地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目預(yù)算管理論文

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1地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目預(yù)算管理存在的主要問題

經(jīng)過15年的改革與發(fā)展，國家公益性地質(zhì)工作建立了中國地質(zhì)調(diào)查局——大區(qū)、地科院項(xiàng)目辦——承擔(dān)單位三級管理體系；建立了項(xiàng)目聯(lián)系，業(yè)務(wù)指導(dǎo)運(yùn)行機(jī)制；地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目預(yù)算管理逐步走向規(guī)范化、科學(xué)化、精細(xì)化。盡管如此，從近年來中國地質(zhì)調(diào)查局內(nèi)外部審計(jì)結(jié)果來看，地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目的預(yù)算管理仍然存在著諸多問題。

1.1項(xiàng)目立項(xiàng)環(huán)節(jié)

首先表現(xiàn)在地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目的設(shè)置上。地質(zhì)調(diào)查工作的內(nèi)涵是隨國家政策和關(guān)注焦點(diǎn)而變化的，決不是簡單的技術(shù)工作類型劃分。長期以來，隨著國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程對基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)工作的需求以及自然災(zāi)害的頻發(fā)，中國地質(zhì)調(diào)查局在地質(zhì)調(diào)查工作的規(guī)劃和計(jì)劃上按照專業(yè)設(shè)置項(xiàng)目并不斷調(diào)整。專業(yè)的調(diào)整影響著項(xiàng)目的設(shè)置，項(xiàng)目的設(shè)置影響著預(yù)算的安排。項(xiàng)目設(shè)置在專業(yè)之間反復(fù)平衡，導(dǎo)致專業(yè)劃分愈來愈細(xì)，項(xiàng)目規(guī)模愈來愈小，預(yù)算安排越來越困難。其次表現(xiàn)在項(xiàng)目立項(xiàng)的目的上。許多地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目承擔(dān)單位的基本支出預(yù)算難以維持財(cái)政供養(yǎng)人員費(fèi)用。在這種背景下，各承擔(dān)單位對地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的申請不僅僅是做業(yè)務(wù)出成果，還隱藏著項(xiàng)目支出預(yù)算彌補(bǔ)基本支出預(yù)算的目的。雖然地質(zhì)調(diào)查專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)要求?？顚Ｓ?，追蹤問效，并嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算費(fèi)用科目和內(nèi)容，但是截留、挪用、擠占、轉(zhuǎn)移屢查屢犯，更有甚者肆意擴(kuò)大相關(guān)經(jīng)費(fèi)開支范圍，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算虛假、謊報(bào)等現(xiàn)象時有發(fā)生。

1.2預(yù)算編制環(huán)節(jié)

一是立項(xiàng)預(yù)算編制缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目“一上”預(yù)算編制時間為每年的9月底10月初，編制時間緊、任務(wù)重，承擔(dān)單位難以系統(tǒng)組織論證和編制，單位技術(shù)、預(yù)算、設(shè)備、財(cái)務(wù)等相關(guān)管理部門各自為戰(zhàn)，溝通不夠，協(xié)調(diào)不足。預(yù)算編制的依據(jù)、參加項(xiàng)目的人員、擬使用和購置的設(shè)備、委托業(yè)務(wù)費(fèi)用等都難以統(tǒng)籌規(guī)劃。二是有的單位預(yù)算編制質(zhì)量較差。由于一些單位擁有預(yù)算資質(zhì)的人員少，或者有資質(zhì)的人員調(diào)離了業(yè)務(wù)崗位，不愿意編制預(yù)算。個別項(xiàng)目預(yù)算由一般業(yè)務(wù)人員編制后，加蓋預(yù)算編制人和預(yù)算審核人的名章，預(yù)算的初審流于形式。三是預(yù)算審查不理想。中國地質(zhì)調(diào)查局尚未出臺地質(zhì)調(diào)查工作預(yù)算專家管理辦法，一直以來重視專家的遴選，忽視專家的培訓(xùn)、考核。有些專家對政策和要求學(xué)習(xí)不夠，理解不深，出現(xiàn)同樣的問題不同的解釋，被審查單位難以辨析；個別專家審查不負(fù)責(zé)任，只注重預(yù)算形式而忽視內(nèi)容的審查。四是審查結(jié)果不落實(shí)。按照規(guī)定，《地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目立項(xiàng)（評估）預(yù)算審核意見書》和《地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目設(shè)計(jì)預(yù)算審核意見書》交項(xiàng)目承擔(dān)單位和組織審查單位，但是沒有要求項(xiàng)目承擔(dān)單位附在提交到大區(qū)、地科院項(xiàng)目備案設(shè)計(jì)中，大區(qū)、地科院項(xiàng)目辦也不出示接收證明。在財(cái)務(wù)檢查和經(jīng)費(fèi)驗(yàn)收時發(fā)現(xiàn)，有的項(xiàng)目承擔(dān)單位提供的設(shè)計(jì)并非是按照專家意見修改后的版本，給單位的財(cái)務(wù)檢查和審計(jì)工作帶來不必要的麻煩和風(fēng)險。五是預(yù)算實(shí)施方案粗放。每年預(yù)算下達(dá)以后，國土資源部要求所屬單位上報(bào)項(xiàng)目預(yù)算實(shí)施方案，大部分單位沒有細(xì)化預(yù)算方案，而是簡單地將設(shè)計(jì)預(yù)算直接上報(bào)，費(fèi)用開支沒有時限和時間安排，資金支付隨意，致使預(yù)算執(zhí)行難以預(yù)測和控制。

1.3預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)

首先是誤解法人負(fù)責(zé)制。地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目管理實(shí)行的是法人負(fù)責(zé)制。有的單位片面理解這一責(zé)任制度，自行制定資金管理政策，將專項(xiàng)資金視為對外創(chuàng)收資金進(jìn)行管理，計(jì)提管理費(fèi)用、工會經(jīng)費(fèi)、職工福利費(fèi)，列支獎勵支出、房改支出，將專項(xiàng)資金凈結(jié)余視為利潤進(jìn)行分配等。有的單位財(cái)務(wù)報(bào)賬采取領(lǐng)導(dǎo)“一支筆”審批，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人只管業(yè)務(wù)，不管經(jīng)費(fèi)，結(jié)果是隨意列支費(fèi)用，尤其是難以確認(rèn)具體支出對象的費(fèi)用，如辦公費(fèi)、水暖電費(fèi)、交通費(fèi)、專用材料和燃料費(fèi)、維修費(fèi)、設(shè)備購置費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)等，地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)成了單位開支的一個渠道，直至花光為止。有的單位將預(yù)算劃分為單位控制經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目組控制經(jīng)費(fèi)，項(xiàng)目組控制經(jīng)費(fèi)由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人管理，常常是自己花錢、自己審批，導(dǎo)致支出的不合規(guī)，甚至出現(xiàn)貪污腐敗現(xiàn)象。其次是隨意調(diào)整、突破預(yù)算。根據(jù)《預(yù)算法》和《地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價專項(xiàng)資金管理辦法》）的要求，預(yù)算批準(zhǔn)生效后如果沒有經(jīng)過合法程序，不得隨意改變用途，不得擴(kuò)大支出范圍，不得擅自調(diào)整預(yù)算內(nèi)容。然而在實(shí)際工作中，有的單位忽視預(yù)算嚴(yán)肅性。歷年審計(jì)都發(fā)現(xiàn)，地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目核算存在列支無預(yù)算、超預(yù)算的費(fèi)用。其主要原因是有的單位業(yè)務(wù)、預(yù)算、核算相分割，預(yù)算編制后束之高閣，經(jīng)費(fèi)支出和預(yù)算調(diào)整隨意，報(bào)賬把關(guān)不嚴(yán)。最后是預(yù)算執(zhí)行考核指標(biāo)脫離實(shí)際。地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目分布在全國各地，東北、華北、西北受氣候的影響，野外工作時間一般是4-9月份，當(dāng)年的10月到第二年的3月份為室內(nèi)工作時間。每年出野外時是借款的高峰期，進(jìn)入野外工作區(qū)域后，受環(huán)境條件影響人員進(jìn)出相當(dāng)困難，按月報(bào)賬無法實(shí)現(xiàn)，所以一律要求預(yù)算的序時均衡考核不切合實(shí)際。項(xiàng)目承擔(dān)單位為了完成序時考核指標(biāo)，有些采取非正當(dāng)?shù)拇胧鐚㈨?xiàng)目資金大量借出轉(zhuǎn)到個人銀行卡上，委托業(yè)務(wù)費(fèi)一次撥出，零余額賬戶款巧立用途轉(zhuǎn)到基本賬戶，大量采購物質(zhì)積壓不用等。為個人腐敗、委托業(yè)務(wù)質(zhì)量失控、資金挪用、資產(chǎn)浪費(fèi)等提供了條件。

2加強(qiáng)地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目預(yù)算管理的對策建議

2014年8月31日中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》。修訂后的《預(yù)算法》具有三大亮點(diǎn)：其一，確立全口徑預(yù)算體系，明確政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。其二，建立預(yù)決算公開透明制度。要求預(yù)算公開貫穿工作的全過程，從預(yù)算編制到執(zhí)行、調(diào)整、決算以及最后的審計(jì)，所有的內(nèi)容全部公開。其三，健全政府的債務(wù)管理制度。這三大亮點(diǎn)，對于地勘單位來講，全口徑預(yù)算體系和預(yù)決算公開透明制度必將貫穿于單位預(yù)算管理的全過程，成為地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目預(yù)算管理今后改革的主要方向和內(nèi)容。

2.1科學(xué)設(shè)置項(xiàng)目

聚焦需求，綜合部署。中國地質(zhì)調(diào)查局新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子，提出地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價工作要堅(jiān)定不移地堅(jiān)持中央公益性地質(zhì)工作的地位、堅(jiān)定不移地圍繞國家重大需求和國土資源中心工作開展規(guī)劃部署、堅(jiān)定不移地加強(qiáng)項(xiàng)目和資金監(jiān)督管理。地質(zhì)調(diào)查遵循地質(zhì)工作規(guī)律和市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，按照“計(jì)劃——工程——項(xiàng)目——子項(xiàng)目”的層次體系部署安排，在計(jì)劃下設(shè)立若干工程、工程下設(shè)項(xiàng)目、項(xiàng)目下設(shè)子項(xiàng)目，逐級分解目標(biāo)任務(wù)，統(tǒng)籌推進(jìn)，匯總集成重大成果。已經(jīng)完成地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價專項(xiàng)的頂層設(shè)計(jì)，編制了《地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價專項(xiàng)2015—2020年方案》和中國地質(zhì)調(diào)查局28個直屬單位的業(yè)務(wù)職責(zé)，從而確定28個單位的規(guī)模、專業(yè)結(jié)構(gòu)、隊(duì)伍建設(shè)，為今后地質(zhì)礦產(chǎn)評價調(diào)查專項(xiàng)項(xiàng)目設(shè)置和預(yù)算安排奠定基礎(chǔ)，改變項(xiàng)目年年變、預(yù)算年年改、目標(biāo)成果不確定的狀態(tài)。

2.2優(yōu)化單位收支結(jié)構(gòu)

公益性地勘單位基本支出不足是現(xiàn)狀，項(xiàng)目資金的?？顚Ｓ檬且?。目前地勘單位要保持可持續(xù)發(fā)展，必須兼顧社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。通過干好地質(zhì)調(diào)查工作實(shí)現(xiàn)社會效益，提升業(yè)務(wù)能力；通過開拓地質(zhì)市場實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，擴(kuò)大服務(wù)領(lǐng)域，以對外創(chuàng)收來彌補(bǔ)基本支出的不足。各單位每年要超前謀劃，編制全口徑預(yù)算，制定年度財(cái)政收入和對外創(chuàng)收目標(biāo)，優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)，提升經(jīng)濟(jì)管理的調(diào)控能力。

2.3加強(qiáng)預(yù)算編制和審查

一是取消項(xiàng)目預(yù)算控制數(shù)的做法。項(xiàng)目預(yù)算編制的方法應(yīng)該是零基預(yù)算法。預(yù)算確認(rèn)程序?yàn)椋撼袚?dān)單位編制預(yù)算——預(yù)算專家審核預(yù)算——財(cái)政部下達(dá)預(yù)算。建議取消立項(xiàng)時先行下達(dá)預(yù)算控制數(shù)的做法，使項(xiàng)目預(yù)算更加科學(xué)、準(zhǔn)確。子項(xiàng)目應(yīng)該設(shè)置備選項(xiàng)目和待定項(xiàng)目，當(dāng)項(xiàng)目預(yù)算有結(jié)余時，安排備選項(xiàng)目；當(dāng)項(xiàng)目預(yù)算不足時，取消待定項(xiàng)目。二是強(qiáng)化預(yù)算編制的統(tǒng)籌規(guī)劃。項(xiàng)目承擔(dān)單位要加強(qiáng)對項(xiàng)目預(yù)算的統(tǒng)一組織和領(lǐng)導(dǎo)。預(yù)算、設(shè)備、財(cái)務(wù)等相關(guān)部門必須相互協(xié)作，與項(xiàng)目承擔(dān)處室（項(xiàng)目組）共同完成項(xiàng)目預(yù)算編制。單位業(yè)務(wù)主管部門和人事部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)提供參與項(xiàng)目的人員、工作時間、費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)；財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)提供預(yù)算編制的基本依據(jù)和續(xù)作項(xiàng)目以前年度的收支情況；物業(yè)服務(wù)部門負(fù)責(zé)提供水暖電和通訊費(fèi)的數(shù)量和單價；網(wǎng)絡(luò)管理部門負(fù)責(zé)提供網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量和費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。三是加強(qiáng)預(yù)算編制工作。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人必須參與預(yù)算的編制，通過預(yù)算編制來優(yōu)化技術(shù)方案；項(xiàng)目預(yù)算必須由具有預(yù)算資質(zhì)的人員來編制；預(yù)算要經(jīng)過由財(cái)務(wù)人員參加的初審；財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人必須總體把關(guān)，嚴(yán)格審核項(xiàng)目預(yù)算。四是建議中國地質(zhì)調(diào)查局對預(yù)算評審專家?guī)鞂?shí)行動態(tài)管理，建立和完善評審專家的遴選、回避、信用、問責(zé)、退出制度。五是建議中國地質(zhì)調(diào)查局完善對項(xiàng)目立項(xiàng)（評估）、設(shè)計(jì)方案的預(yù)算審查和確認(rèn)。具體程序?yàn)椋荷暾垎挝惶峤涣㈨?xiàng)（評估）、設(shè)計(jì)預(yù)算——預(yù)算審核——申請單位修改預(yù)算——大區(qū)、地科院項(xiàng)目辦出具《預(yù)算審核意見書》——承擔(dān)單位提交備案材料（附《預(yù)算審核意見書》）——大區(qū)、地科院項(xiàng)目辦審核確認(rèn)備案材料——大區(qū)、地科院項(xiàng)目辦出具接受備案立項(xiàng)、設(shè)計(jì)證明材料。

2.4嚴(yán)格控制預(yù)算執(zhí)行

首先細(xì)化項(xiàng)目預(yù)算實(shí)施方案。項(xiàng)目預(yù)算實(shí)施方案應(yīng)該根據(jù)工作計(jì)劃進(jìn)行細(xì)化，內(nèi)容包括費(fèi)用項(xiàng)目、單位、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量、執(zhí)行預(yù)算、用款計(jì)劃（要填寫到用款月份）。對于設(shè)備購置、參加項(xiàng)目人員工作情況、外協(xié)經(jīng)費(fèi)、出國經(jīng)費(fèi)需編制明細(xì)表。其次加強(qiáng)法規(guī)政策和預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的培訓(xùn)。目前競爭性優(yōu)選項(xiàng)目承擔(dān)單位工作的開展和優(yōu)選項(xiàng)目范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，這就要求對承擔(dān)單位進(jìn)行不同層次、不同內(nèi)容的政策法規(guī)和預(yù)算定額的培訓(xùn)，讓他們熟悉地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)管理辦法，嚴(yán)格執(zhí)行政策法規(guī)。改變目前只重視項(xiàng)目申請，不重視項(xiàng)目管理；只重視業(yè)務(wù)開展、不重視經(jīng)費(fèi)管理；只重視任務(wù)完成，不重視項(xiàng)目績效的現(xiàn)象。最后合理設(shè)置預(yù)算執(zhí)行考核指標(biāo)。建議由項(xiàng)目承擔(dān)單位根據(jù)自身年度項(xiàng)目工作計(jì)劃，填報(bào)預(yù)算執(zhí)行指標(biāo)，大區(qū)、地科院項(xiàng)目辦審核后報(bào)中國地質(zhì)調(diào)查局批準(zhǔn)。項(xiàng)目承擔(dān)單位嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行指標(biāo)，有序安排地質(zhì)調(diào)查工作。

2.5堅(jiān)持預(yù)算管理問責(zé)制

項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的考核，必須堅(jiān)持業(yè)務(wù)和經(jīng)濟(jì)雙重考核。對于虛報(bào)冒領(lǐng)財(cái)政資金、任意調(diào)整、突破預(yù)算、違反規(guī)定隨意開支、偽造和捏造經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)騙取資金等行為，要對項(xiàng)目負(fù)責(zé)人問責(zé)。只有堅(jiān)持權(quán)責(zé)對等、獎罰分明，預(yù)算管理才能收到成效。

作者：張恒 羅曉玲 程波 單位：中國地質(zhì)調(diào)查局西安地質(zhì)調(diào)查中心 中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心