福建民辦幼兒教育發(fā)展思考

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分類(lèi)管理是指對(duì)民辦學(xué)校按照非營(yíng)利性與營(yíng)利性的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差別化管理。民辦學(xué)校分類(lèi)管理政策在我國(guó)已醞釀多年，如今已是大勢(shì)所趨、呼之欲出。2015年4月，教育部副部長(zhǎng)魯昕在非營(yíng)利性民辦高校聯(lián)盟第二次工作會(huì)議上講話指出：“在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)‘雙引擎’的新形勢(shì)，為民辦教育改革發(fā)展提供了新的發(fā)展機(jī)遇……要構(gòu)建非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦學(xué)校分類(lèi)管理、差別化扶持的政策體系，在財(cái)政、稅收、土地等方面突出對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校支持的導(dǎo)向，引導(dǎo)民辦學(xué)校為社會(huì)提供更多優(yōu)質(zhì)的公益性教育產(chǎn)品和服務(wù)。”［1］分類(lèi)管理政策的實(shí)行將對(duì)我國(guó)民辦教育發(fā)展產(chǎn)生何種影響？各級(jí)民辦教育管理機(jī)構(gòu)要如何應(yīng)對(duì)？本文以福建民辦幼兒教育為例，對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行深入探討，以期為相關(guān)教育決策提供參考。

一、我國(guó)實(shí)行民辦學(xué)校分類(lèi)管理政策的背景

對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行分類(lèi)管理是國(guó)外的通行做法，已形成較為成熟的政策體系。我國(guó)則是近十多年來(lái)才開(kāi)始關(guān)注并思考民辦學(xué)校分類(lèi)管理的必要性與可行性。我國(guó)民辦教育經(jīng)過(guò)30多年的長(zhǎng)足發(fā)展，雖然取得了顯著的成就，但是原先基于捐資假定而制定的相關(guān)法律法規(guī)和政策措施，已經(jīng)背離了當(dāng)前以投資辦學(xué)為主要特征的民辦教育的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，導(dǎo)致宏觀管理與微觀運(yùn)行產(chǎn)生激烈沖突。如2002年頒布的《民辦教育促進(jìn)法》雖然明確民辦教育屬于公益性事業(yè)，但是又規(guī)定，民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)的結(jié)余中取得合理回報(bào)。［2］2004年頒布的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》進(jìn)一步規(guī)定：出資人根據(jù)民辦學(xué)校章程的規(guī)定要求取得合理回報(bào)的，可以在每個(gè)會(huì)計(jì)年度結(jié)束時(shí)，從民辦學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余中按一定比例取得回報(bào)。［3］國(guó)家出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)的目的是解決民辦學(xué)校的合理回報(bào)問(wèn)題，吸引更多社會(huì)資金進(jìn)入教育領(lǐng)域，然而由于我國(guó)民辦學(xué)校的法人地位屬性不明晰，法律規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏可操作性，在實(shí)際落實(shí)中遇到諸多困難，甚至使民辦教育的公益性受到侵害。我國(guó)教育界對(duì)于民辦學(xué)校是否實(shí)行分類(lèi)管理、如何確定分類(lèi)管理的標(biāo)準(zhǔn)，以及如何設(shè)計(jì)不同法人屬性民辦學(xué)校的差別化扶持政策等問(wèn)題一直存在較大分歧與爭(zhēng)議。2010年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，明確提出：“積極探索營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦教育分類(lèi)管理?！保?］至此，關(guān)于民辦學(xué)校是否實(shí)行分類(lèi)管理的爭(zhēng)論在政策層面有了定論。同年10月，國(guó)家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組確定上海市、浙江省、廣東省深圳市、吉林華橋外國(guó)語(yǔ)學(xué)院作為民辦學(xué)校分類(lèi)管理的試點(diǎn)地區(qū)和學(xué)校，先行開(kāi)展民辦學(xué)校分類(lèi)管理改革實(shí)踐，探索營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類(lèi)管理辦法。2015年1月7日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進(jìn)法》等一攬子修正案草案，明確提出對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行分類(lèi)管理，允許舉辦營(yíng)利性民辦學(xué)校，從頂層設(shè)計(jì)的層面為民辦教育的科學(xué)、規(guī)范、持續(xù)發(fā)展掃清法律制度障礙。實(shí)行分類(lèi)管理是我國(guó)民辦教育綜合改革的突破口，是解決我國(guó)民辦教育錯(cuò)綜復(fù)雜問(wèn)題的必然舉措和有效路徑。在前期相關(guān)理論探討和試點(diǎn)改革實(shí)踐的基礎(chǔ)上，教育部將“研究制定民辦學(xué)校分類(lèi)管理配套政策”列為2015年工作要點(diǎn)，這意味著我國(guó)民辦學(xué)校分類(lèi)管理政策制定工作已接近尾聲。

二、福建民辦幼兒教育發(fā)展現(xiàn)狀

近年來(lái)，福建民辦幼兒教育得到長(zhǎng)足發(fā)展，有效緩解了“入園難”問(wèn)題，全省適齡幼兒學(xué)前三年入園率一直保持在90％以上，位居全國(guó)前列，為滿足社會(huì)的多元化教育需求做出了重要貢獻(xiàn)。

（一）民辦幼兒園數(shù)量規(guī)模發(fā)展迅速

《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》頒布后，福建在全國(guó)率先出臺(tái)《關(guān)于加快學(xué)前教育發(fā)展的意見(jiàn)》，積極鼓勵(lì)、扶持民辦幼兒園發(fā)展，民辦幼兒教育數(shù)量規(guī)模取得快速發(fā)展。至2014年，民辦幼兒園數(shù)占全省民辦學(xué)?？倲?shù)的94．50％，占全省園數(shù)的70．57％，約為公辦幼兒園數(shù)的2．4倍；民辦在園幼兒數(shù)占全省民辦學(xué)校在校生數(shù)的57．70％，占全省在園幼兒數(shù)的54．37％；民辦幼兒園專任教師數(shù)占全省民辦學(xué)校專任教師數(shù)的58．85％，占全省幼兒園專任教師數(shù)的64．54％。

（二）大力扶持普惠性民辦幼兒園

福建目前仍未對(duì)民辦幼兒園實(shí)行分類(lèi)管理，對(duì)民辦幼兒教育的政策導(dǎo)向主要是扶持民辦幼兒園向普惠性方向發(fā)展，保障民眾的入園需求。政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、減免租金、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、派駐公辦教師等方式，引導(dǎo)和支持民辦幼兒園提供優(yōu)質(zhì)普惠的教育服務(wù)，在審批登記、分類(lèi)定級(jí)、評(píng)估指導(dǎo)、教師培訓(xùn)、職稱評(píng)定、資格認(rèn)定、表彰獎(jiǎng)勵(lì)等方面給予普惠性民辦幼兒園與公辦幼兒園同等的地位。自2010年起，福建進(jìn)一步加大對(duì)民辦幼兒教育發(fā)展的財(cái)政支持力度，省級(jí)財(cái)政對(duì)入園幼兒人均月收費(fèi)在150元（不含伙食費(fèi)）以下的普惠性民辦幼兒園，按上學(xué)年末在園幼兒園數(shù)予以100元／年•人補(bǔ)貼，用于民辦園購(gòu)置設(shè)施設(shè)備、教玩具、安防維護(hù)設(shè)施等。［6］同時(shí)，對(duì)民辦幼兒園實(shí)行一系列的稅費(fèi)優(yōu)惠政策，進(jìn)一步加快民辦幼兒教育發(fā)展。這種對(duì)所有民辦幼兒園一視同仁的做法有失公平，容易導(dǎo)致一些“搭便車(chē)”現(xiàn)象產(chǎn)生。

三、福建民辦幼兒園分類(lèi)管理路徑

民辦幼兒園分類(lèi)管理是一項(xiàng)復(fù)雜的、系統(tǒng)的改革工程，涉及利益調(diào)整、制度重建等多個(gè)方面。福建民辦幼兒園數(shù)量多、規(guī)模大，推行分類(lèi)管理具有一定的難度，因此各級(jí)教育行政部門(mén)要加強(qiáng)與其他相關(guān)部門(mén)的協(xié)同合作，理順關(guān)系，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)民辦幼兒園分類(lèi)管理工作。

（一）明確分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)，引導(dǎo)民辦幼兒園

分流、轉(zhuǎn)型發(fā)展教育行政部門(mén)要以“辦學(xué)是否追求合理回報(bào)，辦學(xué)結(jié)余是否進(jìn)行分配”為分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)現(xiàn)有的和即將舉辦的民辦幼兒園實(shí)行嚴(yán)格的法人登記注冊(cè)制度與歸口管理。非營(yíng)利性民辦幼兒園由教育行政部門(mén)審批，在民政部門(mén)注冊(cè)為民辦事業(yè)單位法人；營(yíng)利性民辦幼兒園由教育行政部門(mén)與工商管理部門(mén)共同審批，在工商管理部門(mén)注冊(cè)為民辦企業(yè)法人。在分類(lèi)管理過(guò)程中，要注意以下三點(diǎn)：一是不能以辦學(xué)者的申報(bào)為分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，而要以其行為（辦學(xué)利潤(rùn)和剩余資產(chǎn)的最終歸屬）為標(biāo)準(zhǔn)；二是不能以是否有盈利為分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，例如公辦幼兒園也可能有盈利，但不能將之確定為營(yíng)利性機(jī)構(gòu)；三是不能以收取學(xué)費(fèi)的高低為分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)費(fèi)的高低受成本、區(qū)域、供求等多種因素影響，不應(yīng)簡(jiǎn)單地以學(xué)費(fèi)的多少作為劃分營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦幼兒園的標(biāo)準(zhǔn)。無(wú)論是營(yíng)利性還是非營(yíng)利性民辦幼兒園，都是幼兒教育事業(yè)的有機(jī)組成部分，都有其存在的價(jià)值與意義。非營(yíng)利性幼兒園主要滿足民眾普惠性教育需求，營(yíng)利性幼兒園以滿足多樣化、選擇性教育需求為主。各級(jí)教育行政部門(mén)要在充分尊重辦學(xué)者意愿，允許民辦幼兒園自主選擇辦學(xué)類(lèi)型與方式的前提下，引導(dǎo)民辦幼兒園分流、轉(zhuǎn)型發(fā)展。既要大力倡導(dǎo)和積極鼓勵(lì)舉辦非營(yíng)利性民辦幼兒園，也要為營(yíng)利性民辦幼兒園創(chuàng)造發(fā)展的環(huán)境與空間，從而實(shí)現(xiàn)分類(lèi)管理的平穩(wěn)過(guò)渡。此外，民辦幼兒園的分類(lèi)歸屬并不是永久不變的，教育行政部門(mén)應(yīng)根據(jù)審計(jì)和稅務(wù)部門(mén)每年對(duì)民辦幼兒園的財(cái)務(wù)和財(cái)產(chǎn)審計(jì)結(jié)果，對(duì)民辦幼兒園的分類(lèi)歸屬進(jìn)行適時(shí)變更和調(diào)整。

（二）堅(jiān)持公益性導(dǎo)向，促進(jìn)民辦幼兒園良性

競(jìng)爭(zhēng)、共同發(fā)展教育既是公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，也是公益事業(yè)。無(wú)論是營(yíng)利性還是非營(yíng)利性民辦幼兒園，都要回歸教育的公益屬性。公益性體現(xiàn)在改善教育服務(wù)質(zhì)量、維護(hù)師生權(quán)益等諸多方面。營(yíng)利性與公益性并不是一對(duì)矛盾的概念，營(yíng)利性不等于非公益性。各級(jí)教育行政部門(mén)在實(shí)行分類(lèi)管理時(shí)要堅(jiān)持公益性導(dǎo)向，尤其是對(duì)民辦幼兒園的扶持與優(yōu)惠政策要把公益性作為一項(xiàng)重要指標(biāo)加以考量。民辦幼兒園分類(lèi)管理要遵循公平原則，不能對(duì)營(yíng)利性民辦幼兒園存在制度排斥和政策歧視，不僅要大力扶持非營(yíng)利性民辦幼兒園的發(fā)展、提倡捐資辦學(xué)，而且要落實(shí)營(yíng)利性幼兒園的辦學(xué)自主權(quán)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，激發(fā)社會(huì)力量投資辦學(xué)的活力，使兩者在良性競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展，促進(jìn)民辦幼兒教育質(zhì)量的提高。在國(guó)外，民辦學(xué)校仍以非營(yíng)利性為主，營(yíng)利性學(xué)校只占少數(shù)。因此，各級(jí)教育行政部門(mén)要適當(dāng)控制二者的數(shù)量、規(guī)模比例，保障民辦幼兒教育發(fā)展的正常秩序。

（三）完善配套制度，推動(dòng)民辦幼兒園規(guī)范、有序發(fā)展

各級(jí)教育行政部門(mén)對(duì)民辦幼兒園實(shí)行分類(lèi)管理，必須加快制定和完善一系列相關(guān)配套制度，主要包括以下四個(gè)方面。

第一，建立完善民辦幼兒園分類(lèi)審批制度。教育行政部門(mén)要切實(shí)加強(qiáng)當(dāng)?shù)亟逃聵I(yè)發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)學(xué)齡人口變化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，加大民辦幼兒園布局結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，在分類(lèi)管理的背景下，依法嚴(yán)格審批民辦幼兒園。對(duì)不符合當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展需求的，要向申請(qǐng)者講明教育發(fā)展形勢(shì)和要求，防止盲目建設(shè)和資源浪費(fèi)。對(duì)符合當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展需求的，要在實(shí)施分類(lèi)管理的政策指導(dǎo)下，參照同級(jí)同類(lèi)公辦學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)舉辦者法定條件、經(jīng)費(fèi)保障、規(guī)劃用地、學(xué)校章程、決策機(jī)構(gòu)等進(jìn)行審查，并組織專家委員會(huì)評(píng)議，充分聽(tīng)取專家委員會(huì)提出的咨詢意見(jiàn)。不符合辦學(xué)條件或未經(jīng)專家委員會(huì)評(píng)審的不得予以審批設(shè)立。

第二，健全完善民辦幼兒園財(cái)務(wù)監(jiān)管制度，加強(qiáng)對(duì)民辦幼兒園收入、支出等情況的監(jiān)管。民辦幼兒園要堅(jiān)持優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、公開(kāi)透明的收費(fèi)原則，非營(yíng)利性民辦幼兒園參照公辦幼兒園執(zhí)行，營(yíng)利性民辦幼兒園須報(bào)價(jià)格主管部門(mén)備案并公示后執(zhí)行，所收取的費(fèi)用應(yīng)主要用于教育教學(xué)活動(dòng)和改善辦學(xué)條件。同時(shí)，要推進(jìn)民辦幼兒園資產(chǎn)和財(cái)務(wù)信息公開(kāi)，接受政府、社會(huì)和學(xué)校教職工的監(jiān)督，強(qiáng)化董事會(huì)對(duì)幼兒園年度財(cái)務(wù)預(yù)算、決算的審議。

第三，完善民辦幼兒園財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度。教育行政部門(mén)可以與民政、稅務(wù)等相關(guān)部門(mén)共同協(xié)商制定適合民辦幼兒園的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，明晰民辦幼兒園的辦學(xué)成本構(gòu)成、產(chǎn)權(quán)歸屬，明確規(guī)定提留教育發(fā)展基金的比例（用于學(xué)校再發(fā)展）、辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)基金比例、福利獎(jiǎng)勵(lì)基金比例以及用于合理回報(bào)的比例。民辦幼兒園要委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所依法進(jìn)行審計(jì)，并公布審計(jì)結(jié)果。

第四，完善民辦幼兒園法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)民辦幼兒園的過(guò)程監(jiān)管。非營(yíng)利性民辦幼兒園可以借鑒日本等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立監(jiān)事會(huì)，作為董事會(huì)的制衡機(jī)構(gòu)。為防止非營(yíng)利性民辦幼兒園的家族化傾向，可規(guī)定學(xué)校舉辦者的人數(shù)不得超過(guò)董事會(huì)全體成員的三分之一，教職工和社會(huì)人士代表的比例不得低于三分之一，園長(zhǎng)及學(xué)校關(guān)鍵管理崗位實(shí)行親屬回避制度。同時(shí)，可通過(guò)派駐審計(jì)員和會(huì)計(jì)師等辦法，加大對(duì)非營(yíng)利性民辦幼兒園財(cái)務(wù)收支情況的監(jiān)督，防止牟利行為的發(fā)生。營(yíng)利性民辦幼兒園可以按照“股份合作制”的做法，成立股東會(huì)、董事會(huì)、校長(zhǎng)、監(jiān)事會(huì)，規(guī)范董事會(huì)與園長(zhǎng)的職責(zé)和權(quán)限劃分，充分發(fā)揮董事會(huì)、園長(zhǎng)、教師在民辦幼兒園內(nèi)部管理中的作用。在尊重其辦學(xué)自主權(quán)的前提下，教育行政部門(mén)也要加大監(jiān)督和管理力度。

作者：吳麗仙