對國土空間規(guī)劃的建議精選(九篇)

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第1篇：對國土空間規(guī)劃的建議范文

在2013年12月中央城鎮(zhèn)化工作會議上強(qiáng)調(diào)，要建立一個統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，限定城市發(fā)展邊界，劃定城市生態(tài)紅線，一張藍(lán)圖干到底。2014年8月，國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，提出在全國28個市縣開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)。其目的一是解決各類規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問題，保障旗縣規(guī)劃有效實(shí)施的迫切要求；二是強(qiáng)化政府空間管控能力，實(shí)現(xiàn)國土空間節(jié)約、高效、可持續(xù)利用的重要舉措；三是改革政府規(guī)劃體制，建立統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系的重要基礎(chǔ)。

內(nèi)蒙古雖然沒有被列入國家“多規(guī)合一”試點(diǎn)，但根據(jù)《主體功能區(qū)規(guī)劃》區(qū)域劃分，確定了準(zhǔn)格爾旗、杭錦后旗和扎蘭屯市為我區(qū)“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作旗縣。

一、“多規(guī)合一”工作對內(nèi)蒙古的意義更加重大

（一）有利于筑牢北疆生態(tài)安全屏障

盡管我區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況取得明顯進(jìn)展，實(shí)現(xiàn)了總體遏制、局部好轉(zhuǎn)，但生態(tài)環(huán)境依然十分脆弱，部分區(qū)域生態(tài)退化問題依然嚴(yán)重，實(shí)現(xiàn)構(gòu)筑北方生態(tài)安全屏障的目標(biāo)還需付出艱巨的努力。加快推進(jìn)空間規(guī)劃改革和“多規(guī)合一”工作，是我區(qū)貫徹落實(shí)五大理念，以生態(tài)保護(hù)優(yōu)先理念協(xié)調(diào)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，筑牢生態(tài)安全屏障和打造北疆亮麗風(fēng)景線等的重要支撐。推進(jìn)“多規(guī)合一”，把生態(tài)底線的要求貫穿于“多規(guī)合一”的全過程，可以劃定生態(tài)紅線，形成統(tǒng)一的生態(tài)管控邊界，明確草原、森林、水源、耕地等自然資源的承載能力和容量，明確禁止開發(fā)、限制開發(fā)的具體內(nèi)容，進(jìn)而細(xì)化各項指標(biāo)，增強(qiáng)可視化程度，做到公開透明。推進(jìn)“多規(guī)合一”是加快生態(tài)文明制度建設(shè)的具體路徑，也是運(yùn)用技術(shù)手段進(jìn)行監(jiān)管的法理依據(jù)。

（二）有利于提高政府管控能力

隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，空間規(guī)劃體系不完善、空間規(guī)劃管控不力、生態(tài)系統(tǒng)侵占干擾、土地資源利用不集約、規(guī)劃交叉重復(fù)、布局沖突等問題日益突出。創(chuàng)新空間規(guī)化，通過“多規(guī)合一”頂層設(shè)計，協(xié)調(diào)和引導(dǎo)各種“規(guī)劃”的編制，建立統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間體系，統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)、生態(tài)空間布局，強(qiáng)化政府空間管理能力，調(diào)整建設(shè)用地規(guī)模，釋放存量土地潛力，突出集約用地、空間換地，實(shí)現(xiàn)資源集約節(jié)約利用，以空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化來提升發(fā)展效益。通過建設(shè)“多規(guī)合一”大數(shù)據(jù)平臺，可以通過建立聯(lián)動機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各相關(guān)部門信息共享，提高項目審批效率，從而大幅度提高政府管理能力。

（三）有利于各類規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接

由于規(guī)劃編制部門分治，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以及其他各類規(guī)劃之間內(nèi)容重疊交叉甚至沖突和矛盾的現(xiàn)象較為突出，各個規(guī)劃自成體系、互不銜接，浪費(fèi)了規(guī)劃資源，而且導(dǎo)致資源配置在空間上缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，使得項目審批必須互為前置、串聯(lián)審批，大大影響了行政審批效率，影響了項目落地?！岸嘁?guī)合一”不是把各類規(guī)劃簡單地疊加整合集成在一張圖上，而是實(shí)現(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大探索，是發(fā)展理念和行政審批方面的創(chuàng)新性改革，可以解決各類規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問題，是改革政府規(guī)劃體制，建立統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系的重要基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)“合一”后的規(guī)劃“可落地、可實(shí)施、可監(jiān)管”。

二、“多規(guī)合一”推進(jìn)過程中存在的主要問題

自從2014年國家開展“多規(guī)合一”全國試點(diǎn)以來，形成了可供借鑒的成果經(jīng)驗，并已將“多規(guī)合一”工作向全省橫向及縱深層面推動，但內(nèi)蒙古此項工作總體較為滯后、進(jìn)展較慢，尚未形成成熟的成果體系和經(jīng)驗?zāi)Ｊ?，存在的主要困難和問題如下：

（一）J識上存在誤區(qū)

一是階段性認(rèn)識誤區(qū)?！岸嘁?guī)合一”是我國深化改革、涉及空間規(guī)劃體制改革的重要內(nèi)容和必然趨勢，但在我區(qū)各盟市旗縣，包括自治區(qū)級相關(guān)部門，普遍認(rèn)為此項工作只是階段性、國家層面及上級部門的事，與自身關(guān)系不大，認(rèn)識和重視程度不夠。目前試點(diǎn)工作大多停留在規(guī)劃層面，深入程度不夠，基礎(chǔ)信息平臺建設(shè)、規(guī)劃差異調(diào)整、規(guī)劃管理體制改革、審批制度改革等由于客觀原因沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

二是重要性認(rèn)識誤區(qū)。由于“多規(guī)合一”理論基礎(chǔ)知識在我國尚處于試點(diǎn)總結(jié)階段，我區(qū)大部分旗縣對要求的“一張藍(lán)圖干到底”缺乏準(zhǔn)確深入的認(rèn)識，對“多規(guī)合一”概念、理論、知識及技術(shù)體系等缺乏正確理解，更有甚者仍然認(rèn)為是口頭形式上的一張宏觀大圖，存在認(rèn)識理解偏差、錯誤等。

三是職能認(rèn)識誤區(qū)。由于長期形成的“大一統(tǒng)”、“一刀切”的慣性思維，各部門依據(jù)各自職能權(quán)限制訂各自的規(guī)劃，在“多規(guī)合一”推進(jìn)過程中，“一張藍(lán)圖”究竟該由發(fā)改委、住建部門、國土資源部門還是其他部門主導(dǎo)，沒有形成共識，各職能部門對此有不同的理解，存在認(rèn)識上的誤區(qū)。

（二）領(lǐng)導(dǎo)組織力度不夠

目前，我區(qū)發(fā)改、住建部門均在推動“多規(guī)合一”，均有試點(diǎn)在推進(jìn)，但從實(shí)際的工作進(jìn)展來看，尚未形成當(dāng)前及未來重點(diǎn)工作任務(wù)，且部門之間各有自己既定體系和工作要求，尚未形成領(lǐng)導(dǎo)組織和工作合力。

“多規(guī)合一”重心在于重構(gòu)空間管理體系，但現(xiàn)有體制機(jī)制“路徑依賴嚴(yán)重”，而非單純的“規(guī)劃”技術(shù)改良。由于“多規(guī)合一”工作任務(wù)涉及部門較多，而目前我國空間管理各部門分離，國家各有關(guān)部委對“多規(guī)合一”工作要求各不相同，我區(qū)沒有一個統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)和推動全區(qū)“多規(guī)合一”工作的實(shí)施。各部門之間缺乏協(xié)調(diào)，存在管理空間交叉、實(shí)施分割、溝通不暢等“失衡”或“打架”現(xiàn)象，導(dǎo)致部門間銜接難度增大，改革思想難以統(tǒng)一、內(nèi)容難以確定、措施難以實(shí)施，改革創(chuàng)新難度大。

由于沒有統(tǒng)一的工作平臺和統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而“多規(guī)合一”工作任務(wù)又牽扯部門較多，導(dǎo)致推動“多規(guī)合一”工作關(guān)鍵的資料共享難度較大。“多規(guī)合一”項目所需各類龐大的基礎(chǔ)資料和數(shù)據(jù)、部分關(guān)鍵數(shù)據(jù)資料在不同部門掌握，且大部分?jǐn)?shù)據(jù)為資料，如沒有得力的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制保障，資料收集難度很大。

（三）規(guī)劃基礎(chǔ)工作薄弱

由于我區(qū)各地旗縣市城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境、文物保護(hù)等各類規(guī)劃參差不齊，且編制較為粗糙，各類規(guī)劃期限、范圍、坐標(biāo)系不盡相同，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的用地分類也不一致，規(guī)劃之間經(jīng)?！按蚣堋?，導(dǎo)致“多規(guī)合一”基礎(chǔ)協(xié)調(diào)統(tǒng)一難度加大，難以實(shí)現(xiàn)有效融合。如國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃以及土地利用總體規(guī)劃這“三規(guī)”之間的法律依據(jù)、規(guī)劃期限、分類標(biāo)準(zhǔn)等均不盡相同。由于編制要求不一，標(biāo)準(zhǔn)缺乏銜接，甚至在同一平面上，規(guī)劃、國土基準(zhǔn)點(diǎn)都不同?？臻g管控不一，造成土地利用布局差異顯著，最終導(dǎo)致規(guī)劃空間管控能力降低，大量建設(shè)用地指標(biāo)不能直接使用，不利于存量用地盤活，而且由于缺乏統(tǒng)籌，影響生態(tài)安全，不利于生態(tài)用地保護(hù)。

“多規(guī)合一”關(guān)鍵在于“一張藍(lán)圖”，但發(fā)展總體規(guī)劃缺乏法律支撐，頂層管控缺乏硬約束。發(fā)展總體規(guī)劃雖繪制了“一張藍(lán)圖”，本可指引其它規(guī)劃的空間布局，但由于其法律地位缺失，編制審批缺乏依據(jù)，剛性不強(qiáng)，仍難以依法統(tǒng)領(lǐng)城鄉(xiāng)、土地、環(huán)境等剛性較強(qiáng)的空間規(guī)劃及其它重點(diǎn)專項規(guī)劃。

（四）工作保障有所不足

一是統(tǒng)一技術(shù)導(dǎo)則缺乏。自從2014年國家開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)以來，已形成可供借鑒的成果經(jīng)驗，且國家也出臺了較為宏觀的指導(dǎo)要求，但需要各省制定技術(shù)導(dǎo)則。我區(qū)目前尚未形成成熟的《內(nèi)蒙古“多規(guī)合一”編制技術(shù)導(dǎo)則》，導(dǎo)致目前“多規(guī)合一”成果體系無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，無本區(qū)導(dǎo)則依據(jù)。

二是R導(dǎo)際躒嗽輩蛔恪N儀各地旗縣市普遍存在“多規(guī)合一”理論基礎(chǔ)知識缺乏，相關(guān)主管部門缺少此領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)人員，導(dǎo)致各部門人員之間溝通存在困難，任務(wù)推進(jìn)難度大。

三是項目經(jīng)費(fèi)保障不足。“多規(guī)合一”涉及多部門、多專業(yè)體系、多技術(shù)領(lǐng)域，如生態(tài)、城規(guī)、土規(guī)、測繪、地理、經(jīng)濟(jì)、信息、軟件、計算等，因此項目團(tuán)隊較大、任務(wù)較重、周期較長，所需項目經(jīng)費(fèi)較多，各地旗縣市經(jīng)費(fèi)有限，難以保障此項工作有效推進(jìn)。

三、加快推進(jìn)內(nèi)蒙古“多規(guī)合一”工作的建議

充分學(xué)習(xí)借鑒“多規(guī)合一”試點(diǎn)地區(qū)成果經(jīng)驗，結(jié)合內(nèi)蒙古實(shí)際，就下一步推進(jìn)我區(qū)空間規(guī)劃和“多規(guī)合一”工作，建議如下：

（一）注重“多規(guī)合一”頂層設(shè)計

充分借鑒國內(nèi)其他省份經(jīng)驗做法，加強(qiáng)頂層設(shè)計，按照先總體、后專項，先上級、后下級的編制程序，逐步推動“多規(guī)合一”工作。建議將國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃“定目標(biāo)”、土地利用總體規(guī)劃“定指標(biāo)”、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃“定坐標(biāo)”融為一體，創(chuàng)新“三統(tǒng)一、二協(xié)調(diào)、一平臺”（統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)土地利用、協(xié)調(diào)空間管制，建立“三規(guī)”協(xié)調(diào)實(shí)施平臺）的編制技術(shù)路線，實(shí)現(xiàn)“一個城市一個空間，一個空間一個規(guī)劃”。

建議在我區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上編制我區(qū)“多規(guī)合一”總體規(guī)劃，因為主體功能區(qū)規(guī)劃具有戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性特點(diǎn)，也決定了其能夠統(tǒng)籌空間總體布局的地位。由于現(xiàn)行主體功能區(qū)規(guī)劃主要是區(qū)域開發(fā)強(qiáng)度管理，還缺乏區(qū)域全覆蓋的、明晰的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)等功能空間邊界管控，缺少市縣層面的規(guī)劃支撐，因此需要結(jié)合土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃等專項規(guī)劃對其加以完善。

要明確市區(qū)責(zé)任和部門分工，建立良好的協(xié)調(diào)制度，保障規(guī)劃、國土、發(fā)改、環(huán)保等職能部門的充分溝通與協(xié)調(diào)，確保不越位、不缺位、相互補(bǔ)位，保障“多規(guī)合一”成果質(zhì)量、規(guī)劃效果。

（二）注重“多規(guī)合一”標(biāo)準(zhǔn)研究，制定區(qū)級技術(shù)導(dǎo)則

加快研究制定《內(nèi)蒙古“多規(guī)合一”編制技術(shù)導(dǎo)則》，形成“多規(guī)合一”法定管理辦法，統(tǒng)一“多規(guī)合一”編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程，指導(dǎo)全區(qū)各地旗縣市“多規(guī)合一”工作推進(jìn)。

（三）注重“多規(guī)合一”基礎(chǔ)研究，建立自治區(qū)級智庫研究支撐體系

“多規(guī)合一”涉及領(lǐng)域?qū)?、專業(yè)廣、技術(shù)復(fù)雜，要加大這一領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究，建議成立“多規(guī)合一”研究中心，聯(lián)合自治區(qū)相關(guān)專業(yè)研究部門和區(qū)內(nèi)外專業(yè)研究規(guī)劃機(jī)構(gòu)，為我區(qū)創(chuàng)新推進(jìn)空間規(guī)劃改革和全力推進(jìn)“多規(guī)合一”工作提供智力和研究支撐。

（四）強(qiáng)化“多規(guī)合一”協(xié)調(diào)機(jī)制

建議成立由政府主要領(lǐng)導(dǎo)主持、有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為成員的“多規(guī)合一”推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“多規(guī)合一”工作，形成強(qiáng)有力的組織保障體系和機(jī)制，日常辦事機(jī)構(gòu)可設(shè)在編制總體規(guī)劃的牽頭單位。

在“多規(guī)合一”推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下，建立全區(qū)統(tǒng)一的“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)信息管理平臺，逐步將各旗縣市“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)庫納入全區(qū)平臺體系，同時為各旗縣市提供平臺技術(shù)支持，減少重復(fù)開發(fā)，節(jié)約高效利用資源。

在試點(diǎn)總結(jié)、示范推廣基礎(chǔ)上，研究制定全區(qū)“多規(guī)合一”推進(jìn)實(shí)施方案，從點(diǎn)到面，從局部到全域，將“多規(guī)合一”工作任務(wù)落到實(shí)處。

（五）加強(qiáng)“多規(guī)合一”保障機(jī)制

一是注重經(jīng)費(fèi)保障，建議設(shè)立“多規(guī)合一”專項資金，自治區(qū)級補(bǔ)助、旗縣級配套，提高補(bǔ)助額度，解決項目資金財政缺口，同時調(diào)動旗縣推動“多規(guī)合一”工作的積極性。

第2篇：對國土空間規(guī)劃的建議范文

【關(guān)鍵詞】三規(guī)合一、濱河國際新城、信息化、數(shù)據(jù)化

一、三規(guī)合一概念

將國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃中涉及到相同內(nèi)容統(tǒng)一起來，并落實(shí)到一個共同的空間規(guī)劃平臺上，各規(guī)劃的其它內(nèi)容按相關(guān)專業(yè)要求各自補(bǔ)充完成，即為“三規(guī)合一”。

“三規(guī)合一”并非僅僅指一個規(guī)劃，主要指一個共同的空間，在規(guī)劃安排上互相統(tǒng)一，同時加強(qiáng)規(guī)劃編制體系、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系、規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制等方面的制度建設(shè)，強(qiáng)化規(guī)劃的實(shí)施和管理，使規(guī)劃真正成為建設(shè)和管理的依據(jù)和龍頭。

二、背景研究

政策背景

1、2004年我國頒布實(shí)施的《中華人民共和國土地管理法》第二十二條：城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。

2、2008年開始施行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五條提出：城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。

3、住建部2014年1月24日《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于開展縣（市）城鄉(xiāng)總體規(guī)劃暨“三規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》文件提出“以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面落實(shí)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略要求，堅持以人為本、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的原則，按照城鄉(xiāng)一體、全城管控、部門協(xié)作的要求，編制縣（市）城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的“三規(guī)合一”或“多規(guī)合一”，逐步形成統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)的規(guī)劃體系。

4、國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出 “多規(guī)合一”――《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》2014年3月印發(fā)。提出：加強(qiáng)城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、主體功能區(qū)建設(shè)、國土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃的相互銜接。推動有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。

地方實(shí)踐

2008年10月上海政府機(jī)構(gòu)改革，原城市規(guī)劃管理局與原房屋土地管理局中的土地管理部門整合，組建上海市規(guī)劃與國土資源管理局，該機(jī)構(gòu)的變革促成了2009年深圳市、武漢市的相關(guān)機(jī)構(gòu)調(diào)整，“規(guī)土整合”一時成為2009年中國規(guī)劃管理領(lǐng)域和政府機(jī)構(gòu)改革的熱點(diǎn)。

國家推進(jìn)

2003年10月，國家發(fā)改委正式啟動了規(guī)劃體制改革試點(diǎn)，江蘇蘇州市、福建安溪縣、廣西欽州市、四川宜賓市、浙江寧波市和遼寧莊河市成為首批六個試點(diǎn)城市。使基層規(guī)劃能真正成為“國家規(guī)劃體系的支撐點(diǎn)”。

隨后，“三規(guī)合一”的改革試點(diǎn)陸續(xù)在國內(nèi)部分省市展開：2007年，重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃獲批并被確定為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗區(qū)，以此為契機(jī)，重慶市開始了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的規(guī)劃改革，2009年重慶市發(fā)改委開展了“四規(guī)疊合”綜合實(shí)施方案試點(diǎn)工作，除發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地規(guī)劃外，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃也被納入規(guī)劃協(xié)調(diào)的范疇，即空間開放的性質(zhì)和強(qiáng)度要符合環(huán)境功能區(qū)劃的要求，更進(jìn)一步的體現(xiàn)了規(guī)劃作為一個整體系統(tǒng)的開放性和協(xié)調(diào)性。

三、河南特色“三規(guī)合一”

1、以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)為基礎(chǔ)。

2009年4月，河南省委、省政府出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)科學(xué)規(guī)劃科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，對全省首批確定的180個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)進(jìn)行調(diào)查，在掌握全省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)基本情況的基礎(chǔ)上，對產(chǎn)業(yè)集群生存狀況、發(fā)展條件、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢進(jìn)行對比分析，為省委、省政府制定產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展政策，分類指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展提供決策依據(jù)。

2、以“三規(guī)合一”為平臺，將產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃、土地規(guī)劃、城市規(guī)劃“三規(guī)合一”，這無疑是河南的創(chuàng)舉。河南省要求，一個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)不能超過3個主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)（項目）的集中布局。

3、以產(chǎn)城互動為依托。河南省通過產(chǎn)業(yè)集聚促進(jìn)人口集中，依托城市服務(wù)功能為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口集中創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，完善生產(chǎn)生活服務(wù)功能，提高產(chǎn)業(yè)支撐和人口聚集能力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市發(fā)展相互依托、相互促進(jìn)。

四、鄭州市濱河國際新城存在的困境及建議

鄭州市濱河國際新城為中建（鄭州）城市開發(fā)建設(shè)有限公司建設(shè)開發(fā)的土地整理投資項目，位于潮河以南，107輔道以東，經(jīng)南十五路及經(jīng)南十四路以北，四港聯(lián)動路以西；政企合作，共同投資100億元，占地10.47平方公里。主要包括征地、房屋征收、居民/村民搬遷、拆遷安置補(bǔ)償、安置房建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水系及土地平整等。

1、存在困境：

目前開發(fā)建設(shè)過程中尤其前期手續(xù)辦理：紅線圖、設(shè)計條件、“一書兩證”、土地證等因規(guī)劃/土地主管部門標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一、規(guī)劃管理部門分管方向不同存在較多困難；此外規(guī)劃部門與土地部門焦點(diǎn)不統(tǒng)一導(dǎo)致部分土地?zé)o法出讓。

困境1――用地矛盾、沖突：兩個規(guī)劃中建設(shè)用地的未交集片區(qū)造成土地用途管制的沖突，易造成管理混亂。

困境2――邊界管理的矛盾：不同主體同一對象邊界的差異不同規(guī)劃編制主體采用不同基礎(chǔ)數(shù)據(jù)導(dǎo)致邊界偏差。

困境3――管控精度的偏差：城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃采用不同測量精度，導(dǎo)致行政界線偏差。

困境4――規(guī)劃管理矛盾重重：

難以科學(xué)決策――審批決策中缺乏科學(xué)評判的空間管理信息基礎(chǔ)；

土地利用總體規(guī)劃的基本農(nóng)田保護(hù)范圍與城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)用地沖突，使得審批決策困難。

審批管理效率低――項目申報部門間缺乏信息共享；

進(jìn)行建設(shè)項目申報審批時，所涉及的各個部門間沒有共享足夠的信息，使得審批效率較低。

部門各自為政――各類空間事權(quán)界線不清，缺乏系統(tǒng)劃定。

困境5――部門利益不同，發(fā)展底線和焦點(diǎn)問題認(rèn)識不一：環(huán)保――環(huán)境為重；國土――供地指標(biāo)和基本農(nóng)田保護(hù)；規(guī)劃――城市建設(shè)指標(biāo)；工信――工業(yè)發(fā)展為重；旅游――旅游提升為重。

困境7――缺乏系統(tǒng)的空間管制措施：空間事權(quán)交叉處理缺乏依據(jù)――相互推諉；

空間管制要求缺乏系統(tǒng)全面梳理――未全覆蓋、難準(zhǔn)確定位、標(biāo)準(zhǔn)不一仍然存在。

2、濱河國際新城的建議

從河南省實(shí)施“三規(guī)合一”的效果來看，以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展規(guī)劃為導(dǎo)向十分正確，但是經(jīng)濟(jì)快速的發(fā)展超越了配套服務(wù)功能區(qū)域的發(fā)展速度。

將國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃中相同的部分統(tǒng)一起來，即可避免目前區(qū)域城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的二者不相符，土地?zé)o法出讓的情況。

第3篇：對國土空間規(guī)劃的建議范文

關(guān)鍵詞：地下空間 開發(fā)利用 規(guī)劃

中圖分類號： F291.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：

1 城市地下空間開發(fā)利用的必要性

1．1節(jié)約土地，提高城市土地利用率。

我國人口多，耕地資源缺乏，以占全界7％的耕地養(yǎng)活了約占22％的人口，人均耕地占有量1.4畝，只相當(dāng)于世界人均值的1／3。要容納不斷增加的人口和使原有人口提高生活質(zhì)量，需要大量的土地。遠(yuǎn)在1987年，全國生活空間用地已占全國土地總面積的6.9％,約為66.2萬平方公里，其中包括城市用地和農(nóng)村居民點(diǎn)用地。盡管如此,近十年來我國耕地減少近億畝，其原因反映了城市用地的無限制增長。例如某城市1990年建成面積182平方公里,2000年發(fā)展至276平方公里，2010年達(dá)到507平方公里,20年間擴(kuò)大了320平方公里。如果均為耕地面積為50萬畝,對照我國緊缺的耕地狀況，這種違背科學(xué)發(fā)展觀的發(fā)展勢頭必須逆轉(zhuǎn),否則將嚴(yán)重危害我國國民經(jīng)濟(jì)和城市的可持續(xù)發(fā)展。

1.2拓展空間，促進(jìn)我國城市化進(jìn)程。

從宏觀上來分析，我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后于發(fā)達(dá)國家三四十年，城市的發(fā)展水平也大體如此。換句話說,我國大城市現(xiàn)在所面臨的城市再發(fā)展問題正是三四十年前發(fā)達(dá)國家所遇到的。如果到21世紀(jì)中葉我國國家經(jīng)濟(jì)總體上達(dá)到當(dāng)時發(fā)達(dá)國家水平，則城市化水平必須從1990年的19％提高到65％，即城市人口要從2.7億增加到10.4億，凈增8.3億人。以城市人均用地120平方米計算,需要土地10萬平方公里。即便扣除部分進(jìn)入城市的農(nóng)村人口放棄的農(nóng)村居住用地，總的生活空間用地必須增加7.34萬平方公里，這無疑將給我國本已十分有限的可耕地造成巨大的壓力。因此,必須尋求拓展生活空間的新途徑,否則必定加劇生存空間危機(jī),嚴(yán)重影響我國城市化發(fā)展的進(jìn)程。也可以說,城市化的發(fā)展對地下空間開發(fā)利用提出了客觀要求。

1.3改善生態(tài)，創(chuàng)建城市宜居環(huán)境

地下空間恒溫性、恒濕性、隔熱性、遮光性、氣密性、隱蔽性，安全性等諸多方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于地上空間。對其充分開發(fā)利用已成為提高城市容量,緩解城市交通，減少環(huán)境污染、保障人防安全等的重要措施。一些基礎(chǔ)設(shè)施放到地下，可以避免和減少地震, 颶風(fēng)、酸雨、戰(zhàn)爭和恐怖事件等災(zāi)難帶來的損失。一些有高精度要求的廠房設(shè)在地下，能用較低成本獲得恒溫恒濕．安靜穩(wěn)定的生產(chǎn)環(huán)境，有利于制造高質(zhì)量產(chǎn)品。一些可能引起”三廢”污染、噪音污染、危險品危害的的項目安排在地下，統(tǒng)一建立地下污染處理設(shè)施，既能減輕地面污染．物資回收利用，又能降低地面建筑密度。改善建筑光照．騰出地面空間，美化綠化城市。一些城市交通轉(zhuǎn)入地下可以減輕地面交通負(fù)擔(dān)、緩解城區(qū)擁堵狀況，還因其能耗小，噪音低，對改善城市環(huán)境起到較好的促進(jìn)作用。所以說，城市的地下空問是實(shí)施社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要資源，注重地下空間的開發(fā)利用，是改善人類生存環(huán)境的最有效途徑。

2 地下空間規(guī)劃的原則

1)著眼當(dāng)前

從我國城市發(fā)展現(xiàn)狀來看，地下空間開發(fā)的重點(diǎn)應(yīng)該在城市的中心區(qū)，軌道交通站點(diǎn)周邊等急需通過地下空間開發(fā)緩解交通壓力、改善城市環(huán)境、促進(jìn)集約發(fā)展的地區(qū)，盡量提高土地資源利用效率。在地下空間開發(fā)時要根據(jù)城市的發(fā)展制定中長期發(fā)展規(guī)劃，開發(fā)地下空間要采取復(fù)合式的開發(fā)，即將過去已建的地下人防工程、地下室經(jīng)過改造，作為適合的建筑使用；同時在規(guī)劃地下公共服務(wù)配套設(shè)施時，要考慮到戰(zhàn)時人防的作用，在平時一些經(jīng)濟(jì)效益好，能發(fā)揮戰(zhàn)略效益的重要廣場、路口等地方規(guī)劃人防地下室，提高經(jīng)濟(jì)效益的同時也改善城市的交通；在修建高層住宅時修建地下停車庫，兼做人防工程使用；在道路交叉口規(guī)劃多功能綜合通道，集管網(wǎng)綜合、地下交通、商業(yè)等功能為一體。規(guī)劃地下空間工程目的是既充分利用的地下空間，節(jié)約了土地，改善了城市環(huán)境和交通環(huán)境，從長遠(yuǎn)來看，同時也為城市水、電、氣等生命工程的安令防護(hù)、防震減災(zāi)、戰(zhàn)時人防打下了堅實(shí)的基礎(chǔ)。所以在制定地下空間規(guī)劃時，要根據(jù)城市的整體規(guī)劃制定中長期的規(guī)范方案，地下空間才能發(fā)揮平戰(zhàn)結(jié)合的功能。

2)統(tǒng)一規(guī)劃

城市的統(tǒng)一規(guī)劃就是對地面、地下總體進(jìn)行有效分配，使兩者相互補(bǔ)充和支持，促進(jìn)城市地下空間的協(xié)調(diào)發(fā)展，創(chuàng)造有序的城市生活空間環(huán)境。因此地下空間規(guī)劃要適應(yīng)于城市的整體規(guī)劃，如為了改善城市社會環(huán)境和交通環(huán)境進(jìn)行城市整體規(guī)劃時，地下空間規(guī)劃就要考慮到將地面上部分人流和公共交通引入地下空間，減少地面人流量和車流量，提高地面上綠化面積；根據(jù)城市整體功能和布局，將不適合在地面上的建筑和產(chǎn)業(yè)引入到地下空間，這些都是地下空間規(guī)劃要服從于城市整體規(guī)劃，這樣才能改善城市的社會環(huán)境和交通環(huán)境。

3)相互制約

建筑工程需要多個專業(yè)共同合作才能使這個建筑發(fā)揮良好的社會和經(jīng)濟(jì)效益，當(dāng)前在地下空間規(guī)劃涉及到了給水、排水、電力、電訊、人防和地下工程等專業(yè)，由于各個專業(yè)聯(lián)系較少，缺乏溝通和復(fù)合型專業(yè)技術(shù)人才，導(dǎo)致計劃與規(guī)劃脫節(jié)，各個專業(yè)配合較少，造成地下空間規(guī)劃難以達(dá)到預(yù)期效果。所以要加強(qiáng)各個專業(yè)的相互溝通，在滿足專業(yè)技術(shù)的條件下，可以將各個專業(yè)所需的功能在地下空間中得到合理分配，如各個專業(yè)合理配合。規(guī)劃人防疏散和地下公共交通相結(jié)合，各種管道埋置合理，一物多用的地下空間。在各個專業(yè)的配合下，可以節(jié)省投資，提高防災(zāi)減災(zāi)的功能。

3 地下空間利用規(guī)劃實(shí)施建議

1）分析研究影響地下空間開發(fā)利用的因素：地下空間利用規(guī)劃前，應(yīng)對地下空間資源做出評價，作為確定地下空間發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃布局選址的依據(jù)。影響地下空間開發(fā)利用的因素很多，通常包括工程地質(zhì)、水文地質(zhì)、災(zāi)害地質(zhì)、地下礦藏、城市建設(shè)用地現(xiàn)狀及城市總體規(guī)劃用地布局等。通過分析，要分別繪制工程地

質(zhì)分析圖及地下空間開發(fā)利用用地評價圖。評價圖可將規(guī)劃范圍內(nèi)的地下空間劃分為適宜開發(fā)、不適宜開發(fā)及采取措施方可開發(fā)三個類別。有了這個評價圖便可進(jìn)行地下空間的布局與選址。

2）研究地下空間開發(fā)戰(zhàn)略：一座城市的地下空間不能盲目地去開發(fā)，也不能盲目地追求規(guī)模、項目等，而應(yīng)有一個全局的、總體的、宏觀的開發(fā)意識，只有這樣才能更大限度地合理開發(fā)利用地下空間資源，為城市提供更大的發(fā)展空間、容量及功能。開發(fā)戰(zhàn)略主要含以下幾個方面：a,在城市特點(diǎn)上，要結(jié)合城市布局形

態(tài)特征去開發(fā)利用地下空間。如有的城市地處山區(qū)、水域、平原，有的城市形態(tài)是帶狀、棋盤、組團(tuán)等。城市特點(diǎn)的不同就應(yīng)有不同的開發(fā)思想。b,在防護(hù)空間與非防護(hù)空間關(guān)系上，要處理好二者的關(guān)系。目前我國多數(shù)城市是設(shè)防城市，現(xiàn)有地下防護(hù)空間數(shù)量很少，很難滿足城市防護(hù)的需要。重點(diǎn)開發(fā)利用地下防護(hù)空間依然是我國地下空間開發(fā)利用的重點(diǎn)。c,在規(guī)劃區(qū)域選擇上，要有所側(cè)重。目前，對地下空間的開發(fā)利用主要集中在城市中心區(qū)，而不是整個城市規(guī)劃范圍內(nèi)的地下空間，對地下空間需求量最大的仍然是城市中心區(qū)。因此，應(yīng)根據(jù)城市布局結(jié)構(gòu)，以開發(fā)城市中心區(qū)的地下空間為主，由里向外輻射開發(fā)利用地下空間。

d,在規(guī)劃開發(fā)層次上，要有所劃分。目前我國正處在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展時期，經(jīng)濟(jì)并不寬裕，大規(guī)模的開發(fā)利用地下空間并不現(xiàn)實(shí)。從國際上開發(fā)利用地下空間來看，也主要開發(fā)利用地下30M以上的空間。因此我國重點(diǎn)研究地下30M以上淺層的地下空間逐漸向中下深層空間發(fā)展是較為合適的。e,在開發(fā)利用類型上，要根據(jù)城市功能需要而定。在適合地下利用的十個類型中，我國應(yīng)重點(diǎn)解決交通、商業(yè)問題，逐漸功能下移，構(gòu)成多種功能并存的地下空間開發(fā)利用綜合體系。

3）研究城市地下空間開發(fā)模式：目前地下空間開發(fā)模式有代表性的是以地鐵為特征的開發(fā)模式。而在我國，據(jù)了解，要求在下個世紀(jì)研究地鐵開發(fā)模式的城市很少，那么開發(fā)模式適合我國的國情將是規(guī)劃重點(diǎn)解決的問題。即適合我國國情的多點(diǎn)分散的地下空間，如何構(gòu)成體系，構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)，形成自己的模式，是規(guī)劃

第4篇：對國土空間規(guī)劃的建議范文

一、新區(qū)概況

（一）新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展概況舟山位于我國東部黃金海岸線與長江黃金水道的交匯處，背靠長三角廣闊經(jīng)濟(jì)腹地，是我國東部沿海和長江流域走向世界的主要海上門戶，陸域面積1440km2，海域內(nèi)水面積208萬hm2，500m2以上島嶼共有1390個，區(qū)域內(nèi)適宜開發(fā)建港的深水岸段有54處，總長279．4km，理論上可建碼頭泊位年吞吐量超過10億噸。2014年，新區(qū)常住人口114．6萬人，實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1021．66億元，增長10．2％，人均GDP　1．45萬美元，其中海洋經(jīng)濟(jì)增加值713億元，占GDP比重69．8％，是全國海洋經(jīng)濟(jì)比重最高的地級市。①新區(qū)鮮明的海洋特色區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系基本形成，臨港裝備工業(yè)蓬勃發(fā)展，港口物流業(yè)快速增長，海洋漁業(yè)穩(wěn)步轉(zhuǎn)型，海洋旅游持續(xù)升溫，新興產(chǎn)業(yè)扎實(shí)起步。2014年，港域吞吐量3．47億噸，工業(yè)總產(chǎn)值1967．62億元，水產(chǎn)品總產(chǎn)量166．94萬噸，漁農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值199．48億元，全年接待國內(nèi)外游客共3997．96萬人次。②

（二）新區(qū)規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)根據(jù)國務(wù)院批復(fù)精神，新區(qū)未來將具備三大功能：浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先導(dǎo)區(qū)、我國海洋綜合開發(fā)試驗區(qū)、長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長極。通過10～20年發(fā)展，將新區(qū)打造成我國面向環(huán)太平洋經(jīng)濟(jì)圈的橋頭堡，大宗商品儲運(yùn)中轉(zhuǎn)加工交易中心、東部地區(qū)重要的海上開放門戶和重要的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)基地，成為我國海洋海島綜合保護(hù)開發(fā)示范區(qū)和陸海統(tǒng)籌發(fā)展先行區(qū)。新區(qū)發(fā)展規(guī)劃明確：到2020年，舟山海洋生產(chǎn)總值年平均增長20％左右，港口貨物年吞吐量達(dá)6億噸以上。到2030年，開放型經(jīng)濟(jì)體系進(jìn)一步完善，建成國際領(lǐng)先的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)體系。

（三）新區(qū)資源稟賦概況1．土地資源概況。截至2013年底，新區(qū)土地總面積共14．813萬hm2，農(nóng)用地8．893萬hm2，其中耕地2．7萬hm2（含可調(diào)整地類0．247萬hm2）；建設(shè)用地3．187萬hm2；未利用用地2．733萬hm2。在建用地中，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地2．033萬hm2，交通用地0．407萬hm2，其他建設(shè)用地0．747萬hm2。規(guī)劃到2020年耕地保有量2．48萬hm2，基本農(nóng)田2．313萬hm2，規(guī)劃基本農(nóng)田保護(hù)比率93．2％。2．海洋資源概況。新區(qū)海域內(nèi)水面積208萬hm2，至2013年底，全市共批準(zhǔn)建設(shè)填海面積約0．6萬hm2。根據(jù)《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》確定的“十二五”期間用于重大項目建設(shè)填海的面積為0．45萬hm2，因此，舟山建設(shè)填?？偯娣e將達(dá)到0．985萬hm2。3．潮間帶資源概況。目前，潮間帶總面積達(dá)1．527萬hm2，其中“十二五”規(guī)劃可用于開發(fā)利用的潮間帶達(dá)0．667萬hm2。4．低丘緩坡資源概況。全市可開發(fā)利用低丘緩坡資源1．662萬hm2，宜建面積0．7萬hm2，“十二五”期間宜建面積0．411萬hm2。③

（四）新區(qū)土地利用現(xiàn)狀1．可利用的土地資源十分有限，耕地后備資源嚴(yán)重匱乏。舟山市土地總面積僅為全省的1．4％、全國的0．02％。受海島自然環(huán)境、氣候條件的限制和影響，全市能夠開發(fā)和利用的土地資源很少，區(qū)域內(nèi)可利用的土地面積只占到了舟山總面積的31％左右，地面坡度大于15°的面積大約占到舟山土地總面積的44％，其中大部為海島生態(tài)防護(hù)林，不宜進(jìn)行開發(fā)利用。經(jīng)調(diào)查，新區(qū)適宜開墾為耕地的后備資源總數(shù)不足1萬畝。①2．第一產(chǎn)業(yè)比重逐年下降，耕地種植受制于水。受自然資源限制，舟山種植業(yè)發(fā)展不具優(yōu)勢，2013年，舟山市三次產(chǎn)業(yè)比例為10．3∶44．2∶45．5，一產(chǎn)比重逐年下降，從2005年的14．1％降至2013年的10．3％。一產(chǎn)中又以漁業(yè)為主導(dǎo)，種植業(yè)種類單一，主要以提供蔬菜和水果為主。2013年，全市農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值187．8億元，其中種植業(yè)產(chǎn)值為10．6億元，僅占5．6％。②同時，由于海島耕地資源少且布局分散，加上自然災(zāi)害侵襲較多，淡水資源緊缺，土壤鹽堿化現(xiàn)象嚴(yán)重，種植業(yè)投入成本大，耕地產(chǎn)出水平較低。按照大陸引水成本1．86元／m3計算，水稻畝均耗水成本高達(dá)1268元，在舟山種植水稻僅耗水成本是大陸水稻平均種植成本的2倍，是國家水稻收購價格的1．36倍，成本收益嚴(yán)重倒掛。3．島嶼建設(shè)用地布局分散，基礎(chǔ)設(shè)施及特殊用地比重高。舟山島嶼分布呈現(xiàn)“大島近岸、小島離散”的空間形態(tài)，城鎮(zhèn)用地布局于沿海平原區(qū)域，臨港產(chǎn)業(yè)用地依海而建，農(nóng)村居民點(diǎn)分布于各大小島嶼，新區(qū)建設(shè)用地布局總體呈現(xiàn)較為分散的狀態(tài)。受地形地貌和環(huán)境條件制約，各島嶼基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展必須自成體系，交通、供水、電力等基礎(chǔ)設(shè)施共享性差，占地較多，全市基礎(chǔ)設(shè)施用地比重高于浙江省的平均水平。另外，作為國家軍事戰(zhàn)略要地，舟山特殊用地面積大、比重高；海洋旅游資源豐富，旅游配套服務(wù)設(shè)施用地多。

二、新區(qū)建設(shè)面臨的土地問題

當(dāng)前及今后一個時期，隨著新區(qū)建設(shè)的加快推進(jìn)，舟山市將迎來新一輪用地需求旺盛期。根據(jù)《浙江舟山群島新區(qū)土地利用戰(zhàn)略研究》成果：到2015年，全市各類建設(shè)用地需求約1．133萬hm2，占用耕地約0．667萬hm2；到2020年，各類建設(shè)用地需求約2．133萬hm2，占用耕地約1．067萬hm2，土地供需矛盾突出。

（一）規(guī)劃控制指標(biāo)與實(shí)際不相符根據(jù)舟山市土地利用總體規(guī)劃，全市耕地保有任務(wù)是2．48萬hm2，基本農(nóng)田2．313萬hm2，基本農(nóng)田保護(hù)率高達(dá)93．2％；到2020年，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模為1．43萬hm2；新增建設(shè)用地規(guī)模為0．715萬hm2。但從實(shí)際情況看，到2013年，全市城鄉(xiāng)建設(shè)用地已“倒掛”約1萬hm2，新增建設(shè)用地僅剩約0．04萬hm2。預(yù)計到2020年，新增建設(shè)用地缺口將達(dá)2萬hm2，城鄉(xiāng)建設(shè)用地缺口2．467萬hm2，約有0．9萬hm2新區(qū)建設(shè)用地與基本農(nóng)田空間重疊。③這將導(dǎo)致國家和省重點(diǎn)建設(shè)項目、重大基礎(chǔ)設(shè)施、海洋新興產(chǎn)業(yè)以及海島保護(hù)與開發(fā)利用等項目無法“落地”。

（二）年度計劃用地指標(biāo)缺口較大據(jù)分析預(yù)測，今后5～10年，舟山市每年平均新增建設(shè)用地需求在2000hm2左右，而實(shí)際新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)與此差距很大，如2013年下達(dá)舟山市的新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)約為430hm2，僅為今后年度用地需求量的21％左右。④

（三）區(qū)域內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡2007－2013年，舟山市完成耕地占補(bǔ)面積約0．23萬hm2，其中市域內(nèi)占補(bǔ)約0．16萬hm2，市域外易地補(bǔ)充0．07萬hm2，易地補(bǔ)充率為30％多，特別是2013年的易地補(bǔ)充率達(dá)到近50％，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡壓力日益加大。雖然通過灘涂圍墾解決了部分耕地占補(bǔ)平衡，但由于圍墾成本高，實(shí)際墾造的耕地必須進(jìn)行灌排、降鹽降堿、地力培育等過程才能形成有質(zhì)量的耕地，從圍墾成陸到形成耕地，必須要8～10年的時間。

三、新區(qū)土地管理制度綜合改革探索

他山之石，可以攻玉。在學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)其他地區(qū)土地管理改革實(shí)踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，舟山市要緊緊圍繞國務(wù)院關(guān)于新區(qū)的戰(zhàn)略定位以及功能目標(biāo)，充分發(fā)揮海島陸海資源優(yōu)勢，統(tǒng)籌山、海、陸資源開發(fā)利用，堅持先行先試，著力改革創(chuàng)新，因地制宜地探索建立適應(yīng)舟山發(fā)展需要的土地管理機(jī)制和政策制度，促進(jìn)浙江舟山群島新區(qū)實(shí)現(xiàn)又好又快地發(fā)展。

（一）深入推進(jìn)陸海統(tǒng)籌發(fā)展推進(jìn)陸海統(tǒng)籌發(fā)展時，要特別注重發(fā)揮規(guī)劃的龍頭作用，努力探索陸海規(guī)劃合一的實(shí)現(xiàn)途徑。山東省在半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中，大力實(shí)施海陸一體化規(guī)劃，將海岸帶、海島及近海海域納入藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)海域空間規(guī)劃，建立基于生態(tài)系統(tǒng)的海域空間規(guī)劃，從而有效地避免產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間，以及不同產(chǎn)業(yè)開發(fā)活動之間的沖突，實(shí)現(xiàn)海洋資源與空間的優(yōu)化配置。［1］建議舟山市將舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及海洋功能區(qū)劃中均涉及到的相同內(nèi)容在規(guī)劃安排上進(jìn)行統(tǒng)一，并落實(shí)到一個涵蓋舟山群島陸海區(qū)域內(nèi)共同的空間規(guī)劃平臺上，真正實(shí)現(xiàn)陸海規(guī)劃合一，明確所屬陸海區(qū)域內(nèi)各部分用地用海的功能劃分和控制目標(biāo)。同時，注重加強(qiáng)規(guī)劃編制體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、協(xié)調(diào)機(jī)制等方面的制度建設(shè)，強(qiáng)化統(tǒng)一后的規(guī)劃的實(shí)施和管理，使其真正成為統(tǒng)領(lǐng)舟山群島新區(qū)陸地、海洋開發(fā)利用和管理保護(hù)的依據(jù)。

（二）積極創(chuàng)新土地規(guī)劃計劃管理新模式1．創(chuàng)新土地利用規(guī)劃管理。天津濱海新區(qū)試行兩年一次動態(tài)評估，經(jīng)評估如有必要五年可滾動修編制度。上海市根據(jù)實(shí)際用地需求，試行與審批級次相配套的兩年一次動態(tài)評估、五年一次修改土地利用規(guī)劃調(diào)整制度。［2］建議舟山市根據(jù)國務(wù)院批復(fù)的《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，積極推進(jìn)土地利用總體規(guī)劃評估修改試點(diǎn)工作，落實(shí)0．8萬hm2新增建設(shè)用地，0．56萬hm2基本農(nóng)田和耕地保有量任務(wù)先由浙江省統(tǒng)籌平衡，待省級規(guī)劃修編或浙江省開展省級規(guī)劃評估修改時國家一并予以追加。2．創(chuàng)新土地利用計劃管理。湖南長株潭國家自主創(chuàng)新示范區(qū)實(shí)行以五年為一個周期，國家一次性下達(dá)長株潭城市群土地利用計劃，省政府根據(jù)長株潭城市群建設(shè)時序分年度統(tǒng)籌安排使用。天津濱海新區(qū)試行在建設(shè)用地總規(guī)模范圍內(nèi)按照“前期適當(dāng)集中，后期相應(yīng)減少”的方式安排年度土地利用計劃指標(biāo)，以濱海新區(qū)近年實(shí)際審批新增建設(shè)用地的平均數(shù)為基數(shù)，在規(guī)劃期前五年，以前三年適當(dāng)高于基數(shù)，后兩年相應(yīng)減少的方式將有關(guān)年度計劃指標(biāo)下達(dá)給天津市，天津市將指標(biāo)使用情況分類統(tǒng)計后報國土資源部。［3］建議國家對浙江舟山群島新區(qū)建設(shè)用地計劃指標(biāo)實(shí)行差別化管理。一是浙江舟山群島新區(qū)在本輪規(guī)劃期內(nèi)，不突破0．8萬hm2新增建設(shè)用地總量的前提下，自主統(tǒng)籌安排使用土地利用計劃指標(biāo)，并將指標(biāo)年度使用情況報國土資源部和浙江省國土資源廳備案，接受監(jiān)督核查；二是國土資源部下達(dá)浙江的年度新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)增加至份額的110％，10％專項用于浙江舟山群島新區(qū)。

（三）積極探索耕地占補(bǔ)平衡新方式湖南長株潭國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建立了耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積有償調(diào)劑制度，對在本區(qū)域內(nèi)確實(shí)無法實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡或保護(hù)目標(biāo)的，可以在省域范圍內(nèi)其他地區(qū)進(jìn)行有償補(bǔ)充或補(bǔ)劃。上海探索實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的途徑和方式，建立了全市統(tǒng)一的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)調(diào)劑市場。四川成都探索按耕地等級補(bǔ)償?shù)恼佳a(bǔ)平衡機(jī)制，以糧食產(chǎn)能等效面積作為耕地占補(bǔ)平衡的剛性指標(biāo)，并試行獨(dú)立選址等重大項目在省內(nèi)跨區(qū)域?qū)崿F(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的辦法。［4］建議舟山市積極爭取，將國家、省級重點(diǎn)交通、能源、水利建設(shè)項目及新區(qū)規(guī)劃確定的建設(shè)項目納入全國統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地試點(diǎn)范圍，開展國家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地試點(diǎn)工作。為確保舟山市重大項目建設(shè)，舟山應(yīng)遵循先掛后統(tǒng)的原則，即在國家沒有正式開展全國統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地試點(diǎn)前，耕地占補(bǔ)平衡以掛賬方式解決，等國家正式開展試點(diǎn)后，實(shí)行正常占補(bǔ)平衡統(tǒng)籌方式，并將前期掛賬項目納入耕地占補(bǔ)平衡統(tǒng)籌范圍。

第5篇：對國土空間規(guī)劃的建議范文

關(guān)鍵詞 環(huán)境規(guī)劃；公共政策；執(zhí)行力；歷史時空坐標(biāo)；適應(yīng)性

文／王偉

“十三五”是我國的社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，也是需要環(huán)境保護(hù)規(guī)劃著力解決重大問題的關(guān)鍵時期，需要我們在環(huán)境規(guī)劃理論和管理實(shí)踐上作出探索創(chuàng)新。本文立足新的歷史時空坐標(biāo)，對實(shí)踐中我國環(huán)境規(guī)劃面臨的困境進(jìn)行剖析，對環(huán)境規(guī)劃編制工作展開思考、提出建議。我國環(huán)境規(guī)劃的發(fā)展歷程回顧

我國環(huán)境規(guī)劃的發(fā)展歷程，如從1973年算起，至今40余年，環(huán)境規(guī)劃從無到有、從簡單到復(fù)雜、從局部進(jìn)行到全面推廣，在這期間我國政府召開了七次全國環(huán)境保護(hù)會議，每次全國環(huán)境保護(hù)會議的精神都將環(huán)境規(guī)劃工作向前推進(jìn)?，F(xiàn)以全國環(huán)境保護(hù)會議劃分我國環(huán)境規(guī)劃的發(fā)展歷程，大體上可分為四個階段（見表1）

實(shí)踐中我國環(huán)境規(guī)劃面臨的弱效困境

環(huán)境規(guī)劃實(shí)踐是整個規(guī)劃工作中最重要的一環(huán)，是目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)之間的橋梁。以城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃為分析參照，當(dāng)前我國環(huán)境規(guī)劃在制訂、實(shí)施和評估上的實(shí)踐存在以下弱效表現(xiàn)。

理論“創(chuàng)新”弱

當(dāng)前采用的環(huán)境規(guī)劃理論大多系歐美發(fā)展的環(huán)境目標(biāo)規(guī)劃法，通常是依據(jù)已有的模式，根據(jù)一系列數(shù)學(xué)化學(xué)公式編制出來的，給出的許多削減或建設(shè)項目目標(biāo)很少考慮規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)分析與多元利益人關(guān)系，導(dǎo)致規(guī)劃目標(biāo)的可接受性和可操作性減弱。環(huán)境容量核算、環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算等領(lǐng)垣的基礎(chǔ)研究長期未能取得突破性進(jìn)展，尚未有類似諸如城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中“容積率”、土地利用總體規(guī)劃中“耕地保有量”的核心環(huán)境規(guī)劃指標(biāo)體系，制約了環(huán)境規(guī)劃的發(fā)展和深化。

數(shù)據(jù)“支撐”弱

編制一個科學(xué)合理的環(huán)境規(guī)劃對于環(huán)境信息數(shù)據(jù)的要求是很高的，目前環(huán)境統(tǒng)計的廣度和深度都不盡人意，制約了規(guī)劃的發(fā)展。在實(shí)際規(guī)翅工作中，經(jīng)常會面對水、大氣、土壤等環(huán)境資料不足和數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確的問題，使得城鄉(xiāng)環(huán)境系統(tǒng)變化規(guī)劃很難搞清楚，環(huán)境容量難以確定，這就對環(huán)境規(guī)劃很多具有重要作用的“指標(biāo)”缺乏足夠的信服力和約束力。

資源“調(diào)配”弱

規(guī)劃的主要作用是調(diào)配資源。國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃具有經(jīng)濟(jì)社會項目資源調(diào)配權(quán)，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃主要配置土地這一可以轉(zhuǎn)化為“稀缺資產(chǎn)”的自然資源。這些年，這些規(guī)劃的強(qiáng)勢正是體現(xiàn)為對某種資源的支配力，環(huán)境規(guī)劃的弱勢根源在于其沒有可供規(guī)劃和調(diào)配的對象，為此常陷入“等、靠、要”的被動局面，缺乏人、財、物、信息的及時有效支持，嚴(yán)重制約著規(guī)劃編制與實(shí)施任務(wù)的完成。

空間“底盤”弱

在以構(gòu)建國家空間規(guī)劃體系為最終目標(biāo)的“多規(guī)合一”工作中，通常認(rèn)為空間規(guī)劃的“正規(guī)部隊”是城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。兩者“異曲同工之處”在于：法律支撐完備、行政管制強(qiáng)力、組織體系龐大以及技術(shù)方法縝密。相比“兩規(guī)”的成熟度，環(huán)境規(guī)劃仍顯稚嫩，對空間的謀劃幾乎處于空白狀態(tài)，在實(shí)施中常羅列一些缺乏針對性的原則、標(biāo)準(zhǔn)，缺乏執(zhí)行力度特別是沒有可操作性的編制導(dǎo)則和約束性指標(biāo)來控制城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)行為。

體系“合力”弱

當(dāng)前環(huán)境規(guī)劃體系一個很大缺陷是各類總體規(guī)劃、要素專項規(guī)劃、行動計劃數(shù)量過多、類型龐雜，缺乏有效銜接整合，造成了自身體系紊亂。這些直接影響了環(huán)保工作的推進(jìn)實(shí)施，尤其是不同行政級別的環(huán)境規(guī)劃間環(huán)境職能、事權(quán)界定不清；地方政府在具體落實(shí)執(zhí)行時，要么不知所依，要么形成政策投機(jī)博弈；整個規(guī)劃體系難以形成合力，無法適應(yīng)快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會，也難談應(yīng)對復(fù)合型、交叉性的生態(tài)環(huán)境問題。

法律“保障”弱

想讓環(huán)境規(guī)劃擺脫“墻上掛掛”，深入落實(shí)到實(shí)踐中去，就必須對規(guī)劃的編制報批、實(shí)施和檢查等各個環(huán)節(jié)都進(jìn)行細(xì)致的研究，并做出明確的法律規(guī)定。雖然新《環(huán)境保護(hù)法》明確了環(huán)境規(guī)劃的法律地位，但仍未將環(huán)境規(guī)劃真正納入法制化的軌道，具體實(shí)施過程中相關(guān)管理部門的職權(quán)內(nèi)容和范圍的設(shè)定、各個環(huán)節(jié)中所必須遵守的程序規(guī)定以及相關(guān)的處罰規(guī)定缺乏實(shí)施細(xì)則。輕視過程控制，這是規(guī)劃編制與實(shí)施脫節(jié)、環(huán)境規(guī)劃流于表面的一個重要原因。

話語“地位”弱

從發(fā)揮的作用看，我國現(xiàn)行規(guī)劃大致可分為發(fā)展型與控制型兩類。現(xiàn)在環(huán)境規(guī)劃扮演的潛在角色仍是“經(jīng)濟(jì)約束型規(guī)劃”，無形中使環(huán)保部門成為“孤立部門”，由于環(huán)保部門得不到其他相關(guān)部門的有力支持，使環(huán)境規(guī)劃成為“孤立規(guī)劃”，難以與其他部門規(guī)劃之間建立有效的銜接。加之地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)增長速度，突出土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的指導(dǎo)作用，往往忽視生態(tài)環(huán)境影響因素，如此則更弱化了環(huán)境規(guī)劃對城市發(fā)展規(guī)模的控制作用，使環(huán)境保護(hù)失去了原本應(yīng)作為綜合部門的作用與地位，這也是導(dǎo)致環(huán)境規(guī)劃成為“孤立體系”，不能有效付諸實(shí)施，環(huán)境保護(hù)工作徘徊不前的重要原因。執(zhí)行力與適應(yīng)性導(dǎo)向下我國環(huán)境規(guī)劃提升路徑

針對執(zhí)行力與適應(yīng)性導(dǎo)向下的我國環(huán)境規(guī)劃存在不足，從轉(zhuǎn)型、統(tǒng)籌和差別化三個方面提出提升路徑建議，以期對“十三五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制與實(shí)施的有所助益。

理念與定位轉(zhuǎn)型

理念轉(zhuǎn)型。環(huán)境規(guī)劃是解決環(huán)境污染問題的綱領(lǐng)性文件，對環(huán)境保護(hù)工作具有重要的指導(dǎo)作用。環(huán)保理念的成熟與否，不僅直接影響觀察、分析、判斷事物運(yùn)動變化發(fā)展的立場和觀點(diǎn)，還影響著領(lǐng)導(dǎo)決策的科學(xué)性和正確性。基于“生態(tài)文明”下的環(huán)境規(guī)劃編制，必須在體現(xiàn)規(guī)劃的“前瞻性、綜合性、導(dǎo)向性”特點(diǎn)的同時，將對環(huán)境資源的剛性管控和規(guī)劃的“剛?cè)岵?jì)”相結(jié)合，塑立“統(tǒng)籌規(guī)劃、動態(tài)維護(hù)、實(shí)時平衡、長效評估”的規(guī)劃方法，通過研究環(huán)境資源約束下我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸和制約，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

定位轉(zhuǎn)型。在國家整個規(guī)劃體系中，環(huán)境規(guī)劃從無到有，從簡單到復(fù)雜，從局部進(jìn)行到全面開展，背后實(shí)質(zhì)反映出的是環(huán)境規(guī)劃從缺位、弱位、失位，回歸到“本位”。環(huán)境規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)并重、環(huán)境部門與其他部門協(xié)調(diào)以及利益相關(guān)方的利益均衡的重要工具。在中央當(dāng)前推進(jìn)“多規(guī)合一”建設(shè)國家空間規(guī)劃體系的進(jìn)程中，環(huán)境規(guī)劃作為環(huán)境安全底線的守衛(wèi)者和環(huán)境宜居高線的營造者，應(yīng)轉(zhuǎn)變其部門規(guī)劃、五年規(guī)劃中專項規(guī)劃的傳統(tǒng)定位，上升為體現(xiàn)國家意志的指導(dǎo)性與約束性規(guī)劃，即國家規(guī)劃。最終目標(biāo)是通過在國家規(guī)劃體系中定位的轉(zhuǎn)型提升，為將來處理環(huán)保規(guī)劃與各級各類規(guī)劃之間的效力關(guān)系設(shè)置規(guī)則，雖不是說環(huán)境規(guī)劃一定高于其他規(guī)劃，但也非常強(qiáng)調(diào)環(huán)境規(guī)劃對于其他規(guī)劃具有指導(dǎo)作用，任何非環(huán)境規(guī)劃的實(shí)施都必須與環(huán)境規(guī)劃相協(xié)調(diào)，不能夠突破環(huán)境規(guī)劃而絕對獨(dú)立。

規(guī)劃體系統(tǒng)籌

第一，對內(nèi)優(yōu)化體系形成合力。環(huán)境規(guī)劃應(yīng)該具備一定的層次結(jié)構(gòu)，而對層次的劃分，筆名建議在常規(guī)空間尺度及行政等級等劃分依據(jù)基礎(chǔ)上，增加對主體粒度的劃分考慮，構(gòu)建一個“全覆蓋、全要素、全過程、全關(guān)聯(lián)”等級分明、分階段完成的規(guī)劃序列集合。初步設(shè)想率先面向城市開展規(guī)劃體系建設(shè)，首先確立城市環(huán)境總體規(guī)劃，然后其上位規(guī)劃可增加區(qū)域規(guī)劃（如省、流域、城市群），重點(diǎn)是在其之下增加分區(qū)規(guī)劃，分區(qū)規(guī)劃之下可設(shè)置環(huán)境控制單元規(guī)劃；此舉重在控制，指導(dǎo)項目實(shí)施，重在具體操作，強(qiáng)調(diào)依法行政、提高效能，構(gòu)建出“區(qū)域規(guī)劃一城市環(huán)境總體規(guī)劃一分區(qū)規(guī)劃一控制單元規(guī)劃”的主干規(guī)劃體系。同時可根據(jù)具體需要，增加對產(chǎn)業(yè)園區(qū)、城鄉(xiāng)居民社區(qū)、重點(diǎn)企業(yè)的補(bǔ)充規(guī)劃。需要強(qiáng)調(diào)的是，盡快從規(guī)劃法規(guī)、行政和技術(shù)三個層面完善支持環(huán)境規(guī)劃體系構(gòu)建，通過規(guī)章、制度、條例、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程、導(dǎo)則等形式，明確各個規(guī)劃制定的范圍、內(nèi)容、程序，保證規(guī)劃的合理性、嚴(yán)肅性和操作性。

第二，對外確立環(huán)境部門話語權(quán)。環(huán)境規(guī)劃體系內(nèi)部的整合有助于環(huán)境規(guī)劃在整個國家規(guī)劃體系中進(jìn)行合理的定位。2014年8月，國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部、住建部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃[2014]1971號）文件，全國28個市縣列入試點(diǎn)名單。新《環(huán)境保護(hù)法》第13條指出“環(huán)境規(guī)劃應(yīng)與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接”。綜合來看，主體功能區(qū)規(guī)劃突出政策性作用，是我國國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃；土地利用規(guī)劃強(qiáng)調(diào)控制性作用，側(cè)重于對土地功能的劃分與用地指標(biāo)的調(diào)配；城鄉(xiāng)規(guī)劃著重于統(tǒng)籌兼顧、綜合部署，是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局、管控項目建設(shè)的基本依據(jù)；環(huán)境規(guī)劃目的在于生態(tài)功能區(qū)的劃分及環(huán)境影響評價的實(shí)施，強(qiáng)調(diào)約束性作用。在這樣一個規(guī)劃目標(biāo)逐漸趨同的大背景之下，當(dāng)前環(huán)境規(guī)劃應(yīng)加強(qiáng)與其他規(guī)劃在空間范圍、規(guī)劃內(nèi)容、管理事權(quán)、行政程序四個主要方面的融合協(xié)調(diào)。環(huán)境規(guī)劃應(yīng)注重以質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、約束指標(biāo)與空間紅線輸出為主要抓手，制定與環(huán)境相關(guān)的核心指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范紅線，確立環(huán)保部（局）管控能力與話語權(quán)。

從理念到方案的差別化

作為一個幅員廣闊的大國，我國不同地域的自然地理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會人文等都有明顯的差異性，加之環(huán)境規(guī)劃本身的多因素、多層次、多目標(biāo)性。雙重多樣性之下，從理念到方案的“因地、因時制宜”差別化，將大大有助于方案的操作實(shí)施，提升解決問題的精確性，提高環(huán)境規(guī)劃的能效。

第一，面向“主體”的差別化。首先是對“人民”主體的差別化。將人居環(huán)境、生活質(zhì)量納入常態(tài)化規(guī)劃管理，使其成為經(jīng)濟(jì)、社會、空間發(fā)展的前置條件，才能達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會、空間的可持續(xù)發(fā)展福利最大化。同時，要加強(qiáng)建立完善的信息公開與反饋機(jī)制、制度內(nèi)參與和制度外參與相結(jié)合的公眾（含NGO組織）參與方式，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其次是對“企業(yè)”主體的差別化。面對處于不同行業(yè)的企業(yè)，如污染型或高科技型企業(yè)：面對不同投資性質(zhì)的企業(yè)，如國企、民企或外企；面向不同規(guī)模級別的企業(yè)，如大企業(yè)或小微企業(yè)；面向不同行政影響力的企業(yè)，如央企或地方企業(yè)，環(huán)境規(guī)劃都意味著更加精細(xì)化的制定與管理考量。最后是對“政府”主體的差別化。從中央到省市到鎮(zhèn)村，不同權(quán)力等級的上、下級部門擁有不同的權(quán)責(zé)，對環(huán)境規(guī)劃有不同的影響力，而即使在同一權(quán)力等級不同政府部門之間，也會對環(huán)境規(guī)劃的編制與實(shí)施產(chǎn)生不同影響。在傳統(tǒng)工程技術(shù)思維基礎(chǔ)上，強(qiáng)化環(huán)保人對“主體“利益關(guān)系、權(quán)利規(guī)則的意識提升與技能學(xué)習(xí)，這是最終構(gòu)建可實(shí)施環(huán)境規(guī)劃共識方案的基石。

第二，面向“時間”的差別化。首先是面向“發(fā)展階段”的差別化，不同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展階段對資源的消耗需求是不同的；其次是面向“產(chǎn)業(yè)周期”的差別化。處于夕陽產(chǎn)業(yè)階段的鋼鐵、水泥、化工等產(chǎn)業(yè)與處于朝陽產(chǎn)業(yè)階段的新興產(chǎn)業(yè)的污染排放量是有很大不同的；再次是面向“污染周期”的差別化，不同生產(chǎn)階段的污染排放周期，污染物的排放濃度、速度會有很大不同；最后是面向“自然節(jié)律”的差別化，不同季節(jié)，不同自然地理與氣象條件下，環(huán)境對污染的容納與消解度不同。

第三，面向“空間”的差別化。環(huán)境規(guī)劃的功能或最大效用，是通過對人類自身活動和環(huán)境在時間、空間上進(jìn)行合理安排，以期達(dá)到最大的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益。今后，環(huán)境規(guī)劃應(yīng)盡快完善對“空間”的認(rèn)識與利用，建立高效、精準(zhǔn)和可持續(xù)的空間數(shù)據(jù)庫平臺，分析當(dāng)前資源環(huán)境特征，探討資源環(huán)境與社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、布局之間的相互關(guān)系，通過解析中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所呈現(xiàn)的特殊環(huán)境問題，對經(jīng)濟(jì)社會活動進(jìn)行布局，統(tǒng)籌各相關(guān)部門在環(huán)境管理中的職能作用，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源可持續(xù)利用的總體效果。注重對以下幾組空間關(guān)系的把握平衡：東、中、西不同區(qū)域，大、中、小城市，農(nóng)村、城鄉(xiāng)接合部的地域空間；城市人居環(huán)境中的平面空間與立體空間、存量空間與增量空間；自然空間與人工空間。通過識別不同區(qū)域環(huán)境功能、社會經(jīng)濟(jì)與環(huán)境區(qū)域分異特征，構(gòu)建綜合的環(huán)境功能分區(qū)，明確不同區(qū)域的環(huán)境功能定位，制定分區(qū)戰(zhàn)略，實(shí)施分區(qū)指導(dǎo)，進(jìn)而細(xì)化不同環(huán)境品質(zhì)要求與警情風(fēng)險等級控制單元。同時，通過環(huán)境空間解析，明確“水環(huán)境紅線”、“大氣環(huán)境紅線”、“生態(tài)環(huán)境紅線”、“風(fēng)險防線”、“資源底線”、“排放上限”和“質(zhì)量基線”等紅線約束，突出環(huán)境保護(hù)要求的空間落地。

主要

參考文獻(xiàn)

[1]王金南，劉年磊，蔣洪強(qiáng)．新《環(huán)境保護(hù)法》下的環(huán)境規(guī)劃制度創(chuàng)新[J]環(huán)境保護(hù)．2014 (13)：10-13．

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第6篇：對國土空間規(guī)劃的建議范文

關(guān)鍵詞 社會轉(zhuǎn)型；土地利用總體規(guī)劃；公共治理；職能

中圖分類號 F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009

中國自1978年經(jīng)濟(jì)體制改革以來，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會正向市場經(jīng)濟(jì)體制、現(xiàn)代化工業(yè)社會、社會主義民主政治、開放多元的文化、主動加入經(jīng)濟(jì)全球化的轉(zhuǎn)型。土地利用總體規(guī)劃制度是中央政府為指導(dǎo)各地方政府開展土地利用規(guī)劃工作的方針、依據(jù)、戰(zhàn)略等方法論的集合。此背景下將“治理”（本文中，公共治理與治理的涵義一樣，可以通用）理論引入到土地利用總體規(guī)劃中，探討“土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”涵義，分析我國社會轉(zhuǎn)型特定時期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程與存在問題，提出實(shí)現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的對策建議，為構(gòu)建中國特色的土地利用總體規(guī)劃編制實(shí)施模式奠定理論基礎(chǔ)。

1 “治理”視域下的土地利用總體規(guī)劃職能1.1 “治理”（Governance）理論的內(nèi)涵

“治理”英文單詞為Governance，也可稱為“公共治理”，原義為“控制”、“統(tǒng)治”或“操縱”，國外多用于與國家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動。1990年以來，“治理”成為非常流行的概念、思潮和理念。聯(lián)合國全球治理委員會1995年報告提出：“治理”是或公或私的個人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式總和，是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。

我國學(xué)者對“Governance”翻譯不盡相同，如“管治”、“治理”、“協(xié)同治理”等。俞可平教授提出“治理”含義：指在一個既定范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要?！爸卫怼睆?qiáng)調(diào)的是合作，認(rèn)為政府不是合法權(quán)力的唯一源泉，公民社會也同樣是合法權(quán)力的來源［1］。現(xiàn)在，更多公共管理研究者認(rèn)同“治理”概念的新解釋:治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多個主體，協(xié)同處理公共事務(wù)，以滿足公眾需求，實(shí)現(xiàn)最大化公共利益的過程［2］。

從以上對“治理”(Governance)概念的理解可以看出三個共同內(nèi)涵：第一，認(rèn)為社會公共資源與事務(wù)管理的權(quán)力主體不是唯一的，而是包括政府、公共部門和私營機(jī)構(gòu)等，強(qiáng)調(diào)在政府與市場之間權(quán)力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是對公共資源與事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)狀的合作管理，是“多中心”的，目標(biāo)是多元的，最終目標(biāo)是以最小的成本最大程度地滿足社會公眾需求；第三，主張社會公共資源與事務(wù)管理是上下互動的管理過程，以補(bǔ)充市場機(jī)制失靈和政府自上而下管制兩方面的不足，最終達(dá)到“雙贏”管理格局。

1.2 土地利用總體規(guī)劃公共政策屬性分析

在私有制的西方國家沒有“土地利用總體規(guī)劃”稱謂，與之功能和作用大體相似的有“土地規(guī)劃”、“國土規(guī)劃”、“土地利用計劃”，可稱之為“土地利用規(guī)劃”，是國家（政府）干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)的基本手段。從1960年后Dvidoff的“倡導(dǎo)性規(guī)劃理論（Advocacy Planning）”至現(xiàn)今在規(guī)劃領(lǐng)域中提及的“公眾參與”，都是針對土地利用規(guī)劃的復(fù)雜性、政策性和社會性而采取的一種Governance思維。所不同的是，Governance已愈來愈成為國外規(guī)劃過程中明確的理念得以確立，并成為主動的過程和不可替代的工作方式。

我國改革開放以來，隨著規(guī)劃編制與實(shí)施的實(shí)踐，對土地利用利用總體規(guī)劃逐步形成了相對統(tǒng)一的概念：即對一定區(qū)域未來土地利用超前的計劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的自然歷史特性在時空上進(jìn)行土地資源分配與合理組織土地利用的綜合性的技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施，其特征表現(xiàn)為政策性、整體性、兼容性、折衷性和動態(tài)性。

實(shí)質(zhì)上，國內(nèi)、國外的土地利用規(guī)劃方案是一個土地利用的決策，也是一定時期內(nèi)土地利用管理政策，其根本目標(biāo)是公平、有效配置土地資源，以提高社會整體福利和公共利益。各國土地利用規(guī)劃權(quán)力制度化進(jìn)程雖然不同，但是土地利用規(guī)劃己逐漸成為各國政府控制和參與區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)活動（土地利用）的重要方式，所以土地利用規(guī)劃過程己成為政府行政的一個組成部分?；谶@一認(rèn)識，土地利用總體規(guī)劃更是技術(shù)支撐的國家（公共權(quán)力）政策制定和實(shí)施過程，具有對未來土地利用的導(dǎo)向性，有限理性和社會公共性的特征［3］。

根據(jù)治理理論內(nèi)涵與土地利用規(guī)劃公共政策屬性，可以理解土地利用總體規(guī)劃公共治理職能是指政府、各種公共部門和私營機(jī)構(gòu)以及社會公眾利用與管理土地資源所做出的智慧的集體選擇，通過這種選擇來確定稀缺土地資源（在中國尤其是耕地資源）的配置，以使其符合實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的戰(zhàn)略方向［4］。既包括政府有權(quán)迫使人們服從的正式土地政策和規(guī)則，也包括人們同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的功效、主要表現(xiàn)、基本特征如下：

第一，功效方面。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能不僅是描繪未來變化的圖景，更重要的是通過土地利用管理的共同行動綱領(lǐng)和政策的制訂，調(diào)整社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化，引導(dǎo)社會經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的發(fā)展方向、行動步驟，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)在客觀規(guī)律和規(guī)劃的綜合作用下，公平、有效配置土地資源，并為各種公益性土地利用活動安排合適的用地數(shù)量與用地范圍，使土地利用符合未來發(fā)展和戰(zhàn)略的要求。

第二，主要表現(xiàn)。土地利用總體規(guī)劃通過協(xié)調(diào)和調(diào)節(jié)土地使用關(guān)系，包括不同利害關(guān)系人的文化理念、政治觀點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)利益等的綜合協(xié)調(diào)，從而建立社會經(jīng)濟(jì)和環(huán)境要素在土地使用上的關(guān)系以及共同行動的行為準(zhǔn)則（政策制度），為社會經(jīng)濟(jì)和環(huán)境發(fā)展提供空間支持［5］，避免區(qū)域內(nèi)土地權(quán)益者產(chǎn)生相互的干擾和由此而帶來的利益的抵觸和損耗。

第三，基本特征。為充分實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，其編制實(shí)施過程中是公共權(quán)力和社會的互動過程，此過程中，政府的公共權(quán)力居主導(dǎo)地位，通過協(xié)商和談判，與市民社會（非政府組織）共同構(gòu)建土地資源配置的協(xié)同綱領(lǐng)，并為社會和業(yè)主（土地使用者、所有者、權(quán)利者）的經(jīng)濟(jì)活動提供高效服務(wù)。

2 轉(zhuǎn)型期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程述評

2.1 “第一輪”（1986-2000年）土地利用總體規(guī)劃

第一輪土地利用總體規(guī)劃（1986-2000年）是在黨的以后，依據(jù)《土地管理法》和實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)第二步戰(zhàn)略目標(biāo)的要求編寫的。1993年2月國務(wù)院正式批準(zhǔn)實(shí)施了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，先后編制完成了19個省級規(guī)劃，9個經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施，全國的縣級規(guī)劃也大部分完成?！度珖恋乩每傮w規(guī)劃綱要》基本方針是“切實(shí)保護(hù)耕地；保障必要的建設(shè)用地”?；旧象w現(xiàn)了當(dāng)時處在社會主義計劃商品經(jīng)濟(jì)下的服務(wù)型土地利用規(guī)劃特點(diǎn)。初步建立了國家、省、市、縣和鄉(xiāng)的五級土地利用規(guī)劃體系和符合中國國情的規(guī)劃方法。這一時期土地利用總體規(guī)劃公共治理職能具有較強(qiáng)的計劃指令性質(zhì)，具體情況如下：

第一，規(guī)劃治理職能與市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展不相適應(yīng)。我國土地利用規(guī)劃尚處于起步階段，規(guī)劃研究能與科學(xué)的規(guī)劃理論相聯(lián)系的十分鮮見，規(guī)劃編制缺少技術(shù)指導(dǎo)和規(guī)范。規(guī)劃編制實(shí)施過程中政府是唯一的主體，嚴(yán)重缺少社會公眾和部門組織的參與（因為假設(shè)公眾利益是一致的，下級政府只須提供信息、執(zhí)行上級下達(dá)的指令性規(guī)劃指標(biāo)），致使土地利用總體規(guī)劃依然帶有較為濃重的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，公共治理職能不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革與發(fā)展。

第二，規(guī)劃公共治理職能是嚴(yán)格保護(hù)耕地的單一職能。注重土地自然資源利用規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地，從而導(dǎo)致許多人把土地利用總體規(guī)劃看成是保護(hù)耕地規(guī)劃，這種觀念束縛了規(guī)劃公共治理職能內(nèi)涵進(jìn)一步的發(fā)展；同時，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，規(guī)劃缺乏有效的建設(shè)用地調(diào)控機(jī)制和農(nóng)用地非農(nóng)化的約束機(jī)制，限制了土地利用總體規(guī)劃公共治理職能和作用發(fā)揮。

第三，缺乏相關(guān)法規(guī)條例使規(guī)劃沒有得到良好實(shí)施。作為一個新生事物，土地利用總體規(guī)劃的社會地位和市場經(jīng)濟(jì)下的法律約束都沒有達(dá)到應(yīng)有的高度，盡管有《土地管理法》作依據(jù)，但是沒有制定規(guī)劃實(shí)施具體法規(guī)條例，致使規(guī)劃沒有得到很好的實(shí)施，其公共治理職能未起到應(yīng)有的作用，導(dǎo)致在市場經(jīng)濟(jì)沖擊下，建設(shè)占用耕地現(xiàn)象越演越烈。至1992、1993年“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”等經(jīng)濟(jì)過熱現(xiàn)象出現(xiàn)時，耕地減少速度達(dá)到高峰。

2.2 “第二輪”（1997-2010年）土地利用總體規(guī)劃

1997年，國務(wù)院了11號文件，即《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理、切實(shí)保護(hù)耕地的通知》。根據(jù)此通知，新的以耕地保護(hù)為重點(diǎn)的土地利用總體規(guī)劃（1997-2010年）在全國蓬勃開展起來，1999年l月實(shí)施修改后的《土地管理法》更是對土地利用總體規(guī)劃作了詳細(xì)規(guī)定，同年3月，國土資源部頒布了《土地利用年度計劃管理辦法》。到2000年底，全國各地普遍完成了五級規(guī)劃并開始正式實(shí)施。

第二輪土地利用總體規(guī)劃公共治職能是實(shí)現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制時期以耕地保護(hù)為主的目標(biāo)，并以一套高度集權(quán)的、復(fù)雜的行政審批制度保證這套指標(biāo)的實(shí)施。這輪規(guī)劃對我國市場經(jīng)濟(jì)制度的確立和發(fā)展、土地資源的合理配置與利用等都起到重要作用。但由于社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛及加入WTO、地方政府對于“土地財政”的熱衷以及規(guī)劃本體和政策環(huán)境等因素的影響，規(guī)劃的公共治理職能實(shí)現(xiàn)效果也有諸多不足之處。例如，指標(biāo)常有突破，一些地方擅自或變相修改規(guī)劃，使其權(quán)威性和嚴(yán)肅性受到了挑戰(zhàn)。原因如下：

第一，規(guī)劃治公共理職能制定主體單一。土地利用總體規(guī)劃治理職能制定主體是政府（包括公務(wù)員）和國家職能部門，公眾參與和市民力量未被充分發(fā)揮。這種自上而下、缺少足夠“回應(yīng)性”（Responsiveness）的單向規(guī)劃制定流程一方面缺乏程序上的公正，無法做到實(shí)體上的公正；另一方面，也不利于政府自身的發(fā)展和管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高，從而影響土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性。

第二，規(guī)劃公共治理目標(biāo)不夠全面。在規(guī)劃治理目標(biāo)上過分強(qiáng)調(diào)對農(nóng)用地，特別是耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)，以“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量”、“確保耕地總量不減少”為目標(biāo)。各類用地指標(biāo)層層分解下達(dá)，各級政府都按指標(biāo)制定規(guī)劃，致使對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須的建設(shè)用地需求保障不夠，對生態(tài)環(huán)境變化影響和需求研究不多，使得規(guī)劃在實(shí)際操作過程中缺乏合理性。

第三，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃治理職能過程中存在上下級政府間的博弈。土地歸國家（政治抽象物）所有，所有權(quán)由國務(wù)院（行政機(jī)構(gòu)）通過各級政府層層（科層制）方式來實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃主要是從中央及地方兩個層面進(jìn)行。例如，中央通過國家級規(guī)劃對一定時期土地利用進(jìn)行規(guī)范，規(guī)范的主要是地方政府行為；土地制度市場化轉(zhuǎn)型過程中的利與弊也是在規(guī)劃的調(diào)控與反調(diào)控間產(chǎn)生的，這就涉及到了兩個主體間的博弈［6］，發(fā)生中央與地方政府之間的利益沖突及較高的成本。

第四，法缺乏多種規(guī)劃綜合運(yùn)用的協(xié)調(diào)配合。社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、專項規(guī)劃之間如何協(xié)調(diào)沒有成熟的理論和經(jīng)驗可循。發(fā)展規(guī)劃側(cè)重于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展領(lǐng)域，城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃側(cè)重于城市（鄉(xiāng)）空間布局，土地利用總體規(guī)劃側(cè)重各類用地平衡，要求后兩個規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，存在較大難度。專項規(guī)劃間的協(xié)調(diào)，實(shí)質(zhì)是部門利益的協(xié)調(diào)；專項規(guī)劃與地方規(guī)劃的協(xié)調(diào)，實(shí)質(zhì)是條塊利益的協(xié)調(diào)。部門條塊利益的協(xié)調(diào)，是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和管理中的難點(diǎn)［7］。

3社會轉(zhuǎn)型期對土地利用總體規(guī)劃公共治理職能影響3.1 社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的內(nèi)在要求第一，規(guī)劃治理內(nèi)容隨市場經(jīng)濟(jì)體制的完善而轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立，市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用顯著增強(qiáng)，宏觀調(diào)控體系日趨完善；以公有制經(jīng)濟(jì)為主體的個體和私營等非公有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的格局基本形成。到2020年，我國將建立起比較成熟的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。與此相適應(yīng)，土地利用總體規(guī)劃的治理內(nèi)容將相應(yīng)逐步由大而全的控制模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝恋乩玫耐獠啃?yīng)控制和實(shí)現(xiàn)公共利益為主導(dǎo)的模式［8］。

第二，全球化背景要求規(guī)劃治理職能的市場化程度提升。2001年我國加入WTO，意味著開始全面加入經(jīng)濟(jì)全球化行列，逐步形成與全球統(tǒng)一的、網(wǎng)絡(luò)化的市場體系，以保證生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)自由流動和優(yōu)化配置。在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中，要求我國各地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃逐步運(yùn)用價格規(guī)律的獨(dú)立性，從開放的國際市場中選擇土地開發(fā)的機(jī)遇，將土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整積極融入到國際經(jīng)濟(jì)競爭進(jìn)程中去，以市場為基礎(chǔ)引導(dǎo)土地資源的合理配置。

第三，市場經(jīng)濟(jì)下規(guī)劃治理職能地域邊界的弱化。市場經(jīng)濟(jì)促進(jìn)了生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，我國社會轉(zhuǎn)型期土地利用系統(tǒng)的各種要素在經(jīng)濟(jì)全球化和國家經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中以“源”和“流”的空間存在形式，對現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃尺度產(chǎn)生空前超越，并且系統(tǒng)內(nèi)各要素之間復(fù)雜的非線性相互作用效應(yīng)表現(xiàn)為不平行的空間拓展［9］，致使規(guī)劃治理職能地域邊界日益弱化。同時，市場機(jī)制中，供求信息橫向傳播和市場橫向調(diào)節(jié)資源分配，但是，目前土地供需信息是政府通過規(guī)劃縱向集中和下達(dá)的，土地面臨著兩種不同質(zhì)的配置方式運(yùn)轉(zhuǎn)，磨擦成本是很高的。

第四，城市化發(fā)展對土地規(guī)劃治理職能有特殊要求。轉(zhuǎn)型期城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，戶籍對人口遷移限制作用力的減弱和大量農(nóng)村剩余勞動力向城市的涌入，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大并向農(nóng)村地區(qū)延伸。在這一過程中，城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)將不斷整合，土地利用也會隨之而調(diào)整和改變。這樣一種與土地利用有關(guān)的“二元”結(jié)構(gòu)變化，對規(guī)劃治理職能有著特殊的需求：即應(yīng)有利于“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地的再配置和再利用，并且降低這種結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地再配置的交易成本［10］。

3.2 社會轉(zhuǎn)型期實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的條件分析社會轉(zhuǎn)型時期，市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善、政府管理內(nèi)在矛盾的運(yùn)動與發(fā)展、經(jīng)濟(jì)全球化與加入WTO促進(jìn)了公共管理范式的轉(zhuǎn)變?！皩?shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”正是市場化條件下政府和市民社會加強(qiáng)土地資源與資產(chǎn)管理的新理念。因此，這一時期有以下條件有利于實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能：

第一，市場化經(jīng)濟(jì)奠定社會基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)體制改革后，各級政府職能逐步轉(zhuǎn)變，經(jīng)營性用地由原來的政府行政與計劃管理模式向市場機(jī)制與政府服務(wù)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，國家把本應(yīng)屬于社會的權(quán)力重新歸還給社會；同時，市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行使社會利益主體和要求趨于多元化，促進(jìn)了相關(guān)企業(yè)和非政府組織及社會公眾平等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，使其在土地利用總體規(guī)劃過程中發(fā)揮所應(yīng)具有的決策和參與作用，表達(dá)自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社會自我管理、服務(wù)的意識和社會中介組織體系，為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃公共治理職能奠定了社會基礎(chǔ)。

第二，民主化進(jìn)程奠定政治基礎(chǔ)。伴隨經(jīng)濟(jì)改革的是政治改革。對原有的政府集權(quán)政治結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，大大推動社會民主化進(jìn)程。政府行政觀念與模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為政府權(quán)力的稀釋與下放，非政府組織、民間精英對土地利用決策和行政過程的直接參與［11］。現(xiàn)階段一些大、中型城市在土地利用總體規(guī)劃編制實(shí)施過程中逐步建立公眾參與制度，創(chuàng)建了電子網(wǎng)絡(luò)信息流動渠道與信息反饋機(jī)制，集中民智以保證政府決策的科學(xué)性和民主性。這種以政府為主體的多元化的規(guī)劃過程，有利于國土行政部門職能行使的最優(yōu)化，為實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能奠定政治基礎(chǔ)。

第三，全球化背景提供動力源泉。加入WTO意味著我國開始全面加入經(jīng)濟(jì)全球化行列，參與國際競爭。轉(zhuǎn)型時期，我國國土行政管理部門、土地相關(guān)的公共部門與私營機(jī)構(gòu)、土地權(quán)益者能夠根據(jù)WTO規(guī)則和市場分工，通過溝通交流、合作與伙伴關(guān)系，與世界土地資源與資產(chǎn)管理方式的接軌，并參與全球土地資源的優(yōu)化配置，增強(qiáng)了國家制度供給和土地利用總體規(guī)劃創(chuàng)新能力。因此，全球化背景為中國實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能提供了外部條件，同時也是實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的動力源泉和壓力所在。

4實(shí)現(xiàn)與完善土地利用規(guī)劃治理職能的對策建議在我國社會轉(zhuǎn)型時期，土地利用總體規(guī)劃單一的行政管理和技術(shù)管理正逐步走向以人為本的公共治理，成為國家公共治理的一種重要手段。根據(jù)上述分析，為了更好地實(shí)現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，應(yīng)從如下方面著手：

4.1 科學(xué)確定土地利用總體規(guī)劃的公共治理目標(biāo)

土地利用總體規(guī)劃公共治理目標(biāo)的確定應(yīng)充分考慮本區(qū)域社會概況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等各種因素，在科學(xué)的制度和規(guī)則安排下，允許并鼓勵非政府行為主體以多種方式和途徑，與政府分享政治權(quán)威和公共權(quán)力，共同決定規(guī)劃的目標(biāo)與戰(zhàn)略方向；政府應(yīng)從土地“經(jīng)營管理”理念向土地“公共治理”理念轉(zhuǎn)變，并將這種理念作為土地利用總體規(guī)劃編制實(shí)施基本理念。土地利用總體規(guī)劃是配置全部土地資源的公共規(guī)劃，不是保護(hù)耕地與城鄉(xiāng)經(jīng)營性用地供給的專項規(guī)劃，它要滿足社會發(fā)展和加入WTO等各方面的要求，要按“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展與對外開放”的發(fā)展觀來確定規(guī)劃公共治理目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的良好治理職能。

4.2 規(guī)劃編制實(shí)施中樹立市場經(jīng)濟(jì)和全球化理念

我國社會轉(zhuǎn)型期，市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，土地利用方式和結(jié)構(gòu)要求適應(yīng)市場供求變化進(jìn)行調(diào)整，同時經(jīng)濟(jì)全球化也會影響國家和個人的土地利用決策行為。因此，要求規(guī)劃決策者站在國內(nèi)、國際兩個市場的高度，考慮規(guī)劃地區(qū)的資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，分析規(guī)劃實(shí)施狀況，以利確定規(guī)劃地區(qū)適宜的土地利用發(fā)展戰(zhàn)略和土地利用調(diào)整的原則。應(yīng)在遵循“供給制約、引導(dǎo)需求”指導(dǎo)思想的基礎(chǔ)上，跳出規(guī)劃地區(qū)本身，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢、從市場的角度等考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地調(diào)配的協(xié)調(diào)問題。避免主要用地指標(biāo)采用平均或均衡分配方法，造成一些地區(qū)規(guī)劃指標(biāo)明顯偏離實(shí)際的問題［12］；在土地利用總體規(guī)劃實(shí)施情況動態(tài)評價的基礎(chǔ)上，根據(jù)國內(nèi)、國際（WTO規(guī)則）兩個市場對規(guī)劃公共治理職能進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和不斷優(yōu)化。

4.3 構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展階段相適應(yīng)的規(guī)劃內(nèi)容

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地利用總體規(guī)劃是對地區(qū)發(fā)展實(shí)行調(diào)控和管理的重要手段。轉(zhuǎn)型期為適應(yīng)社會主義經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展與完善，規(guī)劃內(nèi)容和職能應(yīng)從政府管制走向公共治理。在構(gòu)建和完善與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容與治理職能方面，要在服從于經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)走向的同時，更要滿足自然條件適宜、經(jīng)濟(jì)有效、社會接受、環(huán)境可持續(xù)的土地利用總體規(guī)劃方向。注重社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展“公平”與“效率”的統(tǒng)一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時期保障發(fā)展、保護(hù)資源和保護(hù)環(huán)境的各類用地矛盾，從致力于“物”的物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃轉(zhuǎn)向更注重于“人”的社會全面發(fā)展規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會相互協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

4.4 規(guī)劃編制中發(fā)揮公民社會的網(wǎng)絡(luò)治理作用

所謂公民社會介入，首先是各種社會力量和公民個人以多種形式直接舉辦與土地相關(guān)的社會中介組織或資助公益事業(yè)；其次，從法理上講，每個社會集體或公民都對土地享有一份所有權(quán)，以適當(dāng)方式參與土地公共治理與監(jiān)管應(yīng)是其本分［13］；最后，市場經(jīng)濟(jì)型的土地利用總體規(guī)劃則要特別強(qiáng)調(diào)公民社會的廣泛參與。規(guī)劃編制中，公民社會網(wǎng)絡(luò)治理就是要政府部門、社會中介組織、私營部門和公眾等多元共同行動主體通過彼此合作，共同編制與協(xié)商規(guī)劃方案的互動過程，在協(xié)商過程中充分反映和協(xié)調(diào)他們的利益，從而，因地制宜、富有靈活性和創(chuàng)造性地制定適合本地的土地利用總體規(guī)劃，為社會普遍接受的并愿意貫徹執(zhí)行。

4.5 規(guī)劃實(shí)施中加強(qiáng)市場對土地資源配置功能

土地利用總體規(guī)劃作為一種引導(dǎo)地區(qū)發(fā)展的規(guī)劃形式之一，其實(shí)施過程實(shí)質(zhì)上是要通過規(guī)劃的宏觀引導(dǎo)和調(diào)控保證市場運(yùn)作的長期有效，即在政府必要的干預(yù)下（糾正市場失靈）讓市場機(jī)制對土地資源配置的調(diào)節(jié)作用得到自覺發(fā)揮。這就要求在規(guī)劃的實(shí)施中，變革簡單的行政實(shí)施方式，借鑒西方國家市場機(jī)制對土地公共治理作用，改變政府作為建設(shè)用地的“地主”和土地經(jīng)營者的角色，提高市場配置土地資源競爭性；改革征地制度，讓農(nóng)民直接參與土地一級市場談判，確保農(nóng)民主體地位和不同主體之間是平等、自愿和協(xié)商的利益關(guān)系。從而降低城市化過程中城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地配置交易成本，即被征地農(nóng)民有一個合理補(bǔ)償與安置，例如，將征地與開發(fā)通過資本運(yùn)作聯(lián)結(jié)起來，走政府、失地農(nóng)民和企業(yè)共贏的新型土地開發(fā)之路，保證農(nóng)地所有者分享城市化帶來的收益。

4.6 完善規(guī)劃法律法規(guī)，加強(qiáng)對微觀主體規(guī)制

依法建立規(guī)劃體系并編制土地利用規(guī)劃是發(fā)達(dá)國家的共同特點(diǎn)，土地利用規(guī)劃的發(fā)展總是伴隨著相關(guān)法律法規(guī)的改進(jìn)。我國社會轉(zhuǎn)型時期，為了強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的“龍頭”地位，應(yīng)盡早出臺《土地利用規(guī)劃法》或《土地利用規(guī)劃條例》，進(jìn)一步肯定土地利用總體規(guī)劃的重要性。同時，在多方主體參與、踐行土地利用總體規(guī)劃的過程中，即放松進(jìn)入規(guī)制的同時，更要加強(qiáng)對這些微觀主體的質(zhì)量規(guī)制和約束規(guī)制。需要對政府、企業(yè)、非營利組織和社會公眾對土地利用總體規(guī)劃的作用、職能等做出法律條文上的規(guī)定，約束和監(jiān)督規(guī)劃審批與土地利用主體的行為。最后，“違法必究”是實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標(biāo)的重要保障，加大執(zhí)法力度嚴(yán)格依法行政。

4.7 實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調(diào)

土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調(diào)是指與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃及空間規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)。可以將主體功能區(qū)規(guī)劃作為協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃關(guān)系的主要載體。國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的關(guān)系較為明確，而且編制的部門是一致的，協(xié)調(diào)難度較??；主體功能區(qū)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，由于有共同的空間載體，協(xié)調(diào)難度相對較小。因此，通過主體功能區(qū)規(guī)劃的連接，使土地利用總體規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃及空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)更加科學(xué)，也更加具有實(shí)際意義。一方面，它使國家空間規(guī)劃體系變得更加密實(shí)；另一方面它也是針對我國現(xiàn)行規(guī)劃相互割裂的現(xiàn)實(shí)狀況的一種嘗試性統(tǒng)籌與策略性完善，更是由政府出面干預(yù)“空間規(guī)劃體系割裂”窘境的重要舉措之一［14］。

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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation

WANG Yubo TANG Ying

（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）

第7篇：對國土空間規(guī)劃的建議范文

關(guān)鍵詞：地下空間；建設(shè)用地；地下空間開發(fā)利用；建設(shè)用地供給；徐州市

中圖分類號 F301 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）04-0009-04

Discussion on the Land Supply of Underground Space Construction in Xuzhou City

Guo Ning et al.

（Bureau of Land and Resources of Xuzhou，Xuzhou 221018，China）

Abstract：With the definition for the scale of construction land borders and the delimitation both for permanent basic farmland and red line of ecological protection，the government has been implementing controlling policies for the scale and intensity of construction land recently.The limitations policies on construction land promote the city development model turning to vertical direction.Three-dimensional development and utilization for construction land has become a mainstream trend in urban area.The construction axis of metro is a very typical example for underground space development.Taking the metro station construction as the pivot，the development of integrated points will led to the formation of the utilization network for underground space in the whole urban area.The development status of underground space in Xuzhou City and the types of construction land space usage rights are analyzed in this paper.The supply models of construction land in underground space are discussed as well.Several suggestions for development model for underground space in Xuzhou City have been put forward at last.

Key words：Underground space； Construction land； Development and utilization of underground space；Supply of construction land；Xuzhou City

1 引言

S著社會生產(chǎn)力的發(fā)展，城市的延伸擴(kuò)張占用了大量農(nóng)田，極大地消耗了土地資源。為控制城市邊界的無序擴(kuò)張，國家開始劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界線、永久基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護(hù)紅線（統(tǒng)稱“三線”），對建設(shè)用地規(guī)模和開發(fā)強(qiáng)度實(shí)施“雙控”，迫使城市空間布局在面狀發(fā)展的同時向三維縱向發(fā)展，土地開發(fā)利用的重點(diǎn)也由向四周平面擴(kuò)展轉(zhuǎn)移到向地下尋求空間。發(fā)達(dá)國家的發(fā)展歷史經(jīng)驗表明，人均GDP進(jìn)入1 000美元后，基本具備了大規(guī)模開發(fā)利用地下空間的條件和實(shí)力；人均GDP在3 000美元，則進(jìn)入開發(fā)利用的[1]。加拿大、日本、美國、法國、瑞典等國在城市地下空間利用領(lǐng)域已達(dá)到相當(dāng)規(guī)模和水平，日本等國已在探索100m深度的地下開發(fā)。城市地下空間的開發(fā)利用，已成為世界性的發(fā)展趨勢，并以此作為衡量城市現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。特別是以地鐵為發(fā)展軸的地下空間線性開發(fā)，結(jié)合以地鐵站為樞紐的綜合節(jié)點(diǎn)開發(fā)，可以帶動整個城市地下空間網(wǎng)絡(luò)的形成。

隨著徐州市地鐵等重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與快速推進(jìn)，土地資源的空間開發(fā)力度越來越大。土地資源的空間開發(fā)不僅要科學(xué)合理，更需要通過法律法規(guī)賦予適當(dāng)?shù)臋?quán)利與權(quán)益。目前，以地鐵用地為例，包括線路用地、站臺用地、配套服務(wù)用地等，涉及土地的地上、地表、地下空間利用，用地類型多樣、權(quán)利關(guān)系復(fù)雜。據(jù)《物權(quán)法》第一百三十六條，建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。探索地鐵建設(shè)用地權(quán)屬及供給，從土地資源管理角度，為徐州市地下空間開發(fā)利用提出建議。

2 徐州市地下空間建設(shè)用地供應(yīng)現(xiàn)狀分析

2.1 徐州市地下空間建設(shè)用地供應(yīng)現(xiàn)狀 徐州市對地下空間的商業(yè)開發(fā)利用最早可追溯到20世紀(jì)80年代中期，竣工于1995年的古彭廣場地下商場的投入使用，但當(dāng)時僅是批準(zhǔn)開發(fā)建設(shè)，并沒有地下建設(shè)用地使用權(quán)出讓的概念。從2001年起，徐州市地下公共建筑、住宅配建地下停車場開始呈規(guī)模開發(fā)利用，2013年2月國家發(fā)改委正式批復(fù)《徐州市城市快速軌道交通建設(shè)規(guī)劃》，標(biāo)志著我市地下空間開發(fā)利用進(jìn)入一個新的發(fā)展階段。截至2014年年底，徐州地下空間開發(fā)利用面積約552.79萬O，主要以地下停車配套為主，約占66.2%，倉儲占11.4%，閑置和封堵不用的占20.58%，其他如商業(yè)及地下通道等占1.82%。目前，徐州市地下建設(shè)用地使用權(quán)出讓主要有以下3種類型：

（1）地表建設(shè)用地使用權(quán)出讓時明確出讓范圍包含地下建筑物。徐州市最早的案例，是1993年出讓給徐州榮安房產(chǎn)開發(fā)有限公司的彭城路南門橋地塊，即現(xiàn)在的泛亞大廈所在地，泛亞大廈所建方港資企業(yè)要求在出讓合同文本中明確約定包含地下停車場。

（2）僅對單建地下空間建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行出讓。主要是對地下商業(yè)街、餐飲娛樂等設(shè)施用地的出讓，相應(yīng)的地面部分基本無建筑物，全部為地下建筑。如2005年出讓給徐州古彭地下商場管理處中山路與淮海路交叉口（地下）中心時尚大道項目和2008年出讓給徐州中央國際廣場置業(yè)有限公司的YOVO時尚街區(qū)項目。

（3）結(jié)建地下空間出讓地表建設(shè)用地使用權(quán)。即對地上地下建筑物占用的地表建設(shè)用地使用權(quán)整體出讓。如2011年出讓給徐州天成房地產(chǎn)開發(fā)公司的礦大南都商務(wù)中心項目，出讓范圍包括地下建筑空間，該地下建筑和地上建筑共同設(shè)立地表建設(shè)用地使用權(quán)。2016年8月17日，軌道交通1號線銅山路站地塊掛牌出讓，雖并未單獨(dú)設(shè)立地下空間建設(shè)用地使用權(quán)，但在規(guī)劃條件和出讓文件中規(guī)定：可以建設(shè)不大于9 300m2的地下空間商業(yè)用房。同時，該地塊使用權(quán)范圍又涵蓋地鐵站點(diǎn)地表部分，是徐州市首次對地鐵站地表建設(shè)用地使用權(quán)和地下建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行出讓。

2.2 存在的問題 當(dāng)前，徐州市地下空間開發(fā)利用規(guī)模越來越大，在地下空間用地供應(yīng)實(shí)踐中尚存在以下問題：

（1）地下空間開發(fā)利用管理沒有形成合力。地下空間開發(fā)利用涉及土地、規(guī)劃、人防、不動產(chǎn)登記等多個職能部門，由于工作上的銜接問題，易造成地下空間開發(fā)利用管理的盲區(qū)。

（2）缺乏有效的規(guī)劃管控。主要體現(xiàn)在地下空間開發(fā)利用規(guī)劃滯后，缺少地上、地下統(tǒng)籌的國土空間規(guī)劃體系，大多是無序化、個案化開發(fā)，導(dǎo)致地上地下用地范圍銜接不一致。

（3）地下空間權(quán)屬不明。幾乎所有的房地產(chǎn)開發(fā)項目在土地掛牌出讓時均未提及地下空間利用情況，掛牌公告的內(nèi)容也不涉及地下建筑容積率。相應(yīng)地，出讓合同對地下空間利用情況及地下建設(shè)用地使用權(quán)也無法明確約定。土地出讓金僅是地表建設(shè)用地使用權(quán)宗地的權(quán)益。因地下建設(shè)用地使用權(quán)部分沒有繳納土地出讓金，開發(fā)企業(yè)也就無法取得地下建設(shè)用地使用權(quán)。產(chǎn)權(quán)不明晰往往影響了開發(fā)利用地下空間的積極性。

3 地下空間建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立

3.1 空間建設(shè)用地使用權(quán)的分層設(shè)立 我國城市地下空間的開發(fā)利用起步較晚，1997年建設(shè)部出臺的《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》對城市地下空間的規(guī)劃、工程建設(shè)和工程管理等作出具體規(guī)定，標(biāo)志著我國城市地下空間開發(fā)利用開始規(guī)范化[2]。2007年頒布的《物權(quán)法》第136條規(guī)定，“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或地下分別設(shè)立”。從法律上確立了地下空間使用權(quán)用益物權(quán)的基本性質(zhì)。2016年5月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部編制的《城市地下空間開發(fā)利用“十三五”規(guī)劃》指出，對已有和在建地下空間進(jìn)行分類和信息收集，并納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記管理。但截至目前，尚沒有一部法律法規(guī)對地下空間建設(shè)用地使用權(quán)管理進(jìn)行專門規(guī)定。近年來，隨著我國城市建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城市地下地上空間的開發(fā)利用越來越受到重視，一些省、市地方政府對城市土地地下空間利用進(jìn)行積極的探索[1]。列如2004年北京市頒布了《北京中心城中心地區(qū)地下空間開發(fā)利用規(guī)劃》，2006年9月上海市頒布《上海市城市地下空間建設(shè)用地審批和房地產(chǎn)登記試行規(guī)定》，2008年9月《深圳市地下空g開發(fā)利用暫行辦法》實(shí)施，2016年4月南京出臺了《南京市城市地下空間開發(fā)利用管理暫行辦法》。

我國憲法規(guī)定，國有土地所有權(quán)設(shè)立的主體是國家。國家可以先后或同時將地表、地上和地下土地使用權(quán)賦予不同的土地權(quán)利人，所有權(quán)人之外的土地權(quán)利人不可以其用益物權(quán)為基礎(chǔ)設(shè)定擁有地上或地下土地使用權(quán)[3，4]。土地在物理形態(tài)上分為地上層、地表層和地下層，是立體的三維空間，隨之，地下或地上空間也當(dāng)然屬于土地所有人的支配范圍內(nèi)。空間建設(shè)用地使用權(quán)范圍可以用“縱”、“橫”來確定：“橫”以建設(shè)用地的四至為限；“縱”則限以地上高度和地下深度。為避免“縱”向范圍過大而影響地表建設(shè)用地使用權(quán)的發(fā)揮，限制地表建設(shè)用地使用權(quán)“縱”向范圍，在批準(zhǔn)地表建設(shè)用地使用權(quán)時，應(yīng)在劃撥決定書或出讓合同中，依據(jù)規(guī)劃建設(shè)要求，設(shè)定地上、地下一定范圍歸并到地表建設(shè)用地范疇[5]。范疇之外的土地使用權(quán)主體為國家，并在不影響地表使用權(quán)的情況下國家可將地上或地下的土地使用權(quán)再次出讓或劃撥給其他土地使用者。地表土地使用權(quán)人不能隨意將地上地下空間出讓或轉(zhuǎn)讓給他人，否則將造成地上地下空間的無序開發(fā)?！段餀?quán)法》第一百三十六條為空間建設(shè)用地分層管理提供了法律依據(jù)，建設(shè)用地使用權(quán)在空間上的分層設(shè)立也是當(dāng)前不動產(chǎn)權(quán)籍管理和登記制度體系建設(shè)的基本原則。

3.2 空間建設(shè)用地使用權(quán)的分類 對于空間建設(shè)用地使用權(quán)的類型國內(nèi)一些城市也進(jìn)行了探討和分類，例如成都市將空間建設(shè)用地使用權(quán)分為單建地上建設(shè)用地使用權(quán)、結(jié)建地上建設(shè)用地使用權(quán)、單建地下建設(shè)用地使用權(quán)和結(jié)建地下建設(shè)用地使用權(quán)四種類型；重慶市將空間建設(shè)用地使用權(quán)分為聯(lián)建地上地下空間建設(shè)用地使用權(quán)和單建地上地下空間建設(shè)用地使用權(quán)，其空間權(quán)利等同于地表土地的建設(shè)用地使用權(quán)利；南京市將空間建設(shè)用地使用權(quán)分為地表建設(shè)用地使用權(quán)、地下建設(shè)用地使用權(quán)和地上建設(shè)用地使用權(quán)。因此，按當(dāng)前不動產(chǎn)登記的權(quán)利體系劃分，以地鐵為例，將徐州市地下空間建設(shè)用地使用權(quán)可分為[5，6]：（1）地鐵地表建設(shè)用地使用權(quán)。用地狀況為地鐵項目建設(shè)用地直接占用地面區(qū)域，比如地面站臺、地面軌道，與國有建設(shè)用地使用權(quán)具有同等的權(quán)利和權(quán)益。（2）地鐵地下建設(shè)用地使用權(quán)。地鐵地下建設(shè)用地使用權(quán)是地鐵項目建設(shè)所占用的地表以下的地下空間，包括地下鐵軌、地下站臺、地下地鐵交通設(shè)備附屬用房及其配套的商服用地，地下與地表的出入通道等。根據(jù)用途可分為地下交通設(shè)施建設(shè)用地使用權(quán)和地下商服建設(shè)用地使用權(quán)。對地下建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)定登記后，與地表建設(shè)用地使用權(quán)享有相同的權(quán)利和權(quán)益。（3）地鐵地上建設(shè)用地使用權(quán)。地鐵項目建設(shè)將超出地面的地上地鐵軌道和地上站臺及地上站臺商服綜合體設(shè)定為地鐵地上建設(shè)用地使用權(quán)，按照用途分為公共交通設(shè)施建設(shè)用地和商服建設(shè)用地使用權(quán)，設(shè)立登記后，與地表建設(shè)用地使用權(quán)享有相同的權(quán)利和權(quán)益。

4 城市地下空間建設(shè)用地供地方式

4.1 地下空間建設(shè)用地供地原則

（1）有據(jù)可查原則。地下空間建設(shè)用地應(yīng)按照立項批文、建設(shè)許可證等有法律效力的用地批文進(jìn)行供地。

（2）公平原則。地下空間建設(shè)用地一般是在其他權(quán)利人已經(jīng)取得地表土地使用權(quán)后，因城市建設(shè)需要，在其使用的土地范圍進(jìn)行地下工程建設(shè)，應(yīng)按照公平原則和不損害原土地權(quán)利人的合法權(quán)益的原則，合理劃分確認(rèn)各自的權(quán)益。

（3）時序原則。地下空間建設(shè)用地在穿越他人建設(shè)用地時，遵循時序原則，即使某些土地權(quán)利人未對已獲得的土地使用權(quán)進(jìn)行登記，在對地上地下空間建設(shè)用地供地時，也應(yīng)尊重其已取得土地使用權(quán)的事實(shí)。

4.2 一般地下空間建設(shè)用地供地方式 我國城市地下空間的開發(fā)利用起步較晚，1997年建設(shè)部出臺的《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》指出，地下空間的開發(fā)利用應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定取得地下建設(shè)用地使用權(quán)，地下建設(shè)用地使用權(quán)供應(yīng)方式依法可采取劃撥、出讓、租賃、作價出資或入股等。一般而言，用于國防、人防、防災(zāi)、城市基礎(chǔ)設(shè)施（含地鐵、地下道路、共同溝、地下人行過街通道、地下工程連通工程等）和公共服務(wù)設(shè)施（含政府投資建設(shè)的公共停車設(shè)施）等使用地下建設(shè)用地使用權(quán)的，可采用劃撥方式供地；不具備公開出讓條件的以下情r，可采用協(xié)議方式出讓地下建設(shè)用地使用權(quán)：（1）原土地使用權(quán)人利用自有用地開發(fā)建設(shè)地下空間項目的；（2）與城市公共設(shè)施配套同步建設(shè)、不能分割實(shí)施的經(jīng)營性地下空間；（3）政府投資已建成的人防工程用地，根據(jù)城市規(guī)劃需要變更為經(jīng)營性用途的。此外，利用市政道路、公共綠地、公共廣場等公共用地和政府儲備用地建設(shè)經(jīng)營性單建地下空間項目的，應(yīng)通過招標(biāo)、拍賣或掛牌的方式出讓地下建設(shè)用地使用權(quán)，其供地程序和審批方式可參照地表建設(shè)用地供地要求辦理。為規(guī)范地下空間建設(shè)用地供地程序，國土資源部門應(yīng)組織研究土地立體空間基準(zhǔn)地價，形成地表、地上、地下空間的地價體系，為標(biāo)定地價設(shè)置、宗地地價評估提供依據(jù)。地下建設(shè)用地使用權(quán)單獨(dú)有償供應(yīng)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行地下建設(shè)用地使用權(quán)地價評估，為土地資產(chǎn)審核提供依據(jù)。

4.3 地鐵建設(shè)用地供地方式 由于地鐵建設(shè)用地的特殊性、復(fù)雜性，北京、上海、重慶、深圳、南京等地地鐵建設(shè)用地都存在“先用后征”“先建后補(bǔ)”的情形。地鐵工程建設(shè)用地范圍涉及國有土地、集體土地，權(quán)利類型涉及地表建設(shè)用地、地下建設(shè)用地、地上建設(shè)用地，用地種類涉及臨時性建設(shè)用地、永久性建設(shè)用地、環(huán)境限制性用地（特別用地、保護(hù)用地）等。規(guī)范地鐵建設(shè)用地供地方式，有利于地鐵建設(shè)等地下空間開發(fā)建設(shè)中的不動產(chǎn)登記與管理，有利于保障地鐵建設(shè)用地權(quán)益。

（1）涉及國有土地的供地方式。地鐵建設(shè)過程中會因地表已有建（構(gòu)）筑物以及地下地質(zhì)條件的限制，對建設(shè)工程進(jìn)行適度調(diào)整，所以地鐵建設(shè)用地供地方式與常規(guī)地表建設(shè)用地項目供地方式不同。以南京市地鐵建設(shè)項目用地供應(yīng)為例，其采用地表部分“前期建設(shè)用地整體預(yù)供地，建成后按實(shí)際建設(shè)用地現(xiàn)狀調(diào)整”，地下、地上部分按地鐵建設(shè)設(shè)計方案實(shí)際施工建設(shè)，建成后據(jù)實(shí)直接供地的方式。地鐵建設(shè)的出站口、通風(fēng)井等配套設(shè)施涉及地表用地可按規(guī)劃預(yù)供地，對預(yù)供地進(jìn)行拆遷建設(shè)，建成后按實(shí)測結(jié)果供地。地鐵建設(shè)涉及的地下空間，采用按先期規(guī)劃建設(shè)，建成后按實(shí)際直接供地[5]。對于市政道路、鐵路、河流等地表上方的地鐵高架部分用地，采用按先期規(guī)劃建設(shè)、用地備案方式，即建設(shè)前期不供地，建成后按實(shí)地建設(shè)占用空間范圍直接辦理供地手續(xù)。

（2）涉及集體土地的供地方式。地鐵工程在城郊結(jié)合部從地上或地下穿越集體土地范圍時，應(yīng)明確地表為集體土地所有權(quán)時地上、地下空間的確權(quán)方法。以成都市在建地鐵確權(quán)時的做法為例，采用以下方式：地上、地下為公共基礎(chǔ)設(shè)施用地或其他公益性用地（人防、管道、管線、水庫、交通、軍事實(shí)施等）時，按國有土地使用權(quán)確權(quán)；地鐵地下空間建設(shè)用地，在不破壞地表耕作層的情況下，直接利用，建成后按實(shí)際用地情況供地；地鐵站出入口、設(shè)備附屬用地、通風(fēng)井等涉及占用集體土地地表時，先對集體土地辦理征收手續(xù)，后對地鐵建設(shè)用地供地，地鐵建成后，對實(shí)際占用集體土地進(jìn)行勘測、核準(zhǔn)后，根據(jù)現(xiàn)狀補(bǔ)償完善征地手續(xù)。

（3）配套商服用地供地方式。在地鐵工程建設(shè)中有相當(dāng)一部分是商服建筑，用地性質(zhì)為商服用地。如果商服建（構(gòu)）筑物與地鐵主要建（構(gòu)）筑物是不可分割的整體，且不以盈利為主，而是方便顧客、完善服務(wù)為主，且其產(chǎn)權(quán)屬于地鐵運(yùn)營管理者，可在建設(shè)前進(jìn)行預(yù)協(xié)議出讓，完善建設(shè)用地手續(xù)，待建成后根據(jù)實(shí)際用地狀況確認(rèn)商服用地范圍，通過協(xié)議方式辦理有償用地出讓手續(xù)[5]。其他盈利性的商服項目必須通過招拍掛方式獲取土地使用權(quán)，用地最高年限40a，但在建設(shè)時建筑物要后退軌道站點(diǎn)及線路的安全距離，考慮與站點(diǎn)建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一實(shí)施，處理好與軌道線路及站點(diǎn)的銜接，并書面征求軌道公司意見。

5 規(guī)范徐州市地下空間建設(shè)用地利用的建議

徐州市地鐵1號線已于2015年全面啟動一期工程，地鐵2號線、3號線工程也相繼啟動。為統(tǒng)籌地下空間開發(fā)利用中涉及到的土地、資源、物權(quán)、規(guī)劃、防空等，應(yīng)盡快開展相關(guān)法規(guī)規(guī)范的建立和完善。（1）制定城市地下空間開發(fā)利用的地方性法規(guī)和規(guī)章，同時將地下空間利用規(guī)劃納入正在開展的國土空間規(guī)劃中，探索地下空間土地權(quán)利設(shè)置、建筑物區(qū)分所有權(quán)問題、地下空間建設(shè)用地審批、地下空間不動產(chǎn)登記以及不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查和信息管理等基本問題，解決土地地下與地表之間的權(quán)利關(guān)系。（2）創(chuàng)新當(dāng)前地鐵建設(shè)用地的供應(yīng)及利用方式，比如與地鐵建設(shè)用地相鄰宗地已經(jīng)批準(zhǔn)或登記為權(quán)利人使用的地塊，如果因地鐵建設(shè)或運(yùn)營的需要而利用，可以由地鐵建設(shè)或運(yùn)營單位與相鄰權(quán)利人協(xié)商達(dá)成一致，通過設(shè)立地役權(quán)的方式來解決地鐵運(yùn)營中遇到的供地困難，既減少了建設(shè)用地規(guī)?？偭?，節(jié)省了資金，又保證了地鐵項目的建設(shè)與運(yùn)營的順利進(jìn)行。（3）規(guī)范地下空間建設(shè)用地供地程序，研究土地立體空間基準(zhǔn)地價，形成地表、地上、地下空間的地價體系，為標(biāo)定地價設(shè)置、宗地地價評估提供依據(jù)。地下建設(shè)用地使用權(quán)單獨(dú)有償供應(yīng)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行地下建設(shè)用地使用權(quán)地價評估，為土地資產(chǎn)審核提供依據(jù)。

參考文獻(xiàn)

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[4]殷秀云，張占錄.論中國地下空間權(quán)利登記制度的建立[J].中國土地科學(xué)，2010（6）：14-19.

第8篇：對國土空間規(guī)劃的建議范文

兩年多來，首都“金名片”保護(hù)得怎么樣了？相關(guān)的規(guī)章制度落實(shí)情況如何？運(yùn)行機(jī)制體制是否順暢？未來還將開展哪些工作？近日，北京市規(guī)劃國土委副主任王飛向《財經(jīng)國家周刊》記者做了詳細(xì)介紹。

“名城委“干什么

考察北京提出“金名片”后，北京有什么新理念、新舉措？ 北京西城大柵欄地區(qū)的胡同微改造。

王飛介紹說，2016年6月，北京市委市政府了《關(guān)于全面深化改革提升城市規(guī)劃建設(shè)管理水平的意見》，針對歷史文化名城提出了“全面保護(hù)”的理念，明確全面保護(hù)的理念就是要分層次、分類型、分時間、分地域地保護(hù)北京古都風(fēng)貌的所有歷史文化要素?！叭姹Ｗo(hù)”是認(rèn)識的全面、內(nèi)容的全面、范圍的全面、參與者的全面、措施的全面，既是一個理念，也是一項方針。

在組織機(jī)制的建設(shè)方面，北京在全國率先建立了以名城委為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)平臺的名城保護(hù)工作機(jī)制。為促進(jìn)城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型與土地利用方式轉(zhuǎn)變相融合，使空間規(guī)劃與土地利用規(guī)劃更一致，更好地發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)和控制作用，原北京市規(guī)劃委和原北京市國土局于2016年合并，成立了北京市規(guī)劃國土委。北京名城委辦公室就設(shè)在北京市規(guī)劃國土委，其主要職責(zé)是：在北京名城委領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)北京歷史文化名城保護(hù)工作;組織編制北京歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃，研究北京歷史文化名城保護(hù)機(jī)制、政策和措施，并提出建議;指導(dǎo)督促有關(guān)區(qū)（縣）歷史文化名城保護(hù)和修繕工作;承擔(dān)北京歷史文化名城保護(hù)委員會的日常工作。

王飛介紹，近期，北京還將開展三項重點(diǎn)工作：

一是構(gòu)建涵蓋舊城、市域和區(qū)域的歷史文化名城保護(hù)體系;加強(qiáng)香山、萬壽山、玉泉山和清漪園（頤和@）、敬宜園、靜明園、暢春園、圓明園等“三山五園”的保護(hù)與利用，名鎮(zhèn)名村、傳統(tǒng)村落的保護(hù)與發(fā)展，文物保護(hù)，以及優(yōu)秀近現(xiàn)代建筑及工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)，充分挖掘北京歷史文化積淀，推動城市有機(jī)更新與活力再造，講好北京故事。

二是強(qiáng)化舊城整體保護(hù)的10個方面，完善保護(hù)機(jī)制。例如，保護(hù)從永定門至鐘鼓樓7.8公里長的明清北京城中軸線的傳統(tǒng)風(fēng)貌特色;恢復(fù)重要?dú)v史河湖水系;進(jìn)一步凸顯明清北京城“凸”字形城廓和四重城廓格局;恢復(fù)具有老北京味的傳統(tǒng)街巷胡同肌理和四合院傳統(tǒng)居住形態(tài)。

三是傳承歷史文脈，構(gòu)建“綠水青山，兩軸十片多點(diǎn)”的城市風(fēng)貌景觀格局。兩軸指的是中軸線、長安街;十片包括舊城文化景觀區(qū)域（舊城）、“三山五園”文化景觀區(qū)域等;多點(diǎn)涵蓋古城、古鎮(zhèn)和傳統(tǒng)村落保護(hù)、大遺址保護(hù)等。

合力保護(hù)“金名片”

兩年多來，北京開展了東、西城一般平房區(qū)“煤改電”工程，有效改善了舊城居民生活居住條件，優(yōu)化了舊城生態(tài)環(huán)境。在大柵欄歷史文化街區(qū)，以市政先行的方式，通過對楊梅竹斜街開展市政基礎(chǔ)設(shè)施及景觀環(huán)境改造，帶動了胡同兩側(cè)傳統(tǒng)院落的保護(hù)更新;在阜成門內(nèi)大街歷史文化街區(qū)，開展了白塔寺藥店降層的工作;在東四南歷史文化街區(qū)，完成了史家胡同博物館建設(shè)。

“保護(hù)”與“發(fā)展”一直是北京名城保護(hù)工作中面臨的核心矛盾。王飛表示，處理好兩者之間的相互關(guān)系，首先要加強(qiáng)統(tǒng)籌，完善平房保護(hù)更新體制機(jī)制，建立體現(xiàn)平房保護(hù)更新特點(diǎn)的行政審批機(jī)制，建立政府搭臺、國企實(shí)施、市場化運(yùn)作的模式。同時要漸進(jìn)式推進(jìn)產(chǎn)權(quán)明晰和市場化改革，推動直管公房房屋交易制度改革。在創(chuàng)新投融資體制方面，要積極引導(dǎo)和鼓勵社會資金進(jìn)入，進(jìn)一步完善多方參與的投融資機(jī)制。探索建立舊城平房保護(hù)與更新專項資金。

此外，還要堅持因地制宜、整院騰退、整體改善的原則，統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，多元化安置居民。統(tǒng)籌房源，保證安置房供應(yīng)。建立信息查詢系統(tǒng)和平臺，保障政策公開透明，前后一致。完善協(xié)議騰退模式下相關(guān)配套政策。建立基于社區(qū)的精細(xì)化管理體系、改善民生。加強(qiáng)直管公房的日常管理，確保房屋及設(shè)備設(shè)施的正常使用。

在胡同環(huán)境品質(zhì)提升方面，以“九橫八縱”56條主要大街為骨架，全面推進(jìn)城區(qū)各項環(huán)境建設(shè)工作，在提升城市環(huán)境建設(shè)品質(zhì)上下功夫。如實(shí)施朝阜路等59條達(dá)標(biāo)大街環(huán)境整治工程;完成朝陽門北小街等71條大街建筑物外立面集中清洗粉飾;完成10個重點(diǎn)地區(qū)的環(huán)境整治;完成49處校園周邊、6條鐵路沿線的環(huán)境提升工作;逐步推進(jìn)恢復(fù)玉河、三里河等水系恢復(fù)工作等。

王飛告訴記者，在一定程度上，社會各界仍將遺產(chǎn)保護(hù)與城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展孤立看待，尚需進(jìn)一步將文化遺產(chǎn)作為城市核心競爭力加以考量，注重遺產(chǎn)價值挖掘、存量利用與品質(zhì)提升。

雖經(jīng)多年探索，但普遍以“自上而下”、“以建設(shè)代保護(hù)”的增量改造為主，需要進(jìn)一步調(diào)動利益相關(guān)方的積極性，形成全社會參與名城保護(hù)的合力。

近年來，名城保護(hù)資金更多投入到文物保護(hù)與修繕，而用于歷史文化街區(qū)保護(hù)資金明顯匱乏，名城保護(hù)的多元化社會融資模式遠(yuǎn)未建立。各區(qū)的“架空線入地”、“煤改電”、“環(huán)境整治”等專項資金也強(qiáng)調(diào)?？顚Ｓ茫y(tǒng)籌實(shí)施力度有待加強(qiáng)。

第9篇：對國土空間規(guī)劃的建議范文

關(guān)鍵詞：土地整治；國內(nèi)外；研究進(jìn)展；經(jīng)驗借鑒

土地整治最早出現(xiàn)在中世紀(jì)的歐洲，其中以德國的土地整治歷史最悠久，不同國家和地區(qū)對土地整治有著不同的稱謂，其中，德國、荷蘭、俄羅斯等國稱之為土地整理，日本則稱之為土地整治或整備，又稱之為耕地整理， 澳大利亞稱之為土地復(fù)墾整治，哈薩克斯坦稱之為土地整理，埃及稱之為土地綜合整治發(fā)展概況，印度稱之為土地綜合治理與保護(hù)，匈牙利稱之為土地綜合整理，我國臺灣地區(qū)則稱之為土地重劃[1-3]。由于各國對土地整理內(nèi)容有著不同的理解，世界各國的學(xué)者對土地整理概念也有許多不同的定義。經(jīng)過300 多年的發(fā)展，世界各國在土地整理的理論、法制建設(shè)、項目管理和經(jīng)費(fèi)等方面積累了十分豐富的經(jīng)驗，而我國的土地整治工作尚處于起步階段，充分學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國家土地整治方面的先進(jìn)經(jīng)驗，對于推動我國國情的土地整治模式具有十分重要的意義。

1 典型國家和地區(qū)土地整治發(fā)展概況

國外的土地整理起源于16 世紀(jì)中葉的德國，之后，歐洲的荷蘭、俄羅斯等國通過多年實(shí)踐，積累了豐富的經(jīng)驗。綜觀歷史，大致經(jīng)歷了3 個發(fā)展階段，如下表所示。

1.1 德國土地整理發(fā)展概況

1.1.1 德國土地整理的內(nèi)容。土地整理的內(nèi)容包括合并土地、村鎮(zhèn)改造、開辟建設(shè)用地、公共建設(shè)用地、景觀的塑造和保護(hù)、森林土地整理、特種經(jīng)濟(jì)作區(qū)的土地整理、地籍更新測量八個方面的內(nèi)容。

1.1.2 德國土地整理的機(jī)構(gòu)建設(shè)。德國土地整理是在土地整理局的監(jiān)督指導(dǎo)下而進(jìn)行的一種經(jīng)濟(jì)活動，它的職責(zé)是制定相關(guān)規(guī)章制度和規(guī)則，監(jiān)督土地整理過程，并承擔(dān)執(zhí)行有關(guān)法律規(guī)定。在各基層地區(qū)設(shè)有土地整理機(jī)構(gòu)，其中，州土地整理機(jī)構(gòu)為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，基層土地整理機(jī)構(gòu)只需要負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)的工作[4]，另外，參加者聯(lián)合會為土地整理的具體執(zhí)行單位。

1.1.3 德國土地整理的法律保障。德國土地整理的法律依據(jù)包括德國聯(lián)邦土地整理法和各州制訂的實(shí)施細(xì)則與條例。德國聯(lián)邦的土地整理法于是1953 年頒布的，并在1976 年和1982 年進(jìn)行了修改，德國聯(lián)邦土地整理法中具有完善的制度，明確規(guī)定了土地整理的目的、方法、機(jī)構(gòu)設(shè)置、成果驗收、權(quán)屬調(diào)整等，此外，還規(guī)定最高行政法院需負(fù)責(zé)審議、處理訴訟案件[5]。在州一級內(nèi)部設(shè)立獨(dú)立的仲裁機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)解決有關(guān)爭議問題。

1.1.4 德國土地整理的權(quán)屬管理。德國十分重視權(quán)屬管理，并積累了十分豐富的經(jīng)驗。在項目立項前，需要明確整理區(qū)內(nèi)的權(quán)屬現(xiàn)狀問題；在權(quán)屬調(diào)整開始進(jìn)行之前，需制定詳細(xì)的調(diào)整方案；在形成新的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系后，需及時進(jìn)行變更登記 [6]。

1.1.5 德國土地整理的特點(diǎn)。德國在土地整理過程中十分注重公眾的參與，認(rèn)為公眾的參與和支持是實(shí)現(xiàn)土地整理目標(biāo)的關(guān)鍵；國家根據(jù)具體內(nèi)容資助土地整理費(fèi)，具有一定的導(dǎo)向作用；土地估價在土地整理中發(fā)揮重要的作用[7-8]。進(jìn)行土地估價，有利于實(shí)現(xiàn)地產(chǎn)交換價值平衡；現(xiàn)階段，德國十分重視景觀和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，在規(guī)劃設(shè)計中需明確生態(tài)的可行性；同時，德國也非常注重信息技術(shù)在土地整理中的應(yīng)用，已在軟、硬件和一些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面獲得了一定的發(fā)展[9-10]。

1.2 荷蘭土地整理發(fā)展概況

1.2.1 荷蘭土地整理的類型及內(nèi)容。荷蘭土地整理主要包括以非農(nóng)業(yè)為目的的土地整理、以農(nóng)業(yè)為目的的土地整理、土地的調(diào)整、基于協(xié)議的土地整理四種類型。在土地整理的開始時期，荷蘭十分強(qiáng)調(diào)增加農(nóng)田的平均場地尺寸及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)，而近年來荷蘭土地整理工作的重心已有所轉(zhuǎn)移，開始以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、美化土地及建設(shè)戶外設(shè)施等多重利用方面。

1.2.2 荷蘭土地整理的機(jī)構(gòu)建設(shè)。荷蘭土地整理的管理機(jī)構(gòu)是在是不斷發(fā)展變化著的。大體說來，在20世紀(jì)，土地整理項目是由中央土地整理委員會及項目執(zhí)行單位來共同管理的，最近十幾年，土地整理項目的管理權(quán)下放到了區(qū)或省一級政府，省一級政府還接管了項目實(shí)施的部分權(quán)利[11]。現(xiàn)在，土地整理項目實(shí)施部門為DLG，主要負(fù)責(zé)土地整理和農(nóng)村開發(fā)整理項目實(shí)施過程中的管理。

1.2.3 荷蘭土地整理的法律保障。荷蘭土地整理的發(fā)展也帶動了相關(guān)法律制度的逐步建立。1924 年第一部法案的出臺，在法律層面上明確了土地整理；1935 年，荷蘭建立了土地整理服務(wù)局；1938 年出臺的第二部土地整理法案，簡化了土地整理項目的審批程序；1954 年新的土地整理法案的出臺，使土地整理項目和空間規(guī)劃間的關(guān)系變得越來越敏感；1965年頒布的空間規(guī)劃法案，規(guī)定了省級項目須與地區(qū)空間規(guī)劃保持一致；1985 年，國家新的土地整理法律的頒布提供了多種可選實(shí)施方案，還保留了1954 年法案中的投票表決制度。

1.2.4 荷蘭土地整理的特點(diǎn)?？v觀荷蘭土地整理項目發(fā)展趨勢，荷蘭土地整理的工作重心已經(jīng)從單純的調(diào)整農(nóng)業(yè)本身發(fā)展為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)土地的多重利用，從演變的軌跡中可以發(fā)現(xiàn)，決定土地整理項目的啟動、規(guī)劃及實(shí)施的最為重要的力量是與利益分配緊密相關(guān)的個人和團(tuán)體[12]。隨著農(nóng)村地區(qū)的綜合發(fā)展，未來的土地整理項目牽涉到的利益群體將會越來越多，但是項目必須得到多數(shù)人的同意這一原則將不會改變。

1.3 日本土地整理發(fā)展概況

1.3.1 日本耕地整理的內(nèi)容。日本耕地整理通過各種改造手段來增進(jìn)土地在農(nóng)業(yè)上的應(yīng)用，整理的內(nèi)容包括土地交換、分割合并、土地開墾、種類轉(zhuǎn)換及有關(guān)內(nèi)容的變更、造田；道路、溝渠、蓄水池等的變更及對上述設(shè)施的改造或新建等[13]。

1.3.2 日本耕地整理的特點(diǎn)。日本耕地整理的特點(diǎn)主要包括完善耕地整理程序、完善監(jiān)督機(jī)制；有法可依；共同監(jiān)督四個方面。耕地整理的實(shí)施主要包括耕地整理實(shí)施的認(rèn)可、開工、完成、換地處分、地租分配、登記及土地整理事業(yè)的終了幾部分。

1.4 俄羅斯土地整理發(fā)展概況

1.4.1 俄羅斯土地整理的內(nèi)容。俄羅斯土地整理的技術(shù)具有明顯的延續(xù)性，現(xiàn)已具有完整、系統(tǒng)的體系[5]。其主要任務(wù)是調(diào)整土地關(guān)系、組織管理土地資源的合理利用，形成科學(xué)、最佳的土地利用結(jié)構(gòu)，保障實(shí)現(xiàn)土地的再分配，綜合改善農(nóng)用地質(zhì)量，維護(hù)已有自然生態(tài)景觀，并為合理進(jìn)行生產(chǎn)創(chuàng)造條件。

1.4.2 俄羅斯土地整理的發(fā)展歷程。俄羅斯的土地整理開始于17 世紀(jì)初的沙皇俄國時期。1789 年，沙皇俄國土地整理大學(xué)的建立適應(yīng)了當(dāng)?shù)赝恋卣淼男枨?，為俄國培養(yǎng)了大批專門人才。在前蘇聯(lián)時期，土地整理是提高和保護(hù)耕地生產(chǎn)力的重要手段，并緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展來進(jìn)行[4]。前蘇聯(lián)的土地整理工作帶來了很大經(jīng)濟(jì)效益，在自然資源調(diào)查、選擇區(qū)域進(jìn)行開發(fā)、對廢棄地進(jìn)行復(fù)墾等方面都可以借鑒。前蘇聯(lián)解體后，俄羅斯政府頒布了《土地基本法》，對土地整理的概念、任務(wù)、目的、內(nèi)容等都做了明確的規(guī)定。

1.5 我國臺灣地區(qū)土地重劃發(fā)展概況

在我國臺灣地區(qū)，土地整理稱之為土地重劃。臺灣地區(qū)的土地重劃包括兩個方面的內(nèi)容，分別為市地重劃和農(nóng)地重劃。

1.5.1 臺灣地區(qū)農(nóng)地重劃發(fā)展概況。（1）臺灣地區(qū)農(nóng)地重劃的內(nèi)容。農(nóng)地重劃的主要工作內(nèi)容包括： 規(guī)劃整理農(nóng)地重新，建立標(biāo)準(zhǔn)田塊，通過土地交換分合來集中農(nóng)戶的土地； 規(guī)劃配置完善的道路，使每一田塊都能直接通路、排水、灌溉，方便運(yùn)輸，減少鄰里糾紛； 配臺農(nóng)地重劃實(shí)施，做好排水設(shè)施，修筑堤防，興建道路，徹底改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生存環(huán)境，發(fā)揮農(nóng)地整體效益，從而提高經(jīng)營效率。（2）臺灣地區(qū)農(nóng)地重劃的機(jī)構(gòu)建設(shè)。臺灣管理土地重劃的機(jī)構(gòu)是內(nèi)政部土地重劃工程局，地政處是“ 省”主管機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)的規(guī)劃、推動、督導(dǎo)工作；農(nóng)地重劃委員會的職責(zé)是負(fù)責(zé)實(shí)際過程中的執(zhí)行工作；農(nóng)地重劃協(xié)進(jìn)會的職責(zé)主要是負(fù)責(zé)協(xié)助行政管理部門推動業(yè)務(wù)的順利進(jìn)行。（3）臺灣地區(qū)農(nóng)地重劃的經(jīng)費(fèi)情況。臺灣農(nóng)地重劃所需經(jīng)費(fèi)分為四項，主要設(shè)計行政業(yè)務(wù)、相關(guān)改善工程、規(guī)劃及農(nóng)水路工程等方面[14]。在這四項費(fèi)用中，行政業(yè)務(wù)費(fèi)由省承擔(dān)；相關(guān)改善工程費(fèi)、規(guī)劃費(fèi)由中央和省各承擔(dān)一半；農(nóng)水路工程費(fèi)由農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)4 萬元新臺幣，其余由政府輔助。（4）臺灣地區(qū)農(nóng)地重劃取得的成效。1958--2004 年期間，臺灣地區(qū)共完成農(nóng)地重劃788區(qū)，重劃面積超過39×104公頃，超過臺灣面積的11%，增加了生產(chǎn)用地面積、農(nóng)場規(guī)模，改善了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高了農(nóng)地生產(chǎn)力，增加了農(nóng)民收入，為臺灣地區(qū)的發(fā)展作出了很大的貢獻(xiàn)[15]。

1.5.2 臺灣地區(qū)市地重劃發(fā)展概況。在我國臺灣地區(qū)城市土地整理稱為市地重劃，也叫舊城改造。其實(shí)質(zhì)是在城市區(qū)域內(nèi)，按照土地利用目標(biāo)及用途，采取各種技術(shù)手段，對土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行綜合整治，提高土地利用率和產(chǎn)出率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程。

臺灣地區(qū)出臺的相關(guān)法律法規(guī)保障了市地重劃工作正常有序地進(jìn)行，目前與市地重劃相關(guān)的法令主要有《平均地權(quán)條例》、《平均地權(quán)條例施行細(xì)則》、《市地重劃實(shí)施辦法》等，另外，還有一些與這些法令相配套的法規(guī)。

推動臺灣地區(qū)市地重劃的方式分為由政府征求地主同意辦理；由政府強(qiáng)制辦理；由地主申請辦理；由地主自行辦理四種[14]。市地重劃的實(shí)施程序分為10個階段，包括選定重劃地區(qū)、擬訂重劃計劃、通知的核定和公告；測量；地價查估；土地拆遷補(bǔ)償及工程施工；計算負(fù)擔(dān)；分配設(shè)計；清理權(quán)利；整理地籍；交換與清償；財務(wù)的結(jié)算。

2 典型國家和地區(qū)土地整治經(jīng)驗對我國的啟示

目前，我國土地整治研究領(lǐng)域較為全面，成果頗豐，但我國土地整治開展較晚，還沒有形成自己的完整的理論體系，努力學(xué)習(xí)和借鑒世界各國和地區(qū)在土地整理方面的經(jīng)驗，對全面提高我國土地整治的整體水平，構(gòu)建適合我國國情的土地整治新模式將大有裨益?，F(xiàn)提出以下幾點(diǎn)建議：

2.1 建立健全土地整治法律政策

土地整理涉及多方面利益，而這些利益需要健全的法規(guī)政策體系來調(diào)整。從1988 年《土地復(fù)墾規(guī)定》的出臺到1998年新的《土地管理法》掀起了新一輪熱潮，再到2003年《土地開發(fā)整理若干意見》的頒布，都為我國土地整治的立法工作奠定了良好的基礎(chǔ)。但我國完善的法律法規(guī)還沒有形成，我們應(yīng)該充分借鑒國外典型國家和地區(qū)的經(jīng)驗，立足現(xiàn)實(shí)，著眼未來，盡快制定適合國情的土地整理法律及法規(guī)，使各項工作都有章可循 [2]。因此，國家或地方政府在制定政策法規(guī)時，應(yīng)包括以下幾方面內(nèi)容：土地整理原則、工作程序、土地整理的規(guī)劃與編制、主管部門、成果認(rèn)定、資金籌措、考慮農(nóng)民意愿、體現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策等。

2.2 進(jìn)一步完善土地整治的組織機(jī)構(gòu)，保證機(jī)制順利運(yùn)行

1998年之后，我國各級土地管理機(jī)構(gòu)都相應(yīng)成立了土地整理中心，但由于土地整理是一項綜合過程，涉及范圍比較廣，工作時間較長，所以，在具體的實(shí)施過程中，很多時候涉及到與當(dāng)?shù)睾芏嗖块T的協(xié)調(diào)工作。因此，進(jìn)一步完善組織機(jī)構(gòu)，明確各機(jī)構(gòu)的職權(quán)與工作程序，才能保證各部門之間的有效協(xié)調(diào)，防止推諉扯皮，提高土地整理機(jī)制的運(yùn)行的效率。

2.3 推動土地整治由單一目標(biāo)逐漸向多目標(biāo)綜合型過渡

現(xiàn)階段，我國應(yīng)充分學(xué)習(xí)德國土地整理的經(jīng)驗，著眼于未來，追求綜合效益的最大化，注重與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，使之具有持久的生命力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地數(shù)量、質(zhì)量與生態(tài)環(huán)境三者之間的的協(xié)調(diào)統(tǒng)一 [4]。學(xué)習(xí)中德兩國合作的南張樓村項目的成功經(jīng)驗，對于我國建設(shè)新鄉(xiāng)村、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力、實(shí)現(xiàn)小康和農(nóng)村現(xiàn)代化，都具有重要的參考價值，并對我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

2.4 重視土地整治的權(quán)屬調(diào)整

土地整理過程中會涉及權(quán)屬調(diào)整問題，而權(quán)屬調(diào)整對促進(jìn)土地整理事業(yè)的健康穩(wěn)定的發(fā)展，保持農(nóng)村社會穩(wěn)定，維護(hù)廣大農(nóng)民權(quán)益具有重要的意義。而完整的、明晰的產(chǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的前提條件，要使土地整理中原有產(chǎn)權(quán)者的權(quán)益得到保障，就必須充分實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的明晰，避免產(chǎn)權(quán)共有[9]?；诖?，我國應(yīng)充分認(rèn)識權(quán)屬調(diào)整的重要性，并從以下幾方面來進(jìn)行權(quán)屬調(diào)整，包括完善土地規(guī)模經(jīng)營、提高農(nóng)業(yè)規(guī)模效益、提高農(nóng)業(yè)競爭力、維護(hù)農(nóng)民合法經(jīng)營權(quán)等方面。

2.5 拓寬土地整治融資渠道

土地整理涉及方面寬泛，工作量很大，一定的資金投入可為保證土地整理項目的順利進(jìn)行提供物質(zhì)保障。借鑒國外土地整理的成功經(jīng)驗，只有加大政府投入資金，才能使土地整理按照全局利益的要求實(shí)施，符合長遠(yuǎn)規(guī)劃，然而，考慮到我國的國情，很多地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還比較低，資金相對缺乏，因此，資金問題成為當(dāng)前制約我國土地整理事業(yè)發(fā)展的最大障礙和關(guān)鍵因素，在今后的發(fā)展中，我們應(yīng)加強(qiáng)政府投入的引導(dǎo)作用，同時考慮其他有效的籌資渠道，如開發(fā)、信貸等專項資金，建立資金保障機(jī)制，從而，建立起以國家和地方投資為主，農(nóng)戶積極參與的投資模式，為加快我國土地整理的產(chǎn)業(yè)化建設(shè)奠定基礎(chǔ)[7]。

2.6 構(gòu)建土地整治科技支撐體系

土地整理系統(tǒng)復(fù)雜，涉及方面廣泛，客觀上需要多種理論與高新技術(shù)的大力支撐。當(dāng)前，我們應(yīng)主要加強(qiáng)以下幾方面的研究：一是農(nóng)用地分等定級與估價。農(nóng)用地分等定級與估價就是以土地的等級和價格作為對土地重新分配的依據(jù)，該項工作的開展，可為土地權(quán)屬調(diào)整提供新的思路和方法；二是“3S”技術(shù)應(yīng)用研究。將“3S”技術(shù)應(yīng)用于項目中信息的采集、分析和處理，可以規(guī)范項目編制工作，提高項目申報質(zhì)量和效率；三是激光技術(shù)應(yīng)用研究[16]。激光平地技術(shù)作為高新技術(shù)，其顯著優(yōu)點(diǎn)是灌溉比較均勻、平地精度比較高，在實(shí)施項目中引進(jìn)該項高新技術(shù)，將有利于提高土地平整工程的質(zhì)量。

2.7 重視土地整治中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)

土地整治過程十分復(fù)雜，涉及對土地資源的再組織和再優(yōu)化，由于土地整理項目實(shí)施過程中難免會用到一系列生物工程措施，這就不可避免地會對項目區(qū)生態(tài)環(huán)境造成直接或間接的影響，目前，社會各界已意識到土地整治給生態(tài)環(huán)境帶來的一系列影響力和沖擊力，如轉(zhuǎn)變土地利用方式、轉(zhuǎn)變景觀布局等，充分認(rèn)識到這些影響，將有助于我們更加科學(xué)、合理地進(jìn)行工作[7]。因此，在開展土地整理工作時，應(yīng)作好生態(tài)評估工作，重視農(nóng)田水利建設(shè)、中低產(chǎn)田改造過程中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，大力營造防護(hù)林，從而實(shí)現(xiàn)真正意義上的綜合效益最大化，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

2.8 積極推動土地整理公眾參與

土地整治是一項 “民心工程”，最終目的是在為農(nóng)民自己辦好事，因此農(nóng)民的積極參與，是推動土地整理工作向前發(fā)展的一種有利方式。公眾參與土地整理追求的是有限的政府權(quán)力和有效的公眾責(zé)任，體現(xiàn)的是項目決策的合理性，無論從政治、經(jīng)濟(jì)的角度，還是從社會角度來看，公眾參與項目決策都是不可或缺的，可通過公眾提出的寶貴意見來彌補(bǔ)技術(shù)研究的不足，完善相關(guān)可行性研究，使項目設(shè)計更具有科學(xué)性、合理性[17-18]。只有建立在堅實(shí)的群眾基礎(chǔ)之上的土地整理項目，才可以使土地整治項目順利實(shí)施，少走彎路，節(jié)省投資，達(dá)到應(yīng)有的預(yù)期成果。■

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