行政機關(guān)發(fā)生行政爭議后大多數(shù)情況下既可以選擇申請行政復(fù)議，也可以直接向人民法院提起行政訴訟，而后者則會使行政機關(guān)的內(nèi)部糾錯機制無從發(fā)揮作用。
二、設(shè)立行政復(fù)議前置制度的積極意義
（一）就相對人方面而言，提高了問題解決的效率，降低了問題解決的費用
前面已經(jīng)分析了《行政復(fù)議法》中設(shè)置行政復(fù)議前置程序的原因所在，從中不僅可以看出我國行政權(quán)和司法權(quán)相互之間的獨立，而且還能體會到國家設(shè)置行政復(fù)議前置程序的良苦用心。一些由行政權(quán)來管理的事務(wù)，司法權(quán)的過早干預(yù)，則會使得問題的解決變的更加拖延和復(fù)雜，而行政復(fù)議前置的設(shè)立使大部分行政爭議解決在了行政機關(guān)內(nèi)部，這不僅維護了行政機關(guān)的社會公信力，而且也避免了相對人走上漫長的訴訟之路。另外，《行政復(fù)議法》第三十九條還規(guī)定：“行政復(fù)議機關(guān)受理行政復(fù)議申請，不得向申請人收取任何費用。行政復(fù)議活動所需經(jīng)費，應(yīng)當列如本機關(guān)的行政經(jīng)費，由本級財政予以保障。”這樣，行政復(fù)議前置程序又會為相對人的問題解決節(jié)省許多費用。
（二）就行政機關(guān)方面而言，可以使其執(zhí)法行為得到進一步規(guī)范
行政復(fù)議前置程序規(guī)定：行政爭議在訴至法院之前須經(jīng)過本級人民政府或者上級業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門的審查。這就會使得那些裁量不當，甚至有著嚴重違法情形的具體行政行為得到及時有效的糾正，這樣不僅保護了相對人的合法權(quán)益，而且也減少了行政機關(guān)被相對人送上法庭的機會，也就是說，在這個環(huán)節(jié)行政復(fù)議機關(guān)的公正辦案，將會大大減少行政機關(guān)和相對人對簿公堂尷尬場面的頻繁出現(xiàn)。行政復(fù)議機關(guān)在日復(fù)一日的案件辦理過程中，對發(fā)現(xiàn)的行政機關(guān)在執(zhí)法中的經(jīng)驗和教訓(xùn)，可以通過組織培訓(xùn)、下發(fā)法制工作信息、評選優(yōu)秀執(zhí)法案卷等活動，使各執(zhí)法部門工作人員增強法律意識，提高依法辦事的能力，執(zhí)法行為得到進一步規(guī)范。
（三）就人民法院方面而言，可以減少對有限審判資源的占用和預(yù)防司法腐敗的發(fā)生
肖揚院長在《最高人民法院2003年工作報告》中提到：1998年至2002年全國法院系統(tǒng)共審理行政訴訟案件464689件，比五年前上升65%，案件種類基本覆蓋了行政管理的所有領(lǐng)域。從以上兩個數(shù)字中，我們至少可以獲得這樣的信息：第一，法院在解決行政爭議方面的投入不斷加大；第二，廣大群眾的法律意識在不斷增強，“法律面前人人平等”的原則起碼得到了形式上的實現(xiàn)；第三，行政機關(guān)執(zhí)法行為的群眾滿意率在逐年下降，行政相對人為解決行政爭議而投入的費用在逐年增加。行政復(fù)議前置制度作用的有效發(fā)揮將會大大減少人民法院行政訴訟案件的數(shù)量，從而可以使法院拿出更多的人力、物力和財力配置于錯綜復(fù)雜、標的重大、細小瑣碎的刑事和民事案件中去。此外，減少行政權(quán)與司法權(quán)的直接接觸，會避免行政干預(yù)司法現(xiàn)象的出現(xiàn)，而行政與司法的相互獨立則會防止司法腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。
三、國外其他國家的行政復(fù)議制度關(guān)于行政復(fù)議前置規(guī)定
（一）美國的行政復(fù)議制度中關(guān)于行政復(fù)議前置
美國是一個法制比較健全的國家，它的行政復(fù)議制度同樣也是較完備的。在美國，行政爭議在訴至法院之前，幾乎都應(yīng)當經(jīng)過行政復(fù)議機關(guān)的復(fù)議或是行政裁判機構(gòu)的裁決，正如我國的行政復(fù)議前置制度一樣，行政復(fù)議是行政訴訟的必經(jīng)階段?！霸趯π姓讣M行司法復(fù)審的過程中，行政訴訟的‘成熟’原則和‘窮盡’原則體現(xiàn)了行政復(fù)議在解決行政爭議中的作用?！雹佟俺墒臁痹瓌t的基本內(nèi)涵是：避免法院過早裁決，減少法院自身卷入有關(guān)行政政策的爭議中去的機率，同時也是為了在行政機關(guān)正式作出行政裁決之前，保護行政機關(guān)免受司法的干預(yù)。“聯(lián)邦最高法院認為，要判斷行政行為是不是最終行為，就要看行政裁決的程序是否達到了司法復(fù)審不會打斷行政裁決正常程序的階段，即要看行政救濟是否終結(jié)，還要看權(quán)利義務(wù)是否確定，或者說從該行政行為中是否會產(chǎn)生法律效果?！雹谝虼?，在美國行政裁決是否成熟，即是否為最初的或者程序上的措施，對相對人是否發(fā)生實際的影響，決定了它是否可以進入司法復(fù)審的程序。“窮盡”原則主要是指相對人的立場問題，它要求相對人在與行政機關(guān)發(fā)生行政爭議時，不能縮短行政救濟程序，應(yīng)當為保護自身權(quán)利充分利用行政救濟的制度。比如，《美國聯(lián)邦侵權(quán)求償法》規(guī)定：“訴合眾國的，因政府雇員在其職務(wù)或者雇傭范圍內(nèi)活動時的疏忽或者錯誤的作為或者不作為引起的財產(chǎn)損壞、損失或者人身傷害、死亡而提起的金錢賠償請求，只有首先向適當?shù)穆?lián)邦機關(guān)提起并被機關(guān)以書面形式最終拒絕，該拒絕以證明或者掛號郵寄送達時，法院才不予受理。有關(guān)機關(guān)在申請?zhí)岢龊罅鶄€月內(nèi)作出最終決定，那么在那以后申請人選擇的任何時間都可以被視為在本條意義上的對申請人的最終拒絕。”可以看出，美國的“窮盡”原則是類似于我國的行政復(fù)議前置制度的。
總的看來，美國行政復(fù)議制度的最大特點是確立了“成熟”和“窮盡”原則，避免了司法不必要和不適時地干預(yù)行政活動，“三權(quán)分立”在這里體現(xiàn)的可謂淋漓盡致。
（二）德國的行政復(fù)議制度中關(guān)于行政復(fù)議前置
在德國，行政救濟主要是以行政申訴的方式來實現(xiàn)，具體是通過“申訴委員會”向“議會機構(gòu)”提出的申訴和行政主管部門提出的“異議審查”制度。從本質(zhì)上講，“異議審查”制度就是德國的行政復(fù)議制度?！爱愖h審查”制度事實上是聲明異議和訴愿的結(jié)合，所謂聲明異議是指異議人對行政主體所作出的行政處分不服時，可以先向原處分機關(guān)提出，請求審查；而訴愿則指的是原處分機關(guān)認為異議人的請求有理由，則應(yīng)當給予救濟，如果原處分機關(guān)認為異議人的請求沒有理由，則不予救濟，該請求可以移送上級或者其他有管轄權(quán)的機關(guān)進行再審查。所以，德國所實行的是二級行政復(fù)議制度。此外，在德國《行政法院法》中還明確規(guī)定，當事人在向行政法院提起撤銷之訴和承擔義務(wù)之訴之前，必須經(jīng)過異議審查程序。這一點是與我國的行政復(fù)議前置制度一樣的，不同的只是其前置范圍擴大到了所有行政爭議案件。
所以，德國的行政復(fù)議制度的特點同樣是強調(diào)“行政爭議解決在行政系統(tǒng)內(nèi)部”的一般原則。
四、擴大行政復(fù)議前置范圍的必要性
在《行政復(fù)議法》實施生效后的短暫幾年中，行政復(fù)議案件數(shù)量有過急速的上升，據(jù)統(tǒng)計，“到2001年全國行政復(fù)議案件突破8萬件大關(guān)”③，可此后一路走底，在一些地方和部門甚至還出現(xiàn)了負增長的現(xiàn)象，以至于到現(xiàn)在，許多百姓根本都不知道行政復(fù)議程序的存在，而一些經(jīng)歷過行政復(fù)議程序的百姓，則會有復(fù)議程序“形同虛設(shè)”的印象。因此，加大宣傳行政復(fù)議程序的力度，擴大行政復(fù)議前置的范圍顯得必要而緊迫，具體來講有以下幾點內(nèi)容：
（一）行政復(fù)議制度設(shè)立目的的需要
行政復(fù)議制度設(shè)立的目的是為了糾正行政機關(guān)作出的違法或者不當?shù)木唧w行政行為，以保護相對人的合法權(quán)益，并且行政復(fù)議是一種依申請的行政行為，即行政復(fù)議是行政主體根據(jù)行政相對人的申請，在審查被申請的行政行為是否合法、適當?shù)幕A(chǔ)之上，依法作出的一種行政行為。因此，行政復(fù)議制度若想真正實現(xiàn)最初設(shè)立的目的，必須得使相對人啟動這個程序，而我國現(xiàn)行《行政訴訟法》第三十七條第一款規(guī)定：“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機關(guān)或法律規(guī)定行政機關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議決定不服的，再向人民法院提訟；也可以直接向人民法院提訟。”很顯然，該款規(guī)定賦予了相對人在爭議發(fā)生后的兩種選擇救濟的權(quán)利，即提起行政復(fù)議或者行政訴訟，并沒有做行政復(fù)議前置的規(guī)定，盡管該條第二款也肯定了行政復(fù)議前置程序，但目前我國相關(guān)法律中對行政復(fù)議前置的規(guī)定僅限于自然資源確權(quán)、商品檢驗檢疫、稅收征收管理等不多的幾類案件，范圍可謂極其狹窄，以至于大多數(shù)行政爭議案件直接被訴至法院，從而加重了法院的審理負擔，延長了相對人的問題解決時間，降低了行政機關(guān)在社會上的威信，這和行政復(fù)議制度設(shè)立的目的是相悖的。
（二）加大行政機關(guān)層級監(jiān)督力度的需要
“權(quán)力若失去了監(jiān)督，腐敗就會很快得以滋生?！毙姓?fù)議制度作為行政機關(guān)內(nèi)部的一種監(jiān)督制度，它的啟動主要依靠的是相對人的申請，行政機關(guān)執(zhí)法行為的是與非，直接關(guān)乎百姓的切身利益，因此說，在群眾法律意識不斷提高的今天，群眾的意見更是行政機關(guān)執(zhí)法水平的真實反映。所以，擴大行政復(fù)議前置范圍，最大限度的傾聽來自基層的聲音，會使行政機關(guān)充分了解下級部門的執(zhí)法狀況，嚴格監(jiān)督下級部門的執(zhí)法行為。
（三）維護相對人合法權(quán)益的需要
在行政爭議案件中，相對人與行政機關(guān)的地位是不平等的，相對人處于明顯的弱勢。然而，我們應(yīng)當注意到相對人的納稅人地位，及其在國家財政收入中舉足輕重的作用，因此，如何在此類案件中保護相對人的合法權(quán)益不受到非法侵害是非常重要的。目前，在行政爭議案件的處理過程中，出現(xiàn)行政機關(guān)之間相互推諉、行政訴訟期間過長，使相對人的合法權(quán)益受到“人為”無謂的侵害，得不到有效的保護。所以，為了在合理的行政資源中使相對人的合法權(quán)益得到更加有效的保護，擴大行政復(fù)議前置的范圍就顯得尤為重要。
（四）社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要
隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，行政機關(guān)所擔負的責任越來越重，如何進一步行使好人民所賦予的權(quán)力就顯得更加重要。在經(jīng)濟飛速發(fā)展的今天，行政機關(guān)行使權(quán)力作出的具體行政行為很難達到相對人的要求，相信“民告官”的案件會逐漸增多，這雖然體現(xiàn)出了我國民眾法律意識的增強，但是也使得行政機關(guān)陷入了忙于訴訟的困擾之中，從而不能更好的行使行政權(quán)力。這就對行政機關(guān)本身的糾錯能力提出了新的要求，即在行政復(fù)議制度中尋找突破口——擴大行政復(fù)議前置范圍，從而減少訴至法院行政爭議的數(shù)量，加大行政機關(guān)自我規(guī)范行政行為的力度。
五、擴大行政復(fù)議前置范圍的可行性
（一）對現(xiàn)行法律不必做過大的改動
現(xiàn)行《行政復(fù)議法》中對行政復(fù)議案件的申請、受理、審查、決定和執(zhí)行等各環(huán)節(jié)都作了較為完備的規(guī)定，擴大行政復(fù)議前置的范圍，對于現(xiàn)行的《行政復(fù)議法》來說，無論在程序上，還是在實體上，都可以不做過大的改動。因為在程序上我們提倡擴大行政復(fù)議前置的范圍，僅僅是更有效的發(fā)揮行政復(fù)議制度內(nèi)部監(jiān)督、糾錯機制的作用，并沒有改動任何啟動、終止行政復(fù)議的程序，而在實體上，更沒有擴大行政機關(guān)的權(quán)力，制約相對人的權(quán)利，反而是對相對人合法權(quán)益的一種更有效、快捷的保護。
（二）行政復(fù)議機構(gòu)多年來積累了豐富的辦案經(jīng)驗
我國現(xiàn)行的行政復(fù)議制度是在1990年作為《行政訴訟法》的配套制度，由國務(wù)院的《行政復(fù)議條例》建立起來的，至今已走過了十余年的歷程，各級行政復(fù)議機構(gòu)的工作人員十年多來，在辦理行政復(fù)議案件的過程中也積累了豐富的辦案經(jīng)驗。擴大行政復(fù)議前置的范圍，必然會使行政復(fù)議機構(gòu)受理案件的數(shù)量陡然猛增，短期內(nèi)會加大行政復(fù)議機構(gòu)的工作量，但不會使經(jīng)驗豐富的行政復(fù)議機構(gòu)工作人員束手無策。
（三）社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，對行政機關(guān)的執(zhí)法水平提出了更高的要求
我國社會主義市場經(jīng)濟制度建立的時間不算太長，但是，由于我們敢于創(chuàng)新，善于學(xué)習(xí)，近幾年來，國內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展取得了顯著的成就，與此同時，全社會各行各業(yè)對行政機關(guān)執(zhí)法水平的要求也在提高。擴大行政復(fù)議前置范圍，加大對行政機關(guān)具體行政行為的規(guī)范力度，提高行政機關(guān)的工作效率，則剛好順應(yīng)了這一社會發(fā)展的趨勢。
（四）國外其他國家提供了值得借鑒的經(jīng)驗
在全社會都在倡導(dǎo)建設(shè)“法治政府”的今天，我們國家與西方少數(shù)國家相比，還遠遠落后于他們，前文中曾就美國和德國的行政復(fù)議制度中的行政復(fù)議前置狀況做了具體的論述，很顯然，無論是美國的“成熟”原則和“窮盡”原則，還是德國的“異議審查”制度，都體現(xiàn)了行政復(fù)議前置的內(nèi)涵，這也給我國行政復(fù)議制度在此方面問題的發(fā)展上提供了較為豐富的經(jīng)驗。
六、對行政復(fù)議制度改革的幾點建議
（一）擴大行政復(fù)議前置的范圍，使所有行政爭議案件在訴至人民法院之前，得到最大限度的行政救濟。這里的“范圍”不僅包括行政機關(guān)的具體行政行為，還應(yīng)當包括一定層次行政機關(guān)的抽象行政行為，“在行政訴訟及復(fù)議的實踐中，許多侵犯相對人合法權(quán)益的具體行政行為的根源并不是具體行政行為本身，而是該行為所依據(jù)的規(guī)范性文件本身違法或不當。”④所以，加大對抽象行政行為的審查力度，同樣是非常重要的。
（二）改變目前行政復(fù)議機構(gòu)在行政復(fù)議機關(guān)中的地位：首先，改變行政復(fù)議機構(gòu)的辦案方式，逐漸由“被動書面審閱式”過渡為“主動現(xiàn)場調(diào)查式”，行政復(fù)議機關(guān)和各級財政應(yīng)當真正保障復(fù)議機構(gòu)的經(jīng)費來源，使得復(fù)議機構(gòu)能走的出辦公室；其次，保證行政復(fù)議機構(gòu)工作人員的數(shù)量，并嘗試建立行政復(fù)議機構(gòu)工作人員資格準入制度，提高辦案人員的專業(yè)素質(zhì)，使案件辦理的公正性得到有效保障；最后，改變行政復(fù)議機構(gòu)的管理模式，建立統(tǒng)一、獨立的行政復(fù)議機構(gòu)，保障專職復(fù)議人員的相對獨立性，使其在工資待遇和職務(wù)升遷等方面不完全受行政首長的控制。
（三）有條件啟用當事人質(zhì)證、辯論制度。目前，《行政復(fù)議法》中對案件的審理過程規(guī)定以書面審查為原則，但是，這樣規(guī)定的最大弊端就在于缺乏當事人雙方的直接對峙，從而使行政復(fù)議機構(gòu)辦案人員對一些案件先入為主，主觀隨意性過大，使得審理案件的公正性有所打折。因此，建議對于復(fù)雜的案件啟用當事人質(zhì)證、辯論制度。
（四）明確第三人參與制度?！缎姓?fù)議法》中對申請人的相關(guān)權(quán)利規(guī)定的比較詳細，但是，作為行政爭議的一種救濟制度，它忽視了第三人權(quán)利的保護，其中對第三人何時參加復(fù)議、如何申請復(fù)議、對復(fù)議決定是否可以提起行政訴訟等權(quán)利都沒有做明確而具體的規(guī)定，這和擴大行政復(fù)議前置范圍的目的——更好的保護相對人的合法權(quán)益是不相符合的。因此，應(yīng)該注重對行政復(fù)議第三人合法權(quán)益的保護。
（五）規(guī)范復(fù)議決定的作出程序?！缎姓?fù)議法》第二十八條第一款中具體規(guī)定了行政復(fù)議決定的作出程序，即：“行政復(fù)議機關(guān)負責法制工作的機構(gòu)應(yīng)當對被申請人作出的具體行政行為進行審查，提出意見，經(jīng)行政復(fù)議機關(guān)的負責人或集體討論通過后，按照……。”可以看出行政復(fù)議機構(gòu)處于“有職無權(quán)”的地位，對于行政復(fù)議機構(gòu)提出的“撤銷被申請人決定”的建議，行政復(fù)議機關(guān)負責人往往會考慮與被申請人的行政隸屬關(guān)系，容易受到“地方利益”或“部門利益”的影響，很難立足于中立者的角色進行居中裁斷，所以會極力維護被申請人的“形象”，從而使得行政復(fù)議決定喪失了應(yīng)有的公正，復(fù)議也就變的沒有實際意義了。因此，在擴大行政復(fù)議前置范圍的同時，還應(yīng)當不斷提高行政復(fù)議機構(gòu)的獨立化程度，進一步規(guī)范行政復(fù)議決定的作出程序。
（六）建立“復(fù)議決定被訴再審制度”。具體是指行政復(fù)議機關(guān)作出復(fù)議決定后，不能達到相對人的滿意，而又被相對人訴至人民法院的，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當積極應(yīng)訴，對于法院“撤銷或者部分撤銷行政復(fù)議決定”的判決，行政機關(guān)應(yīng)當及時追究相關(guān)人員的行政責任，從而解決行政機關(guān)既是運動員又是裁判員的問題。
總之，筆者認為擴大行政復(fù)議前置的范圍，會使行政復(fù)議制度維護相對人的合法權(quán)益及規(guī)范行政機關(guān)執(zhí)法行為的作用得到充分發(fā)揮，從而可以減少相對人與行政機關(guān)之間的誤解與沖突，提高行政爭議的解決效率，這對于維護良好的社會秩序，創(chuàng)造穩(wěn)定的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境都有極大的促進作用。
注釋：
①袁曙宏、趙永偉2001年4月9日《行政復(fù)議制度的發(fā)展》；
②袁曙宏、趙永偉2001年4月9日《行政復(fù)議制度的發(fā)展》；
③周漢華《行政復(fù)議制度的司法化改革思路》；；
④湛中樂、姜岸《論我國行政復(fù)議制度的發(fā)展與完善——兼評〈中華人民共和國行政復(fù)議法〉立法之得失》。
參考文獻：
①羅豪才主編《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社，1998年出版；
②喬曉陽主編《中華人民共和國行政復(fù)議法條文釋義及實用指南》，中國民主出版社，1999年5月出版；
③姜明安主編《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年10月出版；
④方軍編著《行政復(fù)議法律制度實施問題解答》，中國物價出版社，2001年1月出版；
第5篇：土地確權(quán)政策具體規(guī)定范文
一、即墨市在宅基地管理方面的主要做法
（一）加強規(guī)劃、計劃管理。按照布局集中、用地節(jié)約的原則，合理引導(dǎo)村鎮(zhèn)建設(shè)用地，嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，加強用地計劃管理，將農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地納入年度計劃。自2008年以來，我市平均每年安排300畝左右年度計劃指標，用于農(nóng)民住房建設(shè)。
（二）嚴格審批程序，農(nóng)村宅基地管理進一步規(guī)范。一是嚴格宅基地申請條件。堅決貫徹“一戶一宅”的法律規(guī)定，只要是符合宅基地申請條件的能夠及時受理。二是規(guī)范宅基地審批管理。對宅基地審批，要求基層工作人員做到“三到場”。三是明確工作時限。從國土所受理村莊用地申請到現(xiàn)場踏勘、從科室會審到上報市政府，每個環(huán)節(jié)明確工作時限，切實提高審批效率。
（三）增加審批的透明度。一是采用會審制。根據(jù)科室業(yè)務(wù)職能分工，分別對上報材料的齊全性、實質(zhì)內(nèi)容、規(guī)劃、圖表、地類、有無違法建房及違法建設(shè)是否處理到位等情況進行審查。二是審批名單采用網(wǎng)上公示。針對個別村莊審批宅基地不透明，群眾反映比較強烈，認真研究應(yīng)對措施，將宅基地批前、批后由原來僅在村莊張榜公布增加為在局政務(wù)網(wǎng)站進行公示，保障廣大村民的知情權(quán)，充分發(fā)揮群眾和網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督作用，切實把好 “公開、公平、公正”關(guān)。
（四）加強宣傳教育，農(nóng)村宅基地利用行為進一步規(guī)范。一是利用“6.25”土地日、“12.4”法制日，廣泛宣傳國土資源法律法規(guī)和相關(guān)政策，提高全民知法守法意識，增強依法管地用地、集約用地和保護耕地的自覺性。二是加強動態(tài)巡查，及時發(fā)現(xiàn)和制止各類土地違法行為。
二、存在的主要問題
（一）農(nóng)村住宅建設(shè)缺乏規(guī)劃引導(dǎo)，宅基地布局不合理。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃及村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃沒有得到科學(xué)合理的修編，規(guī)劃缺乏合理性、適應(yīng)性，在宅基地的建設(shè)管理中，其引導(dǎo)和控制作用較弱。農(nóng)民出于方便農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活，選址隨意性大，布局十分不合理。
（二）一戶多宅和宅基地面積超標。一是現(xiàn)在國家對農(nóng)村宅基地使用權(quán)實行的是無償、永久使用的制度，使一部分經(jīng)濟條件好的人通過各種手段獲取宅基地使用權(quán)。二是歷史遺留問題多。農(nóng)村宅基地面廣量大不易管理，建新房不拆舊房或因繼承、受贈取得及宅基地退出機制缺失等多種原因，形成了大量的“一戶多宅”現(xiàn)象。
（三）違法用地。一是隨著經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民的收入有較大的提高，農(nóng)民的建房要求不斷增加，不少農(nóng)戶不辦理有關(guān)審批手續(xù)，自己占地建房。二是部分村莊兩委擅自做主、違法批地，造成未批先建；三是供需矛盾突出，部分村莊因規(guī)劃控制，多年未審批宅基地，村民因結(jié)婚分戶等原因，急需建房，出現(xiàn)搶建宅基地現(xiàn)象。
（四）騙取批準。部分村莊宅基地基礎(chǔ)工作不認真、不扎實，在宅基地報批過程中弄虛作假、填報情況不真實、虛報家庭人口或提供假戶口薄，甚至個別不經(jīng)過四鄰當事人蓋章，私刻當事人的章加蓋，造成鄰里糾紛，損害其他村民的合法利益，影響了農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。
三、存在問題原因分析
目前，國家對城鎮(zhèn)建設(shè)用地頒布的法律法規(guī)比較齊全，相比較而言宅基地使用權(quán)的法律規(guī)范嚴重匱乏，法律法規(guī)沒有明確規(guī)定宅基地審批的具體條件，沒有對宅基地使用權(quán)退出機制、流轉(zhuǎn)及糾紛的解決等諸多問題做出具體規(guī)定。在實踐中，宅基地分配、流轉(zhuǎn)基本上依靠鄉(xiāng)規(guī)民約、政府政策來指導(dǎo)，缺乏法律的強制效力，致使宅基地管理工作還存在薄弱環(huán)節(jié)。
（一）缺乏違反規(guī)劃實施的責任追究機制。即墨市于1997年編制完成了規(guī)劃期限為十三年（1997-2010）的土地利用總體規(guī)劃，確定了建設(shè)用地的位置及規(guī)模，但由于規(guī)劃實施缺乏保障和監(jiān)管，村民建房缺乏合理引導(dǎo)，致使農(nóng)村亂占、濫建現(xiàn)象顯得較為普遍。其主要原因是規(guī)劃實施缺乏保障和監(jiān)管措施，缺少責任追究，使得規(guī)劃成為一紙空文。
（二）宅基地取得后無留置成本。一是作為一種社會福利，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得是基于集體經(jīng)濟組織成員資格，而非通過市場行為交易，農(nóng)民取得宅基地使用權(quán)的成本低，這激起了農(nóng)民盡可能多占宅基地的欲望。二是農(nóng)村宅基地面廣、量大，其監(jiān)管措施并不嚴格，批少占多，建新房不拆舊，以及因繼承等導(dǎo)致了一戶多宅和超標占地現(xiàn)象較為普遍。三是按規(guī)定多余或超面積的宅基地，集體應(yīng)予以收回，但如果宅基地上附著房屋的話，依據(jù)宅地不分的原則，事實上很難依法收回集體所有。
（三）國土資源執(zhí)法缺乏剛性，違法用地屢禁不止。隨著國土資源法律法規(guī)知識宣傳工作的深入，大多數(shù)的農(nóng)村村民都知道，建房前必須將用地手續(xù)辦理好，可在農(nóng)村未批先用的現(xiàn)象仍然存在，并且比較普遍。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一是符合村莊規(guī)劃和用地條件的農(nóng)戶，由于受農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、用地計劃指標、規(guī)劃等因素的控制，用地許可手續(xù)難以及時到位，但又急需修建房屋，未經(jīng)批準就建設(shè)了房屋，造成違法占地。二是利益驅(qū)動。一些干部群眾為謀取利益，明知違法仍然非法占地搞建設(shè)；還有部分村民以建住宅為名將建好的房屋賣掉或出租，從中牟利。究其原因，在于國土資源部門執(zhí)法缺乏剛性，只有查處權(quán)又沒有強制執(zhí)行權(quán)，申請法院執(zhí)行又要履行繁瑣的程序，具體執(zhí)行起來也很困難。
（四）基層對農(nóng)村宅基地管理監(jiān)管不力。一是村委會缺乏依法管地的意識。據(jù)調(diào)查，部分村干部為謀取私利或礙于情面，對自己村里的違法用地既不制止也不上報，致使違法用地得不到及時地發(fā)現(xiàn)和處理。二是國土資源基層所的巡查工作不到位。基層國土資源所負責轄區(qū)內(nèi)國土資源管理工作，線長面廣、業(yè)務(wù)量大、任務(wù)重，加上受人力財力的限制，管理、巡查工作顯得非常被動。
四、完善農(nóng)村宅基地管理的對策
（一）加強規(guī)劃計劃控制引導(dǎo)，合理確定村莊宅基地用地布局規(guī)模。一是加強農(nóng)村宅基地建設(shè)用地規(guī)劃計劃控制。結(jié)合目前國家統(tǒng)一部署的加快農(nóng)村建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證工作，摸清宅基地利用現(xiàn)狀和用地需求，組織編制村莊宅基地現(xiàn)狀圖、住宅建設(shè)用地規(guī)劃圖和宅基地需求預(yù)測十年計劃表。二是科學(xué)確定農(nóng)村居民點用地布局和規(guī)模。按照城鄉(xiāng)一體化的要求，結(jié)合城鎮(zhèn)規(guī)劃，合理確定用地布局，嚴格控制建設(shè)用地規(guī)模，指導(dǎo)農(nóng)民住宅和村莊建設(shè)按規(guī)劃有序進行。
（二）堅決貫徹“一戶一宅”的法律規(guī)定。一是嚴格審查宅基地申請條件。農(nóng)村村民一戶只擁有一處宅基地，對有住房再申請宅基地的堅決不予批準，對于將原有住房出賣、出租或贈與他人的農(nóng)村村民，不再批準宅基地。二是加快農(nóng)村宅基地登記發(fā)證工作，堅持要求發(fā)證到戶，內(nèi)容規(guī)范清楚，對于土地權(quán)屬發(fā)生變更的，要及時進行變更登記，充分發(fā)揮地籍檔案資料在宅基地監(jiān)督管理上的作用，切實落實“一戶一宅”。三是對農(nóng)村村民“一戶多宅”的情況進行調(diào)查摸底，建立相應(yīng)的檔案資料。
（三）建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)的有償使用制度。對“一戶一宅”以外的宅基地的使用或超規(guī)定標準面積部分進行收費。這樣,既考慮了國家減輕農(nóng)村居民負擔的政策,又能夠約束居民多占、超占宅基地行為,進而能夠節(jié)約土地資源,促進宅基地的有效利用,避免占用耕地。
第6篇：土地確權(quán)政策具體規(guī)定范文
迄今為止，我國依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構(gòu)管理，形成不同的市場和權(quán)利體系；另一方面，形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，就要通過政府征地，任何單位建設(shè)用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應(yīng)商。改革提高了市場配置資源的程度，但是政府同大型國有企業(yè)壟斷上游資源一樣，對土地的壟斷卻進一步強化。中國經(jīng)濟由投資拉動的現(xiàn)狀，是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動金融密切相關(guān)的。法律賦予地方政府對土地的壟斷權(quán)，不僅是地方政府賴以生存和維持運轉(zhuǎn)的重要保障，而且也促成了地方政府以土地啟動經(jīng)濟增長的特殊激勵結(jié)構(gòu)。政府征地、賣地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市擴張成本就越低，招商引資越便利，政府稅源越多。這種增長方式的弊端已在財政、稅收、金融、投資、價格形成機制、社會和諧、政府行為諸多方面彰顯出來。土地參與宏觀調(diào)控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調(diào)控的閘門在中央，而土地閘門的把手還在地方，加上地方財政嚴重依賴土地及其相關(guān)收入的現(xiàn)狀得不到改變，地方政府就有將閘門把手擰開甚至放閘的沖動，進而使中央政府的土地調(diào)控效果大打折扣，對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提出嚴峻挑戰(zhàn)。必須對現(xiàn)行土地制度進行根本改革。
本報告強調(diào)了以建設(shè)主體功能區(qū)為契機進行國土規(guī)劃的必要性，提出了主體功能區(qū)建設(shè)中制定土地政策的基本原則，并按優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，設(shè)計了相應(yīng)的土地政策。
二、推進形成主體功能區(qū)土地政策的基本思路
（一）以進行主體功能區(qū)規(guī)劃為契機，開展國土規(guī)劃
在我國經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃中，有以經(jīng)濟發(fā)展為主導(dǎo)的五年計劃，有以土地利用管制和耕地保護為主的土地利用總體規(guī)劃，有以滿足城市化發(fā)展的城市建設(shè)規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃。這幾個規(guī)劃在實施過程中，各自為政，相互沖突，導(dǎo)致規(guī)劃的效力大打折扣。經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃以GDP等增長指標為主導(dǎo)，決定一個地方在一個階段的經(jīng)濟面貌，也決定地方領(lǐng)導(dǎo)的政績，因此，往往成為主導(dǎo)性規(guī)劃。城市建設(shè)規(guī)劃直接與一個地方的城市化程度相對應(yīng)，而且城市外延的擴大也決定一個地方城市政府的財政能力，加上我國目前正處于城市化的快速發(fā)展階段，在城市建設(shè)規(guī)劃方面，出現(xiàn)2-3年各地就進行一次規(guī)劃修編，也就不奇怪了。土地利用總體規(guī)劃是在給定一個時期的經(jīng)濟發(fā)展速度和城市化程度的前提下，對一個地方土地利用結(jié)構(gòu)、土地轉(zhuǎn)用和耕地保護量的指標性規(guī)劃，但是，由于各地的經(jīng)濟發(fā)展速度和城市化水平大大超過預(yù)期，另一方面，由于我國改革后的第一個土地利用規(guī)劃是1997年編定的，帶有明顯的計劃經(jīng)濟色彩，對經(jīng)濟發(fā)展預(yù)期明顯過低，造成土地利用總體規(guī)劃大大滯后，越來越失去其權(quán)威性，甚至在一些地區(qū)成為制約經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。主體功能區(qū)規(guī)劃，是國土開發(fā)戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃。要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，以城市規(guī)劃和土地規(guī)劃為支撐，逐步建立定位清晰、功能互補的國土開發(fā)規(guī)劃體系。以推進形成主體功能區(qū)為契機，把國土規(guī)劃提上議事日程，從可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，對國土進行全面規(guī)劃，實行科學(xué)的國土開發(fā)和保護，對于優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的土地進行科學(xué)布局，以《國土規(guī)劃法》的形式予以明確，提高規(guī)劃的科學(xué)性，減少行政干預(yù)，減少下位法之間的沖突和矛盾。
（二）有利于空間合理布局，形成區(qū)域梯度發(fā)展
改革二十多年來，區(qū)域之間的調(diào)整，土地政策起到了很重要的作用，20世紀80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展打破了國有企業(yè)一統(tǒng)天下的局面，區(qū)域朝著均衡方向發(fā)展，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之所以能全國遍地開花，在很大程度上得益于當時的政策鼓勵農(nóng)民利用集體的土地自辦企業(yè)，解決農(nóng)民的就業(yè)和收入問題。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比鄰港澳的便利外，也得益于當時廣東比較靈活的集體土地進入市場的辦法，據(jù)調(diào)查，這一區(qū)域50%以上的建設(shè)用地屬于集體建設(shè)用地，這就大大降低了企業(yè)創(chuàng)辦的門檻，為招商引資創(chuàng)造了大大便利。90年代末以后，長江三角洲的發(fā)展盡管已面臨新《土地管理法》的嚴格管理，但這一區(qū)域80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展時，留下了大量存量集體建設(shè)用地，為長三角工業(yè)化城市化提供了巨大的土地空間。
隨著珠三角和長三角的高度工業(yè)化，土地稀缺性大大提高，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移勢在必然，中部和西部局部地區(qū)成為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要區(qū)域。土地政策的制定和實施必須要充分考慮各地經(jīng)濟發(fā)展狀況不一，土地要素的角色和功能應(yīng)有所差異。在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，由于土地稀缺性十分高，如果繼續(xù)沿襲政府獨家控制土地、低價供應(yīng)土地支持工業(yè)和大比例行政劃撥用于基礎(chǔ)設(shè)施土地的思路，不僅導(dǎo)致土地的不集約、節(jié)約利用，而且也不利于這些地區(qū)的城市化和工業(yè)化的匹配發(fā)展；重點開發(fā)區(qū)域?qū)缪莩薪觾?yōu)化開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要角色，土地政策的制定和實施應(yīng)當借鑒優(yōu)化開發(fā)區(qū)起步和發(fā)展階段以靈活性和創(chuàng)新性支持工業(yè)化和城市化的經(jīng)驗，避免建設(shè)用地完全通過征用的傾向，給集體建設(shè)用地進入市場開辟一個通道，將對優(yōu)化開發(fā)區(qū)的發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義；限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)是以環(huán)境保護為主，土地政策的制定和實施則應(yīng)以強調(diào)補償機制的完善為主，通過補償和轉(zhuǎn)移支付，縮小這兩個區(qū)域與優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)的差距。因此，在推進形成主體功能區(qū)建設(shè)中，根據(jù)不同區(qū)域的功能定位，形成區(qū)域性的土地政策，將有利于區(qū)域發(fā)揮比較優(yōu)勢，形成區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展。
（三）建立和健全補償機制，縮小區(qū)域差距，實現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展
我國經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展之所以形成各地單純追求經(jīng)濟發(fā)展，一個很重要的原因是，一個地方不抓經(jīng)濟，該地區(qū)與其他地區(qū)的差距就會不斷拉大，地方政府收入也上不來。
地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平的差距由它們之間的工業(yè)化、城市化程度決定，而工業(yè)化、城市化程度的差異又帶來政府獲得的土地收入的差距。一個地區(qū)的工業(yè)化、城市化水平越高，居民購買力越強，房地產(chǎn)業(yè)越活躍，土地市場也越發(fā)展，政府土地收入也越高。反之，一個地區(qū)的工業(yè)化、城市化程度越低，居民購買力越低，房地產(chǎn)業(yè)不發(fā)展，土地市場也無法發(fā)展，政府土地收入也極其低微。這是這一輪經(jīng)濟發(fā)展背后政府收入狀況差異的真實寫照。
盡管我們力圖通過財政轉(zhuǎn)移支付解決地區(qū)之間的平衡，但由于地區(qū)之間差距的根源在于預(yù)算外收入的差距，一個地方的產(chǎn)業(yè)不發(fā)展，尤其是地方可支配的收入上不來，光靠財政轉(zhuǎn)移支付，無法帶來地方富裕和地方政府財政狀況的好轉(zhuǎn)。
解決的辦法是，根據(jù)主體功能區(qū)的區(qū)域劃分原則，對于能發(fā)展的區(qū)域（優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域）在土地政策、尤其是建設(shè)用地指標有所放松，支持優(yōu)化開發(fā)區(qū)域城市化的進程和重點開發(fā)區(qū)域的工業(yè)化進程；對于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，除了已經(jīng)實行的財政轉(zhuǎn)移支付和退耕還林、還草政策外，在財政上專辟生態(tài)和環(huán)境保護基金，給予補償；除了中央財政渠道外，還應(yīng)探索區(qū)域之間發(fā)展權(quán)機會損失補償機制，即由優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域獲得了發(fā)展權(quán)的區(qū)域向被限制和禁止發(fā)展區(qū)域進行發(fā)展權(quán)補償，辦法包括建設(shè)用地指標可交易，建立政策性移民專區(qū)等等，讓限制和禁止發(fā)展區(qū)域享受工業(yè)化和城市化的成果，讓優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域享受優(yōu)良的環(huán)境，形成全局范圍的經(jīng)濟、社會、自然可持續(xù)發(fā)展。
（四）充分發(fā)揮市場機制的作用，實現(xiàn)稀缺土地資源的集約、節(jié)約利用
我國上一輪經(jīng)濟發(fā)展中，政府通過壟斷土地供應(yīng)主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展進程，這種增長模式，雖然保證了工業(yè)化和城市化的高速度，但也帶來政府經(jīng)營土地和金融的高風險，農(nóng)民權(quán)益受損，土地的粗放利用，形象工程林立，環(huán)境惡化，土地腐敗。
我國經(jīng)濟已進入追求增長質(zhì)量和經(jīng)濟、社會與資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展新階段。土地盡管在區(qū)域發(fā)展中還將扮演重要角色，但土地啟動經(jīng)濟成長的機制必須要有根本改變。那就是，要減弱政府對土地的行政配置和獨家壟斷，發(fā)揮市場在土地配置中的基礎(chǔ)性作用，通過價格機制反映土地資源的稀缺性，引導(dǎo)土地的更集約、更節(jié)約及更有價值利用；將財產(chǎn)權(quán)在土地利益分配中的作用擺在重要位置，讓土地所有者農(nóng)民集體分享城市化工業(yè)化帶來的土地價值增值的成果，促進社會和諧和政治穩(wěn)定。
具體而言，在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，土地政策的重點是，強化市場機制的作用，政府逐步退出對土地征用和供應(yīng)的壟斷，誘導(dǎo)目前過量的基礎(chǔ)設(shè)施用地和工業(yè)用地向城市用地的配置，將一些對農(nóng)民財產(chǎn)性補償?shù)膫€案探索上升到地方普適性做法，并形成地方規(guī)章，對農(nóng)民土地權(quán)益實行合法保護。在重點開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟起飛階段，一定要吸取優(yōu)化開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗教訓(xùn)，改變靠土地招商引資和以土地抵押從事城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的思路，真正發(fā)揮市場在配置土地資源中的作用，既通過價格機制保證稀缺土地得到最優(yōu)利用，又通過健全市場和農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)保護，降低企業(yè)創(chuàng)辦門檻，實現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)利對土地級差收益的分享，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和共融提供制度空間。
三、主體功能區(qū)的土地政策設(shè)計
（一）優(yōu)化開發(fā)區(qū)的土地政策
1.優(yōu)化建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，促進城市化和工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展。（1）改變優(yōu)化開發(fā)區(qū)土地供應(yīng)目前工業(yè)用地比重過高，城市商業(yè)等三產(chǎn)用地比重過低的局面。應(yīng)著力研究發(fā)達國家和地區(qū)同等經(jīng)濟發(fā)展水平下，城市用地與工業(yè)用地的比重關(guān)系，提高土地的集約度和利用效率，推動優(yōu)化開發(fā)區(qū)從過于依賴工業(yè)增長向依賴城市三產(chǎn)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，促進城市集聚效應(yīng)對整個經(jīng)濟的帶動作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商業(yè)和房地產(chǎn)用地的市場供應(yīng)量，促進房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。具體途徑是，將建議（2）中提到的減少的行政性劃撥用地，轉(zhuǎn)用于通過市場方式供應(yīng)于經(jīng)營性用地，以及將建議（4）中提到的工業(yè)性協(xié)議用地減少的部分直接通過市場方式供應(yīng)轉(zhuǎn)用于城市經(jīng)營性用地。
2.強化市場在建設(shè)用地配置中的作用，探討政府逐步退出壟斷土地供應(yīng)的途徑。（1）嚴格限定行政劃撥用地的用途和比重。目前行政劃撥用地的用途過于寬泛，占地過多，既浪費土地，又易滋生腐敗。建議對建設(shè)用地中劃撥用于公共設(shè)施建設(shè)的比重做出嚴格限定，清理一些以公共利益名義實際是營利性的用地。進行某些公共用地按市場價賠償?shù)脑圏c。減少行政劃撥的公共建設(shè)用地的用途和比重進行嚴格限定，尤其是作為所謂提升城市品位的大廣場、大馬路、豪華辦公樓等做出嚴格限定。（2）著手制定“公共利益征地否定式目錄”，明確規(guī)定以盈利性為目的的用地不得征用，土地的征用必須堅持《憲法》和《土地管理法》規(guī)定的“為了公共利益的需要，可以對土地實行征收和征用”的原則，改變目前只要是經(jīng)濟建設(shè)需要就實行征用的做法。為了解決“公共利益”在法律上難以準確界定的情況，建議出臺政策明確規(guī)定，只要是以盈利為目的的用地，即可判定為非公共利益，這類用地不得通過征用獲得，并列出不屬于公共利益用地的名錄，作為將來國土部門監(jiān)察的重要內(nèi)容。（3）限定政府儲備土地為存量土地，嚴禁征用農(nóng)民集體土地納入土地儲備范圍，明確土地儲備中心主要通過對存量建設(shè)用地的收購和收回以獲取土地。
3.嚴格控制建設(shè)用地增量，把盤活存量作為土地政策的著力點。（1）出臺政策統(tǒng)一處理歷史遺留問題，在制度上堵住新的土地空閑置。抓住當前土地資產(chǎn)價格上漲的有利時機，以盤活閑置土地為目的，由國務(wù)院盡快出臺關(guān)于處置國有閑置建設(shè)用地歷史遺留問題的規(guī)定，對閑置用地的界限、類型、范圍、期限，金融機構(gòu)抵債土地繳納閑置費、土地收回和相關(guān)稅費等作出明確政策規(guī)定。同時，加強土地利用制度改革，加大土地腐敗的處罰力度，進行土地保有環(huán)節(jié)的稅收征收試點，提高房地產(chǎn)商持有土地的成本，防止土地投機。（2）對存量集體建設(shè)用地的確權(quán)進行分類處理，在政策上既要給出路，又要防止違法用地合法化。對“無證用地”、“歷史用地”要視情給予專項指標支持和減免稅費，由登記機關(guān)直接按歷史用地進行確權(quán)發(fā)證。屬于舊廠房改造，須根據(jù)有關(guān)規(guī)定完善用地和規(guī)劃報建手續(xù)后方可進行。對違法用地的舊廠房拆遷，應(yīng)視情給予補償。為防止地方借改造之機擴大集體建設(shè)用地范圍,建議國土部門在珠三角地區(qū)進行存量集體建設(shè)用地確權(quán)試點。（3）尊重農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利，構(gòu)建利益共同體。政府應(yīng)主要從舊物業(yè)改造帶來的產(chǎn)業(yè)升級和物業(yè)的稅收中受益，土地價值升值的絕大部分應(yīng)留給農(nóng)民集體；在物業(yè)改造中，尊重農(nóng)民意愿，盡可能保持土地的集體所有；對于需要政府和社會資本介入的大型物業(yè)改造項目，要保留合理比例和位置較好的物業(yè)給農(nóng)民集體，讓農(nóng)民集體長期享有物業(yè)出租的收入。4.實行功能區(qū)內(nèi)城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點。（1）由城市建設(shè)用地區(qū)域向?qū)谵r(nóng)村建設(shè)用地減少區(qū)域支付土地復(fù)墾費用。（2）在建設(shè)用地掛鉤過程中，城市區(qū)域要留一定比例的建設(shè)用地給原騰出建設(shè)用地的農(nóng)村區(qū)域，作為工業(yè)和城市發(fā)展用地；（3）城市區(qū)域應(yīng)向騰出建設(shè)用地吸納一定比例的人口進城，這部分進城農(nóng)民享受與城市市民同等的公共服務(wù)。（4）對于整理出的閑置建設(shè)用地，可以不占用年度建設(shè)用地指標。
5.以主體功能區(qū)的范圍界定耕地占補平衡，逐步實行功能區(qū)域之間的耕地保護與補償機制。（1）在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，既要阻止稀缺土地資源被大面積圈占，又要解決建設(shè)用地后備資源的供應(yīng)瓶頸。以浙江為例，土地嚴管前，浙江省已有各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積1521平方公里，啟動開發(fā)面積484平方公里，僅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建設(shè)用地的按計劃指標控制與管理，再過5到10年，浙江的一些城市將面臨無地可用的窘?jīng)r。2000至2004年，全省建設(shè)用地平均年使用量約50萬畝，最高年份達70萬畝。土地嚴管后，2005年國家下達的建設(shè)用地指標16.5萬畝，加上已獲批準可使用的折抵指標共20多萬畝，大量已批項目等地開工。建議對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的現(xiàn)有農(nóng)保率作出調(diào)整，以適應(yīng)地方經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程。（2）在劃定功能區(qū)之后，為了協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法，改為以功能區(qū)域為單位，實行耕地占補平衡。（3）建立農(nóng)田保護的地區(qū)補償機制。鑒于區(qū)域之間以及同一地區(qū)不同縣市之間發(fā)展工業(yè)化、城市化程度的差異，它們占用基本農(nóng)田的量也不一樣，各地只能通過縣內(nèi)、地區(qū)內(nèi)、省內(nèi)基本農(nóng)田指標的置換，解決經(jīng)濟發(fā)展用地與基本農(nóng)田保護平衡，這種做法一直沒有得到中央認可。隨著經(jīng)濟發(fā)展，這種做法將越來越普遍，甚至出現(xiàn)跨省平衡。建議出臺功能區(qū)域之間就基本農(nóng)田指標異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關(guān)政策，這樣既可以解決工業(yè)化、城市化快速發(fā)展地區(qū)的用地需求，又有利于基本農(nóng)田保護面積大的地區(qū)獲得一定的貨幣補償。
6.進行土地財產(chǎn)稅改革試點，培植地方政府可永續(xù)利用的地方稅源。（1）啟動土地財產(chǎn)稅改革，讓城市政府有永續(xù)的收入來源。根據(jù)各國經(jīng)驗，土地財產(chǎn)稅一般作為地方政府主要稅種，可以成為地方政府可持續(xù)性收入的重要來源。在操作上先易后難，合并稅種，統(tǒng)一征收，分步實施。建議將與土地財產(chǎn)相關(guān)的稅費由多個部門征收，改為只由稅務(wù)部門征收；將現(xiàn)行的各種土地稅費合并為三個稅種，即土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅。土地占用稅是對土地農(nóng)轉(zhuǎn)非行為的征稅，將現(xiàn)在的耕占稅、耕地開墾費、新增建設(shè)有償使用費合并征收，體現(xiàn)保護耕地的目的；土地保有稅是對持有建設(shè)用地者的征稅，基于土地的不可再生性和隨著經(jīng)濟發(fā)展必然升值的情況，可由中立的土地評估機構(gòu)公布一個地區(qū)一定時期的土地價格，稅務(wù)部門根據(jù)地價上漲的情形對土地持有者征收一定比例的土地保有稅；土地交易稅是對建設(shè)用地的交易行為征稅，既讓地方政府可以獲得穩(wěn)定的稅源，也有利于土地轉(zhuǎn)向最有價值的使用。（2）在土地財產(chǎn)稅改革探索階段，盡快出臺土地出讓金納入地方預(yù)算管理實施辦法，并明確土地出讓金由地方使用，中央不參與其利益分配。中央可明確規(guī)定，將國有土地使用權(quán)出讓總價款全額納入地方預(yù)算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理，有利于這筆資金的規(guī)范有效使用。但是，在操作上要注意以下兩點：一是，預(yù)算資金管理是年初進行預(yù)算，年終審核，而土地出讓金是政府出讓土地所得，它是一種政府壟斷下的市場行為，當年計劃出讓多少土地可以由有關(guān)機構(gòu)控制，但出讓金多少則受市場左右，土地出讓金如何納入地方預(yù)算管理要有具體實施細則。二是，中央在土地出讓金預(yù)算管理的規(guī)定中，應(yīng)規(guī)范和提高土地出讓金的使用效率，決不可成為主管部門在摸清地方家底后分配地方土地收入的契機。
7.嘗試工業(yè)用地和農(nóng)民宅基地進入市場，讓農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化成果。（1）嘗試政府放棄對工業(yè)用地的壟斷供應(yīng)，讓農(nóng)民集體土地直接進入工業(yè)用地市場。建議政府放棄對工業(yè)用地的壟斷供應(yīng)，讓農(nóng)民集體土地直接進入工業(yè)用地市場，這樣，一方面可以減輕政府的財政壓力，另一方面有利于農(nóng)民分享土地級差收益，使稀缺的建設(shè)用地按市場價格配置到更有價值的使用。廣東省政府積極推行以農(nóng)民集體建設(shè)用地直接進入市場的做法，值得推廣。（2）給被征地村留一定比例的經(jīng)濟發(fā)展用地，由村集體經(jīng)濟組織建造標準廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經(jīng)濟壯大，在農(nóng)村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農(nóng)村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發(fā)達地區(qū)農(nóng)民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規(guī)定。（3）保護農(nóng)民利用宅基地出租房屋獲取收入的權(quán)利。在城市化進程中，農(nóng)民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現(xiàn)行法律中對宅基地的權(quán)屬沒有明確規(guī)定，出現(xiàn)政府侵占農(nóng)民宅基地或農(nóng)民在現(xiàn)有宅基地上超規(guī)定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農(nóng)民財產(chǎn)的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規(guī)定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農(nóng)村建設(shè)為名，侵犯農(nóng)民宅基地權(quán)利。
（二）重點開發(fā)區(qū)的土地政策
1.逐步加大市場在土地資源配置中的作用，警惕和防范政府經(jīng)營土地風險。（1）改變建設(shè)用地指標過于集中于大城市的局面。在重點開發(fā)區(qū)，政府在建設(shè)用地上行政配置資源的色彩濃，對經(jīng)濟發(fā)展的負面影響大。在一些省份，2/3以上的建設(shè)用地指標被集中使用于省會城市和少數(shù)幾個中等城市，不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)該予以改變。（2）在重點開發(fā)區(qū)，地方政府也借鑒優(yōu)化開發(fā)區(qū)的做法，實行政府土地儲備和獨家經(jīng)營土地，但是，由于經(jīng)濟發(fā)展尤其是房地產(chǎn)市場發(fā)育不足，土地出讓收益不理想，政府經(jīng)營土地并非一本萬利，應(yīng)減少政府獨家供應(yīng)土地的局面，禁止政府將增量土地放入土地儲備。（3）在重點開發(fā)區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施用地比重過高，帶來供地結(jié)構(gòu)的不合理，也影響土地收益，應(yīng)當予以改變。
2.嘗試工業(yè)用地直接進入市場，維持我國制造業(yè)的全球優(yōu)勢。審慎評估政府壟斷工業(yè)用地“招、拍、掛”對我國工業(yè)化的影響，讓農(nóng)民集體土地直接進入市場。工業(yè)用地“招、拍、掛”出讓政策的出臺，可以在一定程度上遏制地方政府壓低地價招商引資行為，但也會提高重點開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地的成本。我國現(xiàn)在正處在工業(yè)化的關(guān)鍵階段，農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移和工業(yè)向重點開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移，都有賴工業(yè)化繼續(xù)保持一定增長速度。優(yōu)化開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗表明，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)民直接將集體建設(shè)用地以出租、出讓、轉(zhuǎn)讓等形式供應(yīng)給企業(yè)，既大大降低了企業(yè)的用地成本，又保證了農(nóng)民可以長期分享土地增值收益，地方政府可以獲得企業(yè)稅收和土地使用費。推廣地方農(nóng)民集體建設(shè)用地直接進入市場的做法，有利于大量中小企業(yè)到廣大重點開發(fā)區(qū)域落戶，促進制造業(yè)向重點開發(fā)區(qū)域的轉(zhuǎn)移，繼續(xù)保持我國制造業(yè)在全球的競爭優(yōu)勢。
3.維持工業(yè)化、城市化進程中集體和國有土地的“同地、同價、同權(quán)”。（1）城市化進程中的土地國有化趨勢應(yīng)該有所遏制。在法律有待修改的情況下，要用好土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃這個龍頭。規(guī)劃就是法律，一切用地以規(guī)劃為藍本，不能突破規(guī)劃，也不能利用政府權(quán)力隨意修改規(guī)劃。防止地方利用村改居、市改區(qū)、區(qū)域調(diào)整、城市化改制等所謂創(chuàng)新，變相大面積圈占農(nóng)地。（2）在制度上確保建設(shè)用地兩種所有制的長期并存。我國憲法確立的土地國有制和集體土地所有制的并存，有利于維護我們這樣一個農(nóng)業(yè)人口大國的長期穩(wěn)定。但是，由于現(xiàn)行有關(guān)法律造成城市化的同時土地就必須國有化的現(xiàn)實格局，建議在憲法中可考慮修改以城鄉(xiāng)分割來劃分兩種土地所有制的提法。不僅要賦予農(nóng)民農(nóng)地農(nóng)用時的長期而有保障的土地使用權(quán)，而且要賦予農(nóng)民在農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時的土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。（3）給被征地村留一定比例的經(jīng)濟發(fā)展用地，由村集體經(jīng)濟組織建造標準廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經(jīng)濟壯大，在農(nóng)村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農(nóng)村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發(fā)達地區(qū)農(nóng)民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規(guī)定。（4）保護農(nóng)民利用宅基地出租房屋獲取收入的權(quán)利。在城市化進程中，農(nóng)民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現(xiàn)行法律中對宅基地的權(quán)屬沒有明確規(guī)定，出現(xiàn)政府侵占農(nóng)民宅基地或農(nóng)民在現(xiàn)有宅基地上超規(guī)定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農(nóng)民財產(chǎn)的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規(guī)定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農(nóng)村建設(shè)為名，侵犯農(nóng)民宅基地權(quán)利。
4.盡快制定規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律，結(jié)束集體建設(shè)用地大量非法流轉(zhuǎn)的局面。（1）應(yīng)在符合規(guī)劃的前提下，集體土地應(yīng)與國有土地一樣，可以出租，出讓，轉(zhuǎn)讓，抵押；可以獲得與國有土地具有同等權(quán)利的《集體土地使用權(quán)證》；農(nóng)民可以獲得土地流轉(zhuǎn)的絕大部分收益；集體非農(nóng)建設(shè)用地必須符合規(guī)劃控制，依法取得。（2）所有非農(nóng)建設(shè)用地的安排必須符合土地利用總體規(guī)劃，農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地必須在規(guī)劃的控制下，按年度用地計劃實行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，依法進行土地登記，辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)，取得轉(zhuǎn)用證書。（3）要對所轄地域的非農(nóng)建設(shè)用地作一次認真普查，制定出補辦轉(zhuǎn)用手續(xù)的最后期限和罰則，使所有非農(nóng)建設(shè)用地必須依法取得，禁止私下流轉(zhuǎn)的土地黑市；建立集體建設(shè)用地使用權(quán)交易市場。在符合土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下，依市場原則將集體建設(shè)用地使用權(quán)進入市場進行交易，這一過程不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)，任何建設(shè)用地使用者都可根據(jù)市場公平交易的原則，與集體土地所有者或建設(shè)用地使用者進行等價交換。土地使用權(quán)價格應(yīng)該是市場價格。(4)加強集體土地收入的管理，確保農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者。在土地產(chǎn)權(quán)上，嚴格界定集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民在土地權(quán)利，在流轉(zhuǎn)收益分配上的關(guān)系，要加強對集體經(jīng)濟組織土地收益資金的管理，將土地流轉(zhuǎn)收益最大程度地運用于農(nóng)民的社會保障，以保障農(nóng)民的長遠生計。
5.進行功能區(qū)內(nèi)城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點。（1）由城市建設(shè)用地區(qū)域向?qū)谵r(nóng)村建設(shè)用地減少區(qū)域支付土地復(fù)墾費用。（2）在建設(shè)用地掛鉤過程中，城市區(qū)域要留一定比例的建設(shè)用地給原騰出建設(shè)用地的農(nóng)村區(qū)域，作為工業(yè)和城市發(fā)展用地。（3）城市區(qū)域應(yīng)騰出建設(shè)用地吸納一定比例的人口進城，這部分進城農(nóng)民享受與城市市民同等的公共服務(wù)。（4）對于整理出的閑置建設(shè)用地，可以不占用年度建設(shè)用地指標。
6.以主體功能區(qū)的范圍界定耕地占補平衡，逐步實行功能區(qū)域之間的耕地保護與補償機制。（1）在劃定功能區(qū)之后，為了協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法，改為以功能區(qū)域為單位，實行耕地占補平衡。（2）建立農(nóng)田保護的地區(qū)補償機制。鑒于區(qū)域之間以及同一地區(qū)不同縣市之間發(fā)展工業(yè)化、城市化程度的差異，它們占用基本農(nóng)田的量也不一樣，各地可以通過縣內(nèi)、地區(qū)內(nèi)、省內(nèi)基本農(nóng)田指標的置換，解決經(jīng)濟發(fā)展用地與基本農(nóng)田保護平衡。（3）隨著經(jīng)濟發(fā)展，跨省耕地動態(tài)總量平衡將不可避免，建議出臺功能區(qū)域之間就基本農(nóng)田指標異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關(guān)政策，這樣既可以解決工業(yè)化、城市化快速發(fā)展地區(qū)的用地需求，又有利于基本農(nóng)田保護面積大的地區(qū)獲得一定的貨幣補償。
（三）限制開發(fā)區(qū)的土地政策
1.建立生態(tài)保護的財政和地區(qū)補償機制。（1）國家財政專門設(shè)立生態(tài)保護基金，作為對限制開發(fā)區(qū)域保護環(huán)境的補償。（2）繼續(xù)維持10-15年的退耕還林補償政策。這一政策在其他區(qū)域可以停止，但是對于限制開發(fā)區(qū)域必須繼續(xù)，這對于生態(tài)修復(fù)將起到十分有效的作用。（3）國家出臺政策，建立發(fā)達地區(qū)向限制開發(fā)區(qū)域的環(huán)境補償辦法。
2.加大林權(quán)、草場權(quán)屬改革，增大當?shù)厝丝趶牧謽I(yè)、草業(yè)中的獲利。（1）改革森林采伐制度，提高林業(yè)經(jīng)濟效益；（2）林地權(quán)屬的長期化；（3）解決草場的“公地悲劇”問題，解決草場界定中的技術(shù)和產(chǎn)權(quán)問題。
3.對于資源性利用的產(chǎn)業(yè)發(fā)展予以土地政策的支持。限制開發(fā)區(qū)不可能完全脫離工業(yè)化進程，帶來當?shù)厝丝谥赂?，?yīng)該支持當?shù)刭Y源性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在建設(shè)用地指標上，改變完全集中于大中城市的格局，對于限制開發(fā)區(qū)內(nèi)一些縣發(fā)展資源性產(chǎn)業(yè)給予一定的土地指標。
（四）禁止開發(fā)區(qū)的土地政策
1.建立生態(tài)保護的財政補償機制。由于本區(qū)域主要是國家森林公園或自然保護區(qū)，資源的保護具有國家公共品的特性，因此，必須建立限制開發(fā)區(qū)域的土地和資源保護的受益主體已經(jīng)超越本地區(qū)人口，因此，必須由中央財政專門設(shè)立生態(tài)保護基金，作為對限制開發(fā)區(qū)域保護環(huán)境的補償。
2.繼續(xù)執(zhí)行退耕還林和生態(tài)修復(fù)補償政策。前些年實施的退耕還林還草政策，對于禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)恢復(fù)起到了十分積極的作用，考慮到這些地區(qū)的生態(tài)正處于修復(fù)期，當?shù)剞r(nóng)民還沒有經(jīng)濟能力承擔后續(xù)功能，繼續(xù)10-15年的中央財政支持相當關(guān)鍵，因此，這一政策對于禁止開發(fā)區(qū)域必須繼續(xù)，這對于生態(tài)修復(fù)將起到十分有效的作用。不僅如此，在實施主體功能區(qū)以后，由于禁止開發(fā)區(qū)主要承擔生態(tài)功能，中央財政應(yīng)對本區(qū)域生態(tài)修復(fù)以后的維護設(shè)立專門資金。
第7篇：土地確權(quán)政策具體規(guī)定范文
一、行政解決糾紛的制度價值
行政機關(guān)作為社會管理的專門機關(guān),在解決社會矛盾糾紛中有著其天然的制度價值。
1、糾紛解決途徑多元化需求的價值
第一,社會治理功能的要求。行政調(diào)解制度在自身的發(fā)展和運行中被賦予了種種政治和意識形態(tài)的功能,例如動員組織教育民眾、宣傳普及政策法律等形式,在實現(xiàn)社會有效管理,促進社會和諧穩(wěn)定中具有重大意義。第二,行政管理現(xiàn)代化的要求。社會的不斷進步與市場經(jīng)濟的發(fā)育和成熟,行政機關(guān)干預(yù)職能不斷退縮,轉(zhuǎn)而要求行政機關(guān)通過民主管理與協(xié)調(diào)當事人自愿協(xié)商的方式進行社會管理。第三,糾紛解決多元化機制構(gòu)建的要求。經(jīng)濟、社會的不斷發(fā)展,社會矛盾糾紛不斷增長,在自愿選擇糾紛解決途徑和司法終局救濟并存的前提下,行政機關(guān)當然的成為糾紛解決途徑選擇的途徑之一。
2、制度本源價值
第一,便捷性。與訴訟糾紛解決制度相比,行政糾紛解決制度更具便利性,訴訟糾紛解決制度受制于嚴格的訴訟程序,而行政調(diào)解無需經(jīng)過繁瑣的訴訟程序,也無需費用。第二,專業(yè)性。在較為專業(yè)的領(lǐng)域行政調(diào)解比其它糾紛解決制度更具專業(yè)優(yōu)勢,與人民調(diào)解制度比較,人民調(diào)解在解決鄰里糾紛、化解社區(qū)矛盾等方面發(fā)揮著重要作用,但存在調(diào)解隊伍專業(yè)化程度不高、法學(xué)知識欠缺、權(quán)威不夠等不利因素,例如當前影響社會和諧穩(wěn)定的勞資糾紛、征地拆遷糾紛等,行政調(diào)解主體多為具體職能部門,能充分利用專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗為當事人提供更有效的調(diào)解,且較之人民調(diào)解,行政調(diào)解更具有權(quán)威性,糾紛裁斷的結(jié)果有利于當事人的接受并付諸履行。第三,利于制度形成。在某些特定類型糾紛領(lǐng)域,尤其是缺乏相關(guān)法律規(guī)則指導(dǎo)時,通過行政調(diào)解在解決糾紛的過程中探索合理的規(guī)則,能形成快速的反饋和治理機制,并有助于法律規(guī)范的形成,預(yù)防同類糾紛的反復(fù)發(fā)生。
二、行政解決糾紛制度運行的現(xiàn)狀
行政機關(guān)解決糾紛制度,是行政機關(guān)履行社會管理的職能的基本要求,任何行政機關(guān)均可對其職責范圍內(nèi)的相關(guān)糾紛進行調(diào)解。如行政復(fù)議機關(guān)在行政復(fù)議過程中對特定的行政爭議進行調(diào)解、基層政府對因土地承包引起的糾紛進行調(diào)解、公安機關(guān)對因民間糾紛引起的治安違法行為、交通事故損害賠償進行調(diào)解、工商行政管理機關(guān)對消費糾紛進行調(diào)解等。
以消費糾紛為例。市場經(jīng)濟的繁榮,消費已成為人們社會生活的主要內(nèi)容,圍繞消費主體與經(jīng)營者之間發(fā)生的消費爭議,總體數(shù)量是很龐大的,雖然其涉及消費爭議的標的往往較小、法律關(guān)系往往較簡單。但如果不能得到及時有效的化解,往往容易激化矛盾,引發(fā)人身與財產(chǎn)侵權(quán)或更大的糾紛,甚至刑事案件,造成不良的社會影響。
我國在對消費行為進行規(guī)范的管理過程中,出臺了《商標法》、《價格法》、《食品衛(wèi)生法》、《藥品管理法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《城鄉(xiāng)集市貿(mào)易管理法》、《消費者權(quán)益保護法》等法律和地方性法規(guī)。這些法律法規(guī)共同規(guī)范了消費爭議的解決方式,即協(xié)商和解、調(diào)解、申訴、仲裁、訴訟。還規(guī)定了消費爭議的主管部門(1)負責對一般商品、服務(wù)進行綜合管理的工商行政部門;(2)負責食品、藥品、化妝品質(zhì)量為的食品衛(wèi)生部門;(3)負責商品質(zhì)量、服務(wù)標準、商品計量問題的技術(shù)監(jiān)督部門;(4)負責商品價格或服務(wù)收費問題的物價部門等?！断M者權(quán)益保護法》還規(guī)定:“各級人民政府應(yīng)當加強領(lǐng)導(dǎo),組織、協(xié)調(diào)、督促有關(guān)行政部門做好保護消費者合法權(quán)益的工作?！薄案骷壢嗣裾畱?yīng)加強家督,預(yù)防危害消費者人身、財產(chǎn)安全行為的發(fā)生。及時制止危害消費者人身、財產(chǎn)安全的行為?！钡趯嶋H中,消費者權(quán)益保護體系遠遠沒有達到制度設(shè)計所預(yù)想的效果。這與立法技術(shù)的模糊性密切相關(guān),《消費者權(quán)益保護法》28條以“各級人民政府工商行政部門和其它有關(guān)行政部門”的模糊用語,淡化了負有消費者權(quán)益保護的其它機關(guān)職責,使消費者權(quán)益保護機關(guān)實際中只有工商行政管理部門。雖然全國工商行政管理部門在消費者權(quán)益保護方面做了大量的宣傳,而且還建立了12315消費者權(quán)益保護熱線,但是從實際調(diào)查中來看,效果卻不像想象中的那么明顯。
以渝東南地區(qū)某縣為例,2007年到2011年5年來,平均每年受理消費者糾紛案件不超過100件,這不能說是因為消費糾紛不多,而是消費糾紛化解渠道不暢所導(dǎo)致。從群眾調(diào)查中發(fā)現(xiàn),往往在遇到消費糾紛時不能找到有效的糾紛結(jié)局途徑,爭議標的不大就自認倒霉,爭議較大又沒有得到及時解決往往會“大動干戈”用“拳頭”解決問題。這不僅成為影響市場經(jīng)濟發(fā)展的因素,而且存在矛盾激化的社會風險。在對縣級消費者權(quán)益保護機構(gòu)“消委會”的調(diào)查中發(fā)現(xiàn),消費糾紛作為社會生活中總量不可估量的一類糾紛,糾紛解決機構(gòu)居然連一個調(diào)解室都沒有,而且也沒有建立相應(yīng)的糾紛調(diào)處電子管理臺賬、糾紛解決調(diào)處流程規(guī)范性文件、調(diào)處人員管理制度、格式化調(diào)解協(xié)議書等一些糾紛解決的基本條件。另一方面,一些消費糾紛往往涉及物價、質(zhì)量、衛(wèi)生等多個部門,而由于法律規(guī)定的模糊性,在糾紛解決過程中往往無法形成聯(lián)動,對于消費爭議當事人而言往往為了一個糾紛的有效解決,要到多個部門之間奔波,跑上幾天、等上幾月才有一個結(jié)果,最終是時間成本、人力成本等算下來又得不償失。對于相關(guān)行政機關(guān)來講,由于沒有具體明確的法律指引,沒有建立相應(yīng)的消費糾紛調(diào)處制度和部門,對消費維權(quán)所涉及到的問題,往往能推則推,抱著“多一事不如少一事”的態(tài)度對待。這不僅有違制度設(shè)計的初衷,而且直接導(dǎo)致消費糾紛解決制度的群眾評價降低,致使大量的消費糾紛無法通過行政途徑進行解決,從而為社會穩(wěn)定留下不小的隱患。
因此,筆者認為,消費糾紛作為社會糾紛中不可忽視的部分,應(yīng)當引起相關(guān)部門的高度重視。在糾紛解決的制度建設(shè)中,應(yīng)當依托“消委會”糾紛調(diào)處平臺的建設(shè),形成消費糾紛相關(guān)行政部門的內(nèi)部聯(lián)動機制,不斷完善調(diào)解組織、規(guī)范調(diào)解流程、建立相應(yīng)的調(diào)解制度、配備相應(yīng)的調(diào)處人員,使消費糾紛調(diào)解平臺逐步體現(xiàn)其價值,及時有效的化解消費糾紛。
三、行政解決糾紛制度的現(xiàn)實困境
行政解決糾紛制度具有效率高、成本低、快捷、主動、靈活、專業(yè)的特點,但在現(xiàn)實運行中還存在很多問題,制約著行政解決糾紛制度功能的發(fā)揮。從運行機制來看,大多數(shù)行政機關(guān)沒有形成統(tǒng)一的糾紛解決管理機構(gòu)和制度規(guī)范,各自為陣,無法形成糾紛解決的聯(lián)動機制,在應(yīng)對和處理復(fù)雜性、突發(fā)性糾紛案件中往往不能及時調(diào)處,甚至有可能激化矛盾,使矛盾糾紛影響范圍擴大,在社會中造成不良影響。從效力上看,行政調(diào)解協(xié)議不具有強制執(zhí)行的法律效力。法律法規(guī)一般規(guī)定行政調(diào)解達成協(xié)議后應(yīng)當制作調(diào)解協(xié)議書,調(diào)解協(xié)議書由雙方當事人簽名、蓋章后具有法律效力。最近,《最高人民法院關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》對行政調(diào)解的效力予以明確:“行政機關(guān)依法對民事糾紛進行調(diào)處后達成的有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議或者作出的其他不屬于可訴具體行政行為的處理,經(jīng)雙方當事人簽字或者蓋章后,具有民事合同性質(zhì),法律另有規(guī)定的除外。”具體來講,主要突出表現(xiàn)在以下幾個方面。
第一,依據(jù)不明。對于民事爭議的行政解決糾紛制度,沒有統(tǒng)一的立法規(guī)定,具體規(guī)定散見于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件等不同類型與層級的法律文件中。實踐中,究竟哪些民事真意可以進行行政調(diào)解,調(diào)解哪些民事爭議應(yīng)當屬于行政機關(guān)職能的范疇都不夠清晰,導(dǎo)致了一些本來能夠進行行政調(diào)解的民事爭議大量進入訴訟程序,浪費了有限的司法資源,延誤了糾紛的解決。
第二,制度不全。行政解決糾紛制度缺乏相關(guān)配套制度的建立、健全。例如,其一,雖然很多法律、法規(guī)、規(guī)章都規(guī)定了行政機關(guān)的行政調(diào)解職能,但沒有明確具體承擔行政調(diào)解職責的工作機構(gòu)和人員,沒有規(guī)定行政調(diào)解機構(gòu)和人員應(yīng)當具備的任職條件和資格,由此導(dǎo)致了行政機關(guān)調(diào)解的專業(yè)性、獨立性和公正性缺乏保障。其二,缺乏統(tǒng)一、完整、系統(tǒng)的行政調(diào)解程序安排,大多數(shù)行政調(diào)解的步驟、方式、時限等很大程度上僅僅依賴于各地的摸索和實踐經(jīng)驗,具有很大的隨意性,容易受認為因素的左右,影響了行政調(diào)解的社會效果。
第三,運行不暢。由于沒有明確的立法指引和制度支持,大多數(shù)行政機關(guān)沒有行政獨立的調(diào)解機制,沒有配備專門的調(diào)解人員和調(diào)解場所,對矛盾糾紛的解決總是被動行事,甚至推諉、拒絕以減少行政運行的成本。這使得行政解決糾紛制度只是在理論界呼聲極高,但在實務(wù)操作中卻不見其效。
第四,聯(lián)動不足。社會轉(zhuǎn)型時期,復(fù)合性、群體性糾紛的不斷增多,往往涉及面廣,社會反響強烈,群眾呼聲極高,處理不及時或不合理極易引發(fā)新的社會矛盾。因此,在處理該類糾紛是,往往需要多方聯(lián)動、積極協(xié)調(diào)、合理配合才能使矛盾糾紛及時化解。而行政解決糾紛制度由于依據(jù)不明、制度不全等原因,在糾紛解決過程中,有的部門積極處理,有的部門消極推諉,從而導(dǎo)致矛盾糾紛解決的聯(lián)動機制鏈條斷裂,矛盾糾紛不能得到及時化解,甚至導(dǎo)致矛盾糾紛的激化。
四、行政解決糾紛制度的有益探索
第8篇：土地確權(quán)政策具體規(guī)定范文
我區(qū)經(jīng)濟體制改革的總體目標是：基本形成比較完善的社會主義市場經(jīng)濟體制和經(jīng)濟運行機制，建立合理經(jīng)濟布局和所有制結(jié)構(gòu)，廣覆蓋、多層次、獨立于企業(yè)之外的社會保障體系，規(guī)范、有序的市場體系，為全區(qū)經(jīng)濟、社會發(fā)展和率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化提供強大的體制保障。為此要著力解決當前存在的一些突出問題，重點抓好以下幾項工作，使區(qū)經(jīng)濟體制改革在新時期、新階段取得新的突破。
1、堅持以人為本,統(tǒng)籌各項改革促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。推進體制改革的著眼點要兼顧經(jīng)濟、社會的各個領(lǐng)域。通過創(chuàng)新體制，深化科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育等社會事業(yè)領(lǐng)域的改革。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展，在搞好的同時，進一步深化農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，著力解決影響現(xiàn)代化進程的"三農(nóng)"問題，使城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。改革發(fā)展的各項舉措要與環(huán)境保護、生態(tài)建設(shè)和人的全面發(fā)展相適應(yīng)，走可持續(xù)發(fā)展之路。
2、以推進民營企業(yè)進一步發(fā)展為重點，繼續(xù)調(diào)整和完善所有制結(jié)構(gòu)。要繼續(xù)以"放心、放手、放開、放膽"的姿態(tài)大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟，促進民營企業(yè)的二次創(chuàng)業(yè)。抓緊清理有關(guān)限制民營經(jīng)濟發(fā)展的法規(guī)、規(guī)章和政策規(guī)定，依法取消對民營經(jīng)濟的各種不平等待遇。研究制訂對民營經(jīng)濟發(fā)展的新的扶持政策。進一步打破壟斷、開放市場，鼓勵非公有制經(jīng)濟在更大范圍、更廣領(lǐng)域的發(fā)展。加大扶持非公有制經(jīng)濟特別是民營高科技企業(yè)發(fā)展的力度，切實解決其融資難的問題。積極鼓勵民營企業(yè)"走出去"和以民引外，幫助其做大做強。引導(dǎo)民營企業(yè)創(chuàng)新體制，規(guī)范管理，向現(xiàn)代企業(yè)制度方向發(fā)展。通過大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟，以進一步調(diào)整全區(qū)所有制結(jié)構(gòu)。
3、以完善國資管理和營運體系為重點，繼續(xù)深化國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)改革。按照"中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合"的原則，進一步完善國資主管部門、國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營主體及其控股、參股企業(yè)三個層次的國有資產(chǎn)管理體制。實行政資分離、政企分開，明確權(quán)責關(guān)系。逐步創(chuàng)造條件對現(xiàn)有授權(quán)經(jīng)營主體打破行業(yè)界限，進行資產(chǎn)重組。擴大其資本規(guī)模，提高營運效率。進一步完善綜合性國有資產(chǎn)經(jīng)營公司。繼續(xù)完善國有股權(quán)代表的激勵機制，使其責、權(quán)、利得到統(tǒng)一。要建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算，對未納入授權(quán)范圍的資產(chǎn)要進行委托管理。在完善國有資產(chǎn)管理體制改革的同時，要繼續(xù)深化企業(yè)改革，切實解決企業(yè)改制中的遺留問題。對已改制企業(yè)要通過國有股減持等形式實現(xiàn)國有資本的有序退出。對壟斷行業(yè)要實行以股份制為主要形式的改革，實現(xiàn)投資主體多元化。要繼續(xù)引導(dǎo)已改制企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度。
4、以文化衛(wèi)生等系統(tǒng)事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制為重點，深化社會事業(yè)領(lǐng)域體制改革。一是繼續(xù)推進經(jīng)營性事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制。在對事業(yè)單位按監(jiān)督管理、社會公益和中介服務(wù)、生產(chǎn)經(jīng)營進行分類定位的基礎(chǔ)上，確定不同的改革目標。對可面向市場的生產(chǎn)經(jīng)營型、社會中介服務(wù)型，以及事業(yè)單位附屬的"三產(chǎn)"單位要加快轉(zhuǎn)企改制的步伐。同時進行產(chǎn)權(quán)制度和勞動用工制度改革。二是深化文化體制改革。逐步消除文化領(lǐng)域的準入限制，充分利用我市非公經(jīng)濟發(fā)達的優(yōu)勢，大力支持社會力量辦文化，促進民營文化企業(yè)的發(fā)展。要把經(jīng)營性文化事業(yè)單位通過吸引社會資本改造為多元投資的股份制企業(yè)。繼續(xù)整合現(xiàn)有文化資源，組建若干個文化產(chǎn)業(yè)集團，并以文化產(chǎn)業(yè)集團做大做強為契機，促進我市文化名城建設(shè)。三是繼續(xù)推進基本醫(yī)療保險制度改革、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革、藥品流通體制改革和醫(yī)療保險救助體制改革。對市屬公立醫(yī)院進行產(chǎn)權(quán)制度改革，選擇1至2家市屬醫(yī)院作為試點，吸引民間資本，改為股份制營利性醫(yī)院。繼續(xù)搞好藥品集中招標工作，切實緩解群眾"看病貴"的問題。要完善醫(yī)療保險和醫(yī)療救助體制，解決弱勢群體的治病難問題。全面實施市區(qū)退休人員門診醫(yī)療費社會統(tǒng)籌，盡快實施退休人員的社會化管理。同時，繼續(xù)搞好農(nóng)村衛(wèi)生院改革，探索建立與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村合作醫(yī)療制度，健全農(nóng)村衛(wèi)生保健網(wǎng)絡(luò)。四是深化教育體制改革。不斷優(yōu)化教育資源配置，全面推進素質(zhì)教育，繼續(xù)鼓勵社會力量辦學(xué)，實現(xiàn)辦學(xué)模式和投入體制的多元化，促進各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，市屬校辦工廠的改革要有實質(zhì)性的突破。
5、以完善產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則為重點，構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。結(jié)合我市前一階段企業(yè)改制的實際，要圍繞建立健全"歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢"的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為目標，進一步優(yōu)化企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)，規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易和監(jiān)管的辦法。從我市國有控股、參股企業(yè)進一步深化改革的實際出發(fā)，要以十六大精神和十六屆三中全會決定為指針，認真處理好國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營者持大股、管理要素參與分配的三者關(guān)系。既要堅持國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的公開性和競爭性原則，同時也要體現(xiàn)管理作為生產(chǎn)要素參與分配的基本要求，抓緊制定管理要素參與分配的具體規(guī)定和制度，并精心組織實施。要從進一步加大宣傳和規(guī)范政策入手，在提高持股職工風險意識，實施規(guī)范管理的同時，不斷優(yōu)化企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)。以有利于企業(yè)發(fā)展和尊重廣大持股職工的意愿為基礎(chǔ)，鼓勵職工所持股權(quán)依法向企業(yè)經(jīng)營技術(shù)骨干集中或轉(zhuǎn)讓給外來投資者。
6、以吸引外資為重點，進一步提高對外開放水平。要進一步創(chuàng)新體制，深化外經(jīng)貿(mào)管理體制和外經(jīng)貿(mào)企業(yè)改革。充分利用外資向長江三角洲轉(zhuǎn)移的契機，實施大項目推進策略，進一步制定和完善利用外資大項目的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、決策機制；實施重點區(qū)域策略，確立利用外資的重點國家和地區(qū)；實施開發(fā)區(qū)主戰(zhàn)場策略，發(fā)揮各國家級開發(fā)區(qū)、省級開發(fā)區(qū)和科技園區(qū)的招商引資本的龍頭作用；實施領(lǐng)域多元化策略，從較早以工業(yè)為主的利用外資，向全方位、多領(lǐng)域利用外資轉(zhuǎn)變；實施以外引外策略，通過建立和完善高效的外商投資企業(yè)服務(wù)機制，促進其增資擴股，同時，發(fā)揮外商投資企業(yè)的橋梁作用、示范效應(yīng)和集聚效應(yīng)，努力使外企成為招商主體。從而使我市利用外資工作再上一個新臺階。與此同時，繼續(xù)加大外貿(mào)和外經(jīng)工作的力度，創(chuàng)造對外經(jīng)貿(mào)工作的新局面，促進我市經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟體制的完善。
7、以建立服務(wù)型政府為重點，推進行政管理體制改革。以第三輪行政審批制度改革和推行電子政務(wù)為契機，繼續(xù)深化行政管理體制改革。實現(xiàn)從審批型經(jīng)濟向服務(wù)型經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變。要進一步削減行政審批事項，簡化和規(guī)范行政審批程序，創(chuàng)新審批方式，提高行政審批工作的透明度，最大限度減少行政性審批。對保留的審批事項，要建立結(jié)構(gòu)合理、管理科學(xué)、程序嚴密、制約有效的管理制度，進一步提高行政管理的透明度。從而促進生產(chǎn)要素的自由有序流動。正確處理政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會中介組織的關(guān)系，將政府管不了、管不好或者不應(yīng)當管的事情，交給市場主體和中介組織去做。要按照國際通行的規(guī)則、慣例和WTO要求，制訂保護公平競爭的各項地方法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，要在政策上消除所有制歧視，鼓勵各類經(jīng)濟主體積極參與市場競爭并得到健康發(fā)展。
8、以投融資體制改革為重點，發(fā)展多層次的資本市場。要建立"政府引導(dǎo)、社會參與、市場競爭"的多元化投融資體制。著重解決還具有濃重計劃色彩缺乏市場效率的城建等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投融資體制。對國有單一投資的項目公司要進行投資主體多元化的公司制改造。要打破壟斷，開放市場，通過項目法人制度吸引社會資金直接進入基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域；鼓勵采用特許經(jīng)營權(quán)、資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)、收費權(quán)有償轉(zhuǎn)讓等方式籌集資金，盤活存量資產(chǎn)吸引外部資金。對經(jīng)營性、準經(jīng)營性、非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施采取不同的投資方式，為社會資本提供可供選擇的介入領(lǐng)域。要改革現(xiàn)行的投資規(guī)?？刂品绞?，建立投資分類管理體制，落實企業(yè)的投資主體地位。要探索發(fā)展包括銀行、證券、信托、債券、基金、風險投資在內(nèi)的多層次資本市場體系，加大直接融資和間接融資的力度，促進我市大都市建設(shè)步伐。建立擬上市企業(yè)資源的發(fā)掘和培育機制，充分利用國內(nèi)外證券市場的籌融資功能，鼓勵和推進我市各類優(yōu)質(zhì)企業(yè)到境內(nèi)外上市。加快上市公司資產(chǎn)重組，增強其持續(xù)融資能力。要發(fā)揮市工商信托公司的作用，支持地方經(jīng)濟發(fā)展。鼓勵和支持符合條件的企業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項目在境內(nèi)外發(fā)行債券籌集資金。根據(jù)國家證券投資基金管理辦法，積極探索和爭取設(shè)立杭州證券投資基金。建立和引進科技風險投資機構(gòu)，開辟風險投資資金渠道，積極吸引民間投資和利用外資，建立高新技術(shù)風險投資基金。選擇基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢企業(yè)，設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金。要加大城市商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社等地方金融機構(gòu)的改革力度。要以接軌上海、參與長江三角洲合作交流為契機，改革我市的金融體制，提升金融機構(gòu)的服務(wù)功能。想方設(shè)法從上海引進外資銀行機構(gòu)來杭設(shè)辦事處、內(nèi)資銀行業(yè)務(wù)總部或地區(qū)總部遷杭，爭取金融機構(gòu)來杭發(fā)展。鼓勵杭州地方金融機構(gòu)"走出去"，到外地設(shè)立窗口。市商業(yè)銀行要不斷優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，健全法人治理結(jié)構(gòu)，吸引社會資金參股，條件成熟時也可引進外資參股，并爭取上市。不斷推進農(nóng)村信用社體制改革，在條件成熟時組建農(nóng)村商業(yè)銀行。要穩(wěn)步推進產(chǎn)權(quán)交易，提升我市產(chǎn)權(quán)交易中心的功能，完善交易方式，拓展經(jīng)營領(lǐng)域，努力將其建設(shè)成為區(qū)域性的產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)。積極探索非上市股份公司和有限責任公司的股權(quán)交易，為改制企業(yè)股權(quán)流動和我市國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性重組提供平臺。建立健全產(chǎn)權(quán)交易市場的監(jiān)管體系，保證產(chǎn)權(quán)交易的公開、公平、公正。
9、以提升要素市場功能為重點，規(guī)范和完善市場體系。一是重點培育發(fā)展各類要素市場。對現(xiàn)有的勞動力市場、人才市場、技術(shù)市場、地產(chǎn)市場等要按照市場經(jīng)濟的要求加以規(guī)范和發(fā)展。要打破壟斷，逐步改變要素市場依附于相關(guān)主管部門的現(xiàn)象，引入競爭機制，實行優(yōu)勝劣汰。要不斷提升市場的功能，增強市場的輻射力，使其更好地服務(wù)于我市經(jīng)濟發(fā)展。隨著國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整的逐步深化，尤其要大力發(fā)展職業(yè)經(jīng)理人市場。積極探索適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的企業(yè)經(jīng)營者的產(chǎn)生方式。除繼續(xù)完善對現(xiàn)有企業(yè)經(jīng)營者的錄用、評價、考核、激勵辦法外，要通過建立職業(yè)經(jīng)理人市場為各類企業(yè)選人用人提供服務(wù)。二是重組現(xiàn)有商品專業(yè)市場。要推動現(xiàn)有商品批發(fā)市場的布局調(diào)整和資產(chǎn)重組，促進一批有發(fā)展前景的市場上規(guī)模、上檔次，并不斷完善服務(wù)功能。推動市場交易主體向公司企業(yè)轉(zhuǎn)變，推進競買制、拍賣制和電子商務(wù)等新型交易方式，有型市場和無形市場相結(jié)合，擴大市場的輻射范圍和交易規(guī)模。三是規(guī)范發(fā)展行業(yè)協(xié)會等各類市場中介組織。市場中介組織作為市場經(jīng)濟體制中重要的經(jīng)濟主體，對經(jīng)濟的發(fā)展、市場秩序的規(guī)范起著極為重要的作用。在我國加入WTO的宏觀背景下，亟需發(fā)展和健全包括行業(yè)協(xié)會在內(nèi)的各類市場中介組織。我市要在調(diào)查研究摸清現(xiàn)有各類市場中介組織基本情況的基礎(chǔ)上，制訂有關(guān)指導(dǎo)意見和促進政策。在此基礎(chǔ)上，按照政事分開、政企分開的原則，積極推進行業(yè)協(xié)會等各類市場中介組織改制轉(zhuǎn)型，強化其自律機制。要規(guī)范政府監(jiān)管行為，做到管而有度、放而有序，努力營造有利于市場中介組織健康發(fā)展的社會環(huán)境。四是繼續(xù)發(fā)展現(xiàn)代流通業(yè)態(tài)，穩(wěn)步推進電子商務(wù)、連鎖超市和和現(xiàn)代物流配送。
10、抓好就業(yè)和分配制度改革，完善社會保障體系。要積極探索按生產(chǎn)要素分配的具體途徑和辦法。在堅持按勞分配原則的基礎(chǔ)上，要鼓勵資本、技術(shù)、管理等其他生產(chǎn)要素參與收益分配。積極探索生產(chǎn)要素參與收益分配的新途徑、新辦法。通過完善職工持股制度，保證職工包括經(jīng)營者以按股分紅的途徑增強對企業(yè)的凝聚力，獲得應(yīng)有的激勵。在高新技術(shù)企業(yè)試行技術(shù)入股辦法，把技術(shù)專利和科技成果作價折股由科技發(fā)明者和貢獻者持有。探索管理要素作價入股的方法、方式，體現(xiàn)經(jīng)營者管理要素在企業(yè)效益中的重要作用。
