退耕還林土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)精選(九篇)

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第1篇：退耕還林土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)范文

關(guān)鍵詞：高原湖山生態(tài)系統(tǒng)；生態(tài)補償；公共產(chǎn)品

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）21-0057-03

前言

西南地區(qū)包括四川、重慶、云南、貴州、五省、市、區(qū)，以山地為主，地形結(jié)構(gòu)十分復(fù)雜，既有盆地，又有湖泊、高山，呈現(xiàn)高原湖山一體化特色；既有亞熱帶季風(fēng)氣候，又有高山寒帶氣候、熱帶季雨林氣候。特殊的地理位置和氣候孕育出特色的地質(zhì)資源、水域資源、生物資源和氣候資源，這些資源融合為一體，具有形、影、聲、色、甘、奇六大方面的美學(xué)特征[1]。同時，西南地區(qū)又是我國少數(shù)民族的集聚地，每一個民族都有自己的語音和生活習(xí)慣，形成了特有的人文文化。因此，西南地區(qū)既展示了水與山體、水與生物、水與氣候、水與建筑、水與飲食等相互交融、滲透的美妙勝景，又哺育了稀有的動植物資源。作為國家重點生態(tài)功能區(qū)，西南地區(qū)在提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的同時，也帶來了生態(tài)環(huán)境保護(hù)成本與生態(tài)效益的區(qū)域錯配問題[2]。

一、西南高原湖山生態(tài)系統(tǒng)的外部性

西南地區(qū)作為我國重要的生態(tài)屏障，在保障國家生態(tài)安全中具有重要戰(zhàn)略地位和作用。西南高原湖山生態(tài)系統(tǒng)是一種公共產(chǎn)品，加強其保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，是政府一項重要工作。

（一）高原湖山生態(tài)系統(tǒng)的公共產(chǎn)品性

西南地區(qū)湖泊眾多，大多屬于構(gòu)造湖和堰塞湖。湖泊周圍高山環(huán)繞，山高林密，呈現(xiàn)山水一體畫卷，孕育了豐富的動植物資源，占據(jù)我國動植物資源的大部分，其中不乏許多國家乃至世界上珍稀瀕危物種。稀有動物資源有：滇金絲猴、大象、藏羚羊、大熊貓、綠孔雀、塔爾羊等；稀有植物資源有：藏紅花、三七、銀杉、珙桐、飛蛾樹、伯樂樹等。這些動植物資源不僅獨特，而且難以復(fù)制。它們的價值主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

一是維護(hù)生態(tài)平衡。生態(tài)平衡是自然界長期演變的結(jié)果，既包括生物與環(huán)境之間的平衡關(guān)系，也包括生物與生物之間的平衡關(guān)系。它是整個生物圈保持正常生命維持系統(tǒng)的重要條件，能夠為人類提供適宜的環(huán)境條件和穩(wěn)定的物質(zhì)資源。

二是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，滿足人民日益增長的物質(zhì)需求。某些珍稀動植物具有極高的藥用和食用價值。例如，《月王藥診》中記載的藏藥中含有植物類440種、動物類260種、礦物類80種，其中300多種藥物為青藏高原特產(chǎn)；據(jù)統(tǒng)計，云南野生食用菌種類有882種，占我國978種的90%。

另一方面，高原湖山生態(tài)系統(tǒng)還具有調(diào)節(jié)氣候和大氣成分的功能。植物的碳匯功能能夠把大氣中的二氧化碳固定在植被或土壤中，減少二氧化碳的濃度，起著減緩全球氣候變暖的獨特作用。植物的釋氧功能能夠把吸收的二氧化碳通過光合作用轉(zhuǎn)化為氧氣并釋放在大氣中，增加氧氣濃度。水不僅是人類、動物、植物生存和生長的必需品，而且還能夠凈化空氣和調(diào)節(jié)氣候。湖泊與其周圍的森林植物形成一個水循環(huán)系統(tǒng)，以增加空氣濕度和降雨量，從而調(diào)節(jié)大氣的溫度和濕度。

由此可見，西南高原湖山生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能是人類的共有財富，所以其在消費或使用上具有非競爭性，在收益上具有非排他性，是一種公共產(chǎn)品。

（二）行政生態(tài)補償?shù)漠a(chǎn)生

由于公共產(chǎn)品的特殊性，所以私人出于自身的利益考慮，不愿意參與公共產(chǎn)品的供給。公共產(chǎn)品理論認(rèn)為，政府才是提供公共產(chǎn)品的主體。隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及西南地區(qū)人口數(shù)量的增加，環(huán)境污染日趨嚴(yán)重。高原湖泊不同于河流和平原湖泊，其多為內(nèi)流湖，湖泊的空間布局深受構(gòu)造和水系的控制，徑流量少，換水周期較長，水文條件不穩(wěn)定。由于高原湖山生態(tài)系統(tǒng)具有較高的特異化，所以其生態(tài)更加脆弱，一旦被污染，不僅短時間內(nèi)難以恢復(fù)[3]，而且還會對本地區(qū)乃至全國的氣候產(chǎn)生重大影響。段順瓊等人的研究發(fā)現(xiàn)，云南高原的大多數(shù)湖泊水質(zhì)已經(jīng)開始下降，生物種類、物質(zhì)多樣性減少，其主要原因是工業(yè)發(fā)展和人口增加帶來的危害[4]。由于高原湖山生態(tài)系統(tǒng)提供的是生態(tài)服務(wù)，具有極高的正外部性，受益者不僅包括本地區(qū)的居民，而且包括附近地區(qū)乃至全國的公民，所以政府作為公共利益的代表，理應(yīng)成為生態(tài)補償主體。一方面，政府通過行政補償，如退耕還林、退耕還草、退耕還濕、植樹造林等，增加了高原湖山生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與建設(shè)收益，使西南地區(qū)的平均森林覆蓋率從2006年的25.7%增長到2013年的34.5%，2012年西南地區(qū)的當(dāng)年新增種草面積為1 294公頃；另一方面，政府通過行政補償，提高了高原湖山地區(qū)居民的收入水平，2006―2013年，西南地區(qū)農(nóng)村居民家庭人均轉(zhuǎn)移性純收入增長了2.7倍。

二、西南高原湖山生態(tài)系統(tǒng)行政生態(tài)補償?shù)姆绞?/p>

西南高原湖泊地區(qū)行政生態(tài)補償?shù)姆绞接腥N：財政轉(zhuǎn)移支付、征收資源稅、政府贖買。

（一）財政轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補償

財政轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補償既包括一般性轉(zhuǎn)移支付，如重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付、老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付等，也包括專項轉(zhuǎn)移支付，如天然林保護(hù)工程補助費、退耕還林工程財政專項資金、江河湖庫水系綜合整治資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)補助資金等。財政轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補償分為：生態(tài)恢復(fù)補助、生態(tài)工程建設(shè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)補償?shù)萚5]。生態(tài)恢復(fù)補助主要體現(xiàn)在退耕還林、退耕還草等項目上。根據(jù)2015年國家《關(guān)于擴大新一輪退耕還林還草規(guī)模的通知》，退耕還林每畝補貼標(biāo)準(zhǔn)是五年1 500元、退耕還草三年1 000元。西南地區(qū)的退耕還林還草主要位于高山湖區(qū)，多為坡地，不僅地廣人稀，交通不便，而且土地糧食產(chǎn)量低，生態(tài)較為脆弱。由于這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，所以農(nóng)戶對糧食補貼的依賴程度非常高。生態(tài)工程建設(shè)是通過生態(tài)公園（景觀帶）建設(shè)、植樹造林、天然林保護(hù)工程等，使“生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)化”。根據(jù)國家統(tǒng)計年鑒，西南地區(qū)自然保護(hù)區(qū)個數(shù)從2008年的541個增加到2014年的553個。礦產(chǎn)資源開發(fā)補償是指在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，因?qū)ι襟w、耕地、森林、草地、動物等造成的生態(tài)功能破壞和對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理恢復(fù)而進(jìn)行的價值補償。

（二）資源稅征收

我國資源稅的征收始于1984年，初始目的是為了調(diào)節(jié)資源級差收入并體現(xiàn)國有資源的有償使用，導(dǎo)致征稅功能短期化，不能有效約束企業(yè)的短期行為，使資源消耗速度過快[6]。西南地區(qū)礦產(chǎn)資源十分豐富，礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用為西南地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。由于受多種因素影響，礦產(chǎn)資源開發(fā)也導(dǎo)致了環(huán)境污染、水土流失，并誘發(fā)山體滑坡、泥石流等多種地質(zhì)災(zāi)害，如云南昆明牛奶河污染案、四川古藺煤礦污染案、貴州獨山砷中毒案等。2004―2013年，西南地區(qū)共發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害48 367起，直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)168億元?，F(xiàn)在的資源稅作為一種生態(tài)稅，其目的有兩個：外部成本內(nèi)在化和外部收益內(nèi)在化。外部成本內(nèi)在化貫徹的是“污染者付費”的原則。外部收益內(nèi)在化貫徹的是“受益者付費”的原則。我國生態(tài)補償資金的來源主要是稅收，通過征收資源稅，可以彌補政府生態(tài)補償投資或轉(zhuǎn)移支付的資金不足，有利于西部地區(qū)作為我國重要生態(tài)屏障的保護(hù)和建設(shè)。

（三）政府贖買

1998年國家實行“天然林保護(hù)”工程，劃入工程區(qū)的林木一律禁止商品性采伐，使得“靠山吃山”的農(nóng)民失去了賴以生存的基礎(chǔ)。為此，政府通過贖買的方式，把農(nóng)戶承包林地收購為國有生態(tài)公益林地，既解決了農(nóng)民的吃飯問題，又保護(hù)了生態(tài)環(huán)境。2005年貴州省開展公益林政府贖買生態(tài)補償方式試點工作。政府首先按照每畝林地212元的造林成本贖買，使農(nóng)民收回造林成本，然后再按照每畝每年5月的養(yǎng)護(hù)費用進(jìn)行生態(tài)補償，采伐所得也歸農(nóng)民自己所有。2014年四川省林業(yè)廳以攀枝花蘇鐵國家自然保護(hù)區(qū)為試點，嘗試推行非國有公益林贖買，贖買的標(biāo)準(zhǔn)是參照當(dāng)?shù)亓謾?quán)流轉(zhuǎn)價格，以每畝每年5元的補助方式，協(xié)商農(nóng)民讓渡集體公益林三十年的經(jīng)營權(quán)。

三、西南高原湖山生態(tài)系統(tǒng)行政生態(tài)補償存在的問題

西南高原湖山生態(tài)系統(tǒng)作為一種公共產(chǎn)品，實施行政補償，從短期來看，有利于快速遏制生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化，但從長遠(yuǎn)來看，這種補貼可能會導(dǎo)致低效率，帶來新的“政策失靈”[7]。

（一）生態(tài)補償水平低，難以起到激勵作用

雖然西南高原湖山地區(qū)在退耕還林還草生態(tài)補償方面取得了一定的效果，但也存在著生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)較低、生態(tài)目標(biāo)不到位和資金不到位的問題。由于補償標(biāo)準(zhǔn)低，且缺乏動態(tài)調(diào)整機制，使一些地區(qū)出現(xiàn)了農(nóng)民貧困面增大的趨勢。隨著物價的上漲，越來越多的退耕還林還草農(nóng)民擔(dān)心今后的生活問題，其中一些農(nóng)民最終選擇離開家鄉(xiāng)，加入了打工者大軍。據(jù)趙萬民等人[8]的統(tǒng)計，2000―2010年間，西南地區(qū)人口持續(xù)向東部流出，2005年后流出速度明顯加快，僅2010年，四川、貴州、云南、重慶三省一市的人口凈流出高達(dá)1 387萬。生態(tài)目標(biāo)不到位表現(xiàn)在護(hù)林環(huán)節(jié)上，農(nóng)民出錢出力確保生態(tài)效益的動力不足，其原因在于生態(tài)林、草的成長和生態(tài)效益發(fā)揮的周期較長，且生態(tài)效益又主要是公益性的，因此生態(tài)目標(biāo)較其他目標(biāo)脆弱，極容易成為急功近利的犧牲品。生態(tài)補償落實不到位表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)補償不能及時足額兌現(xiàn)給農(nóng)民，不僅會使退耕還林還草工程難以持續(xù)進(jìn)行或出現(xiàn)反復(fù)，而且還可能會加劇社會矛盾。由于行政生態(tài)補償水平較低，使得一部分受償人將部分補償資金用于生活消費方面，而沒有真正用到生態(tài)環(huán)境建設(shè)之中。

（二）生態(tài)補償短期化，容易導(dǎo)致長期低效率

行政生態(tài)補償，短期效果較為明顯，但長期將導(dǎo)致低效率，帶來新的“政策失靈”，主要表現(xiàn)在路徑依賴性增強和喪失內(nèi)生力支撐兩個方面。生態(tài)補償?shù)穆窂揭蕾囋鰪姳憩F(xiàn)為：由于受到初始的國家補償機制的影響，生態(tài)補償對行政的依賴性增加，產(chǎn)生惰性，導(dǎo)致制度實施的弱化，無法長期有效地解決生態(tài)環(huán)境問題，它是一種被動的生態(tài)保護(hù)。向玲凜等人的研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)，西南地區(qū)的貧困人口分布一方面與生態(tài)脆弱地區(qū)高度耦合，多以深山區(qū)、石山區(qū)、高寒區(qū)、高原區(qū)等為主；另一方面與民族自治地區(qū)高度耦合，民族自治地區(qū)大多屬于貧困地區(qū)[9]。積極主動的生態(tài)保護(hù)是一種生態(tài)支持，它要求生態(tài)保護(hù)者不僅服從自然系統(tǒng)的客觀制約性，而且需要在遵循并利用自然規(guī)律的基礎(chǔ)上，對其進(jìn)行科學(xué)的改善與改造、提升與優(yōu)化，力求通過改造自然使人與自然達(dá)到高層次的動態(tài)和諧，從而促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)更適合于人類的生存和發(fā)展[10]。

（三）生態(tài)補償方式單一，缺乏產(chǎn)業(yè)共生補償

在我國，行政生態(tài)補償?shù)闹饕绞绞琴Y金補償，即主要以中央和地方的財政支付為主要補償形式。由于我國目前仍為發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不高，所以政府不可能根據(jù)生態(tài)屬性收益對生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行大量的資金補償，甚至有些生態(tài)補償水平還達(dá)不到生態(tài)建設(shè)成本。在這種情況下，處于主導(dǎo)補償方式地位的政府財政補償將顯得力不從心。實際上，行政生態(tài)補償強化了國家的作用，限制了當(dāng)?shù)鼐用竦男袨?，并沒有為地方提供生態(tài)服務(wù)和獲得相應(yīng)的收益[11]。產(chǎn)業(yè)共生生態(tài)補償不同于行政生態(tài)補償之處在于，它是利用產(chǎn)業(yè)之間的互補性和循環(huán)性來促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。工業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展離不開農(nóng)業(yè)發(fā)展。農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)是一種共生產(chǎn)業(yè)，不僅包括農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)，如草地生態(tài)系統(tǒng)（草地與養(yǎng)殖）、林地生態(tài)系統(tǒng)（經(jīng)濟(jì)林、生態(tài)林及其種養(yǎng)殖）、濕地生態(tài)系統(tǒng)（水生種養(yǎng)殖）等，而且還包括農(nóng)業(yè)工業(yè)化經(jīng)營系統(tǒng)和農(nóng)業(yè)服務(wù)化經(jīng)營系統(tǒng)，如農(nóng)產(chǎn)品深加工及其循環(huán)系統(tǒng)、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)及其旅游服務(wù)系統(tǒng)等。

（四）生態(tài)補償內(nèi)容簡單，缺乏針對性

現(xiàn)有的行政生態(tài)補償是一種普遍性補償，不僅補償標(biāo)準(zhǔn)全國統(tǒng)一，而且補償方式也是高度一致，均是現(xiàn)金直接補償。這種生態(tài)補償是一種“輸血”式補償，解決的是當(dāng)?shù)鼐用竦纳鎲栴}，不能解決貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。由于每一個生態(tài)補償?shù)貐^(qū)的生態(tài)功能、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然和人文環(huán)境等均不相同，所以補償標(biāo)準(zhǔn)和方式應(yīng)該有所差別。西南高原湖山地區(qū)的優(yōu)點是自然資源獨特、珍稀動植物資源和人文資源豐富，缺點是基礎(chǔ)設(shè)施不足、技術(shù)人才缺乏、創(chuàng)業(yè)觀念落后。西南高原湖泊生態(tài)系統(tǒng)補償需要因地制宜，在加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上，既要充分挖掘其氣候和地理、自然資源、人文資源優(yōu)勢，如發(fā)展生態(tài)養(yǎng)殖、農(nóng)林及藥材種植、森林養(yǎng)生、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)等生態(tài)經(jīng)濟(jì)，又要培育人才和提供技術(shù)服務(wù)，如開展產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)援助、人才支持以及創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等，培養(yǎng)一大批當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民企業(yè)家和致富帶頭人，創(chuàng)造“企業(yè)+合作社+基地+農(nóng)戶”的共生發(fā)展模式，變“輸血”式生態(tài)補償為“造血”式生態(tài)補償，增強西南高原湖泊貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。

結(jié)論

一方面，西南高原湖山生態(tài)系統(tǒng)是一種公共產(chǎn)品，需要政府為它產(chǎn)生的生態(tài)外部性“埋單”，以提高當(dāng)?shù)鼐用裆鷳B(tài)保護(hù)的積極性；另一方面，西南高原湖山生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和建設(shè)又是一項系統(tǒng)工程，僅依靠行政生態(tài)補償難以達(dá)到理想效果，因為行政生態(tài)補償具有四個方面的不足：補償標(biāo)準(zhǔn)低、補償短期化、補償方式單一、補償內(nèi)容簡單。產(chǎn)業(yè)共生生態(tài)補償不同于行政生態(tài)補償之處在于，它是利用產(chǎn)業(yè)之間的互補性和循環(huán)性來促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。西南高原湖山地區(qū)應(yīng)該充分發(fā)揮其特有的地理資源、動植物資源、人文資源優(yōu)勢等，依據(jù)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)之間的共生關(guān)系，建設(shè)農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)工業(yè)化經(jīng)營系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)服務(wù)化經(jīng)營系統(tǒng)，實現(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙豐收。

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第2篇：退耕還林土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)范文

關(guān)鍵詞：生態(tài)效益；補償；機制

中圖分類號：F062.2 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）007-000-01

森林的生產(chǎn)凝結(jié)著大量的勞動，是一種勞動產(chǎn)品，而且具有使用價值和價值，與此同時，森林的經(jīng)營者還可以營造出森林的生態(tài)功能價值，這也反映出森林資源在投入與產(chǎn)出上彼此之間的關(guān)系。森林資源是有形產(chǎn)品，可以用貨幣價值加以衡量，但是生態(tài)功能的價值是無形的，無法直接用貨幣進(jìn)行衡量，有形產(chǎn)品又是無形產(chǎn)品形成的基礎(chǔ)。森林以直接或間接、有形或無形的方式向受眾群體提供多樣化的服務(wù)，滿足人們的各種需求，為居民帶來經(jīng)濟(jì)收益以及社會利效益，因此說森林資源具有外部性特點。所以就需要人為的通過一些方法把這種外部性進(jìn)行轉(zhuǎn)換，體現(xiàn)出利益平衡性，也保證調(diào)動社會全體成員參與到生態(tài)維護(hù)的過程中來，維持森林以及生態(tài)資源的可持續(xù)發(fā)展和利用。

一、森林生態(tài)效益補償概述

森林生態(tài)補償是一種綜合手段，主要目的是對利用及保護(hù)森林生態(tài)效益的主體之間利益進(jìn)行均衡的手段以及激勵方式，主要就是政府作為主體，對營林造林工作者進(jìn)行相應(yīng)經(jīng)濟(jì)補償?shù)倪^程。這種補償既有對生態(tài)環(huán)境的補償，同時還有對個人營林造林行為的補償，以及對有重要生態(tài)價值的地域或者有重要意義的對象所進(jìn)行的保護(hù)性資金投入。

在我國相關(guān)的法律法規(guī)中有明確的規(guī)定，生態(tài)效益補償一共包含四方面的內(nèi)容：第一，是補償生態(tài)環(huán)境本身；第二，是為生態(tài)環(huán)境提供補償費用，也就是采用經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方式對破壞生態(tài)環(huán)境的行為加以控制；第三，是給予個人實施保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為而放棄獲取其他收益的機會成本補償；第四，是為保護(hù)具有重大生態(tài)價值的區(qū)域所進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)性投入。其中第一種意義的補償是從生態(tài)學(xué)角度給予的補償，另外三種是從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度給予的補償，是生態(tài)、環(huán)境和自然資源保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段和機制。

二、森林生態(tài)效益補償存在的主要問題

我國森林生態(tài)補償仍處于起步階段，無論是補償主體、客體還是補償機制都存在一定的不規(guī)范和不完善等問題。

1.森林生態(tài)補償?shù)姆秶^于狹窄

目前在我國所實行的森林生態(tài)補償范圍多是限定在退耕還林、天保工程、重點區(qū)域生態(tài)公益林補償?shù)确矫?，而在其它領(lǐng)域的補償項目很少。放眼世界，其他很多國家在實施森林生態(tài)補償方面已經(jīng)覆蓋了較大的范圍。比如美國實行的土地定期休耕計劃；歐盟一些國家對于水土實行的嚴(yán)格保護(hù)措施，而且對耕地周圍田埂上的亦是實行多樣性的維護(hù)；哥斯達(dá)黎加建立起可確認(rèn)貿(mào)易補償制度，目的是為了保護(hù)當(dāng)?shù)厣植⑶覝p少二氧化碳等溫室氣體的排放量；巴西規(guī)定，一方面逐步恢復(fù)功能消退的林地，并且不斷擴大受保護(hù)區(qū)域的面積，同時還要建立自然遺產(chǎn)私有化制度，征收生態(tài)增值稅；丹麥、瑞典、荷蘭和德國等許多國家把征稅稅種增多，比如開征環(huán)境稅等。由此可見，我國與其他很多國家相比，還有許多的工作要做，還有很多亟待解決的補償問題。

2.森林生態(tài)補償資金來源渠道單一

現(xiàn)在我國生態(tài)補償?shù)馁Y金主要是通過政府的財政轉(zhuǎn)移支付以及專項基金兩種方式來實現(xiàn)的，而財政轉(zhuǎn)移支付是其中占較大比重的資金來源渠道。而從財政轉(zhuǎn)移支付的的方式來看，占主導(dǎo)地位的是縱向的財政轉(zhuǎn)移支付，也就是從上到下、從中央到地方、從上級主管部門到下級主管部門的支付方式，而地域之間、不同的社會群體之間以及森林生態(tài)環(huán)境的受益者一方，都很少實行轉(zhuǎn)移支付手段。這種支付方式很顯然，都是由中央或者高一級的政府來負(fù)擔(dān)費用，與設(shè)想的初衷“誰受益、誰付費”的原則是截然不同的。維護(hù)森林正常生長以及建設(shè)林業(yè)生態(tài)工程都需投資要大量的資金，如果只是想單純的依靠國家和政府的投資來解決問題，那么就可能會因為資金數(shù)量不足而影響生態(tài)工程的進(jìn)度和質(zhì)量。為了避免上述情況，就需要積極尋求資金的來源渠道，多方面籌措需要的資金，保證林業(yè)生態(tài)工程持續(xù)、順利的開展。

3.森林生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)不合理

我國目前的森林生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)基本上采用“一刀切”的政策。而現(xiàn)實中由于區(qū)域、環(huán)境等因素，森林資源的差異性非常明顯。無論是退耕還林還是重點生態(tài)公益林，不同的區(qū)域森林資源對于生態(tài)效益的貢獻(xiàn)有所差異。

4.市場化機制欠缺

市場化是指用市場作為解決社會、政治和經(jīng)濟(jì)問題等基礎(chǔ)手段的一種狀態(tài)，意味著政府的放松管制，產(chǎn)權(quán)私有化。簡單的說，就是利用價格機能達(dá)到供需平衡的一種市場狀態(tài)，其實就是市場擴大，內(nèi)容開放?，F(xiàn)在我國森林生態(tài)效益市場化手段尚沒有成熟的模式，仍然處于探索階段，只是偶爾出現(xiàn)些簡單的生態(tài)效益市場交易案例，并未形成規(guī)?；统绦蚧曳秶嗍撬姆?wù)交易和碳匯交易上，對于深入的森林生態(tài)效益市場相關(guān)利益主體、交易對象、交易范圍、規(guī)模、程序等，都缺少系統(tǒng)的、全面的研究。

5.缺乏科學(xué)的核算方法體系

對于森林的生態(tài)效益評價以及進(jìn)行生態(tài)效益補償時以何種標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行，目前還沒有一個明確的規(guī)定，我國森林生態(tài)效益價值評估理論和方法尚處于探索階段，還沒有建立一個公認(rèn)的、完善的核算方法體系，因此森林生態(tài)效益補償存在著技術(shù)制約。

6.森林生態(tài)效益補償法規(guī)制度相對滯后

森林生態(tài)效益補償沒有專門的立法，現(xiàn)行的生態(tài)效益補償制度多為應(yīng)急立法。由于沒有強有力的法律保障措施，各地在進(jìn)行森林生態(tài)效益補償工作時，難以保障工作順利有效地開展。

參考文獻(xiàn)：

第3篇：退耕還林土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)范文

1 潮白河流域承德段農(nóng)業(yè)非點源污染

海河流域中薊北三河的潮白河流域承德段，是北京市主要地表水水源地―密云水庫的集水流域，該流域是京津冀都市圈的重要組成部分，但近年來，該流域水體總氮超標(biāo)嚴(yán)重，4個常規(guī)監(jiān)測斷面（豐寧上游、天橋、營盤、古北口）均超標(biāo)，其中2012年6月古北口斷面總氮濃度最高，超出《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3838-2002）Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)值的14.9倍，直接影響下游北京市居民飲用水的安全。長期以來，人們把關(guān)注的重點都放到了點源污染上，并制定了一系列的控制措施（如嚴(yán)禁在潮河流域設(shè)置排污口等），但其地表水氮污染問題仍未得到解決，并有加重趨勢，究其原因，流域內(nèi)農(nóng)業(yè)非點源污染是造成上述結(jié)果的主要因素。

農(nóng)業(yè)非點源污染是個非常復(fù)雜的問題，涉及環(huán)保、水利和農(nóng)業(yè)等多個學(xué)科，涵括了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活等各個方面。與點源污染相比，農(nóng)業(yè)非點源的污染特征可以概括為以下幾點：（機理的）復(fù)雜、（來源的）模糊性、（發(fā)生的）隨機性、（時間的）潛伏性、（流失的）分散性、（分布的）差異性等。上述特征造成了污染來源識別難、污染負(fù)荷監(jiān)測難、污染管理難和污染控制難。由于諸多條件限制，目前我們無法明確潮白河流域承德段農(nóng)業(yè)非點源污染負(fù)荷總量及對水體的影響程度，還有許多問題需要進(jìn)一步的深入研究。

2 建立潮白河流域承德段農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制的必要性

在“生態(tài)補償機制”的實踐方面，我國先后啟動實施了退耕還林、退牧還草、京津風(fēng)沙源治理等具有生態(tài)補償性質(zhì)的重大生態(tài)建設(shè)工程，總投資達(dá)7000多億元，其中用于各種補質(zhì)的支出為3000多億元，取得了一定的成效，也積累了一些實踐經(jīng)驗，但對于農(nóng)民采取減少施用化肥、農(nóng)藥、增施有機肥等環(huán)境友好和資源節(jié)約型生產(chǎn)措施方面卻缺乏相關(guān)補償政策，難以調(diào)動農(nóng)民的積極性。承德市（本次研究流域）地處京津上游，是京津的水源地，通過官廳水庫、密云水庫和引灤工程向京津供水，為保證京津有充足水源而不得不犧牲自己的利益，造成當(dāng)?shù)厣a(chǎn)、生活用水短缺；在農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)方面，做出貢獻(xiàn)的是上游地區(qū)、農(nóng)業(yè)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，受益的是下游地區(qū)、工業(yè)化城市化地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)；做出貢獻(xiàn)的主要是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，受益的是整個社會。導(dǎo)致了受益者無償占有生態(tài)效益，保護(hù)者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)激勵，不僅使農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨很大困難，而且也影響了地區(qū)之間以及利益相關(guān)者方之間的和諧。因此，調(diào)整本區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策確有必要，這就需要建立農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補償制度，實行以獎促治，支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理，調(diào)動農(nóng)民保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

3 制定和推行潮白河流域承德段農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制

農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補償制度涉及復(fù)雜的利益關(guān)系，牽扯許多部門，包括補償主體、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方式等多方面。

1）明確補償主體和補償對象。補償主體和補償對象的界定是建立生態(tài)補償機制的基礎(chǔ)。根據(jù)“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰破壞、誰恢復(fù)，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”的原則確定補償主體和補償對象，環(huán)境和自然資源的開發(fā)利用者要承擔(dān)環(huán)境外部成本，履行生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和賠償責(zé)任。對于河流污染，要推行流域界面水質(zhì)目標(biāo)考核和生態(tài)補償措施。潮白河流域承德段有眾多省級級和地方級的自然保護(hù)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)，國家是這些“保護(hù)區(qū)”的受益主體，而“限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)”的功能定位，使得這些地區(qū)失去了的發(fā)展機會，經(jīng)濟(jì)相對落后，加劇了區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，如果國家承擔(dān)其補償責(zé)任，就有利于激勵當(dāng)?shù)卣兔癖娂訌姽δ軈^(qū)保護(hù)的積極性；

2）合理制定補償標(biāo)準(zhǔn)。對生態(tài)服務(wù)提供者的補償標(biāo)準(zhǔn)和對受益者的征收標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補償?shù)膬蓚€關(guān)鍵指標(biāo)。確定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，既要充分考慮受償方的需求，又要兼顧支付方的意愿，要協(xié)調(diào)二者之間的關(guān)系，達(dá)到供需平衡。以下四方面的價值核算是科學(xué)制定補償標(biāo)準(zhǔn)的前提：（1）生態(tài)保護(hù)者的投入和機會成本的損失；（2）生態(tài)受益者的獲利，（3）生態(tài)破壞的恢復(fù)成本；（4）生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值。制定補償標(biāo)準(zhǔn)不能搞“一刀切”，遵循“以產(chǎn)定補”、“似失定補”的原則，分類補償；

3）建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償基金。以縣（區(qū)）為單位建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償基金，由財政部門具體管理，并會同農(nóng)業(yè)和環(huán)保等部門，負(fù)責(zé)基金的籌措和發(fā)放。政府補償資金應(yīng)列入財政預(yù)算，確保足額到位，當(dāng)年土地拍賣收入的一定比例要用來充實農(nóng)業(yè)生態(tài)補償基金。社會補償采取自愿捐贈與罰款相結(jié)合的辦法。一方面動員民間組織、企業(yè)和個人自愿捐款；另一方面由環(huán)保部門將環(huán)保罰沒收入充實到農(nóng)業(yè)生態(tài)補償基金。農(nóng)業(yè)生態(tài)補償基金對開展生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)的農(nóng)民進(jìn)行生態(tài)補貼，申請者必須滿足生態(tài)農(nóng)業(yè)補償?shù)臈l件，如化肥、農(nóng)藥施用量減少一定百分比或低于限定標(biāo)準(zhǔn)；農(nóng)產(chǎn)品有害物質(zhì)殘留達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)；秸稈實現(xiàn)資源化利用；畜禽養(yǎng)殖不使用飼料添加劑；畜禽廢棄物實現(xiàn)資源化利用等。

4 政府配套實施的管理機制

1）重點控制畜禽養(yǎng)殖污染；2）區(qū)域合理布局，合理布局畜禽養(yǎng)殖場，劃定禁養(yǎng)區(qū)和限養(yǎng)區(qū)范圍；3）建立畜禽養(yǎng)殖污染物排放總量消減機制；4）發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)，采用系統(tǒng)工程方法，實現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)、社會效益統(tǒng)一的畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)體系；5）發(fā)展生態(tài)養(yǎng)殖業(yè)，鼓勵當(dāng)?shù)剞r(nóng)民發(fā)展立體養(yǎng)殖、放歸自然和活菌制劑等多種生態(tài)養(yǎng)殖模式；6）糞便資源化利用，實現(xiàn)整個區(qū)域內(nèi)的資源循環(huán)平衡；7）加強畜禽養(yǎng)殖業(yè)的環(huán)保監(jiān)管和強化社會監(jiān)督；8）實施農(nóng)村清潔工程，遵循“減量化、資源化、再利用”的循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念，不斷改善農(nóng)村衛(wèi)生條件和人居環(huán)境；9）加強組織領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮各部門的協(xié)同作用，把各類項目資金進(jìn)行整合，集成放大，形成合力，使之農(nóng)村非電源污染治理工作取得實效；10）加大資金投入，設(shè)立農(nóng)村清潔示范工程建設(shè)專項資金；11）建立物業(yè)化服務(wù)機制，建立農(nóng)村廢棄物處理物業(yè)管理服務(wù)站或物業(yè)管理服務(wù)機構(gòu)；12）建立標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)規(guī)范使農(nóng)村清潔工程建設(shè)逐步走上標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的軌道。

5 建議

第4篇：退耕還林土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)范文

關(guān)鍵詞 主體功能區(qū)劃；生態(tài)補償；機會成本；珠江流域

中圖分類號 F061.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A

文章編號 1002-2104（2013）02-0018-05 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2013.02.003在生態(tài)日益退化、環(huán)境不斷惡化、區(qū)域發(fā)展差距逐步拉大的背景下，為協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)布局與人口、資源、生態(tài)環(huán)境之間的失衡關(guān)系，緩解地域空間有限性與人類需求無限性之間的矛盾，我國“十一五”規(guī)劃綱要正式提出制定和實施《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（以下簡稱《功規(guī)》），并于2010年底由國務(wù)院通過和?！豆σ?guī)》根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化、重點、限制和禁止四類開發(fā)區(qū)域，確定各自的主體功能定位，明確開發(fā)方向，控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，完善開發(fā)政策，以期逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局。盡管《功規(guī)》同時提出了生態(tài)補償政策，部分地區(qū)也已通過財政轉(zhuǎn)移支付率先開始了局域性的生態(tài)補償實踐，但實際效果卻不盡如人意，各地仍都爭相擠進(jìn)重點開發(fā)區(qū)域而深恐被劃入主要針對工業(yè)的限制或禁止開發(fā)區(qū)域。究其原因，一是現(xiàn)行或擬議中的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，二是補償范圍太窄（僅針對當(dāng)?shù)刎斦钦麄€經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所受影響），三是定量機制缺失。加上“無工不富”的“鐵律”加劇發(fā)揮作用，以致 “工業(yè)興（強、富）縣（市、州、省、區(qū)）”戰(zhàn)略和政策在各地被空前強化，承接發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)轉(zhuǎn)移成為欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是那些被劃為“限制”或“禁止”開發(fā)區(qū)域擺脫貧困落后的“不二”之路。按此趨勢，我國正在推行的各級（國域、省域、市域、縣域）主體功能區(qū)規(guī)劃恐有被“架空”之虞。為此，亟待研究主體功能區(qū)劃下的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，以期為各級主體功能區(qū)規(guī)劃的實施提供決策參考。其意義在于：基于機會均等觀，運用機會成本法，通過建立生態(tài)補償與機會成本的數(shù)量關(guān)系模型，提出對生態(tài)功能區(qū)的單項與綜合補償標(biāo)準(zhǔn)并加以實證，可能在某種程度上創(chuàng)新發(fā)展中的生態(tài)補償機制和區(qū)域經(jīng)濟(jì)理論，從而具有一定的理論意義；針對各地爭相躋身重點開發(fā)區(qū)域而排拒被劃入限制或禁止開發(fā)區(qū)域的現(xiàn)實棘手問題，從生態(tài)補償與機會成本的對價關(guān)系入手提出實操性的解決方案，可能有助于我國各級主體功能區(qū)規(guī)劃的實施，具有一定的實踐意義。

1 綜 述

1.1 關(guān)于主體功能區(qū)

國外早已開始進(jìn)行空間規(guī)劃及特定區(qū)域管理方面的探索，并取得了豐富經(jīng)驗。德國從1930年就開始編制“空間秩序規(guī)劃”，荷蘭于1960年、1966年、1973年、1990年、2000年公布了五個空間規(guī)劃，日本從1962年開始已六次全國綜合開發(fā)規(guī)劃，美國經(jīng)濟(jì)分析局（BEA）于1977年首次進(jìn)行經(jīng)濟(jì)區(qū)（EA）劃分，歐盟在1999年推出了第一個空間發(fā)展戰(zhàn)略，俄羅斯也從計劃經(jīng)濟(jì)時代起就有現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)區(qū)劃分。我國曾有國土空間開發(fā)規(guī)劃，“十一五”規(guī)劃首次列入主體功能區(qū)規(guī)劃編制任務(wù)。自此，福建、湖南、廣東、河南、遼寧、內(nèi)蒙古、云南等地先后編制了省級主體功能區(qū)規(guī)劃方案，各市縣也相繼跟進(jìn)，相關(guān)官員和學(xué)者也對此類規(guī)劃進(jìn)行研究。朱傳耿等[1]在《地域主體功能區(qū)劃》一書中研究了主體功能區(qū)劃的基本內(nèi)涵、理論方法、編制流程及管制框架；高國力[2]在《我國主體功能區(qū)劃分與政策研究》一書中重點研究了我國主體功能區(qū)劃分及其分類政策制定的總體思路、國內(nèi)外與主體功能區(qū)相關(guān)的理論與方法等；國家規(guī)劃專家委員會委員樊杰[3]通過構(gòu)建空間均衡模型對主體功能區(qū)劃的功能定位、指標(biāo)體系選擇、實施和協(xié)調(diào)策略進(jìn)行了探索性研究；牛叔文等[4]則從國土空間的角度對區(qū)域發(fā)展格局進(jìn)行了分析，并應(yīng)用因子分析法對甘肅省進(jìn)行了研究。

1.2 關(guān)于生態(tài)補償

國外除生態(tài)補償（ecological compensation/ eco-compensation）概念外，與其相似的表述還有環(huán)境服務(wù)付費（Payment for Environmental Services/ PES）等。從1930年代到現(xiàn)在已有過哥斯達(dá)黎加、哥倫比亞、美國、澳大利亞、巴西、肯尼亞、菲律賓等國的成功實踐，主要涉及森林生態(tài)效益補償、礦產(chǎn)資源開發(fā)補償、流域環(huán)境服務(wù)功能支付以及生物多樣性保護(hù)補償?shù)阮I(lǐng)域。據(jù)不完全統(tǒng)計[5]，世界上已有287例森林環(huán)境服務(wù)交易（75例碳儲存交易、72例生物多樣性保護(hù)交易、61例流域保護(hù)交易、51例景觀美化交易，28例“綜合服務(wù)”交易），遍布美洲、歐洲、非洲、亞洲和大洋洲的多個國家和地區(qū)。我國的生態(tài)補償研究始于20世紀(jì)80年代，先后在河北、遼寧等11個?。ㄗ灾螀^(qū)）的685個縣（單位）和24個國家級自然保護(hù)區(qū)開展過征收生態(tài)環(huán)境補償費的試點。此外還進(jìn)行過排污收費、排污許可證、排放權(quán)貿(mào)易（主要是碳排放權(quán)交易）等類似嘗試。在理論上，任勇等[6]曾從為什么要建立生態(tài)補償機制、什么是生態(tài)補償機制及怎樣建立生態(tài)補償機制三個方面進(jìn)行過較系統(tǒng)論述。中國21世紀(jì)議程管理中心可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組[7]從中國退耕還林的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益評估出發(fā)，對中國生態(tài)補償機制的空間布局、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償政策執(zhí)行等進(jìn)行了研究；丁四保[8]則針對我國面臨的各種生態(tài)與環(huán)境問題，從區(qū)域的視角重點闡述了“土地置換”和“生態(tài)交易”兩種區(qū)域生態(tài)補償方式。

1.3 關(guān)于機會成本

奧地利學(xué)者維塞爾（Friedrich von Wieser）在其《自然價值》[9]中，通過對邊際效用的分析，首次提出了“機會成本”（opportunity cost）的概念。之后，美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森（P. A. Samuelson）、科斯（R. H. Coase）、曼昆（N.G. Mankiw）等分別從不同角度對其進(jìn)行過闡述[10]?！皺C會成本”從19世紀(jì)被引入經(jīng)濟(jì)學(xué)后，在理論和實踐方面不斷得到拓展，如今已在經(jīng)濟(jì)學(xué)、會計學(xué)、管理學(xué)以及企業(yè)和政府的管理決策中得到全面應(yīng)用。在資源環(huán)境研究方面，國內(nèi)的吳恒安[11]、溫善章等[12]在黃河水資源影子價格的研究中，曾用機會成本法進(jìn)行價值評估。劉巖等[13]也曾用機會成本法對資源不同利用方式的產(chǎn)業(yè)之間的機會成本進(jìn)行評估分析，還運用旅行費用法、或然價值法對區(qū)域生態(tài)資源的旅游娛樂價值、五種關(guān)鍵生態(tài)資源對于島內(nèi)居民的“社會價值”進(jìn)行評估；并以此為依據(jù)，對廈門島東海岸區(qū)域資源未來50年的機會成本進(jìn)行了分析評估。袁鵬等[14]則采用技術(shù)效率的雙曲線測度模型和市域樣本數(shù)據(jù)，對中國工業(yè)環(huán)境管制的機會成本進(jìn)行了分析。此外，章錚、武亞軍、陳祖海、王晶、劉翔、姚炎明、常瑞英、唐海萍、謝建豪、袁偉偉、王秀蘭等的相關(guān)研究也都不同程度地涉及到機會成本。在實務(wù)方面，值得一提的是我國臺灣地區(qū)早在1984年就曾使用機會成本法對森林游憩資源進(jìn)行過價值評估。

以上研究成果為本文提供了豐富的參考和借鑒。但是，現(xiàn)有主體功能區(qū)理論和規(guī)劃對其實施后可能擴大區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異的后果關(guān)注不夠；現(xiàn)有生態(tài)補償理論和政策對其量化標(biāo)準(zhǔn)研究不足；現(xiàn)有機會成本理論及其運用對生態(tài)補償領(lǐng)域的涉及尚有不足且缺乏深度。這些不足導(dǎo)致我國目前的區(qū)域生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)存在主觀性、隨意性，缺乏定量依據(jù)和實證檢驗，以致各級主體功能區(qū)規(guī)劃的實施陷于困境和尷尬，因此亟待補足。

2 建 模

特定區(qū)域接受“限制開發(fā)”、“禁止開發(fā)”之定位安排的經(jīng)濟(jì)底線是“生態(tài)補償足以彌補因限制或放棄（主要針對工業(yè)）開發(fā)而付出的機會成本”。否則就很難有區(qū)域會“甘心”限制或放棄其（工業(yè)）開發(fā)，也很難有外部力量能“真正”限制或禁止其從事（工業(yè)）開發(fā)，那么主體功能區(qū)規(guī)劃的實施也就有被“敷衍”甚至扭曲的可能。據(jù)此可以建立生態(tài)補償與機會成本的基本數(shù)量關(guān)系模型（式0，簡稱“基本模型”，式中EC代表生態(tài)補償，OC代表機會成本；為使本文的分析單純化，以下暫時撇開直接生態(tài)建設(shè)成本或假定直接生態(tài)建設(shè)成本為零）：

EC≥OC（0）

第5篇：退耕還林土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)范文

[關(guān)鍵詞]自然資源物權(quán)合理限制生態(tài)補償

一、自然資源物權(quán)和生態(tài)補償機制的意義

（一）自然資源物權(quán)的意義

自然資源，從最廣泛意義上說，包括在改造自然與征服自然過程中自然界中包括土地在內(nèi)的一切可以被人類利用的物質(zhì)和能量。自然資源物權(quán)是指以自然資源為客體的物權(quán)，即權(quán)利人為滿足其權(quán)益需要，對自然資源依法或依合同所享有的直接支配與排除妨礙的權(quán)利。在過去很長一段時間內(nèi)，人們沒有分清對土地本身的使用與開采埋藏于地下的礦藏以及采伐生長于土地之上的林木之間的關(guān)系。實際上，土地是承載其他自然資源的載體，其他自然資源均依賴于土地而存在。但是我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，資源是可以與土地分離或相對分離的，或者具有獨立于土地的自身價值，同時由于資源本身具有稀缺性、價值性與可支配性，因此，從法律的角度尤其是從民法的角度來說，資源可以成為物權(quán)的客體。而學(xué)界也一般將自然資源劃分為兩大部分即土地與除土地以外的其它資源(也有簡稱資源的)。相應(yīng)地，自然資源物權(quán)亦可分為土地資源物權(quán)和與其他自然資源物權(quán)。

與一般物權(quán)不同的是，自然資源物權(quán)屬于一個社會或國家的基礎(chǔ)物權(quán)。原因在于對自然資源的控制和支配，意味著對人們生產(chǎn)資料和生活資料的自然要素的壟斷或?qū)Ｓ?。在此基礎(chǔ)上，學(xué)界認(rèn)為，自然資源物權(quán)體系是指由自然資源物權(quán)制度的基本的物權(quán)權(quán)利類型，包括自然資源所有權(quán)和自然資源他項權(quán)利組成的相互聯(lián)系、相互作用的整體。由于自然資源可分為土地和其他自然資源，因此，自然資源物權(quán)體系又可分為土地資源物權(quán)體系和其他自然資源物權(quán)體系。

（二）生態(tài)補償?shù)囊饬x

對于生態(tài)補償?shù)囊饬x，國內(nèi)外有不少定義。歸納起來，大致有兩種解釋：一種是指自然生態(tài)系統(tǒng)對由于社會、經(jīng)濟(jì)活動造成的生態(tài)環(huán)境破壞所起的緩沖和補償作用。另一種則是將生態(tài)補償理解為一種資源保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段，通過對損害(或保護(hù))環(huán)境的行為進(jìn)行收費(或補償)，提高該行為的成本(或受益)，從而激勵損害(或保護(hù))行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經(jīng)濟(jì)性(或外部經(jīng)濟(jì)性)，達(dá)到保護(hù)自然資源的目的。

我們認(rèn)為，生態(tài)補償不單是為了控制生態(tài)破壞，而應(yīng)該包括因自然資源的使用所造成的生態(tài)功能喪失的恢復(fù)和補償，具體包括對為保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境及其功能而付出代價、做出犧牲的單位和個人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補償，對因開發(fā)利用土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、野生動植物等自然資源和自然景觀而損害生態(tài)功能，或?qū)е律鷳B(tài)價值喪失的單位和個人收取經(jīng)濟(jì)補償。

（三）生態(tài)補償機制的意義

生態(tài)補償機制是社會生產(chǎn)不斷發(fā)展與資源環(huán)境容量有限之間矛盾運動的必然產(chǎn)物，它以“資源價值論”的觀念重新評價生態(tài)環(huán)境資源的現(xiàn)實價值，運用政府調(diào)控與市場化運作的方式，讓開發(fā)、利用、破壞生態(tài)環(huán)境資源的人們支付相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補償，用于生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，為社會發(fā)展提供可持續(xù)利用的資源基礎(chǔ)和生存環(huán)境。

生態(tài)補償機制調(diào)整的對象和政策制定的方向是，矯正生態(tài)環(huán)境保護(hù)或破壞行為產(chǎn)生的環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系，以經(jīng)濟(jì)激勵為主要特征的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策和其他相關(guān)的制度安排。這里的環(huán)境利益是保護(hù)活動產(chǎn)生的生態(tài)服務(wù)功能的提高，或破壞行為造成的生態(tài)服務(wù)功能的損失。經(jīng)濟(jì)利益是生態(tài)服務(wù)功能的市場價值或效益。糾正后的利益關(guān)系應(yīng)該是，享受因勞動付出而帶來的生態(tài)服務(wù)的主體要支付費用，生產(chǎn)生態(tài)服務(wù)的主體應(yīng)得到經(jīng)濟(jì)回報；相反，造成生態(tài)服務(wù)功能損失的主體支付費用，生態(tài)服務(wù)功能的產(chǎn)權(quán)人或恢復(fù)生態(tài)服務(wù)功能的主體(如政府)應(yīng)得到經(jīng)濟(jì)賠償。

生態(tài)補償機制涉及生態(tài)補償?shù)姆梢?guī)范的形成、實施到產(chǎn)生調(diào)整社會關(guān)系效果的整個運行過程的綜合原理，有系統(tǒng)和過程的意義。作為一種法律機制，它是從法律的各個方面的系統(tǒng)性聯(lián)系和從法律的動態(tài)上來考察法律對社會關(guān)系的調(diào)整功能的運行過程。其主要包括三個層面：一是不同主體之間利益的相互聯(lián)系，即結(jié)構(gòu)；二是事物在有規(guī)律的運動中發(fā)揮的作用、效應(yīng)，即功能；三是發(fā)揮功能的作用過程和作用原理。

因此，生態(tài)補償機制可以理解為生態(tài)保護(hù)補償機制,它是指政府和有關(guān)部門通過一定的政策手段,促使環(huán)境、資源、生態(tài)的受益方給予施益方以合理的補償,實現(xiàn)索取與稟賦的相對平衡,以達(dá)到社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的制度和法規(guī)。由此可見,建立公平有效的生態(tài)補償機制,不僅能直接受益于每個人,也是我們最終建立環(huán)境友好型社會的基礎(chǔ)。

二、我國在自然資源物權(quán)受限下生態(tài)補償中存在的主要問題

目前,我國生態(tài)補償還存在很多需要解決的難題。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）基礎(chǔ)研究薄弱

自然資源物權(quán)人在物權(quán)受到合理限制之下，遭受的損失是一個相對的概念，難以用貨幣來進(jìn)行衡量，而且補償對象有時很難準(zhǔn)確確定。如何科學(xué)準(zhǔn)確地界定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)和對象，成為制約我國生態(tài)補償機制在全面實施的一個很重要因素，主要體現(xiàn)在：

1、補償強度難以貨幣化。要對物權(quán)受限者進(jìn)行合理科學(xué)的補償，就必須對生態(tài)環(huán)境保護(hù)和重建的投入成本及效益進(jìn)行科學(xué)的計算，只有這樣才能保證保護(hù)和重建行為的科學(xué)性。由于生態(tài)環(huán)境的公共物品特性,很難計算出間接成本或收益，從而難以科學(xué)確定補償強度的量化。

2、補償者和補償接受者問題。產(chǎn)權(quán)的界定是生態(tài)環(huán)境補償?shù)那疤幔挥猩鷳B(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)明晰了，才能確定誰補償誰的問題。但在資源和環(huán)境領(lǐng)域，產(chǎn)權(quán)界定是一個很復(fù)雜的問題，許多生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)往往是模糊和虛化的，甚至是不可能清楚界定的,這樣在實踐中往往使生態(tài)環(huán)境的權(quán)利和義務(wù)失去主體，導(dǎo)致無法清楚地確定補償承擔(dān)者和接受者。在對自然資源物權(quán)人進(jìn)行補償時，補償承擔(dān)者難以確定的問題將更加突出。

3、生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容不明確。生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容很多,涉及面極廣,而且隨著人們認(rèn)識水平的不斷深入,需要補償?shù)姆秶€要增多。由于國家和政府對在重點保護(hù)區(qū)農(nóng)民的自然資源物權(quán)有更多的限制，導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用竦纳顔栴}日益顯現(xiàn)。

（二）補償方式比較單一，沒有建立良性投融資機制

補償資金渠道以中央財政轉(zhuǎn)移支付為主，補償?shù)闹攸c為西部部分地區(qū)，而且以重大生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程及其配套措施為主要形式；投入主要以國家為主，地方投入較少；有限的資金主要以毛毛雨的形式，分散用于各個地區(qū)，造成資金的低效使用和浪費。

（三）征收和使用方式不合理

由于生態(tài)補償機制不完善,補償不能完全依法進(jìn)行,基本上是采取“搭車收費”的方式，收費和使用主要以部門或行業(yè)為界，部門間各自為政，行業(yè)、部門之間的條塊分割，不能形成合力，也沒有真正實現(xiàn)收支兩條線。部門行政色彩濃,導(dǎo)致生態(tài)補償不到位,補償受益者與需要補償者相脫節(jié)。

（四）全國還沒有形成統(tǒng)一、規(guī)范的管理體系

缺乏有效的監(jiān)督，資金的收取和利用存在很大的漏洞。目前許多證據(jù)已經(jīng)證明國家用于生態(tài)建設(shè)項目而投入的巨額資金，被廣泛用于部分地方和政府部門的私自漁利行為上，“暗箱操作”現(xiàn)象層出不窮，這就導(dǎo)致了權(quán)利受限者無法得到充分的補償，并產(chǎn)生了高額的管理成本，從而危及到了項目的順利實施。

（五）觀念上存在障礙

我國公眾的環(huán)境意識還比較低，“資源無價”的錯誤觀念還未根除，廣大民眾對生態(tài)補償知之甚少，許多人甚至認(rèn)為征收生態(tài)補償金是“亂收費”，這些錯誤觀念的存在是生態(tài)補償制度建立的很大障礙，也為生態(tài)補償工作的展開帶來了巨大阻力。

（六）資金籌集問題

資金積累和籌措不足,是建立補償機制面臨的一個瓶頸問題，沒有充分的資金來源，生態(tài)補償機制的建設(shè)也就無從談起。

（七）補償強度問題

一般來說，對生態(tài)環(huán)境保護(hù)和重建的直接投入成本進(jìn)行計算相對比較容易，可等同為將受到破壞的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到正常或預(yù)期的狀況所需支付的費用。但是由于生態(tài)環(huán)境的公共物品特性,它的保護(hù)和改善對社會提供的服務(wù)以及它的破壞對社會造成的影響比較容易感受，但是很難評價到底得到多少利益或受到多少損失，并且在不同地區(qū)及社會發(fā)展的不同階段，人們對生態(tài)環(huán)境的評價值和需求是不同的，對生態(tài)環(huán)境影響的認(rèn)識水平也是不同的，因而很難計算出間接成本或收益，從而無法科學(xué)確定補償?shù)膹姸取?/p>

（八）法律法規(guī)體系不夠健全

就目前我國對該方面的立法，還存在不小的缺陷，主要有：

1、立法體系上的缺陷。主要表現(xiàn)在自然資源保護(hù)法律中資源有償使用原則未體現(xiàn)資源生態(tài)效益價值；有些資源保護(hù)法未將維護(hù)生態(tài)平衡作為其立法目的以及資源保護(hù)法律的有些規(guī)定不利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面。《刑法》對破壞自然資源罪的規(guī)定欠缺生態(tài)效益考慮。

2、技術(shù)上的困難。征收生態(tài)補償稅需要準(zhǔn)確確定稅率，補貼需要確定補貼率，而稅率和補貼率的確定都面臨技術(shù)難題，政府為獲取這些信息會支付較高的成本。生態(tài)補償數(shù)額的確定應(yīng)以生態(tài)破壞造成的損失量和生態(tài)建設(shè)或恢復(fù)的效益量為標(biāo)準(zhǔn)，而生態(tài)影響的定量評估技術(shù)尚未充分開發(fā)、建立和普及。

我國的《防沙治沙法》、《土地承包法》、《草原法》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律對植樹造林、草地保護(hù)作出了明確規(guī)定，但并未對自然資源物權(quán)人的權(quán)利受到合理限制的情況下，國家給予受損利益的補償加以規(guī)定，即使有體現(xiàn)，約束力也不強，而法律條款之間本身存在著矛盾，更加影響了生態(tài)補償制度的實施。

三、自然資源物權(quán)受到合理限制下生態(tài)補償機制的具體對

針對上述問題，我們認(rèn)為，當(dāng)自然資源物權(quán)受到合理限制時，生態(tài)補償機制的運作應(yīng)做好以下幾個工作。

（一）明晰界定自然資源產(chǎn)權(quán)

環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定應(yīng)該是對環(huán)境歸屬、環(huán)境質(zhì)量及環(huán)境侵權(quán)程度，從質(zhì)和量、近期和長期、局部和整體上的權(quán)威性、可操作性的行為規(guī)定和使用約束。我國現(xiàn)行《憲法》第9條規(guī)定“礦床、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！边@意味著在我國生態(tài)環(huán)境是整個社會的財富，它在本質(zhì)上不屬于單一的個人或某個團(tuán)體，是公共財產(chǎn)。但在實踐中，往往因這種復(fù)雜的關(guān)系使生態(tài)環(huán)境的權(quán)利和義務(wù)主體缺失。生態(tài)環(huán)境所有權(quán)的虛化現(xiàn)象在我國是一個普遍存在的客觀事實。所有權(quán)的虛化直接導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)的模糊。建議在國家和集體對自然資源的所有權(quán)不變的前提下，盡可能地分散自然資源的經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)，將因生態(tài)治理過程中發(fā)生的補償直接分配給自然資源經(jīng)營者和管理者，并且強化社會經(jīng)濟(jì)主體的環(huán)境產(chǎn)權(quán)意識，把環(huán)境資源視為環(huán)境資源資產(chǎn)，逐步將其劃入資產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)行有效調(diào)整，給予自然資源物權(quán)的享有者相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)的確定與保護(hù)。只有這樣，才能賦予權(quán)利人以制度上的保障。在此基礎(chǔ)上，通過市場機制建立環(huán)境產(chǎn)權(quán)的作用和流轉(zhuǎn)機制。

（二）明確補償主體

生態(tài)補償機制的主體是參與生態(tài)活動的各關(guān)系人(自然人和法人)，它包括兩類：公共主體和市場主體。[]生態(tài)補償機制的公共主體就是政府及各類相應(yīng)的機構(gòu)和組織。由于生態(tài)經(jīng)濟(jì)的公共性，而且本文討論的是自然資源物權(quán)受到合理限制時的補償主體，這就決定了政府作為公共主體參與生態(tài)活動補償?shù)谋厝恍院椭匾?。由此，?yīng)當(dāng)充分發(fā)揮政府在該生態(tài)補償機制中的主導(dǎo)作用，即主張補償主體行政化。具體表現(xiàn)為對生態(tài)治理中的受損權(quán)利人的補償需要政府實施。從而權(quán)利人的權(quán)利將得到政府穩(wěn)定而有力的保障，充分體現(xiàn)了補償機制的有效性。

（三）補償制度法制化

生態(tài)補償實質(zhì)上是一種利益協(xié)調(diào)，也是一種矛盾協(xié)調(diào)。利益協(xié)調(diào)可以通過經(jīng)濟(jì)途徑、觀念途徑、制度途徑等多條途徑予以實現(xiàn)。利益沖突的制度協(xié)調(diào)是指針對利益關(guān)系直接進(jìn)行協(xié)調(diào)，是通過對人們之間利益關(guān)系的重新定位和對人的利益行為范圍的限制來實現(xiàn)利益協(xié)調(diào)的。從人類社會利益協(xié)調(diào)的歷史來看，利益沖突的利益協(xié)調(diào)通常是以國家協(xié)調(diào)的形式表現(xiàn)出來的，利益協(xié)調(diào)是國家的重要職能。在對社會利益沖突的制度協(xié)調(diào)中，法律制度是其中核心的內(nèi)容之一。通過法律機制的協(xié)調(diào)，可以有效降低政策協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)和觀念協(xié)調(diào)的主觀隨意性，從而最大限度地保持利益制度和整個社會的穩(wěn)定。強調(diào)法律制度在生態(tài)補償中的重要性和權(quán)威性，對于整個生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展具有至關(guān)重要的意義。實踐證明“補償政策法律化”使補償制度名副其實地成為使受損權(quán)益得到恢復(fù)和彌補的一種法律手段。

1、確立生態(tài)補償?shù)膽椃ǖ匚?。憲法是我國的根本大法，而生態(tài)補償是推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，所以只有明確生態(tài)補償?shù)膽椃ǖ匚徊拍茼樌麑崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。確立生態(tài)補償?shù)膽椃ǖ匚恢饕菍ι鷳B(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格的界定。

2、制定與完善我國的環(huán)境保護(hù)法。修改現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)基本法，在環(huán)境保護(hù)基本法中把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略確立為環(huán)境立法的指導(dǎo)思想，并以此為指導(dǎo)，把自然資源有償使用的原則和生態(tài)補償制度確立為我國環(huán)境保護(hù)的基本原則和基本制度，在此基礎(chǔ)上，修改環(huán)境保護(hù)單行法，對《森林法》、《草原法》、《野生動物保護(hù)法》、《水土保持法》等已確立的生態(tài)補償制度要進(jìn)一步具體化、完善化，使之具有可操作性和科學(xué)性。對其它資源保護(hù)和污染防治法增加生態(tài)補償制度，尤其是生態(tài)補償要融入《環(huán)境影響評價法》中。通過這些立法措施，對自然資源物權(quán)受到合理限制的權(quán)利人的權(quán)利加以具體規(guī)定，并且給予權(quán)利受限后的有效補償。

（四）確定補償標(biāo)準(zhǔn)

補償標(biāo)準(zhǔn)的確立是生態(tài)補償機制中的一大難點。很多人將其歸結(jié)為生態(tài)環(huán)境的功能價值的難以計量。需要指出的是，我國的生態(tài)資源所有權(quán)屬于國家，國家實施生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策和措施，是對生態(tài)資源的開發(fā)利用權(quán)的限制性征收的行政法律行為，生態(tài)補償是基于這一行政行為對法人或個人生態(tài)資源財產(chǎn)的收益權(quán)限制的行政補償制度。補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該在國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和其對生態(tài)效益的需求間尋求平衡點。

對于建設(shè)項目生態(tài)補償金的確定，可以考慮與環(huán)境影響評價相結(jié)合，充分利用環(huán)評的各項數(shù)據(jù)資料，使環(huán)境影響的定性評估與定量評估同時進(jìn)行，在環(huán)評階段確定生態(tài)補償金的數(shù)額，同時也可提高環(huán)評的準(zhǔn)確性、科學(xué)性，還可以節(jié)省環(huán)境管理機關(guān)的工作量，提高工作效率。

賠償與補償只是一種相對的公平，在現(xiàn)有的條件下無法做到完全的公平。盡管如此，生態(tài)補償機制也要在力求在公平公開的層面上運行，必須有科學(xué)核算生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)體系。對補償標(biāo)準(zhǔn)的確定，很大程度上依靠對資源環(huán)境的價值進(jìn)行評估。

（五）確定多樣化的補償方式

生態(tài)補償機制應(yīng)建立國家、地方、區(qū)域、行業(yè)多層次的補償系統(tǒng)，實行政府主導(dǎo)、市場運作、公眾參與的多樣化生態(tài)補償方式。

1、政策補償與技術(shù)補償相結(jié)合。政策補償，即上一級政府對下一級政府的權(quán)利和機會補償。受補償者在授權(quán)的權(quán)限內(nèi)，利用制定政策的優(yōu)先權(quán)和優(yōu)惠待遇，制定一系列創(chuàng)新性的政策，促進(jìn)發(fā)展并籌集資金。技術(shù)補償，是指中央和當(dāng)?shù)卣约夹g(shù)扶持的方式對生態(tài)環(huán)境的綜合防治給予支持。具體內(nèi)容有：補償主體開展技術(shù)服務(wù)，提供無償技術(shù)咨詢和指導(dǎo)，培訓(xùn)因自然資源受到合理限制的權(quán)利人的生產(chǎn)技能和管理水平，使他們能夠利用有限的資源創(chuàng)造最大的財富。

2、連續(xù)補償與一次性補償相結(jié)合。以目前的生態(tài)補償政策來看，例如國家實行的退耕還林與退牧還草工程，生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)不可能在短期內(nèi)實現(xiàn)，有一個循序漸進(jìn)的過程。而對于農(nóng)牧民來說，退還之后失去了部分或全部賴以生存的生產(chǎn)資料，為了保障農(nóng)牧民的利益，使其能維持基本的生計，在項目實施的初期階段，至少在5～8年內(nèi)，國家和地方政府要連續(xù)對項目實施主體進(jìn)行補償，以推動其生產(chǎn)經(jīng)營方式的逐步轉(zhuǎn)型。而對于一些生態(tài)環(huán)境特別惡劣，退還后失去了生存條件的農(nóng)牧戶，應(yīng)實行“生態(tài)移民”安置，其具體辦法可以是一次性發(fā)給移民搬家費，再給予工作就業(yè)機會或分給承包地。

3、政府補償和民間補償相結(jié)合。政府補償是由政府提供財政資金或?qū)嵨镞M(jìn)行的補償。這是由政府生態(tài)環(huán)境恢復(fù)與建設(shè)的職責(zé)所決定的。政府補償?shù)膶嵸|(zhì)是建立公共支付體系，其受付方為土地使用者、自然資源的經(jīng)營者等，這種方式的好處是資金來源廣泛而穩(wěn)定，包括稅收、發(fā)行債券和對生態(tài)環(huán)境受益方收費，但事實上，由于政府的財力有限，有必要把政府補償與民間補償結(jié)合起來。民間補償通常是指在私人之間即受益人與利益受限人之間相互商議的基礎(chǔ)上訂立的補償方法。

（六）規(guī)范生態(tài)補償管理

1、生態(tài)補償必須堅持“保護(hù)者受益、損害者付費、受益者補償”的基本原則，即環(huán)境保護(hù)者有權(quán)利得到投資回報；環(huán)境開發(fā)者要為其開發(fā)、利用資源環(huán)境的行為支付代價；環(huán)境損害者要對其造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染損失做出賠償；環(huán)境受益者有責(zé)任和義務(wù)向提供優(yōu)良生態(tài)環(huán)境的地區(qū)和人們進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a償。這里應(yīng)當(dāng)特別強調(diào)，對于生態(tài)治理過程中，其權(quán)利受到合理且必要限制的權(quán)利人的補償。

2、建立統(tǒng)一管理機構(gòu)。建立起清理、核查、勘測、統(tǒng)計受限權(quán)利人的自然資源的實物形態(tài)和價值形態(tài)的存量，并跟蹤、統(tǒng)計自然資源產(chǎn)權(quán)變動情況，加速建立對該類自然資源價值的核算體系，完成生態(tài)環(huán)境資源實物及價值形態(tài)的核算，逐步建立健全自然資源賬戶管理制度。同時，建立國家環(huán)境督察制度，加強對跨地區(qū)、流域經(jīng)濟(jì)區(qū)以及產(chǎn)業(yè)間環(huán)境問題的管理，協(xié)調(diào)“發(fā)達(dá)地區(qū)”和“欠發(fā)達(dá)地區(qū)”、“上游區(qū)域”和“下游區(qū)域”之間的補償。

3、實行統(tǒng)一監(jiān)督辦法。建立財政生態(tài)補償資金使用績效考核評估制度，對各項財政專項補助資金的使用績效進(jìn)行嚴(yán)格的檢查考核，使財政生態(tài)補償資金更好地發(fā)揮激勵和引導(dǎo)作用。同時，要建立健全實施生態(tài)補償?shù)膶徲嬛贫群托畔⒐_制度，接受社會監(jiān)督。

（七）補償資金的融資方式多樣化

生態(tài)補償資金可以從以下途徑進(jìn)行籌集：

1、生態(tài)補償費與生態(tài)補償稅。生態(tài)利益補償資金，首先來源于生態(tài)環(huán)境稅收；其次是依生態(tài)環(huán)境法所得的罰款、沒收所得；其三是國際組織、社會各界為生態(tài)環(huán)保的捐助資金；其四是設(shè)定生態(tài)環(huán)保彩票，建立環(huán)?；穑山y(tǒng)一的基金組織管理，以及其他形式的各種生態(tài)環(huán)?；?。

2、各級財政生態(tài)專項補償。目前進(jìn)行得較多的是國家財政專項補償，國家作為生態(tài)效益補償?shù)闹饕峁┱?，即作為生態(tài)補償基金的主要來源，由各級政府在財政預(yù)算中安排一定的資金用于補償生態(tài)環(huán)境利益外溢問題。但這種單一的補償渠道離實際需要相差甚遠(yuǎn)。今后要逐步建立起起國家財政補償與區(qū)域內(nèi)財政補償及部門補償相結(jié)合的補償機制。建立不同層級的利益補償系統(tǒng)、中央補償系統(tǒng)和地方補償系統(tǒng),與之相對應(yīng)的是中央補償資金和地方補償資金，中央資金主要針對全局性的補償問題,而各省、市等地方政府可以就本地區(qū)生態(tài)環(huán)境項目設(shè)立地方補償資金，并可在補償計劃上單列出對物權(quán)受限人的補償，設(shè)立這種多層次的補償資金可以對地方環(huán)境保護(hù)起到刺激作用，同時形成上下多層的互動機制。同時，建議設(shè)立專家組，對各省的生態(tài)環(huán)境狀況評估，提出資金分配方案。同時，地方設(shè)立專家組，對項目實施進(jìn)度、效果進(jìn)行評估。專家組還要對項目結(jié)果進(jìn)行檢驗驗收，確定資金的發(fā)放。

3、建立生態(tài)建設(shè)補償基金?？梢杂蓢疑孓r(nóng)部門和環(huán)保部門牽頭建立“生態(tài)環(huán)境建設(shè)補償基金”，首先由國家財政撥款作為墊底資金，在此基礎(chǔ)上，號召有關(guān)企業(yè)、組織和個人捐贈，這既可為社會環(huán)保人士提供表達(dá)心愿的途徑，又開辟了環(huán)保建設(shè)資金來源渠道。

4、優(yōu)惠信貸[]。優(yōu)惠信貸是以低息貸款的形式向有利生態(tài)環(huán)境的行為和活動提供一定的啟動資金，解決資金缺乏問題，鼓勵當(dāng)?shù)厝藦氖掠欣鷳B(tài)環(huán)境的行為和活動，同時貸款還可以刺激借貸人有效地使用貸款，提高行為的生態(tài)效率。

5、積極發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)。將部分生態(tài)環(huán)境價值市場化，采取生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易補償，例如在旅游收入中收取一定比例的補償基金。

(八)建立一種可持續(xù)發(fā)展的政績考核制度

1、重新審視現(xiàn)有的GDP指標(biāo)核算體系，建立綠色GDP指標(biāo)體系或建立可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系。

2、在規(guī)劃時既要考慮經(jīng)濟(jì)增長，又要考慮生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理。為此需建立相應(yīng)科學(xué)的考核指標(biāo)，明確經(jīng)濟(jì)主體的權(quán)利和責(zé)任，有效約束不顧環(huán)境后果，不顧他人利益的掠奪性、破壞性的開發(fā)。

3、建立和完善生態(tài)補償制度是十分必要的，包括開發(fā)利用資源與環(huán)境恢復(fù)之間的環(huán)境補償，資源輸出與資源受惠地區(qū)之間的環(huán)境補償?shù)取?/p>

(九)建立生態(tài)保護(hù)價值增值的評估機制和評估機構(gòu)

一方面，要加強研究和開發(fā)適用于生態(tài)資源價值的數(shù)量化技術(shù)，建立評估機制和評估機構(gòu)，培訓(xùn)評估人員，使評估盡快掌握生態(tài)資源數(shù)量化技術(shù)，為生態(tài)補償順利展開奠定堅實的技術(shù)基礎(chǔ)，提供數(shù)量化技術(shù)保障。另一方面，建立生態(tài)資源存量的年度調(diào)查與統(tǒng)計制度，掌握區(qū)域生態(tài)資源存量的歷史變遷和現(xiàn)狀變化，根據(jù)人們普遍認(rèn)可的生態(tài)環(huán)境狀況條件和生態(tài)資源存量的合理值，為生態(tài)補償制度的實施提供依據(jù)。

(十)開展生態(tài)保護(hù)補償?shù)脑圏c工程

從目前的情況看，對于生態(tài)保護(hù)補償機制、生態(tài)補償?shù)脑瓌t為大多數(shù)人尤其是被補償?shù)貐^(qū)所贊同。但具體的補償形式、補償方法和補償力度，有些人還有不同的看法，具體操作有難度。可以先逐步在若干地區(qū)、若干領(lǐng)域先進(jìn)行試點。

(十一)生態(tài)目標(biāo)與農(nóng)村發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合

目前，我國政府大力開展生態(tài)環(huán)境建設(shè)和實施生態(tài)補償是符合可持續(xù)發(fā)展的要求，也是適合我國國情的。然而，生態(tài)建設(shè)的重點區(qū)域多在偏遠(yuǎn)、貧困的農(nóng)村山區(qū)，有些農(nóng)戶的林地被劃為了公益林或劃入了自然保護(hù)區(qū)，以至極大地影響了他們的經(jīng)濟(jì)收益。鄭易生提出的“剝削農(nóng)民就是破壞生態(tài)環(huán)境”是有其深刻含意的。欲使生態(tài)建設(shè)得以順利進(jìn)行，就必須得到廣大農(nóng)民的支持。若背離農(nóng)村發(fā)展的目標(biāo)，完全由政府來進(jìn)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)，將需要投入巨大的成本。這就要求我們從農(nóng)村發(fā)展的角度，把生態(tài)目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)結(jié)合起來考慮。

[摘要]生態(tài)補償機制是為防止自然資源配置扭曲，通過制度設(shè)計來修正發(fā)展平衡的問題。在自然資源物權(quán)人的權(quán)利受到合理限制的情形下，應(yīng)當(dāng)通過生態(tài)補償機制對這類權(quán)利人的受損利益進(jìn)行補償，以保證國家的生態(tài)治理過程順利實施。

[關(guān)鍵詞]自然資源物權(quán)合理限制生態(tài)補償

一、自然資源物權(quán)和生態(tài)補償機制的意義

（一）自然資源物權(quán)的意義

自然資源，從最廣泛意義上說，包括在改造自然與征服自然過程中自然界中包括土地在內(nèi)的一切可以被人類利用的物質(zhì)和能量。自然資源物權(quán)是指以自然資源為客體的物權(quán)，即權(quán)利人為滿足其權(quán)益需要，對自然資源依法或依合同所享有的直接支配與排除妨礙的權(quán)利。在過去很長一段時間內(nèi)，人們沒有分清對土地本身的使用與開采埋藏于地下的礦藏以及采伐生長于土地之上的林木之間的關(guān)系。實際上，土地是承載其他自然資源的載體，其他自然資源均依賴于土地而存在。但是我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，資源是可以與土地分離或相對分離的，或者具有獨立于土地的自身價值，同時由于資源本身具有稀缺性、價值性與可支配性，因此，從法律的角度尤其是從民法的角度來說，資源可以成為物權(quán)的客體。而學(xué)界也一般將自然資源劃分為兩大部分即土地與除土地以外的其它資源(也有簡稱資源的)。相應(yīng)地，自然資源物權(quán)亦可分為土地資源物權(quán)和與其他自然資源物權(quán)。

與一般物權(quán)不同的是，自然資源物權(quán)屬于一個社會或國家的基礎(chǔ)物權(quán)。原因在于對自然資源的控制和支配，意味著對人們生產(chǎn)資料和生活資料的自然要素的壟斷或?qū)Ｓ?。在此基礎(chǔ)上，學(xué)界認(rèn)為，自然資源物權(quán)體系是指由自然資源物權(quán)制度的基本的物權(quán)權(quán)利類型，包括自然資源所有權(quán)和自然資源他項權(quán)利組成的相互聯(lián)系、相互作用的整體。由于自然資源可分為土地和其他自然資源，因此，自然資源物權(quán)體系又可分為土地資源物權(quán)體系和其他自然資源物權(quán)體系。

（二）生態(tài)補償?shù)囊饬x

對于生態(tài)補償?shù)囊饬x，國內(nèi)外有不少定義。歸納起來，大致有兩種解釋：一種是指自然生態(tài)系統(tǒng)對由于社會、經(jīng)濟(jì)活動造成的生態(tài)環(huán)境破壞所起的緩沖和補償作用。另一種則是將生態(tài)補償理解為一種資源保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段，通過對損害(或保護(hù))環(huán)境的行為進(jìn)行收費(或補償)，提高該行為的成本(或受益)，從而激勵損害(或保護(hù))行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經(jīng)濟(jì)性(或外部經(jīng)濟(jì)性)，達(dá)到保護(hù)自然資源的目的。

我們認(rèn)為，生態(tài)補償不單是為了控制生態(tài)破壞，而應(yīng)該包括因自然資源的使用所造成的生態(tài)功能喪失的恢復(fù)和補償，具體包括對為保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境及其功能而付出代價、做出犧牲的單位和個人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補償，對因開發(fā)利用土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、野生動植物等自然資源和自然景觀而損害生態(tài)功能，或?qū)е律鷳B(tài)價值喪失的單位和個人收取經(jīng)濟(jì)補償。

（三）生態(tài)補償機制的意義

生態(tài)補償機制是社會生產(chǎn)不斷發(fā)展與資源環(huán)境容量有限之間矛盾運動的必然產(chǎn)物，它以“資源價值論”的觀念重新評價生態(tài)環(huán)境資源的現(xiàn)實價值，運用政府調(diào)控與市場化運作的方式，讓開發(fā)、利用、破壞生態(tài)環(huán)境資源的人們支付相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補償，用于生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，為社會發(fā)展提供可持續(xù)利用的資源基礎(chǔ)和生存環(huán)境。

生態(tài)補償機制調(diào)整的對象和政策制定的方向是，矯正生態(tài)環(huán)境保護(hù)或破壞行為產(chǎn)生的環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系，以經(jīng)濟(jì)激勵為主要特征的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策和其他相關(guān)的制度安排。這里的環(huán)境利益是保護(hù)活動產(chǎn)生的生態(tài)服務(wù)功能的提高，或破壞行為造成的生態(tài)服務(wù)功能的損失。經(jīng)濟(jì)利益是生態(tài)服務(wù)功能的市場價值或效益。糾正后的利益關(guān)系應(yīng)該是，享受因勞動付出而帶來的生態(tài)服務(wù)的主體要支付費用，生產(chǎn)生態(tài)服務(wù)的主體應(yīng)得到經(jīng)濟(jì)回報；相反，造成生態(tài)服務(wù)功能損失的主體支付費用，生態(tài)服務(wù)功能的產(chǎn)權(quán)人或恢復(fù)生態(tài)服務(wù)功能的主體(如政府)應(yīng)得到經(jīng)濟(jì)賠償。

生態(tài)補償機制涉及生態(tài)補償?shù)姆梢?guī)范的形成、實施到產(chǎn)生調(diào)整社會關(guān)系效果的整個運行過程的綜合原理，有系統(tǒng)和過程的意義。作為一種法律機制，它是從法律的各個方面的系統(tǒng)性聯(lián)系和從法律的動態(tài)上來考察法律對社會關(guān)系的調(diào)整功能的運行過程。其主要包括三個層面：一是不同主體之間利益的相互聯(lián)系，即結(jié)構(gòu)；二是事物在有規(guī)律的運動中發(fā)揮的作用、效應(yīng)，即功能；三是發(fā)揮功能的作用過程和作用原理。

因此，生態(tài)補償機制可以理解為生態(tài)保護(hù)補償機制,它是指政府和有關(guān)部門通過一定的政策手段,促使環(huán)境、資源、生態(tài)的受益方給予施益方以合理的補償,實現(xiàn)索取與稟賦的相對平衡,以達(dá)到社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的制度和法規(guī)。由此可見,建立公平有效的生態(tài)補償機制,不僅能直接受益于每個人,也是我們最終建立環(huán)境友好型社會的基礎(chǔ)。

二、我國在自然資源物權(quán)受限下生態(tài)補償中存在的主要問題

目前,我國生態(tài)補償還存在很多需要解決的難題。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）基礎(chǔ)研究薄弱

自然資源物權(quán)人在物權(quán)受到合理限制之下，遭受的損失是一個相對的概念，難以用貨幣來進(jìn)行衡量，而且補償對象有時很難準(zhǔn)確確定。如何科學(xué)準(zhǔn)確地界定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)和對象，成為制約我國生態(tài)補償機制在全面實施的一個很重要因素，主要體現(xiàn)在：

1、補償強度難以貨幣化。要對物權(quán)受限者進(jìn)行合理科學(xué)的補償，就必須對生態(tài)環(huán)境保護(hù)和重建的投入成本及效益進(jìn)行科學(xué)的計算，只有這樣才能保證保護(hù)和重建行為的科學(xué)性。由于生態(tài)環(huán)境的公共物品特性,很難計算出間接成本或收益，從而難以科學(xué)確定補償強度的量化。

2、補償者和補償接受者問題。產(chǎn)權(quán)的界定是生態(tài)環(huán)境補償?shù)那疤幔挥猩鷳B(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)明晰了，才能確定誰補償誰的問題。但在資源和環(huán)境領(lǐng)域，產(chǎn)權(quán)界定是一個很復(fù)雜的問題，許多生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)往往是模糊和虛化的，甚至是不可能清楚界定的,這樣在實踐中往往使生態(tài)環(huán)境的權(quán)利和義務(wù)失去主體，導(dǎo)致無法清楚地確定補償承擔(dān)者和接受者。在對自然資源物權(quán)人進(jìn)行補償時，補償承擔(dān)者難以確定的問題將更加突出。

3、生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容不明確。生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容很多,涉及面極廣,而且隨著人們認(rèn)識水平的不斷深入,需要補償?shù)姆秶€要增多。由于國家和政府對在重點保護(hù)區(qū)農(nóng)民的自然資源物權(quán)有更多的限制，導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用竦纳顔栴}日益顯現(xiàn)。

（二）補償方式比較單一，沒有建立良性投融資機制

補償資金渠道以中央財政轉(zhuǎn)移支付為主，補償?shù)闹攸c為西部部分地區(qū)，而且以重大生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程及其配套措施為主要形式；投入主要以國家為主，地方投入較少；有限的資金主要以毛毛雨的形式，分散用于各個地區(qū)，造成資金的低效使用和浪費。

（三）征收和使用方式不合理

由于生態(tài)補償機制不完善,補償不能完全依法進(jìn)行,基本上是采取“搭車收費”的方式，收費和使用主要以部門或行業(yè)為界，部門間各自為政，行業(yè)、部門之間的條塊分割，不能形成合力，也沒有真正實現(xiàn)收支兩條線。部門行政色彩濃,導(dǎo)致生態(tài)補償不到位,補償受益者與需要補償者相脫節(jié)。

（四）全國還沒有形成統(tǒng)一、規(guī)范的管理體系

缺乏有效的監(jiān)督，資金的收取和利用存在很大的漏洞。目前許多證據(jù)已經(jīng)證明國家用于生態(tài)建設(shè)項目而投入的巨額資金，被廣泛用于部分地方和政府部門的私自漁利行為上，“暗箱操作”現(xiàn)象層出不窮，這就導(dǎo)致了權(quán)利受限者無法得到充分的補償，并產(chǎn)生了高額的管理成本，從而危及到了項目的順利實施。

（五）觀念上存在障礙

我國公眾的環(huán)境意識還比較低，“資源無價”的錯誤觀念還未根除，廣大民眾對生態(tài)補償知之甚少，許多人甚至認(rèn)為征收生態(tài)補償金是“亂收費”，這些錯誤觀念的存在是生態(tài)補償制度建立的很大障礙，也為生態(tài)補償工作的展開帶來了巨大阻力。

（六）資金籌集問題

資金積累和籌措不足,是建立補償機制面臨的一個瓶頸問題，沒有充分的資金來源，生態(tài)補償機制的建設(shè)也就無從談起。

（七）補償強度問題

一般來說，對生態(tài)環(huán)境保護(hù)和重建的直接投入成本進(jìn)行計算相對比較容易，可等同為將受到破壞的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到正?；蝾A(yù)期的狀況所需支付的費用。但是由于生態(tài)環(huán)境的公共物品特性,它的保護(hù)和改善對社會提供的服務(wù)以及它的破壞對社會造成的影響比較容易感受，但是很難評價到底得到多少利益或受到多少損失，并且在不同地區(qū)及社會發(fā)展的不同階段，人們對生態(tài)環(huán)境的評價值和需求是不同的，對生態(tài)環(huán)境影響的認(rèn)識水平也是不同的，因而很難計算出間接成本或收益，從而無法科學(xué)確定補償?shù)膹姸取?/p>

（八）法律法規(guī)體系不夠健全

就目前我國對該方面的立法，還存在不小的缺陷，主要有：

1、立法體系上的缺陷。主要表現(xiàn)在自然資源保護(hù)法律中資源有償使用原則未體現(xiàn)資源生態(tài)效益價值；有些資源保護(hù)法未將維護(hù)生態(tài)平衡作為其立法目的以及資源保護(hù)法律的有些規(guī)定不利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面。《刑法》對破壞自然資源罪的規(guī)定欠缺生態(tài)效益考慮。

2、技術(shù)上的困難。征收生態(tài)補償稅需要準(zhǔn)確確定稅率，補貼需要確定補貼率，而稅率和補貼率的確定都面臨技術(shù)難題，政府為獲取這些信息會支付較高的成本。生態(tài)補償數(shù)額的確定應(yīng)以生態(tài)破壞造成的損失量和生態(tài)建設(shè)或恢復(fù)的效益量為標(biāo)準(zhǔn)，而生態(tài)影響的定量評估技術(shù)尚未充分開發(fā)、建立和普及。

我國的《防沙治沙法》、《土地承包法》、《草原法》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律對植樹造林、草地保護(hù)作出了明確規(guī)定，但并未對自然資源物權(quán)人的權(quán)利受到合理限制的情況下，國家給予受損利益的補償加以規(guī)定，即使有體現(xiàn)，約束力也不強，而法律條款之間本身存在著矛盾，更加影響了生態(tài)補償制度的實施。

三、自然資源物權(quán)受到合理限制下生態(tài)補償機制的具體對策

針對上述問題，我們認(rèn)為，當(dāng)自然資源物權(quán)受到合理限制時，生態(tài)補償機制的運作應(yīng)做好以下幾個工作。

（一）明晰界定自然資源產(chǎn)權(quán)

環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定應(yīng)該是對環(huán)境歸屬、環(huán)境質(zhì)量及環(huán)境侵權(quán)程度，從質(zhì)和量、近期和長期、局部和整體上的權(quán)威性、可操作性的行為規(guī)定和使用約束。我國現(xiàn)行《憲法》第9條規(guī)定“礦床、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”這意味著在我國生態(tài)環(huán)境是整個社會的財富，它在本質(zhì)上不屬于單一的個人或某個團(tuán)體，是公共財產(chǎn)。但在實踐中，往往因這種復(fù)雜的關(guān)系使生態(tài)環(huán)境的權(quán)利和義務(wù)主體缺失。生態(tài)環(huán)境所有權(quán)的虛化現(xiàn)象在我國是一個普遍存在的客觀事實。所有權(quán)的虛化直接導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)的模糊。建議在國家和集體對自然資源的所有權(quán)不變的前提下，盡可能地分散自然資源的經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)，將因生態(tài)治理過程中發(fā)生的補償直接分配給自然資源經(jīng)營者和管理者，并且強化社會經(jīng)濟(jì)主體的環(huán)境產(chǎn)權(quán)意識，把環(huán)境資源視為環(huán)境資源資產(chǎn)，逐步將其劃入資產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)行有效調(diào)整，給予自然資源物權(quán)的享有者相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)的確定與保護(hù)。只有這樣，才能賦予權(quán)利人以制度上的保障。在此基礎(chǔ)上，通過市場機制建立環(huán)境產(chǎn)權(quán)的作用和流轉(zhuǎn)機制。

（二）明確補償主體

生態(tài)補償機制的主體是參與生態(tài)活動的各關(guān)系人(自然人和法人)，它包括兩類：公共主體和市場主體。[]生態(tài)補償機制的公共主體就是政府及各類相應(yīng)的機構(gòu)和組織。由于生態(tài)經(jīng)濟(jì)的公共性，而且本文討論的是自然資源物權(quán)受到合理限制時的補償主體，這就決定了政府作為公共主體參與生態(tài)活動補償?shù)谋厝恍院椭匾浴Ｓ纱?，?yīng)當(dāng)充分發(fā)揮政府在該生態(tài)補償機制中的主導(dǎo)作用，即主張補償主體行政化。具體表現(xiàn)為對生態(tài)治理中的受損權(quán)利人的補償需要政府實施。從而權(quán)利人的權(quán)利將得到政府穩(wěn)定而有力的保障，充分體現(xiàn)了補償機制的有效性。

（三）補償制度法制化

生態(tài)補償實質(zhì)上是一種利益協(xié)調(diào)，也是一種矛盾協(xié)調(diào)。利益協(xié)調(diào)可以通過經(jīng)濟(jì)途徑、觀念途徑、制度途徑等多條途徑予以實現(xiàn)。利益沖突的制度協(xié)調(diào)是指針對利益關(guān)系直接進(jìn)行協(xié)調(diào)，是通過對人們之間利益關(guān)系的重新定位和對人的利益行為范圍的限制來實現(xiàn)利益協(xié)調(diào)的。從人類社會利益協(xié)調(diào)的歷史來看，利益沖突的利益協(xié)調(diào)通常是以國家協(xié)調(diào)的形式表現(xiàn)出來的，利益協(xié)調(diào)是國家的重要職能。在對社會利益沖突的制度協(xié)調(diào)中，法律制度是其中核心的內(nèi)容之一。通過法律機制的協(xié)調(diào)，可以有效降低政策協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)和觀念協(xié)調(diào)的主觀隨意性，從而最大限度地保持利益制度和整個社會的穩(wěn)定。強調(diào)法律制度在生態(tài)補償中的重要性和權(quán)威性，對于整個生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展具有至關(guān)重要的意義。實踐證明“補償政策法律化”使補償制度名副其實地成為使受損權(quán)益得到恢復(fù)和彌補的一種法律手段。

1、確立生態(tài)補償?shù)膽椃ǖ匚?。憲法是我國的根本大法，而生態(tài)補償是推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，所以只有明確生態(tài)補償?shù)膽椃ǖ匚徊拍茼樌麑崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。確立生態(tài)補償?shù)膽椃ǖ匚恢饕菍ι鷳B(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格的界定。

2、制定與完善我國的環(huán)境保護(hù)法。修改現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)基本法，在環(huán)境保護(hù)基本法中把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略確立為環(huán)境立法的指導(dǎo)思想，并以此為指導(dǎo)，把自然資源有償使用的原則和生態(tài)補償制度確立為我國環(huán)境保護(hù)的基本原則和基本制度，在此基礎(chǔ)上，修改環(huán)境保護(hù)單行法，對《森林法》、《草原法》、《野生動物保護(hù)法》、《水土保持法》等已確立的生態(tài)補償制度要進(jìn)一步具體化、完善化，使之具有可操作性和科學(xué)性。對其它資源保護(hù)和污染防治法增加生態(tài)補償制度，尤其是生態(tài)補償要融入《環(huán)境影響評價法》中。通過這些立法措施，對自然資源物權(quán)受到合理限制的權(quán)利人的權(quán)利加以具體規(guī)定，并且給予權(quán)利受限后的有效補償。

（四）確定補償標(biāo)準(zhǔn)

補償標(biāo)準(zhǔn)的確立是生態(tài)補償機制中的一大難點。很多人將其歸結(jié)為生態(tài)環(huán)境的功能價值的難以計量。需要指出的是，我國的生態(tài)資源所有權(quán)屬于國家，國家實施生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策和措施，是對生態(tài)資源的開發(fā)利用權(quán)的限制性征收的行政法律行為，生態(tài)補償是基于這一行政行為對法人或個人生態(tài)資源財產(chǎn)的收益權(quán)限制的行政補償制度。補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該在國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和其對生態(tài)效益的需求間尋求平衡點。

對于建設(shè)項目生態(tài)補償金的確定，可以考慮與環(huán)境影響評價相結(jié)合，充分利用環(huán)評的各項數(shù)據(jù)資料，使環(huán)境影響的定性評估與定量評估同時進(jìn)行，在環(huán)評階段確定生態(tài)補償金的數(shù)額，同時也可提高環(huán)評的準(zhǔn)確性、科學(xué)性，還可以節(jié)省環(huán)境管理機關(guān)的工作量，提高工作效率。

賠償與補償只是一種相對的公平，在現(xiàn)有的條件下無法做到完全的公平。盡管如此，生態(tài)補償機制也要在力求在公平公開的層面上運行，必須有科學(xué)核算生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)體系。對補償標(biāo)準(zhǔn)的確定，很大程度上依靠對資源環(huán)境的價值進(jìn)行評估。

（五）確定多樣化的補償方式

生態(tài)補償機制應(yīng)建立國家、地方、區(qū)域、行業(yè)多層次的補償系統(tǒng)，實行政府主導(dǎo)、市場運作、公眾參與的多樣化生態(tài)補償方式。

1、政策補償與技術(shù)補償相結(jié)合。政策補償，即上一級政府對下一級政府的權(quán)利和機會補償。受補償者在授權(quán)的權(quán)限內(nèi)，利用制定政策的優(yōu)先權(quán)和優(yōu)惠待遇，制定一系列創(chuàng)新性的政策，促進(jìn)發(fā)展并籌集資金。技術(shù)補償，是指中央和當(dāng)?shù)卣约夹g(shù)扶持的方式對生態(tài)環(huán)境的綜合防治給予支持。具體內(nèi)容有：補償主體開展技術(shù)服務(wù)，提供無償技術(shù)咨詢和指導(dǎo)，培訓(xùn)因自然資源受到合理限制的權(quán)利人的生產(chǎn)技能和管理水平，使他們能夠利用有限的資源創(chuàng)造最大的財富。

2、連續(xù)補償與一次性補償相結(jié)合。以目前的生態(tài)補償政策來看，例如國家實行的退耕還林與退牧還草工程，生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)不可能在短期內(nèi)實現(xiàn)，有一個循序漸進(jìn)的過程。而對于農(nóng)牧民來說，退還之后失去了部分或全部賴以生存的生產(chǎn)資料，為了保障農(nóng)牧民的利益，使其能維持基本的生計，在項目實施的初期階段，至少在5～8年內(nèi)，國家和地方政府要連續(xù)對項目實施主體進(jìn)行補償，以推動其生產(chǎn)經(jīng)營方式的逐步轉(zhuǎn)型。而對于一些生態(tài)環(huán)境特別惡劣，退還后失去了生存條件的農(nóng)牧戶，應(yīng)實行“生態(tài)移民”安置，其具體辦法可以是一次性發(fā)給移民搬家費，再給予工作就業(yè)機會或分給承包地。

3、政府補償和民間補償相結(jié)合。政府補償是由政府提供財政資金或?qū)嵨镞M(jìn)行的補償。這是由政府生態(tài)環(huán)境恢復(fù)與建設(shè)的職責(zé)所決定的。政府補償?shù)膶嵸|(zhì)是建立公共支付體系，其受付方為土地使用者、自然資源的經(jīng)營者等，這種方式的好處是資金來源廣泛而穩(wěn)定，包括稅收、發(fā)行債券和對生態(tài)環(huán)境受益方收費，但事實上，由于政府的財力有限，有必要把政府補償與民間補償結(jié)合起來。民間補償通常是指在私人之間即受益人與利益受限人之間相互商議的基礎(chǔ)上訂立的補償方法。

（六）規(guī)范生態(tài)補償管理

1、生態(tài)補償必須堅持“保護(hù)者受益、損害者付費、受益者補償”的基本原則，即環(huán)境保護(hù)者有權(quán)利得到投資回報；環(huán)境開發(fā)者要為其開發(fā)、利用資源環(huán)境的行為支付代價；環(huán)境損害者要對其造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染損失做出賠償；環(huán)境受益者有責(zé)任和義務(wù)向提供優(yōu)良生態(tài)環(huán)境的地區(qū)和人們進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a償。這里應(yīng)當(dāng)特別強調(diào)，對于生態(tài)治理過程中，其權(quán)利受到合理且必要限制的權(quán)利人的補償。

2、建立統(tǒng)一管理機構(gòu)。建立起清理、核查、勘測、統(tǒng)計受限權(quán)利人的自然資源的實物形態(tài)和價值形態(tài)的存量，并跟蹤、統(tǒng)計自然資源產(chǎn)權(quán)變動情況，加速建立對該類自然資源價值的核算體系，完成生態(tài)環(huán)境資源實物及價值形態(tài)的核算，逐步建立健全自然資源賬戶管理制度。同時，建立國家環(huán)境督察制度，加強對跨地區(qū)、流域經(jīng)濟(jì)區(qū)以及產(chǎn)業(yè)間環(huán)境問題的管理，協(xié)調(diào)“發(fā)達(dá)地區(qū)”和“欠發(fā)達(dá)地區(qū)”、“上游區(qū)域”和“下游區(qū)域”之間的補償。

3、實行統(tǒng)一監(jiān)督辦法。建立財政生態(tài)補償資金使用績效考核評估制度，對各項財政專項補助資金的使用績效進(jìn)行嚴(yán)格的檢查考核，使財政生態(tài)補償資金更好地發(fā)揮激勵和引導(dǎo)作用。同時，要建立健全實施生態(tài)補償?shù)膶徲嬛贫群托畔⒐_制度，接受社會監(jiān)督。

（七）補償資金的融資方式多樣化

生態(tài)補償資金可以從以下途徑進(jìn)行籌集：

1、生態(tài)補償費與生態(tài)補償稅。生態(tài)利益補償資金，首先來源于生態(tài)環(huán)境稅收；其次是依生態(tài)環(huán)境法所得的罰款、沒收所得；其三是國際組織、社會各界為生態(tài)環(huán)保的捐助資金；其四是設(shè)定生態(tài)環(huán)保彩票，建立環(huán)保基金，由統(tǒng)一的基金組織管理，以及其他形式的各種生態(tài)環(huán)?；?。

2、各級財政生態(tài)專項補償。目前進(jìn)行得較多的是國家財政專項補償，國家作為生態(tài)效益補償?shù)闹饕峁┱?，即作為生態(tài)補償基金的主要來源，由各級政府在財政預(yù)算中安排一定的資金用于補償生態(tài)環(huán)境利益外溢問題。但這種單一的補償渠道離實際需要相差甚遠(yuǎn)。今后要逐步建立起起國家財政補償與區(qū)域內(nèi)財政補償及部門補償相結(jié)合的補償機制。建立不同層級的利益補償系統(tǒng)、中央補償系統(tǒng)和地方補償系統(tǒng),與之相對應(yīng)的是中央補償資金和地方補償資金，中央資金主要針對全局性的補償問題,而各省、市等地方政府可以就本地區(qū)生態(tài)環(huán)境項目設(shè)立地方補償資金，并可在補償計劃上單列出對物權(quán)受限人的補償，設(shè)立這種多層次的補償資金可以對地方環(huán)境保護(hù)起到刺激作用，同時形成上下多層的互動機制。同時，建議設(shè)立專家組，對各省的生態(tài)環(huán)境狀況評估，提出資金分配方案。同時，地方設(shè)立專家組，對項目實施進(jìn)度、效果進(jìn)行評估。專家組還要對項目結(jié)果進(jìn)行檢驗驗收，確定資金的發(fā)放。

3、建立生態(tài)建設(shè)補償基金?？梢杂蓢疑孓r(nóng)部門和環(huán)保部門牽頭建立“生態(tài)環(huán)境建設(shè)補償基金”，首先由國家財政撥款作為墊底資金，在此基礎(chǔ)上，號召有關(guān)企業(yè)、組織和個人捐贈，這既可為社會環(huán)保人士提供表達(dá)心愿的途徑，又開辟了環(huán)保建設(shè)資金來源渠道。

4、優(yōu)惠信貸[]。優(yōu)惠信貸是以低息貸款的形式向有利生態(tài)環(huán)境的行為和活動提供一定的啟動資金，解決資金缺乏問題，鼓勵當(dāng)?shù)厝藦氖掠欣鷳B(tài)環(huán)境的行為和活動，同時貸款還可以刺激借貸人有效地使用貸款，提高行為的生態(tài)效率。

5、積極發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)。將部分生態(tài)環(huán)境價值市場化，采取生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易補償，例如在旅游收入中收取一定比例的補償基金。

(八)建立一種可持續(xù)發(fā)展的政績考核制度

1、重新審視現(xiàn)有的GDP指標(biāo)核算體系，建立綠色GDP指標(biāo)體系或建立可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系。

2、在規(guī)劃時既要考慮經(jīng)濟(jì)增長，又要考慮生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理。為此需建立相應(yīng)科學(xué)的考核指標(biāo)，明確經(jīng)濟(jì)主體的權(quán)利和責(zé)任，有效約束不顧環(huán)境后果，不顧他人利益的掠奪性、破壞性的開發(fā)。

3、建立和完善生態(tài)補償制度是十分必要的，包括開發(fā)利用資源與環(huán)境恢復(fù)之間的環(huán)境補償，資源輸出與資源受惠地區(qū)之間的環(huán)境補償?shù)取?/p>

(九)建立生態(tài)保護(hù)價值增值的評估機制和評估機構(gòu)

一方面，要加強研究和開發(fā)適用于生態(tài)資源價值的數(shù)量化技術(shù)，建立評估機制和評估機構(gòu)，培訓(xùn)評估人員，使評估盡快掌握生態(tài)資源數(shù)量化技術(shù)，為生態(tài)補償順利展開奠定堅實的技術(shù)基礎(chǔ)，提供數(shù)量化技術(shù)保障。另一方面，建立生態(tài)資源存量的年度調(diào)查與統(tǒng)計制度，掌握區(qū)域生態(tài)資源存量的歷史變遷和現(xiàn)狀變化，根據(jù)人們普遍認(rèn)可的生態(tài)環(huán)境狀況條件和生態(tài)資源存量的合理值，為生態(tài)補償制度的實施提供依據(jù)。

(十)開展生態(tài)保護(hù)補償?shù)脑圏c工程

從目前的情況看，對于生態(tài)保護(hù)補償機制、生態(tài)補償?shù)脑瓌t為大多數(shù)人尤其是被補償?shù)貐^(qū)所贊同。但具體的補償形式、補償方法和補償力度，有些人還有不同的看法，具體操作有難度。可以先逐步在若干地區(qū)、若干領(lǐng)域先進(jìn)行試點。

第6篇：退耕還林土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)范文

[關(guān)鍵詞]自然資源物權(quán)合理限制生態(tài)補償

一、自然資源物權(quán)和生態(tài)補償機制的意義

（一）自然資源物權(quán)的意義

自然資源，從最廣泛意義上說，包括在改造自然與征服自然過程中自然界中包括土地在內(nèi)的一切可以被人類利用的物質(zhì)和能量。自然資源物權(quán)是指以自然資源為客體的物權(quán)，即權(quán)利人為滿足其權(quán)益需要，對自然資源依法或依合同所享有的直接支配與排除妨礙的權(quán)利。在過去很長一段時間內(nèi)，人們沒有分清對土地本身的使用與開采埋藏于地下的礦藏以及采伐生長于土地之上的林木之間的關(guān)系。實際上，土地是承載其他自然資源的載體，其他自然資源均依賴于土地而存在。但是我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，資源是可以與土地分離或相對分離的，或者具有獨立于土地的自身價值，同時由于資源本身具有稀缺性、價值性與可支配性，因此，從法律的角度尤其是從民法的角度來說，資源可以成為物權(quán)的客體。而學(xué)界也一般將自然資源劃分為兩大部分即土地與除土地以外的其它資源(也有簡稱資源的)。相應(yīng)地，自然資源物權(quán)亦可分為土地資源物權(quán)和與其他自然資源物權(quán)。

與一般物權(quán)不同的是，自然資源物權(quán)屬于一個社會或國家的基礎(chǔ)物權(quán)。原因在于對自然資源的控制和支配，意味著對人們生產(chǎn)資料和生活資料的自然要素的壟斷或?qū)Ｓ小Ｔ诖嘶A(chǔ)上，學(xué)界認(rèn)為，自然資源物權(quán)體系是指由自然資源物權(quán)制度的基本的物權(quán)權(quán)利類型，包括自然資源所有權(quán)和自然資源他項權(quán)利組成的相互聯(lián)系、相互作用的整體。由于自然資源可分為土地和其他自然資源，因此，自然資源物權(quán)體系又可分為土地資源物權(quán)體系和其他自然資源物權(quán)體系。

（二）生態(tài)補償?shù)囊饬x

對于生態(tài)補償?shù)囊饬x，國內(nèi)外有不少定義。歸納起來，大致有兩種解釋：一種是指自然生態(tài)系統(tǒng)對由于社會、經(jīng)濟(jì)活動造成的生態(tài)環(huán)境破壞所起的緩沖和補償作用。另一種則是將生態(tài)補償理解為一種資源保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段，通過對損害(或保護(hù))環(huán)境的行為進(jìn)行收費(或補償)，提高該行為的成本(或受益)，從而激勵損害(或保護(hù))行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經(jīng)濟(jì)性(或外部經(jīng)濟(jì)性)，達(dá)到保護(hù)自然資源的目的。

我們認(rèn)為，生態(tài)補償不單是為了控制生態(tài)破壞，而應(yīng)該包括因自然資源的使用所造成的生態(tài)功能喪失的恢復(fù)和補償，具體包括對為保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境及其功能而付出代價、做出犧牲的單位和個人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補償，對因開發(fā)利用土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、野生動植物等自然資源和自然景觀而損害生態(tài)功能，或?qū)е律鷳B(tài)價值喪失的單位和個人收取經(jīng)濟(jì)補償。

（三）生態(tài)補償機制的意義

生態(tài)補償機制是社會生產(chǎn)不斷發(fā)展與資源環(huán)境容量有限之間矛盾運動的必然產(chǎn)物，它以“資源價值論”的觀念重新評價生態(tài)環(huán)境資源的現(xiàn)實價值，運用政府調(diào)控與市場化運作的方式，讓開發(fā)、利用、破壞生態(tài)環(huán)境資源的人們支付相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補償，用于生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，為社會發(fā)展提供可持續(xù)利用的資源基礎(chǔ)和生存環(huán)境。

生態(tài)補償機制調(diào)整的對象和政策制定的方向是，矯正生態(tài)環(huán)境保護(hù)或破壞行為產(chǎn)生的環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系，以經(jīng)濟(jì)激勵為主要特征的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策和其他相關(guān)的制度安排。這里的環(huán)境利益是保護(hù)活動產(chǎn)生的生態(tài)服務(wù)功能的提高，或破壞行為造成的生態(tài)服務(wù)功能的損失。經(jīng)濟(jì)利益是生態(tài)服務(wù)功能的市場價值或效益。糾正后的利益關(guān)系應(yīng)該是，享受因勞動付出而帶來的生態(tài)服務(wù)的主體要支付費用，生產(chǎn)生態(tài)服務(wù)的主體應(yīng)得到經(jīng)濟(jì)回報；相反，造成生態(tài)服務(wù)功能損失的主體支付費用，生態(tài)服務(wù)功能的產(chǎn)權(quán)人或恢復(fù)生態(tài)服務(wù)功能的主體(如政府)應(yīng)得到經(jīng)濟(jì)賠償。

生態(tài)補償機制涉及生態(tài)補償?shù)姆梢?guī)范的形成、實施到產(chǎn)生調(diào)整社會關(guān)系效果的整個運行過程的綜合原理，有系統(tǒng)和過程的意義。作為一種法律機制，它是從法律的各個方面的系統(tǒng)性聯(lián)系和從法律的動態(tài)上來考察法律對社會關(guān)系的調(diào)整功能的運行過程。其主要包括三個層面：一是不同主體之間利益的相互聯(lián)系，即結(jié)構(gòu)；二是事物在有規(guī)律的運動中發(fā)揮的作用、效應(yīng)，即功能；三是發(fā)揮功能的作用過程和作用原理。

因此，生態(tài)補償機制可以理解為生態(tài)保護(hù)補償機制,它是指政府和有關(guān)部門通過一定的政策手段,促使環(huán)境、資源、生態(tài)的受益方給予施益方以合理的補償,實現(xiàn)索取與稟賦的相對平衡,以達(dá)到社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的制度和法規(guī)。由此可見,建立公平有效的生態(tài)補償機制,不僅能直接受益于每個人,也是我們最終建立環(huán)境友好型社會的基礎(chǔ)。

二、我國在自然資源物權(quán)受限下生態(tài)補償中存在的主要問題

目前,我國生態(tài)補償還存在很多需要解決的難題。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）基礎(chǔ)研究薄弱

自然資源物權(quán)人在物權(quán)受到合理限制之下，遭受的損失是一個相對的概念，難以用貨幣來進(jìn)行衡量，而且補償對象有時很難準(zhǔn)確確定。如何科學(xué)準(zhǔn)確地界定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)和對象，成為制約我國生態(tài)補償機制在全面實施的一個很重要因素，主要體現(xiàn)在：

1、補償強度難以貨幣化。要對物權(quán)受限者進(jìn)行合理科學(xué)的補償，就必須對生態(tài)環(huán)境保護(hù)和重建的投入成本及效益進(jìn)行科學(xué)的計算，只有這樣才能保證保護(hù)和重建行為的科學(xué)性。由于生態(tài)環(huán)境的公共物品特性,很難計算出間接成本或收益，從而難以科學(xué)確定補償強度的量化。

2、補償者和補償接受者問題。產(chǎn)權(quán)的界定是生態(tài)環(huán)境補償?shù)那疤?，只有生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)明晰了，才能確定誰補償誰的問題。但在資源和環(huán)境領(lǐng)域，產(chǎn)權(quán)界定是一個很復(fù)雜的問題，許多生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)往往是模糊和虛化的，甚至是不可能清楚界定的,這樣在實踐中往往使生態(tài)環(huán)境的權(quán)利和義務(wù)失去主體，導(dǎo)致無法清楚地確定補償承擔(dān)者和接受者。在對自然資源物權(quán)人進(jìn)行補償時，補償承擔(dān)者難以確定的問題將更加突出。

3、生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容不明確。生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容很多,涉及面極廣,而且隨著人們認(rèn)識水平的不斷深入,需要補償?shù)姆秶€要增多。由于國家和政府對在重點保護(hù)區(qū)農(nóng)民的自然資源物權(quán)有更多的限制，導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用竦纳顔栴}日益顯現(xiàn)。

（二）補償方式比較單一，沒有建立良性投融資機制

補償資金渠道以中央財政轉(zhuǎn)移支付為主，補償?shù)闹攸c為西部部分地區(qū)，而且以重大生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程及其配套措施為主要形式；投入主要以國家為主，地方投入較少；有限的資金主要以毛毛雨的形式，分散用于各個地區(qū)，造成資金的低效使用和浪費。

（三）征收和使用方式不合理

由于生態(tài)補償機制不完善,補償不能完全依法進(jìn)行,基本上是采取“搭車收費”的方式，收費和使用主要以部門或行業(yè)為界，部門間各自為政，行業(yè)、部門之間的條塊分割，不能形成合力，也沒有真正實現(xiàn)收支兩條線。部門行政色彩濃,導(dǎo)致生態(tài)補償不到位,補償受益者與需要補償者相脫節(jié)。

（四）全國還沒有形成統(tǒng)一、規(guī)范的管理體系

缺乏有效的監(jiān)督，資金的收取和利用存在很大的漏洞。目前許多證據(jù)已經(jīng)證明國家用于生態(tài)建設(shè)項目而投入的巨額資金，被廣泛用于部分地方和政府部門的私自漁利行為上，“暗箱操作”現(xiàn)象層出不窮，這就導(dǎo)致了權(quán)利受限者無法得到充分的補償，并產(chǎn)生了高額的管理成本，從而危及到了項目的順利實施。

（五）觀念上存在障礙

我國公眾的環(huán)境意識還比較低，“資源無價”的錯誤觀念還未根除，廣大民眾對生態(tài)補償知之甚少，許多人甚至認(rèn)為征收生態(tài)補償金是“亂收費”，這些錯誤觀念的存在是生態(tài)補償制度建立的很大障礙，也為生態(tài)補償工作的展開帶來了巨大阻力。

（六）資金籌集問題

資金積累和籌措不足,是建立補償機制面臨的一個瓶頸問題，沒有充分的資金來源，生態(tài)補償機制的建設(shè)也就無從談起。

（七）補償強度問題

一般來說，對生態(tài)環(huán)境保護(hù)和重建的直接投入成本進(jìn)行計算相對比較容易，可等同為將受到破壞的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到正?；蝾A(yù)期的狀況所需支付的費用。但是由于生態(tài)環(huán)境的公共物品特性,它的保護(hù)和改善對社會提供的服務(wù)以及它的破壞對社會造成的影響比較容易感受，但是很難評價到底得到多少利益或受到多少損失，并且在不同地區(qū)及社會發(fā)展的不同階段，人們對生態(tài)環(huán)境的評價值和需求是不同的，對生態(tài)環(huán)境影響的認(rèn)識水平也是不同的，因而很難計算出間接成本或收益，從而無法科學(xué)確定補償?shù)膹姸取?/p>

（八）法律法規(guī)體系不夠健全

就目前我國對該方面的立法，還存在不小的缺陷，主要有：

1、立法體系上的缺陷。主要表現(xiàn)在自然資源保護(hù)法律中資源有償使用原則未體現(xiàn)資源生態(tài)效益價值；有些資源保護(hù)法未將維護(hù)生態(tài)平衡作為其立法目的以及資源保護(hù)法律的有些規(guī)定不利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面?！缎谭ā穼ζ茐淖匀毁Y源罪的規(guī)定欠缺生態(tài)效益考慮。

2、技術(shù)上的困難。征收生態(tài)補償稅需要準(zhǔn)確確定稅率，補貼需要確定補貼率，而稅率和補貼率的確定都面臨技術(shù)難題，政府為獲取這些信息會支付較高的成本。生態(tài)補償數(shù)額的確定應(yīng)以生態(tài)破壞造成的損失量和生態(tài)建設(shè)或恢復(fù)的效益量為標(biāo)準(zhǔn)，而生態(tài)影響的定量評估技術(shù)尚未充分開發(fā)、建立和普及。

我國的《防沙治沙法》、《土地承包法》、《草原法》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律對植樹造林、草地保護(hù)作出了明確規(guī)定，但并未對自然資源物權(quán)人的權(quán)利受到合理限制的情況下，國家給予受損利益的補償加以規(guī)定，即使有體現(xiàn)，約束力也不強，而法律條款之間本身存在著矛盾，更加影響了生態(tài)補償制度的實施。

三、自然資源物權(quán)受到合理限制下生態(tài)補償機制的具體對

針對上述問題，我們認(rèn)為，當(dāng)自然資源物權(quán)受到合理限制時，生態(tài)補償機制的運作應(yīng)做好以下幾個工作。

（一）明晰界定自然資源產(chǎn)權(quán)

環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定應(yīng)該是對環(huán)境歸屬、環(huán)境質(zhì)量及環(huán)境侵權(quán)程度，從質(zhì)和量、近期和長期、局部和整體上的權(quán)威性、可操作性的行為規(guī)定和使用約束。我國現(xiàn)行《憲法》第9條規(guī)定“礦床、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！边@意味著在我國生態(tài)環(huán)境是整個社會的財富，它在本質(zhì)上不屬于單一的個人或某個團(tuán)體，是公共財產(chǎn)。但在實踐中，往往因這種復(fù)雜的關(guān)系使生態(tài)環(huán)境的權(quán)利和義務(wù)主體缺失。生態(tài)環(huán)境所有權(quán)的虛化現(xiàn)象在我國是一個普遍存在的客觀事實。所有權(quán)的虛化直接導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)的模糊。建議在國家和集體對自然資源的所有權(quán)不變的前提下，盡可能地分散自然資源的經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)，將因生態(tài)治理過程中發(fā)生的補償直接分配給自然資源經(jīng)營者和管理者，并且強化社會經(jīng)濟(jì)主體的環(huán)境產(chǎn)權(quán)意識，把環(huán)境資源視為環(huán)境資源資產(chǎn)，逐步將其劃入資產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)行有效調(diào)整，給予自然資源物權(quán)的享有者相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)的確定與保護(hù)。只有這樣，才能賦予權(quán)利人以制度上的保障。在此基礎(chǔ)上，通過市場機制建立環(huán)境產(chǎn)權(quán)的作用和流轉(zhuǎn)機制。

（二）明確補償主體

生態(tài)補償機制的主體是參與生態(tài)活動的各關(guān)系人(自然人和法人)，它包括兩類：公共主體和市場主體。[]生態(tài)補償機制的公共主體就是政府及各類相應(yīng)的機構(gòu)和組織。由于生態(tài)經(jīng)濟(jì)的公共性，而且本文討論的是自然資源物權(quán)受到合理限制時的補償主體，這就決定了政府作為公共主體參與生態(tài)活動補償?shù)谋厝恍院椭匾?。由此，?yīng)當(dāng)充分發(fā)揮政府在該生態(tài)補償機制中的主導(dǎo)作用，即主張補償主體行政化。具體表現(xiàn)為對生態(tài)治理中的受損權(quán)利人的補償需要政府實施。從而權(quán)利人的權(quán)利將得到政府穩(wěn)定而有力的保障，充分體現(xiàn)了補償機制的有效性。

（三）補償制度法制化

生態(tài)補償實質(zhì)上是一種利益協(xié)調(diào)，也是一種矛盾協(xié)調(diào)。利益協(xié)調(diào)可以通過經(jīng)濟(jì)途徑、觀念途徑、制度途徑等多條途徑予以實現(xiàn)。利益沖突的制度協(xié)調(diào)是指針對利益關(guān)系直接進(jìn)行協(xié)調(diào)，是通過對人們之間利益關(guān)系的重新定位和對人的利益行為范圍的限制來實現(xiàn)利益協(xié)調(diào)的。從人類社會利益協(xié)調(diào)的歷史來看，利益沖突的利益協(xié)調(diào)通常是以國家協(xié)調(diào)的形式表現(xiàn)出來的，利益協(xié)調(diào)是國家的重要職能。在對社會利益沖突的制度協(xié)調(diào)中，法律制度是其中核心的內(nèi)容之一。通過法律機制的協(xié)調(diào)，可以有效降低政策協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)和觀念協(xié)調(diào)的主觀隨意性，從而最大限度地保持利益制度和整個社會的穩(wěn)定。強調(diào)法律制度在生態(tài)補償中的重要性和權(quán)威性，對于整個生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展具有至關(guān)重要的意義。實踐證明“補償政策法律化”使補償制度名副其實地成為使受損權(quán)益得到恢復(fù)和彌補的一種法律手段。

1、確立生態(tài)補償?shù)膽椃ǖ匚?。憲法是我國的根本大法，而生態(tài)補償是推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，所以只有明確生態(tài)補償?shù)膽椃ǖ匚徊拍茼樌麑崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。確立生態(tài)補償?shù)膽椃ǖ匚恢饕菍ι鷳B(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格的界定。

2、制定與完善我國的環(huán)境保護(hù)法。修改現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)基本法，在環(huán)境保護(hù)基本法中把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略確立為環(huán)境立法的指導(dǎo)思想，并以此為指導(dǎo)，把自然資源有償使用的原則和生態(tài)補償制度確立為我國環(huán)境保護(hù)的基本原則和基本制度，在此基礎(chǔ)上，修改環(huán)境保護(hù)單行法，對《森林法》、《草原法》、《野生動物保護(hù)法》、《水土保持法》等已確立的生態(tài)補償制度要進(jìn)一步具體化、完善化，使之具有可操作性和科學(xué)性。對其它資源保護(hù)和污染防治法增加生態(tài)補償制度，尤其是生態(tài)補償要融入《環(huán)境影響評價法》中。通過這些立法措施，對自然資源物權(quán)受到合理限制的權(quán)利人的權(quán)利加以具體規(guī)定，并且給予權(quán)利受限后的有效補償。

（四）確定補償標(biāo)準(zhǔn)

補償標(biāo)準(zhǔn)的確立是生態(tài)補償機制中的一大難點。很多人將其歸結(jié)為生態(tài)環(huán)境的功能價值的難以計量。需要指出的是，我國的生態(tài)資源所有權(quán)屬于國家，國家實施生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策和措施，是對生態(tài)資源的開發(fā)利用權(quán)的限制性征收的行政法律行為，生態(tài)補償是基于這一行政行為對法人或個人生態(tài)資源財產(chǎn)的收益權(quán)限制的行政補償制度。補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該在國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和其對生態(tài)效益的需求間尋求平衡點。

對于建設(shè)項目生態(tài)補償金的確定，可以考慮與環(huán)境影響評價相結(jié)合，充分利用環(huán)評的各項數(shù)據(jù)資料，使環(huán)境影響的定性評估與定量評估同時進(jìn)行，在環(huán)評階段確定生態(tài)補償金的數(shù)額，同時也可提高環(huán)評的準(zhǔn)確性、科學(xué)性，還可以節(jié)省環(huán)境管理機關(guān)的工作量，提高工作效率。

賠償與補償只是一種相對的公平，在現(xiàn)有的條件下無法做到完全的公平。盡管如此，生態(tài)補償機制也要在力求在公平公開的層面上運行，必須有科學(xué)核算生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)體系。對補償標(biāo)準(zhǔn)的確定，很大程度上依靠對資源環(huán)境的價值進(jìn)行評估。

（五）確定多樣化的補償方式

生態(tài)補償機制應(yīng)建立國家、地方、區(qū)域、行業(yè)多層次的補償系統(tǒng)，實行政府主導(dǎo)、市場運作、公眾參與的多樣化生態(tài)補償方式。

1、政策補償與技術(shù)補償相結(jié)合。政策補償，即上一級政府對下一級政府的權(quán)利和機會補償。受補償者在授權(quán)的權(quán)限內(nèi)，利用制定政策的優(yōu)先權(quán)和優(yōu)惠待遇，制定一系列創(chuàng)新性的政策，促進(jìn)發(fā)展并籌集資金。技術(shù)補償，是指中央和當(dāng)?shù)卣约夹g(shù)扶持的方式對生態(tài)環(huán)境的綜合防治給予支持。具體內(nèi)容有：補償主體開展技術(shù)服務(wù)，提供無償技術(shù)咨詢和指導(dǎo)，培訓(xùn)因自然資源受到合理限制的權(quán)利人的生產(chǎn)技能和管理水平，使他們能夠利用有限的資源創(chuàng)造最大的財富。

2、連續(xù)補償與一次性補償相結(jié)合。以目前的生態(tài)補償政策來看，例如國家實行的退耕還林與退牧還草工程，生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)不可能在短期內(nèi)實現(xiàn)，有一個循序漸進(jìn)的過程。而對于農(nóng)牧民來說，退還之后失去了部分或全部賴以生存的生產(chǎn)資料，為了保障農(nóng)牧民的利益，使其能維持基本的生計，在項目實施的初期階段，至少在5～8年內(nèi)，國家和地方政府要連續(xù)對項目實施主體進(jìn)行補償，以推動其生產(chǎn)經(jīng)營方式的逐步轉(zhuǎn)型。而對于一些生態(tài)環(huán)境特別惡劣，退還后失去了生存條件的農(nóng)牧戶，應(yīng)實行“生態(tài)移民”安置，其具體辦法可以是一次性發(fā)給移民搬家費，再給予工作就業(yè)機會或分給承包地。

3、政府補償和民間補償相結(jié)合。政府補償是由政府提供財政資金或?qū)嵨镞M(jìn)行的補償。這是由政府生態(tài)環(huán)境恢復(fù)與建設(shè)的職責(zé)所決定的。政府補償?shù)膶嵸|(zhì)是建立公共支付體系，其受付方為土地使用者、自然資源的經(jīng)營者等，這種方式的好處是資金來源廣泛而穩(wěn)定，包括稅收、發(fā)行債券和對生態(tài)環(huán)境受益方收費，但事實上，由于政府的財力有限，有必要把政府補償與民間補償結(jié)合起來。民間補償通常是指在私人之間即受益人與利益受限人之間相互商議的基礎(chǔ)上訂立的補償方法。

（六）規(guī)范生態(tài)補償管理

1、生態(tài)補償必須堅持“保護(hù)者受益、損害者付費、受益者補償”的基本原則，即環(huán)境保護(hù)者有權(quán)利得到投資回報；環(huán)境開發(fā)者要為其開發(fā)、利用資源環(huán)境的行為支付代價；環(huán)境損害者要對其造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染損失做出賠償；環(huán)境受益者有責(zé)任和義務(wù)向提供優(yōu)良生態(tài)環(huán)境的地區(qū)和人們進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a償。這里應(yīng)當(dāng)特別強調(diào)，對于生態(tài)治理過程中，其權(quán)利受到合理且必要限制的權(quán)利人的補償。

2、建立統(tǒng)一管理機構(gòu)。建立起清理、核查、勘測、統(tǒng)計受限權(quán)利人的自然資源的實物形態(tài)和價值形態(tài)的存量，并跟蹤、統(tǒng)計自然資源產(chǎn)權(quán)變動情況，加速建立對該類自然資源價值的核算體系，完成生態(tài)環(huán)境資源實物及價值形態(tài)的核算，逐步建立健全自然資源賬戶管理制度。同時，建立國家環(huán)境督察制度，加強對跨地區(qū)、流域經(jīng)濟(jì)區(qū)以及產(chǎn)業(yè)間環(huán)境問題的管理，協(xié)調(diào)“發(fā)達(dá)地區(qū)”和“欠發(fā)達(dá)地區(qū)”、“上游區(qū)域”和“下游區(qū)域”之間的補償。

3、實行統(tǒng)一監(jiān)督辦法。建立財政生態(tài)補償資金使用績效考核評估制度，對各項財政專項補助資金的使用績效進(jìn)行嚴(yán)格的檢查考核，使財政生態(tài)補償資金更好地發(fā)揮激勵和引導(dǎo)作用。同時，要建立健全實施生態(tài)補償?shù)膶徲嬛贫群托畔⒐_制度，接受社會監(jiān)督。

（七）補償資金的融資方式多樣化

生態(tài)補償資金可以從以下途徑進(jìn)行籌集：

1、生態(tài)補償費與生態(tài)補償稅。生態(tài)利益補償資金，首先來源于生態(tài)環(huán)境稅收；其次是依生態(tài)環(huán)境法所得的罰款、沒收所得；其三是國際組織、社會各界為生態(tài)環(huán)保的捐助資金；其四是設(shè)定生態(tài)環(huán)保彩票，建立環(huán)?；?，由統(tǒng)一的基金組織管理，以及其他形式的各種生態(tài)環(huán)?；?。

2、各級財政生態(tài)專項補償。目前進(jìn)行得較多的是國家財政專項補償，國家作為生態(tài)效益補償?shù)闹饕峁┱?，即作為生態(tài)補償基金的主要來源，由各級政府在財政預(yù)算中安排一定的資金用于補償生態(tài)環(huán)境利益外溢問題。但這種單一的補償渠道離實際需要相差甚遠(yuǎn)。今后要逐步建立起起國家財政補償與區(qū)域內(nèi)財政補償及部門補償相結(jié)合的補償機制。建立不同層級的利益補償系統(tǒng)、中央補償系統(tǒng)和地方補償系統(tǒng),與之相對應(yīng)的是中央補償資金和地方補償資金，中央資金主要針對全局性的補償問題,而各省、市等地方政府可以就本地區(qū)生態(tài)環(huán)境項目設(shè)立地方補償資金，并可在補償計劃上單列出對物權(quán)受限人的補償，設(shè)立這種多層次的補償資金可以對地方環(huán)境保護(hù)起到刺激作用，同時形成上下多層的互動機制。同時，建議設(shè)立專家組，對各省的生態(tài)環(huán)境狀況評估，提出資金分配方案。同時，地方設(shè)立專家組，對項目實施進(jìn)度、效果進(jìn)行評估。專家組還要對項目結(jié)果進(jìn)行檢驗驗收，確定資金的發(fā)放。

3、建立生態(tài)建設(shè)補償基金。可以由國家涉農(nóng)部門和環(huán)保部門牽頭建立“生態(tài)環(huán)境建設(shè)補償基金”，首先由國家財政撥款作為墊底資金，在此基礎(chǔ)上，號召有關(guān)企業(yè)、組織和個人捐贈，這既可為社會環(huán)保人士提供表達(dá)心愿的途徑，又開辟了環(huán)保建設(shè)資金來源渠道。

4、優(yōu)惠信貸[]。優(yōu)惠信貸是以低息貸款的形式向有利生態(tài)環(huán)境的行為和活動提供一定的啟動資金，解決資金缺乏問題，鼓勵當(dāng)?shù)厝藦氖掠欣鷳B(tài)環(huán)境的行為和活動，同時貸款還可以刺激借貸人有效地使用貸款，提高行為的生態(tài)效率。

5、積極發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)。將部分生態(tài)環(huán)境價值市場化，采取生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易補償，例如在旅游收入中收取一定比例的補償基金。

(八)建立一種可持續(xù)發(fā)展的政績考核制度

1、重新審視現(xiàn)有的GDP指標(biāo)核算體系，建立綠色GDP指標(biāo)體系或建立可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系。

2、在規(guī)劃時既要考慮經(jīng)濟(jì)增長，又要考慮生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理。為此需建立相應(yīng)科學(xué)的考核指標(biāo)，明確經(jīng)濟(jì)主體的權(quán)利和責(zé)任，有效約束不顧環(huán)境后果，不顧他人利益的掠奪性、破壞性的開發(fā)。

3、建立和完善生態(tài)補償制度是十分必要的，包括開發(fā)利用資源與環(huán)境恢復(fù)之間的環(huán)境補償，資源輸出與資源受惠地區(qū)之間的環(huán)境補償?shù)取?/p>

(九)建立生態(tài)保護(hù)價值增值的評估機制和評估機構(gòu)

一方面，要加強研究和開發(fā)適用于生態(tài)資源價值的數(shù)量化技術(shù)，建立評估機制和評估機構(gòu)，培訓(xùn)評估人員，使評估盡快掌握生態(tài)資源數(shù)量化技術(shù)，為生態(tài)補償順利展開奠定堅實的技術(shù)基礎(chǔ)，提供數(shù)量化技術(shù)保障。另一方面，建立生態(tài)資源存量的年度調(diào)查與統(tǒng)計制度，掌握區(qū)域生態(tài)資源存量的歷史變遷和現(xiàn)狀變化，根據(jù)人們普遍認(rèn)可的生態(tài)環(huán)境狀況條件和生態(tài)資源存量的合理值，為生態(tài)補償制度的實施提供依據(jù)。

(十)開展生態(tài)保護(hù)補償?shù)脑圏c工程

從目前的情況看，對于生態(tài)保護(hù)補償機制、生態(tài)補償?shù)脑瓌t為大多數(shù)人尤其是被補償?shù)貐^(qū)所贊同。但具體的補償形式、補償方法和補償力度，有些人還有不同的看法，具體操作有難度?？梢韵戎鸩皆谌舾傻貐^(qū)、若干領(lǐng)域先進(jìn)行試點。

第7篇：退耕還林土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)范文

關(guān)鍵詞：生態(tài)補償；內(nèi)涵；理論基礎(chǔ)；理論研究；實踐

中圖分類號：F133.3　文獻(xiàn)標(biāo)識碼；A　文章編號：1003-4161(2010)05-0105-06

引言

資源枯竭與環(huán)境惡化使自然資源的供給與生態(tài)環(huán)境的服務(wù)功能和人類的持續(xù)發(fā)展要求之間的矛盾日益凸顯，越來越多的人開始正視和關(guān)注這個問題。作為能夠有效解決上述矛盾的方法之一，生態(tài)補償也隨之受到社會各界的廣泛重視，并成為生態(tài)環(huán)境與自然資源問題中的重大研究課題。早在19世紀(jì)70年代，北美、西歐等發(fā)達(dá)國家就已開始了對生態(tài)補償?shù)难芯?，擁有極為豐富的實踐經(jīng)驗。相比之下，我國生態(tài)補償?shù)睦碚撗芯颗c實踐起步較晚，尚處于初步探索階段，缺乏成熟的理論成果和實踐經(jīng)驗。有鑒于此，從生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵出發(fā)，綜述國內(nèi)外生態(tài)補償理論與實踐的研究成果，對我國進(jìn)一步開展這一領(lǐng)域的理論研究、政策制定和實踐探索具有重要意義。

一、生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵與理論基礎(chǔ)

(一)生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵

生態(tài)補償自其產(chǎn)生伊始便成為西方學(xué)界的研究熱點之一，傳入我國后，更是如此。時至今日，盡管生態(tài)補償?shù)难芯堪l(fā)展歷程已然不短，但就其內(nèi)涵，國內(nèi)外學(xué)界仍沒有達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識。對此，我們可以從時間和空間兩個不同層面人手，對生態(tài)補償內(nèi)涵的各種不同理解做一簡要回顧和歸納。

從時間上看，不同時期，人們對生態(tài)補償內(nèi)涵的理解是不同的，具有與時俱進(jìn)的特點。生態(tài)補償最早源于生態(tài)學(xué)理論，專指自然生態(tài)補償…。自然生態(tài)補償被定義為生物有機體、種群、群落或生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時，所表現(xiàn)出來的緩和干擾、調(diào)節(jié)自身狀態(tài)使生存得以維持的能力，或者可以看作生態(tài)負(fù)荷的還原能力。20世紀(jì)70到80年代，人類作為地球的主要活動者，更多的參與到了生態(tài)系統(tǒng)的管理當(dāng)中，生態(tài)補償也因此進(jìn)入生態(tài)管理領(lǐng)域，被認(rèn)為是人們保護(hù)生態(tài)環(huán)境和生態(tài)功能，確保一定區(qū)域內(nèi)生態(tài)穩(wěn)定的一種有效措施。20世紀(jì)90年代以來，生態(tài)補償被引入社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，更多地被理解為一種環(huán)境資源保護(hù)的經(jīng)濟(jì)刺激手段。人們通過它，可以內(nèi)化生態(tài)環(huán)境資源的外部性，解決生態(tài)環(huán)境資源的保護(hù)與恢復(fù)問題。

從空間上看，同一時期，人們對生態(tài)補償內(nèi)涵的理解亦存在差異，具有濃重的學(xué)科特色。不同學(xué)科對生態(tài)補償內(nèi)涵的理解之所以不同，是因為不同學(xué)科研究生態(tài)補償?shù)某霭l(fā)點不同，側(cè)重點不同，所涉及的領(lǐng)域亦不相同。簡單舉例，在生態(tài)學(xué)中，生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵講的是生態(tài)系統(tǒng)的自我還原功能；而在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵指的卻是一種對生態(tài)環(huán)境受益者收費，受損者補償?shù)慕?jīng)濟(jì)措施。

綜上所述，雖然人們關(guān)于生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵并未統(tǒng)一認(rèn)識，但隨著多學(xué)科綜合交叉的研究趨勢的興起，生態(tài)補償內(nèi)涵的諸多不同理解必將趨于融合，全面發(fā)展。有鑒于此，筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段，生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵應(yīng)當(dāng)是指政府制定的能夠引導(dǎo)不同利益主體共同進(jìn)行生態(tài)保護(hù)投資(或者減少生態(tài)破壞)的綜合經(jīng)濟(jì)政策措施。具體來講，這種措施能夠使人們在利益博弈時做出的最優(yōu)決策與保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源的需求相一致，對破壞生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行收費，對破壞生態(tài)環(huán)境的額度加以限制，對保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為給予補償，積極鼓勵人們進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資，間接增大破壞生態(tài)環(huán)境的機會成本，讓所有環(huán)境保護(hù)者切實得到其保護(hù)行為帶來的經(jīng)濟(jì)利益。

(二)生態(tài)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)

生態(tài)補償是針對人們“利他”和“利己”行為博弈的一次典型應(yīng)用，它的理論基礎(chǔ)主要包括外部性理論、公共物品理論、博弈論、生態(tài)資本理論以及可持續(xù)發(fā)展理論五個方面。在此，我們有必要對上述五方面經(jīng)濟(jì)理論做一綜述。

1.外部性理論。在生態(tài)環(huán)境問題的研究過程中，我們必然要涉及外部性問題。通過對外部性問題的探討，我們找到了一個解決生態(tài)環(huán)境問題的有效方法――生態(tài)補償。因此，很多時候，我們會從外部性的角度對生態(tài)補償加以定義，以顯示外部性對生態(tài)補償?shù)闹匾?。那么，究竟什么是外部性?簡單來講，外部性就是指由某種經(jīng)濟(jì)活動產(chǎn)生的、存在于市場機制之外的影響。經(jīng)濟(jì)活動除了在市場機制內(nèi)部影響當(dāng)事雙方(賣方和買方)外，還可能會在市場機制外部影響一些旁觀者。這些旁觀者不會因此得到應(yīng)有的補償或付出相應(yīng)的代價。當(dāng)一種生產(chǎn)或消費活動對其他生產(chǎn)或消費活動產(chǎn)生不反映在市場價格中的問接效應(yīng)時，外部性就凸顯了出來。因此，在存在外部性時，社會對市場結(jié)果的關(guān)注擴大到超出市場中買者與賣者的利益之外，還要包括受到影響的旁觀者的利益，但在現(xiàn)實中，由于消費者與生產(chǎn)者在決定需求或供給時，很少考慮到他們行為的外部效應(yīng)，所以在存在外部性時生態(tài)資源配置與利用很難達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。就如同庇古所說，“社會邊際成本收益與私人邊際成本收益背離時，不能靠在合約中規(guī)定補償辦法予以解決。這就必須依靠外部力量，即政府干預(yù)加以解決。當(dāng)它們不相等時，政府可以通過稅收與補貼等經(jīng)濟(jì)干預(yù)手段使邊際稅率(邊際補貼)等于外部邊際成本(邊際外部收益)，使外部性‘內(nèi)部化’。通過征稅和補貼，實現(xiàn)私人最優(yōu)與社會最優(yōu)的一致。”目前，庇古的這種外部性“內(nèi)部化”思想已為絕大多數(shù)研究生態(tài)補償問題的學(xué)者所采用，并由此引出產(chǎn)權(quán)清晰理論，提出對生態(tài)環(huán)境資源界定產(chǎn)權(quán)，內(nèi)化生態(tài)環(huán)境問題中的外部性。

2.公共產(chǎn)品理論。公共物品理論解釋了環(huán)境為什么會被破壞，資源為什么會被過度使用以及政府為什么需要出面來保護(hù)生態(tài)環(huán)境。我們知道，經(jīng)濟(jì)學(xué)中，社會產(chǎn)品有公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之分。公共產(chǎn)品是這樣一種產(chǎn)品，它能夠便宜地向一部分消費者提供，但是一旦該商品向一部分消費者提供，就很難阻止其他人也消費…J。與私人產(chǎn)品相比，公共產(chǎn)品具有兩個基本特征：非競爭性和非排他性。非競爭性產(chǎn)品使每個人都能夠得到，而不影響任何個人消費它們的可能性。非排他性產(chǎn)品使所有人都無法被排除在消費之外，其結(jié)果是很難或者不可能對使用非排他性產(chǎn)品的人們進(jìn)行收費――這些非排他性產(chǎn)品能夠在不直接付錢的情況下被享用。一般來講，生態(tài)環(huán)境及資源可以看做是一種生態(tài)產(chǎn)品，具有公共產(chǎn)品的兩個基本特征，它的非競爭性讓人們只看到眼前利益，過度使用，最終使全體社會成員的利益受損；它的非排他性導(dǎo)致整個生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)過程中的生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益脫節(jié)，在缺乏有效激勵的情況下，很少會有人愿意向生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)進(jìn)行投資，而這種投資卻恰恰是整個社會所急需的。因此，要解決好生態(tài)環(huán)境資源的保護(hù)和恢復(fù)問題，就必須立足于公共物品理論，建立有效激勵措施，使生態(tài)產(chǎn)品的受益者付出相應(yīng)的費用，供給者獲得合理的經(jīng)濟(jì)回報。

3.博弈論。博弈論指任何類型的游戲和競賽里的決策主體(個人、企業(yè)、集團(tuán)、政黨、國家等)在相互對抗中，對抗雙方(或多

方)相互依存的一系列策略和行動的過程集合。它的特征表現(xiàn)在有規(guī)則；需兩人以上參與；每個人的博弈結(jié)果都取決于所有參加者的行為；在對博弈對手可能采取的行為進(jìn)行理智的判斷后作出自己最好的選擇。博弈論之所以受到諸多經(jīng)濟(jì)學(xué)家的推崇，在于它能夠揭示個人理性與集體理性的矛盾所在，并為促成個人理性與集體理性的統(tǒng)一、實現(xiàn)集體最優(yōu)提供途徑。進(jìn)行博弈分析的最終目的是運用博弈規(guī)劃來確定均衡，即所有參與人的最優(yōu)策略組合。不管博弈各方是合作、競爭、威脅還是暫時讓步，博弈論模型的求解目標(biāo)都是使最終利益最大化，但這種最大化又必須建立在各方都采取各自“最好策略”的基礎(chǔ)上，從而使各方最終達(dá)到一個力量均衡，誰也無法通過偏離均衡點而獲得更多的利益。也就是說人們都站在自己的角度在充分考慮到他人的可能決策的情況下，做出自己最優(yōu)的選擇，如果競爭各方都按照上述情形做出決策，那么就會使整個的競爭局面獲得最大利益，資源得到有效配置，誰也無法改變。當(dāng)然，這必須建立在競爭各方不相互串通的假設(shè)前提之上。生態(tài)補償之所以需要應(yīng)用博弈論進(jìn)行分析，正是看到了它對各相關(guān)決策主體行為研究的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。人們可以通過博弈分析對生態(tài)補償中各利益相關(guān)者的行為進(jìn)行研究，并利用博弈論中的“囚徒困境”、“智豬博弈”、“斗雞博弈?！钡冉?jīng)典問題的思維方式研究生態(tài)系統(tǒng)中的博弈現(xiàn)象。根據(jù)相關(guān)受益者和受損者的行為決策找出其中個體理性在沒有集體價值觀約束下產(chǎn)生的個體行為缺乏約束機制，個體缺乏主動合作意愿，個人理性與集體理相互矛盾的原因，并利用博弈論中的有關(guān)理論加以解決和正確引導(dǎo)，使生態(tài)補償中利益各方再次回到均衡狀態(tài)。

4.生態(tài)資本理論。生態(tài)資本理論的核心在于將生態(tài)環(huán)境資源納入資本范疇，并從資本角度對生態(tài)環(huán)境資源展開討論。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，生態(tài)環(huán)境資源具有的生態(tài)效益價值已為越來越多的人所關(guān)注，人們開始將這種價值視為一種基本的生產(chǎn)要素，投入到產(chǎn)業(yè)資本循環(huán)當(dāng)中。生態(tài)補償也據(jù)此通過計算生態(tài)環(huán)境資源的生態(tài)效益價值得到生態(tài)補償?shù)木唧w數(shù)額。生態(tài)資本理論大體囊括以下五方面內(nèi)容：

(1)生態(tài)資本的具體范圍。生態(tài)資本主要包括：能直接進(jìn)入當(dāng)前社會生產(chǎn)與再生產(chǎn)過程的自然資源，即自然資源總量(可更新的和不可更新的)和環(huán)境消納、轉(zhuǎn)化廢物的能力(環(huán)境的自凈能力)；自然資源(及環(huán)境)的質(zhì)量變化和再生量變化，即生態(tài)潛力；生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，這里是指生態(tài)系統(tǒng)的水環(huán)境質(zhì)量和大氣等各種生態(tài)因子為人類生命和社會生產(chǎn)消費所必需的環(huán)境資源“。

(2)生態(tài)資本的稀缺性。自然賦予人們的資源相對人們?nèi)找鏀U大的需求是有限的，當(dāng)人類需求的無限性與自然資源有限性產(chǎn)生矛盾時，環(huán)境資源的“稀缺性”隨之體現(xiàn)。同時，人口的不斷增長和延續(xù)，以及環(huán)境資源在空間上分布的不均衡，使得環(huán)境資源的稀缺性更加明顯。生態(tài)資本往往會和供求聯(lián)系在一起，這時它是具有價格的，而它的價格大小正是取決于其本身的稀缺性和開發(fā)利用的成本。

(3)生態(tài)資本的勞動價值論。隨著人類活動范圍的日益擴大，地球上的生態(tài)系統(tǒng)已不再是“天然的自然”而是“人工的自然”了，生態(tài)環(huán)境資源成為人們創(chuàng)造財富的要素之一_9]。因此，由于人的勞動的參與，生態(tài)資本在某種程度上也凝結(jié)了人類無差別的勞動(人類為生態(tài)資源的保護(hù)和發(fā)展所費的勞動)，具有價值和使用價值，也即生態(tài)資本的生態(tài)效益價值亦要決定于它對人類的有用性。

(4)生態(tài)資本的雙重屬性。生態(tài)資本由于其具有生態(tài)效益價值，能夠通過參與生產(chǎn)活動帶來經(jīng)濟(jì)效益而具有資本的一般屬性；同時生態(tài)資本又由于其自身內(nèi)涵，具有生態(tài)屬性，即人們在開發(fā)利用生態(tài)環(huán)境資源時必須遵循生態(tài)規(guī)律才能獲得最大收益。

(5)生態(tài)資本的總經(jīng)濟(jì)價值論。總經(jīng)濟(jì)價值由兩部分組成：使用價值和非使用價值，其中非使用價值又包括選擇價值和存在價值。生態(tài)資本的使用價值直接參與生產(chǎn)，而非使用價值使人們在開發(fā)利用自然環(huán)境時具有更多選擇并切實感受到整個生態(tài)系統(tǒng)平衡發(fā)展的好處。

隨著人類不斷提高對生存環(huán)境質(zhì)量的要求，生態(tài)系統(tǒng)的整體性就顯得越發(fā)重要，而生態(tài)資本的價值也在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程當(dāng)中凸現(xiàn)出來。當(dāng)生態(tài)資本理論應(yīng)用于生態(tài)補償領(lǐng)域之后，人們徹底意識到只向自然索取，而不向自然投資的做法絕不可取。

(6)可持續(xù)發(fā)展理論。可持續(xù)發(fā)展理論是人類社會發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物，當(dāng)生態(tài)危機和自然災(zāi)害頻頻爆發(fā)，自然資源變得稀缺時，人們開始對以往的傳統(tǒng)發(fā)展觀進(jìn)行反思。在生存環(huán)境日益惡劣的威脅下，人們不得不重新審視社會發(fā)展與自然環(huán)境的關(guān)系，探索長久穩(wěn)定、適宜生存的新的發(fā)展模式。作為這次反思的結(jié)果，可持續(xù)發(fā)展理論不僅為人類日后的發(fā)展指明了方向，也為人們進(jìn)行的生態(tài)補償描繪出了最終目標(biāo)?？沙掷m(xù)發(fā)展是指既滿足當(dāng)代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展，突出表現(xiàn)兩個方面，一是時間上的可持續(xù)性，二是空間上的協(xié)調(diào)性，通過橫向和縱向的持續(xù)協(xié)調(diào)達(dá)到打破束縛，改變現(xiàn)狀的目的?？沙掷m(xù)發(fā)展是一項經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的長期戰(zhàn)略，主要包括生態(tài)環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和社會的可持續(xù)發(fā)展三個方面，特別強調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)是統(tǒng)一的，環(huán)境問題與社會經(jīng)濟(jì)問題必須一起考慮，并且在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中求得解決，實現(xiàn)社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的同步發(fā)展；世界上富足的人應(yīng)當(dāng)把他們的生活方式控制在生態(tài)許可的范圍內(nèi)，并且應(yīng)當(dāng)使人口數(shù)量和人口增長同生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)潛力的變化協(xié)調(diào)一致；必須擺脫過去的發(fā)展模式，從整體生態(tài)系統(tǒng)考慮環(huán)境問題，制定協(xié)調(diào)改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的長期政策，重視自然資源的合理利用和持續(xù)利用，以生態(tài)改善來保障可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的完成。

二、國內(nèi)外生態(tài)補償理論研究

(一)國外生態(tài)補償?shù)睦碚撗芯?/p>

國外生態(tài)補償?shù)睦碚撗芯砍晒⒉欢嘁?，除了部分零散的研究結(jié)論外，有跡可循的僅僅只剩下一些西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論。因此，我們就從這些基本經(jīng)濟(jì)理論人手，對國外生態(tài)補償?shù)睦碚撗芯窟M(jìn)行綜述。回顧歷史，國外生態(tài)補償?shù)睦碚撗芯靠梢宰匪莸饺藗冴P(guān)于如何解決外部性的探討，其中最具代表性的是英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古和羅納德?科斯。

庇古提出了經(jīng)典的“庇古稅”理論，認(rèn)為外部性問題可以通過政府以稅收等方式要求外部性產(chǎn)生者補償社會總成本與私人成本之間的差額加以解決，實現(xiàn)成本的內(nèi)部化，避免社會福利的再次損失。按照庇古的觀點，導(dǎo)致市場配置資源失效的原因是經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的私人成本與社會成本不相一致，從而私人的最優(yōu)導(dǎo)致社會的非最優(yōu)。因此，糾正外部性的方案是政府通過征稅或者補貼來矯正經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的私人成本。只要政府采取措施使得私人成本和私人利益與相應(yīng)的社會成本和社會利益相等，則資源配置就可以達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。庇古稅是解決環(huán)境問題的古典教科書的方式，屬于直接環(huán)境稅。它按照污染物的排放量或經(jīng)濟(jì)活動的危害來確定納稅義務(wù)，所以是一種從量稅。庇古稅的單位稅額，應(yīng)該根據(jù)一項經(jīng)濟(jì)活動的邊際社會成本等于

邊際效益的均衡點來確定，這時對污染排放的稅率就處于最佳水平。生態(tài)補償也正是基于這種思想，不斷得到發(fā)展和完善。

羅納德?科斯則提出了不同看法，即著名的“科斯定律”?？扑苟筛嬖V我們當(dāng)產(chǎn)權(quán)明晰，而且交易費用為零(或者較小)時，人們可以通過引入市場交易機制來實現(xiàn)外部效應(yīng)的內(nèi)部化，進(jìn)而使外部性問題得到解決。如果產(chǎn)權(quán)的界定是適當(dāng)?shù)?，那么，人們就會被迫償付他們給別人帶來的任何外部負(fù)效應(yīng)，而且，市場交易將產(chǎn)生有效率的結(jié)果。根據(jù)科斯的說法，在生態(tài)補償中，只要生態(tài)環(huán)境與自然資源的產(chǎn)權(quán)界定明確，生態(tài)補償?shù)膶崿F(xiàn)就可以通過市場機制來完成，最后的具體補償標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)目則取決于當(dāng)事雙方的討價還價能力以及相關(guān)的污染破壞程度。

“庇古稅”理論和科斯定律雖然出發(fā)的角度不同，但都給出了令人信服的解決外部性問題的途徑，成為人們通過政府或市場實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)闹匾碚撘罁?jù)。時間推移，外部性理論的發(fā)展及其在環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域的應(yīng)用推動著外部性損害補償思想與生態(tài)補償思想的形成和發(fā)展。在此期間’，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家塞尼卡和陶希格提出的從環(huán)境與發(fā)展關(guān)系方面考慮補償問題的補償發(fā)展理論和可持續(xù)發(fā)展理論成為繼“庇古稅”理論和科斯定律之后，最能代表國外生態(tài)補償理論研究發(fā)展進(jìn)程的重要理論成果。前者被視為“庇古稅”理論和科斯定律的繼承與發(fā)揚，而后者則是整個人類社會關(guān)于發(fā)展的普遍共識。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，國外對生態(tài)補償?shù)睦碚撗芯恐匦挠珊暧^討論轉(zhuǎn)向微觀研究，有關(guān)補償主體的行為與選擇、補償?shù)慕?jīng)濟(jì)原因、補償?shù)氖袌龌緩揭约把a償?shù)木唧w機制等方面內(nèi)容成為這一時期的研究重點。今天，隨著計量經(jīng)濟(jì)學(xué)在世界范圍內(nèi)的廣泛應(yīng)用，具體補償問題的實證分析成為國外生態(tài)補償理論研究的又一趨勢。在此趨勢下，不少學(xué)者開始對具體區(qū)域的生態(tài)補償問題展開討論，并在指導(dǎo)實踐和為政府提供政策建議的研究目的下，研究出不少切實可行的區(qū)域補償理論成果，使國外生態(tài)補償?shù)膶嵺`水平亦提高不少。

(二)國內(nèi)生態(tài)補償?shù)睦碚撗芯?/p>

國內(nèi)生態(tài)補償?shù)睦碚撗芯侩m然起步晚于西方發(fā)達(dá)國家，但經(jīng)過幾十年發(fā)展，還是涌現(xiàn)出一批具有較高學(xué)術(shù)價值的理論成果，為我國生態(tài)補償理論研究的進(jìn)一步發(fā)展打下了堅實基礎(chǔ)。具體而言，這些成果主要涉及生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵、機制、標(biāo)準(zhǔn)及實施途徑四方面內(nèi)容，在此，不妨對它們做一簡要評述。

在生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵方面：章錚(1995)提出生態(tài)環(huán)境補償費是為控制生態(tài)破壞而征收的費用，目的是使外部成本內(nèi)部化。這一概念以外部性理論為基礎(chǔ)，是我國早期生態(tài)補償理論研究的成果之一。毛顯強等人(2002)提出生態(tài)補償是指通過刺激損害(或保護(hù))行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經(jīng)濟(jì)性(或外部經(jīng)濟(jì)性)。他們將生態(tài)補償模式歸納為6類，分別是生態(tài)補償費與生態(tài)補償稅、生態(tài)補償保證金制度、財政補貼制度、優(yōu)惠信貸、交易體系和國內(nèi)外基金，倡導(dǎo)通過收費調(diào)整環(huán)境損害主體和環(huán)境增益主體之間的利益關(guān)系。與章錚相比，毛顯強等人對生態(tài)補償?shù)恼J(rèn)識顯然更加深入，雖然二者都是立足于外部性理論，但是毛顯強等人還特別明確了補償主體和補償對象，細(xì)化了生態(tài)補償?shù)哪Ｊ?，是為我國生態(tài)補償?shù)睦碚撗芯孔龀鲋卮筘暙I(xiàn)。粟晏、賴慶奎(2005)等提出生態(tài)補償是社會矛盾、利益差別、認(rèn)識分歧的整合器，它可以改變成本收益的動態(tài)關(guān)系，實現(xiàn)社會公平、公正。他們二人從生態(tài)補償相關(guān)各方的利益關(guān)系出發(fā)，對生態(tài)補償進(jìn)行定義，和前面的學(xué)者相比，他們對生態(tài)補償內(nèi)涵的研究角度更加偏向人，在實際操作中也更具指導(dǎo)意義。毛峰，曾香(2006)提出生態(tài)補償是對喪失自我反饋與恢復(fù)能力的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行物質(zhì)、能量的反哺和調(diào)節(jié)機能的修復(fù)。毛峰，曾香認(rèn)為生態(tài)系統(tǒng)是具有自我還原能力的，當(dāng)它遭受破壞時，生態(tài)系統(tǒng)會首先進(jìn)行自我恢復(fù)，只有當(dāng)這種還原能力喪失(或者無法同破壞速度相比)時，人為保護(hù)才會成為必要。因此，生態(tài)補償需要兼顧兩方面內(nèi)容，一是以補償保環(huán)境，二是以補償促恢復(fù)。也就是說，生態(tài)補償不僅要減少當(dāng)前人們對生態(tài)系統(tǒng)的破壞，還要修復(fù)過去生態(tài)系統(tǒng)喪失的自我還原能力。梁麗娟等人(2006)從博弈論的角度提出生態(tài)補償是為了走出生態(tài)“囚徒困境”的制度安排，通過建立生態(tài)補償?shù)倪x擇性刺激機制，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的集體理性。他們認(rèn)為生態(tài)補償應(yīng)當(dāng)考慮受益者和受損者的行為選擇，通過博弈分析，建立機制，引導(dǎo)雙方做出保護(hù)生態(tài)環(huán)境的理性選擇。

在建立和完善生態(tài)補償機制方面：(2006)提出的建立包括西部生態(tài)補償機制、重點生態(tài)功能區(qū)補償機制、流域生態(tài)補償機制和要素補償機制構(gòu)成的多層次補償系統(tǒng)。王金南等人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過建立生態(tài)補償機制來實現(xiàn)有效地補償，不僅如此，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)地域的不同情況建立相應(yīng)的補償機制。要因地制宜，突出重點，有所區(qū)別，有所不為，多層次，寬領(lǐng)域的進(jìn)行補償實踐。

在生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)方面：洪尚群(2001)提出生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的三個難點在于效益量計算、補償期限確定和社會心理把握”。具體補償多少應(yīng)重點考慮三方面內(nèi)容，首先是生態(tài)環(huán)境的好轉(zhuǎn)給受益者帶來多少收益，給受損者帶來的多少損失；其次是補償時間多久為宜，最后是補償涉及的各相關(guān)利益方的心理如何把握。吳曉青(2002)應(yīng)用生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，用受益總量和經(jīng)濟(jì)損失二者差值得出受益者應(yīng)提供的補償數(shù)量，在操作上量化了生態(tài)補償?shù)难a償標(biāo)準(zhǔn)，為后來各地進(jìn)行的生態(tài)補償計‘算提供了依據(jù)。鄭海霞(2006)提出的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)是成本估算，生態(tài)服務(wù)價值增加量、支付意愿、支付能力4個方面的綜合，進(jìn)一步細(xì)化了影響生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的因素。

在生態(tài)補償?shù)耐緩椒矫妫豪羁藝热?2006)提出建立和完善生態(tài)稅、資源稅，推行綠色稅收政策的建議，將中央政府和地方政府作為補償主體，用稅收的方式對受益者進(jìn)行收費，用轉(zhuǎn)移支付的方式對受損者加以補償，解決我國生態(tài)補償過程中的資金不足與資金分配問題。

通過上述回顧，不難發(fā)現(xiàn)，我國生態(tài)補償?shù)睦碚撗芯磕壳按嬖谥缦聠栴}：(1)過多偏向原理性探討，對真正能夠解決問題的具體地區(qū)、流域補償實踐問題研究較少，缺乏具體的經(jīng)過實踐檢驗的生態(tài)補償技術(shù)方法與政策體系；(2)缺乏對生態(tài)補償機制如何構(gòu)建的深入探討，僅在生態(tài)補償機制的理論基礎(chǔ)和部分概念上做了研究；(3)觀念上傾向于通過政府實現(xiàn)補償，對市場機制在生態(tài)補償中的具體作用和實現(xiàn)途徑研究較少；(4)對國外生態(tài)補償?shù)睦碚摲椒ń梃b不夠，更多地依賴于國內(nèi)經(jīng)驗；(5)研究成果以政策建議為主，缺乏成系統(tǒng)的理論體系；(6)對生態(tài)補償評價體系的研究嚴(yán)重不足，已有成果只是總體慨述了評價方法、評價分類和評價內(nèi)容，缺少在評價體系中進(jìn)行定量分析和運用模型，至今仍未形成一套普適的評價指標(biāo)體系，也沒有分類對不同類型的生態(tài)補償評價體系展開研究；(7)整個理論研究多以宏觀定性為主，相對于國外生態(tài)補償，缺少案例支撐的實證分析。

三、國內(nèi)外生態(tài)補償?shù)膶嵺`

(一)國外生態(tài)補償?shù)膶嵺`

國外生態(tài)補償?shù)膶嵺`開始較早，根據(jù)補償主體的不同大致可以分為以下三種：

1.政府作為唯一的補償主體，運用財政收入直接進(jìn)行補償。以美國設(shè)立廢礦恢復(fù)治理基金用于生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理；和德國專門成立礦山復(fù)墾公司，所需資金按聯(lián)邦政府占75％、州政府占25％的比例分擔(dān)為代表。

2.政府主導(dǎo)，補償主體并不唯一，補償模式相對多樣。具體包括：(1)政府實施直接補償模式，以美國實施“土地休耕計劃”等農(nóng)業(yè)耕地保護(hù)計劃，對按照計劃退耕的農(nóng)場主給予農(nóng)產(chǎn)品價格補貼；歐洲制定法律，減少農(nóng)業(yè)中氮的使用，如果遵守氮管理汁劃，將得到一定的補償；芬蘭國家采用購買的方式對生物多樣性價值給予經(jīng)濟(jì)補償為代表。(2)生態(tài)補償基金制度模式，以德國新開發(fā)礦區(qū)業(yè)主預(yù)留企業(yè)年利潤3％的復(fù)墾專項資金，對因開礦占用的森林、草地實行等面積異地恢復(fù)；墨西哥建立一定資金規(guī)模的補償基金，按照每年、每公頃一定金額的標(biāo)準(zhǔn)補償森林提供的生態(tài)服務(wù)；哥斯達(dá)黎加建立全國性的環(huán)境服務(wù)付費制度，通過植樹提供森林生態(tài)服務(wù)的土地?fù)碛姓呖梢缘玫桨匆欢?biāo)準(zhǔn)的補償；厄瓜多爾首都基多成立流域水土保持基金，用于保護(hù)上游水土以及生態(tài)保護(hù)區(qū)為代表。(3)征收生態(tài)補償稅模式，以瑞典、比利時、芬蘭通過與環(huán)境有關(guān)的稅收(綠色稅)，限制污染物排放，對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行補償為代表。(4)區(qū)域轉(zhuǎn)移支付制度模式，以德國建立州際間橫向轉(zhuǎn)移支付制度，通過改變地區(qū)間生態(tài)利益格局實現(xiàn)公共服務(wù)水平均衡為代表。(5)流域(區(qū)域)合作模式，以易北河上游捷克與下游德國達(dá)成共同整治易北河協(xié)議，并成立雙邊合作組織治理易北河污染為代表。

3.市場化運作為主體，多種實踐模式相結(jié)合。主要有：(1)綠色償付模式，以美國下游生態(tài)受益區(qū)對上游控制土壤侵蝕、預(yù)防洪水及保護(hù)水資源的社會團(tuán)體或個人給予經(jīng)濟(jì)補償；法國瓶裝水公司對水源區(qū)周圍采取環(huán)保耕作方式的農(nóng)民給與補償為代表。(2)配額交易模式，以美國通過法律、法規(guī)、規(guī)劃或者許可證為環(huán)境容量和自然資源用戶規(guī)定了使用的限量標(biāo)準(zhǔn)和義務(wù)配額，超額或者無法完成配額，就要通過市場購買相應(yīng)的信用額度為代表。(3)生態(tài)標(biāo)簽體系模式，以歐盟對產(chǎn)品的設(shè)計、生產(chǎn)和銷售進(jìn)行綠色認(rèn)證，保證產(chǎn)品壽命周期各個環(huán)節(jié)能夠節(jié)約資源、減少污染物排放；美國在保護(hù)生態(tài)和自然的前提下生產(chǎn)的農(nóng)副產(chǎn)品貼上認(rèn)定標(biāo)簽，通過消費者的選擇為這些產(chǎn)品支付較高的價格，間接償付保護(hù)自然的代價為代表。(4)排放許可證交易模式，以澳大利亞通過排放許可證交易，使生態(tài)服務(wù)商品化，并在市場交易中使生態(tài)服務(wù)提供者獲得收益為代表。⑤國際碳匯交易模式，以哥斯達(dá)黎加統(tǒng)計國內(nèi)林業(yè)碳匯總量，并將額外的碳匯作為國家碳匯儲備，適時出售給外國企業(yè)，所得收入大部分補償給林主為代表。

(二)國內(nèi)生態(tài)補償?shù)膶嵺`

國內(nèi)生態(tài)補償?shù)膶嵺`始于20世紀(jì)70年代，至今約有40年歷史。在我國，生態(tài)補償主要通過政府實現(xiàn)，多以各級政府出臺的政策和主導(dǎo)的大型生態(tài)工程為主。

1.20世紀(jì)70年代到80年代末，各級政府自發(fā)對生態(tài)補償展開實踐。以20世紀(jì)70年代，成都市政府為解決四川青城山森林亂砍濫伐現(xiàn)象的問題將青城山門票收入的30％用于護(hù)林，并作為一項制度確立下來的決定和1978年我國最大的生態(tài)工程――三北防護(hù)林工程啟動為代表。

2.20世紀(jì)80年代末到90年代末，各級政府有意識地開始嘗試進(jìn)行生態(tài)補償實踐。以我國各地方政府相繼出臺生態(tài)環(huán)境補償費的規(guī)定并付諸實施為代表，如中辦[1992]7號文件明確提出：“各級政府應(yīng)更好地運用經(jīng)濟(jì)手段來達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。按照資源有償使用的原則，要逐步開征資源利用補償費，并開展征收環(huán)境稅的研究。研究并試行把自然資源和環(huán)境納入國民經(jīng)濟(jì)活動核算體系，使市場價格準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)活動造成的環(huán)境代價”；1990年國務(wù)院的《關(guān)于進(jìn)一步加強環(huán)境保護(hù)工作的規(guī)定》，提出“誰開發(fā)誰保護(hù)，誰破壞誰恢復(fù)，誰利用誰補償”和“開發(fā)利用與保護(hù)增殖并重”的環(huán)境保護(hù)方針。

3.20世紀(jì)90年代末到2004年，各級政府全面開展生態(tài)補償實踐工作。以退耕還林、天然林保護(hù)、退耕還草、京津風(fēng)沙源治理等重大生態(tài)建設(shè)工程的全面啟動為代表。

4.2004年至今，各級政府加大對生態(tài)補償實踐的投入力度，我國生態(tài)補償?shù)膶嵺`進(jìn)入高速發(fā)展時期。以中央政府提出建立、完善生態(tài)補償機制，各級政府隨后為加快流域、西部地區(qū)、濕地、海洋與旅游景觀等區(qū)域生態(tài)補償實踐進(jìn)程給予的優(yōu)惠政策措施為代表。如2005年8月26日浙江省政府下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補償機制的若干意見》中，對什么樣的區(qū)域需要給予生態(tài)補償，實行補償?shù)膮^(qū)域需要設(shè)置什么樣的生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，用什么樣的方式和措施補償，補償通過什么樣的渠道，如何加強生態(tài)補償機制實施工作的領(lǐng)導(dǎo)和考核等方面均作了深入研究；2005年《青海省三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)總體規(guī)劃》審議通過，整個規(guī)劃總投資達(dá)到億元，被稱為“西部大開發(fā)在生態(tài)建設(shè)方面標(biāo)志性工程”，工程內(nèi)容包括生態(tài)保護(hù)與建設(shè)項目、農(nóng)牧民生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目和生態(tài)保護(hù)支撐項目三個大類。2006年國家“十一32"規(guī)劃提出“按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補償?shù)脑瓌t，建立生態(tài)補償機制”；同年4月28日，浙江省政府辦公廳印發(fā)了《錢塘江源頭地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)省級財政專項補助暫行辦法》，按照“誰保護(hù)，誰受益”、“責(zé)權(quán)利統(tǒng)一”、“突出重點，規(guī)范管理”和“試點先行，逐步推進(jìn)”的原則，對錢塘江源頭地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)加大了財政轉(zhuǎn)移支付；2007年的《國家環(huán)境保護(hù)總局關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》(環(huán)發(fā)[2007]130號)提出我國將在自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、流域水環(huán)境保護(hù)等4個領(lǐng)域開展生態(tài)補償試點。

綜上所述，不難看出，我國生態(tài)補償?shù)膶嵺`存在著如下問題：一是補償模式單一，只以中央政府或地方政府為主體，無法做到有效的補償；二是補償范圍狹窄，我國目前已實施的生態(tài)補償主要局限于退耕還林、天然林保護(hù)、礦區(qū)植被恢復(fù)等內(nèi)容，而且只在部分區(qū)域進(jìn)行；三是補償資金來源單一，補償數(shù)量不足，僅僅只靠政府的轉(zhuǎn)移支付根本無法滿足國內(nèi)生態(tài)補償?shù)馁Y金需要，反而使得補償資金的融資手段單一，基本不吸納社會閑散資金，加之管理缺失，資金不能集中用于重要生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)與建設(shè)，而是被分散使用，對于一些影響較大的項目，則重復(fù)立項、分頭跟進(jìn)，造成資金的低效使用和浪費[22j；四是在生態(tài)補償機制的建立過程中，利益相關(guān)者的參與度不夠，機制本身沒有調(diào)動起各利益相關(guān)者的積極性，缺乏明確的環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定，使補償機制最終流于形式，難以真正發(fā)揮作用；五是補償缺乏統(tǒng)一的管理單位，造成管理混亂，不同地區(qū)分別由不同地方政府負(fù)責(zé)監(jiān)管且沒有固定、獨立的行政機構(gòu)，使得補償?shù)墓芾憝h(huán)節(jié)頻頻出現(xiàn)斷層和扭曲；六是補償?shù)南嚓P(guān)政策和法規(guī)還不夠健全，目前我國還沒有一部統(tǒng)一的有關(guān)生態(tài)環(huán)境補償?shù)姆煞ㄒ?guī)，有關(guān)生態(tài)環(huán)境補償?shù)囊?guī)定只是散見于有關(guān)自然資源及環(huán)境保護(hù)的法律、規(guī)章和規(guī)范性文件之中，不僅如此，原來的一些資源、環(huán)境方面的法規(guī)與條例已然不能適應(yīng)當(dāng)前形勢的發(fā)展要求；七是補償多以“項目工程”為單位，缺乏持續(xù)性和穩(wěn)定性，項目工程基本都具有明確的時限，在其時限內(nèi)生態(tài)補償?shù)靡赃M(jìn)行，環(huán)境資源得以保護(hù)，但當(dāng)其結(jié)束后，絕大多數(shù)生態(tài)環(huán)境與資源又會因缺乏補償而再次遭到破壞，生態(tài)補償問題得不到根治；八是補償機制缺少跨地區(qū)的補償構(gòu)想，地區(qū)間橫向補償?shù)貌坏接辛Φ呢斦w制保障，忽略了生態(tài)服務(wù)的提供者與受益者在地理范圍上的不對應(yīng)。

四、結(jié)語

通過以上三部分綜述，我們看到，與國外生態(tài)補償相比，我國生態(tài)補償還存在著許多不足。面對這些不足，我國生態(tài)補償領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)在理論研究和實踐方面均有所改進(jìn)，為我國在這一領(lǐng)域的下一步發(fā)展創(chuàng)造條件。

第8篇：退耕還林土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)范文

關(guān)鍵詞:西部 生態(tài)補償 法律制度

前言

生態(tài)補償起源于德國1976年開始實施的Engriffsregelung政策和美國1986年開始實施的濕地保護(hù)No-net-loss政策。我國是世界上開展生態(tài)補償工作較早的國家之一，1992年底，原林業(yè)部提出必須盡快建立我國森林生態(tài)補償機制，1998年修改后的《森林法》第8條明確規(guī)定國家建立森林生態(tài)效益補償基金，2000年，國家《森林法實施條例》規(guī)定防護(hù)林、特種用途林的經(jīng)營者有獲得森林生態(tài)效益補償?shù)臋?quán)利。除此之外，《水法》、《礦產(chǎn)資源法》、《漁業(yè)法》、《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)對生態(tài)補償制度也作了相應(yīng)的規(guī)定。從2001年起，國家財政拿出10億元在11個省區(qū)開展生態(tài)補償試點，還拿出300億元用于公益林建設(shè)、天然林保護(hù)、退耕還林補償、防沙治沙工程等等。一些地方政府也制定了政府規(guī)章，同時，各地方也積極開展了生態(tài)補償?shù)脑圏c工作。

但是，除國家財政少量的轉(zhuǎn)移支付外，我國迄今沒有建立起有效的生態(tài)補償法律制度。而且，西部的生態(tài)補償處于無法可依的困境，特別是相關(guān)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)、法律手段嚴(yán)重短缺，無法解決西部生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題。因此，應(yīng)盡快完善立法，建立起有效的西部生態(tài)補償法律制度，確保西部生態(tài)補償工作得以長期、穩(wěn)定地實施。

一、西部生態(tài)補償法律機制存在的問題

當(dāng)前中國和中國西部的生態(tài)補償機制無論是理論還是實踐都處于探索階段，關(guān)于生態(tài)補償?shù)慕?jīng)濟(jì)、技術(shù)手段、管理模式等都很不成熟，亟待完善。僅就生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)法律而言，存在很多問題。筆者以為，最為嚴(yán)重的當(dāng)屬以下幾個方面:

1.缺乏綜合性制度安排。我國目前生態(tài)環(huán)境管理涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國土、環(huán)保等部門，環(huán)境管理體制存在嚴(yán)重缺陷，橫向管理體制不健全，部門分頭管理現(xiàn)象嚴(yán)重，沒有統(tǒng)一的法律框架和實施規(guī)劃，生態(tài)補償基本上是部門性、地方性的，缺乏部門間的、中央與地方的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，尤其是缺少跨省市的協(xié)調(diào)體制，無法解決跨省市的生態(tài)環(huán)境補償問題，也無法整合生態(tài)保護(hù)與建設(shè)資金。生態(tài)系統(tǒng)作為特殊資源，其功能的發(fā)揮有賴于內(nèi)部各構(gòu)成要素間相互聯(lián)系與制約所形成的動態(tài)平衡發(fā)揮作用，僅對其中某個要素或部分要素進(jìn)行補償并不能真正達(dá)到生態(tài)補償?shù)淖罱K目的。而我國現(xiàn)有的規(guī)定恰恰陷入了這個“整體等于部分之和”的誤區(qū)，未能采用整體系統(tǒng)的認(rèn)識和做法，導(dǎo)致僅有的生態(tài)補償制度局部公平，整體不公平。如果這些狀況得不到改變，西部生態(tài)補償法律制度就將無所依托、難以建立。

2.對各利益相關(guān)者的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任界定及對補償內(nèi)容、方式和標(biāo)準(zhǔn)都缺乏明確的法律規(guī)定。生態(tài)補償是多個利益主體(利益相關(guān)者)之間的一種權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的重新平衡過程，涉及復(fù)雜的利益關(guān)系調(diào)整，而目前涉及生態(tài)保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的法律法規(guī)，都沒有對利益主體做出明確的界定和規(guī)定，對其在生態(tài)保護(hù)方面具體擁有的權(quán)利和必須承擔(dān)的責(zé)任僅限于原則性的規(guī)定，導(dǎo)致西部生態(tài)補償各利益相關(guān)者無法根據(jù)法律界定自己在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。此外，因?qū)W界對生態(tài)補償資金來源、補償渠道、補償方式和標(biāo)準(zhǔn)還存在爭議，故也沒有明確的法律規(guī)定可遵循。

3.立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于生態(tài)問題的出現(xiàn)和生態(tài)破壞的發(fā)展速度，許多新的管理和補償模式?jīng)]有法律法規(guī)給予肯定和支持，對利益主體沒做出明確的界定和規(guī)定。中央立法中僅《森林法》中有生態(tài)效益補償?shù)牟怀墒斓脑瓌t性規(guī)定，《水法》、《礦產(chǎn)資源法》、《漁業(yè)法》、《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)中只有一些零星的規(guī)定，西部地方立法也欠缺可操作性。由于中央立法整體性缺少關(guān)于生態(tài)補償?shù)姆梢?guī)定，西部地方立法探索緩慢，所以對于相關(guān)利益主體的法律規(guī)定仍然是一片空白。生態(tài)稅、發(fā)行國債、生態(tài)彩票、BOT融資方式、東部發(fā)達(dá)省份對西部的援助資金等方式籌集資金等還未被法律所肯定。這些都不足以應(yīng)對西部日益惡化的生態(tài)需求。

二、建立西部生態(tài)補償法律制度的必要性和法理依據(jù)

(一)建立西部生態(tài)補償法律制度的必要性1.日趨嚴(yán)峻的西部生態(tài)環(huán)境形勢急需生態(tài)補償立法隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，西部將面臨比中東部更為嚴(yán)峻的環(huán)境資源形勢，西部生態(tài)總體仍在繼續(xù)惡化，生態(tài)環(huán)境所呈現(xiàn)出的脆弱性、不確定性、反復(fù)性和艱巨性，必須引起我們高度關(guān)注。西部生態(tài)功能的價值長期沒有被認(rèn)同和接受，這一巨大生態(tài)價值在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和市場交換中不能體現(xiàn)出來，同時，生態(tài)效益目前還難以成為商品進(jìn)入流通市場，以致西部許多地區(qū)陷入貧困、人口增長、環(huán)境退化惡性循環(huán)中，據(jù)了解，全國有一半的生態(tài)脆弱縣和60%左右的貧困縣集中在西部。

喀斯特地區(qū)過度開墾導(dǎo)致的水土流失和沙漠化問題，西部生態(tài)屏障的建設(shè)與投入的矛盾，草原過度放牧或過度耕種帶來的草原“三化”(退化、沙化、堿化)以及土地荒漠化(土地荒漠化被稱為“地球的癌癥”)，人均森林面積和蓄積量急劇減少，作為“地球之腎”的濕地面積大幅退化和減少(直接影響陸地生態(tài)系統(tǒng)多種獨特生態(tài)功能)等問題，以及每年席卷幾乎大半個中國的沙塵暴在向人們證明，西部的生態(tài)危機不再是局部問題，已經(jīng)發(fā)展成為全局性的大問題，事關(guān)全民族未來發(fā)展的自然與社會的大問題。它不是一時之因造成的，而是歷史的長久積淀形成的，它固然是多種復(fù)雜因素共同作用的結(jié)果，但與生態(tài)補償制度的缺位是有直接關(guān)系的，西部嚴(yán)峻的生態(tài)危機昭示了生態(tài)補償立法的緊迫性。

2.生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ㄗ坑谐尚?，為西部生態(tài)補償立法奠定了實踐基礎(chǔ)

隨著人們對環(huán)境和生態(tài)保護(hù)認(rèn)識的深入，人們對生態(tài)效益也給予越來越多的關(guān)注，某些省市地方政府亦先行一步，出臺了具有地方特色并符合地方生態(tài)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域生態(tài)補償規(guī)定，并取得較好的實施效果，為進(jìn)行西部生態(tài)補償立法奠定了實踐基礎(chǔ)。其中，浙江省是我國較早注重并開展生態(tài)補償建設(shè)的幾個省份之一。2005年8月，浙江省政府下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補償機制的若干意見》，確立了浙江省建立生態(tài)補償機制的基本原則，即“受益補償、損害賠償;統(tǒng)籌兼顧、共同發(fā)展;循序漸進(jìn)、先易后難;多方并舉、合理推進(jìn)原則”，同時提出了開展生態(tài)補償?shù)闹饕緩胶痛胧Ｔ诖酥?，浙江省杭州市也曾下發(fā)了《關(guān)于建立、健全生態(tài)補償機制的若干意見》，明確了生態(tài)補償機制的基本內(nèi)涵和基本原則，將結(jié)合政府調(diào)控與市場化運作，逐步建立公平、公正、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的生態(tài)補償機制。同時，明確提出要建立健全生態(tài)補償?shù)墓斦贫?，明確生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)、制定生態(tài)補償產(chǎn)業(yè)扶持政策，建立生態(tài)補償、環(huán)境管理制度及生態(tài)補償?shù)氖袌龌瘷C制，逐步建立責(zé)權(quán)

統(tǒng)一的生態(tài)補償行政責(zé)任的要求。還在全國率先出臺《浙江省市、縣和黨政工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價實施辦法》、《進(jìn)一步完善生態(tài)補償機制的若干意見》等，加大生態(tài)投入，“十五”期間累計投入占同期GDP的2.06%。截至目前，“百億生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程”已累計完成總投資401億元，使浙江省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到了顯著改善。地方省市經(jīng)過長期的摸索與環(huán)境管理實踐，探索到的許多行之有效的管理手段和工具，盡管其中不乏局限性，但對其他省市、西部以至全國生態(tài)補償法律制度的建立都具有借鑒價值。

(二)建立西部生態(tài)補償法律制度的基本法理依據(jù)關(guān)于生態(tài)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)，我國學(xué)界已基本達(dá)成共識，并形成了稱為“三大理論基石說”的外部效應(yīng)理論、公共產(chǎn)品理論、生態(tài)資本理論，這為我國的生態(tài)補償立法奠定了堅實的理論基礎(chǔ)。除此之外，筆者認(rèn)為，從法律層面看，建立西部生態(tài)補償法律制度，有其深刻的法理依據(jù)。

環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家安德雷·維斯特認(rèn)為，一些人多占了環(huán)境資源，另一些人占得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，國家應(yīng)在他們之間進(jìn)行平衡和調(diào)整，這種平衡和調(diào)整指的就是生態(tài)補償。西部生態(tài)補償就是西部多個利益主體之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的重整與平衡，其間不可避免地會產(chǎn)生權(quán)利沖突，它集中表現(xiàn)為國家和社會的“整體環(huán)境權(quán)”、發(fā)展權(quán)與西部尤其是西部各個體的生存權(quán)之間的沖突。這種沖突，確切說來，是現(xiàn)代性引發(fā)的危機，對經(jīng)濟(jì)利益的最大限度的追求，使人們忽視了生態(tài)環(huán)境資源的優(yōu)先承載，如果說，在現(xiàn)代社會發(fā)展初期，這種沖突還不成其為沖突，那么，隨著科技進(jìn)步和生產(chǎn)力的發(fā)展，現(xiàn)代性所造就的人類強大的開發(fā)、攫取能力，最終使?jié)撛诘奈C變成顯性的危機，使人類的環(huán)境權(quán)，這項基礎(chǔ)性、前提性的、不言而喻的權(quán)利遭受侵害。環(huán)境權(quán)是每一個個體的“天賦人權(quán)”，如果連這一起碼的權(quán)利都得不到保障，其他權(quán)利就如同空中樓閣，是無法真正實現(xiàn)的。地域性、區(qū)域性環(huán)境權(quán)問題，只是現(xiàn)代性危機的延伸。

如何在國家和社會范圍內(nèi)保證環(huán)境權(quán)的公正享有，首先，應(yīng)把以前不認(rèn)為是權(quán)利的環(huán)境權(quán)視為一種不可追問的人人享有的前提性權(quán)利加以肯定，而任何相關(guān)的法律制度僅僅是實現(xiàn)這項權(quán)利公正的手段。同樣，生態(tài)補償?shù)姆芍贫纫彩窃撌侄沃械囊环N，把生態(tài)環(huán)境受益者、破壞者與受害者、保護(hù)者兩方面的法律責(zé)任、法律權(quán)利作合理設(shè)定，使保護(hù)者與受益者之間和破壞者與受害者之間的環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益分配不再發(fā)生扭曲，這是從國家和社會的“整體環(huán)境權(quán)”層面上作的界定，這樣生態(tài)補償就有法理上的支持。其次，要對生態(tài)補償法律制度本身的公正性謹(jǐn)慎安排，在具體的法律關(guān)系中，對于法律關(guān)系主體實體性的權(quán)利、義務(wù)進(jìn)行對等設(shè)定、確保享有，在訴訟程序上，充分地保證訴訟主體通暢行使相關(guān)訴訟權(quán)利，從而保證法律關(guān)系主體的相關(guān)權(quán)利、義務(wù)得以在結(jié)果上真正公正實現(xiàn)。當(dāng)然，這不是僅靠生態(tài)補償法律制度、環(huán)境法就能夠解決的，還要靠其他法律制度和其他部門法的支持。

“在法律上，每一個主體都有在法律的限度內(nèi)追求和獲取自己最大利益的正當(dāng)權(quán)利，也有在法律的限度內(nèi)維護(hù)和保護(hù)自己利益的正當(dāng)權(quán)利，而每一個主體的利益追求是不同的，因此，利益追求呈現(xiàn)多樣化?！盵1]在以上意義上，環(huán)境權(quán)是一項生存性的權(quán)利，同生存權(quán)存在交叉關(guān)系，也是生態(tài)補償?shù)氖滓?。對于西部來說，同樣，生存權(quán)應(yīng)該擺在首要的位置，沒有起碼的生態(tài)環(huán)境，西部難以生存，更不要說發(fā)展，西部的生存權(quán)又是由各具體的個體的生存權(quán)所構(gòu)成，不能因為某些階層、團(tuán)體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而置西部個體生存權(quán)于不顧;也不能忽視個體生存權(quán)而談“整體環(huán)境權(quán)”，這是有悖法律公平正義精神的，其實質(zhì)結(jié)果是淪為強勢群體的環(huán)境法西斯主義。所以，嚴(yán)格明確的生態(tài)補償制度，既補償過去、現(xiàn)在和將來國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中對西部生態(tài)環(huán)境的損耗，又充分補償西部為生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和改善所承受的額外負(fù)擔(dān)以及進(jìn)行西部生態(tài)建設(shè)的社會性勞動，保障西部整體的和各個體的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)。

西部是維護(hù)我國生態(tài)環(huán)境安全的生態(tài)屏障區(qū)，西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況直接決定了中部地區(qū)和東部地區(qū)人們的生活質(zhì)量。西部搞好生態(tài)保護(hù)，中部、東部同樣能獲得生態(tài)效益，西部犧牲眼前經(jīng)濟(jì)發(fā)展可資利用的資源來搞生態(tài)保護(hù)，是為了全局的長遠(yuǎn)發(fā)展，因此造成的發(fā)展機會的損失和經(jīng)濟(jì)損失如果全部由西部來承擔(dān)，顯然不符合公平正義精神的，所以，“國家和社會受益者應(yīng)對西部地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補償，讓生態(tài)環(huán)境保護(hù)活動產(chǎn)生的正外部經(jīng)濟(jì)性———生態(tài)服務(wù)價值、或生態(tài)環(huán)境的破壞活動所產(chǎn)生的負(fù)外部經(jīng)濟(jì)性內(nèi)化到行為主體的私人成本中去”[2]。最大程度地減少西部地區(qū)因貧困和生存壓力而破壞生態(tài)環(huán)境的活動，平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)、西部與中部東部的關(guān)系，從而有效維持甚至增值西部生態(tài)功能。

三、建立西部生態(tài)補償法律制度的思路

我國雖然建立了較為完備的資源法和環(huán)境保護(hù)法體系，許多法規(guī)和政策性文件中都規(guī)定了對生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的扶持、補償?shù)囊蠹安僮鬓k法，但這些規(guī)定缺乏綜合性的制度安排，而且多是不成熟的原則性規(guī)定，缺乏可操作性，所以，在實踐中生態(tài)補償更多的是依靠政策和行政的手段而不是法律來推動的，如何使生態(tài)補償成為一項持續(xù)而又穩(wěn)定的法律制度，獲得全社會一體遵行的法律效力，筆者以為，應(yīng)該從以下幾個方面考慮。

(一)建立和完善西部生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)體系生態(tài)補償在我國作為一項新生制度，迫切需要立法來確立它在法律中的地位，各社會主體也需要有法可依，由相關(guān)法律來指導(dǎo)和調(diào)整自己的行為。建立和完善西部生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)，勢在必行。

1.修改《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，并在其中確立生態(tài)補償法律制度和受益者補償原則。作為環(huán)境保護(hù)綜合性基本法，制定已近20年，這20年中，我國的生態(tài)破壞、環(huán)境污染問題以及公眾對環(huán)境問題的感受和認(rèn)識都發(fā)生了翻天覆地的變化?，F(xiàn)在看來，“這部法律確立和體現(xiàn)的基本原則存在一些缺陷和不足，對生態(tài)環(huán)境保護(hù)明顯忽視，偏重于污染防治。只規(guī)定了對環(huán)境污染所產(chǎn)生的外部不經(jīng)濟(jì)進(jìn)行收費，而沒有考慮對生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為所產(chǎn)生的正外部性進(jìn)行補償”。所以應(yīng)對現(xiàn)行的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》作必要的修改，增加保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境的比重，增設(shè)生態(tài)補償制度，使其與征收排污費制度一樣成為環(huán)境保護(hù)基本法律制度，以確立其在環(huán)境保護(hù)基本法中的地位。同時建議將受益者補償原則明確定為環(huán)境法的基本原則，受益者(包括自然資源的開發(fā)利用者)、污染物的排放者、資源產(chǎn)品的消費者和其他生態(tài)利益的享受者，均應(yīng)按照“誰受益、誰補償”的原則對生態(tài)環(huán)境的自身價值予以補償，使《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》所確立的環(huán)境責(zé)任原則能夠體現(xiàn)消費者最終承擔(dān)和受益者負(fù)擔(dān)兩個符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則的基本準(zhǔn)則。其對應(yīng)面環(huán)境權(quán)利，在現(xiàn)行《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》和各專門的環(huán)境法律法規(guī)均只體現(xiàn)了控告、檢舉和參與環(huán)境影響評價的權(quán)利，應(yīng)加強對環(huán)境權(quán)利的確認(rèn)和保障。

2.修改單行資源法增加生態(tài)保護(hù)的立法目的，對一些資源法中已確立的生態(tài)補償費制度要進(jìn)一步具體化、完善化，使之具有科學(xué)性和可操作性。同時，在其他資源法中，也應(yīng)建立生態(tài)補償制度。同時強化有關(guān)生態(tài)保護(hù)的法律義務(wù)，加強對破壞生態(tài)環(huán)境，違反生態(tài)補償制度的行為的處罰力度。此外，環(huán)境保護(hù)的綜合性、整體性、全過程性、合作性以及風(fēng)險預(yù)防等也要得到基本法和除《大氣污染防治法》以外的專門環(huán)境法律法規(guī)的確認(rèn)或體現(xiàn)。

3.制定生態(tài)補償?shù)淖匀毁Y源單行法，同時對西部地區(qū)生態(tài)補償作出明確規(guī)定。在各資源保護(hù)法中明確規(guī)定生態(tài)補償費制度之后，為了使這一制度以國家行政法規(guī)的形式確定下來。國務(wù)院應(yīng)進(jìn)行立法，專門就生態(tài)補償?shù)哪康?、方針、原則、主體和對象、方式和標(biāo)準(zhǔn)、重要措施、生態(tài)效益的評估、補償額的確定以及監(jiān)督管理和法律責(zé)任等作出詳細(xì)而明確的規(guī)定。同時，針對西部地區(qū)這一特殊的地域情況和補償?shù)闹匾?，可以分出一章對西部生態(tài)補償作出特別規(guī)定，或者授權(quán)國家環(huán)?？偩轴槍ξ鞑可鷳B(tài)環(huán)境的特殊性制定專門的辦法對西部生態(tài)補償作更具可操作性的規(guī)定，對西部的生態(tài)環(huán)境建設(shè)做出長期性、全局性的戰(zhàn)略部署，尤其要對在生態(tài)補償制度中如何協(xié)調(diào)西部地區(qū)與其他區(qū)域的關(guān)系、如何使生態(tài)補償制度確保全國公正的前提下實現(xiàn)局部公正等方面作詳細(xì)的規(guī)定。

4.開征新的環(huán)境稅，建立以保護(hù)環(huán)境為目的的專門稅種，完善現(xiàn)行保護(hù)環(huán)境的稅收支出政策，調(diào)整和完善現(xiàn)行資源稅?！坝嘘P(guān)專家認(rèn)為，將目前資源稅的征收對象擴大到礦藏資源和非礦藏資源，可增加水資源稅，以解決我國日益突出的缺水問題。開征森林資源稅和草場資源稅，以避免和防止生態(tài)破壞行為，對非再生性、稀缺性資源課以重稅?！盵4]將現(xiàn)行資源稅按應(yīng)稅資源產(chǎn)品銷售量計稅改為按實際產(chǎn)量計稅，對一切開發(fā)、利用資源的企業(yè)和個人按其生產(chǎn)產(chǎn)品的實際數(shù)量從量課征。通過稅收手段，加大稅檔差距，把資源開采使用同企業(yè)和居民的切身利益結(jié)合起來，以提高資源的開發(fā)利用率。將土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅并入資源稅中，共同調(diào)控我國西部資源的合理開發(fā)。

(二)確定西部生態(tài)補償重點，明確補償次序年，國家環(huán)保總局下發(fā)的《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》為進(jìn)一步探索做好生態(tài)補償工作提供了政策依據(jù)。西部生態(tài)補償點多面廣，不可能面面俱到，因而亟須在一些領(lǐng)域重點突破，以點帶面，提出各類生態(tài)補償問題的優(yōu)先次序及其實施步驟，推動生態(tài)補償發(fā)展。以西部貧困和生態(tài)脆弱區(qū)為重點，合理選擇試點地區(qū)，通過試點工作，研究建立三江源地區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)和流域水環(huán)境保護(hù)等重點區(qū)域生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)體系，落實補償各利益相關(guān)方責(zé)任，探索多樣化的生態(tài)補償方法、模式，建立試點區(qū)域生態(tài)環(huán)境共建共享的長效機制，推動西部相關(guān)生態(tài)補償政策法規(guī)的制定和完善。

(三)加強西部地區(qū)生態(tài)補償執(zhí)法工作據(jù)調(diào)查顯示，“環(huán)境行政執(zhí)法困難以及政府主管部門不作為的內(nèi)在原因依舊是環(huán)保執(zhí)法權(quán)受制于上級地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)者的行政權(quán)力，即地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)的行政權(quán)力的影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于法律賦予政府部門的執(zhí)法權(quán)力”[5]?！霸诜煞矫?，目前中國環(huán)境保護(hù)在很大程度上依靠的是昂格爾意義上的習(xí)慣法和官僚法。然而，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)在某種程度上破壞了原有的環(huán)境保護(hù)慣例(習(xí)慣法)，新自由主義話語霸權(quán)和西方法治國模式又從外部強烈地質(zhì)疑中國改革開放以來制定的大量環(huán)境管制法律(官僚法)。”

因此，在嚴(yán)格執(zhí)法方面，應(yīng)特別強調(diào)在西部地區(qū)加大環(huán)境執(zhí)法力度。提高依法行政的水平和效率。同時還要加強監(jiān)督管理，強化司法的保障功能。中央有關(guān)生態(tài)補償法律的規(guī)定，只是抽象的規(guī)定，這就要求西部地區(qū)在執(zhí)行生態(tài)補償法律時要進(jìn)一步明確補償目標(biāo)、補償時間、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方式和補償對象。生態(tài)補償法律是否有實效，關(guān)鍵是設(shè)計出能使貢獻(xiàn)者得到補償金的方案。為了保證把補償真正地落實到做貢獻(xiàn)者，必須解決如下問題:一是如何將補償金直接發(fā)放給參與生態(tài)建設(shè)的農(nóng)戶和企業(yè)的手中，而不能對地區(qū)補償;二是通過財政轉(zhuǎn)移支付與稅收減免等優(yōu)惠政策對做貢獻(xiàn)地區(qū)補償時，如何確保落實轉(zhuǎn)移支付部分歸政府支配，而稅收減免歸農(nóng)戶和企業(yè)享有。通過立法和有效監(jiān)督機構(gòu)確保國家的生態(tài)補償?shù)睫r(nóng)民手中，而不被中間的一些機構(gòu)或個人截流他用，在實踐中不斷規(guī)范和完善生態(tài)補償制度。