幼兒教育投入平衡分析

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一、投入少而不均導致“入園難”、“入園貴”

對于“入園難”、“入園貴”，主要原因之一是長期以來對學前教育的財政投入較少。多年來，誰該為幼兒教育承擔責任，承擔多少責任，如何承擔責任，在這些根本性問題上沒有形成共識，尤其是各級政府應該在多大程度上以何種方式承擔幼兒教育責任尚未明確，這些直接影響著政府對幼兒教育事業(yè)的政策與經(jīng)費投入。多年來，政府投入的幼兒教育經(jīng)費占全國教育經(jīng)費投入的比例一直徘徊在1．3％左右，而這一比例在巴西是5．1％，墨西哥是8．9％，泰國是16．4％。［1］在我國，幼兒教育經(jīng)費主要來自家長。中國與世界其他國家在幼兒教育公共投入上的差距極大，學前教育共同投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例僅為0．035％，與發(fā)達國家的同類投入相差10～60倍。即使在亞洲國家和地區(qū)中，中國政府的公共投入仍處于最低狀態(tài)。

“入園難”、“入園貴”的另一個主要原因是，政府財政經(jīng)費的投入非常不均勻，主要集中在城市或縣鎮(zhèn)公辦幼兒園、機關幼兒園，特別是示范幼兒園。例如，在以大量農(nóng)業(yè)人口為主的縣，幼兒教育財政投入集中在縣級幼兒園，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的投入嚴重不足。調(diào)查表明，對縣級幼兒園的財政撥款占到對幼兒園財政撥款總投入的60．3％，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地幼兒園為17．7％，村辦幼兒園（班）僅為15．7％。［2］筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多地方對農(nóng)村幼兒園幾乎沒有財政投入，僅有的財政投入也集中在小學附屬的學前班等；而在一些地級市，卻能投入上億元建一所幼兒園。幼兒進入公辦幼兒園還是民辦幼兒園主要依據(jù)父母職業(yè)、級別、工作單位、居住社區(qū)等人為門檻，流動兒童的“入園難”問題和留守兒童的早期教育缺失，導致幼兒未獲得公平的教育機會。兒童在非戶籍所在地入公辦幼兒園，還要繳納高額或名目繁多的贊助費、建園費、借讀費、管理費等額外費用。那些無力承擔高額費用的父母，只好將幼兒留在家鄉(xiāng)農(nóng)村，交給祖輩或其他親戚照看，而這些監(jiān)護人由于缺乏科學的幼兒教育觀，或者由于體力、精力等原因，致使多數(shù)留守幼兒得不到良好的成長環(huán)境和適宜的教育。

二、幼兒教育新政策落實的關鍵

目前，幼兒教育公有資源的分配存在著嚴重的公平問題。2010年，我國3～6歲幼兒的入園率僅為56．6％［3］，同時，存在公辦幼兒園稀缺化、民辦幼兒園兩極化、優(yōu)質(zhì)幼兒教育資源特權化、幼兒教育收費貴族化等現(xiàn)象，優(yōu)質(zhì)教育資源基本被社會強勢群體占有。這種情況會導致“馬太效應”，社會階層的差距會越來越大，并將在下一代中延續(xù)。2010年，中央政府采取一系列措施解決“入園難”的問題，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出“基本普及學前教育”的目標，要求明確政府職責；把發(fā)展學前教育納入城鎮(zhèn)、社會主義新農(nóng)村建設規(guī)劃；建立政府主導、社會參與、公辦和民辦并舉的辦園體制；大力發(fā)展公辦幼兒園，積極扶持民辦幼兒園。要求重點發(fā)展農(nóng)村學前教育，努力提高農(nóng)村學前教育的普及程度。2010年11月3日，總理主持召開國務院常務會議，研究部署發(fā)展學前教育的政策措施。會議明確提出，學前教育是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業(yè)。辦好學前教育，關系到億萬兒童的健康成長和千家萬戶的切身利益，關系到國家和民族的未來。會議認為，學前教育仍是各級各類教育中的薄弱環(huán)節(jié)，教育資源嚴重不足，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，師資隊伍不健全，一些地方“入園難”問題突出。因此，必須充分認識發(fā)展學前教育的重要性和緊迫性，把發(fā)展學前教育作為保障和改善民生的重要內(nèi)容，按照公益性和普惠性的原則，堅持政府主導、社會參與、公辦民辦并舉，破除體制、機制障礙，建立覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學前教育公共服務體系，保障適齡兒童接受基本的、有質(zhì)量的學前教育，促進幼兒健康快樂成長。會議確定了5條措施，要求將學前教育經(jīng)費列入各級政府財政預算，新增教育經(jīng)費向學前教育傾斜。建立學前教育資助制度，對家庭經(jīng)濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童，給予普惠性學前教育資助，發(fā)展殘疾兒童學前康復教育。中央財政設立專項經(jīng)費，支持中西部農(nóng)村地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和邊疆地區(qū)發(fā)展學前教育和學前雙語教育。同時要求，合理制定公辦幼兒園收費標準，加強民辦幼兒園收費管理，堅決查處亂收費現(xiàn)象。［4］

2010年11月21日，《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》（國發(fā)［2010］41號），在10條意見中有5條涉及到投入，要求將學前教育“作為建設社會主義和諧社會的重大民生工程，納入政府工作重要議事日程，切實抓緊抓好”，提供“廣覆蓋、保基本”的學前教育公共服務。加大政府投入，新建、改建、擴建一批安全、適用的幼兒園；不得用政府投入建設超標準、高收費的幼兒園；重申了“多種渠道加大學前教育投入”，“規(guī)范幼兒園收費管理”。半年內(nèi)密集公布學前教育新政策，顯示出國家解決長期困擾民眾的“入園難”、“入園貴”問題的決心。要使這些新政策依照民眾的意愿得以落實，并保障學前教育的健康發(fā)展，就必須用好財政杠桿。之所以如此，一是由于現(xiàn)有的管理體制自身在不斷的復制著新的不公平；二是由于全國范圍內(nèi)多數(shù)地方很難在短期內(nèi)實現(xiàn)由政府全面滿足全體幼兒接受公共幼兒教育的要求。2006年，中國民辦幼兒園的數(shù)量占幼兒園總數(shù)的57．8％，2007年該比例上升到60．1％。［5］2007年，全國共有民辦幼兒園7．76萬所，在園兒童868．75萬人。按照幼兒園生均經(jīng)費3，121元計算，民辦幼兒園所需教育經(jīng)費約為271．14億元，財政經(jīng)費的比例僅占總投入的23．8％。［6］（P60）這一統(tǒng)計還未包括全國各地大批沒有辦園許可證的所謂“黑園”、“山寨園”的投入。僅北京市目前就有1，290家無證園［7］，與該市合法注冊的幼兒園基本持平。這些無證園的情況盡管不完全相同，有條件差、質(zhì)量低、安全隱患多、小學化嚴重的；也有條件尚可卻因政府不愿擔當責任而沒有申領到辦園證的。由于整個幼兒教育供求關系的畸形，已經(jīng)形成有權有錢者進公辦園、無權無錢者進民辦園、農(nóng)民工子弟進“黑園”的生態(tài)鏈。

公共投資是支持和促進幼兒教育發(fā)展必不可少的手段，世界各國的公共投資機制并沒有統(tǒng)一、固定的模式，往往采用多種投資機制的組合。無論何種公共投資機制，對弱勢群體的關注都是公共投資的一項重要內(nèi)容。對于經(jīng)濟落后地區(qū)、中低收入家庭或弱勢群體，各國政府都提供不同程度的財政支持，盡力保證所有兒童都能夠接受幼兒教育。面對現(xiàn)狀，為確保幼兒教育的公平性，我國的財政投入必須堅持以下原則。第一，在政府對幼兒教育投入有限的情況下，保障最大程度的公平、實現(xiàn)最大程度的效率應作為投入的目標。實現(xiàn)這一目標的路徑是，將有限的投入公平、公正地分配到全體學前三年適齡兒童身上。第二，在既有的不均衡狀態(tài)下，政府財政投入首先要解決的是雪中送炭的問題，而不應錦上添花。從發(fā)展現(xiàn)狀、對事業(yè)發(fā)展的貢獻度（投入的效益）、家長負擔比例和負擔能力等角度而言，農(nóng)村幼兒教育應該是幼兒教育事業(yè)投入中的最先選擇。

三、地方政府幼兒教育財政投入存在的問題與建議

中央的幼兒教育新政策出臺后，一些地方緊接著也制定了相關的發(fā)展學前教育的政策，但大都缺乏具體執(zhí)行細則，使這些政策難以真正落到實處。發(fā)展學前教育要堅持“政府主導”，只回答了政府財政投入四個基本問題中的一個，即“為什么應該由政府財政投資？”但是，如果解決不好“為誰提供服務？提供什么服務？以什么方式提供服務？”三個問題，“政府主導”的財政投入就缺少“完整路線圖”。［8］2009年，在廣州市財政局網(wǎng)上公布的資料中，有9家市機關幼兒園年度財政補貼高達6，000萬元，平均每年每個在園幼兒可獲得2萬元補貼［9］，此消息引發(fā)了“公共財政養(yǎng)公務員，為什么還要養(yǎng)公務員的孩子？”的質(zhì)疑。“有權的進公辦園，有錢的進民辦園，無權無錢的進無證園”這一流行在百姓中的說法，確實道出了公共財政投入方向存在嚴重錯位的問題。所以，當前必須解決的根本問題是，利用公共財政發(fā)展的公辦幼兒園應該面向誰？誰應該成為它的首要服務對象？在公共服務領域，政府的政策目標應該是“保底”或稱“底線均等”，即保障所有國民都享有一定標準的基本公共服務。同理，公辦幼兒園也應該是底線均等的保障者，公辦幼兒園的招收對象首先應該是低收入家庭和普通家庭的幼兒，為他們提供基本服務是幼兒教育的“保底”要求。因為他們?nèi)鄙贄l件通過市場獲得合格的早期教育服務，如果政府“不提供保障措施來保護處于不利境地的兒童，學校體系則會成為不公平的源頭”［10］（P28）。

因此，政府在加大投入發(fā)展公辦幼兒園時，必須突破其“發(fā)揮示范和引導作用”的傳統(tǒng)定位，轉向“提供基本保障性服務”的新要求。公辦幼兒園要改變服務對象，立足于提供能滿足大眾、特別是弱勢家庭兒童需要的基本服務。然而，在那些熱衷于“政績工程”的決策者那里，公辦幼兒園真的能按照“國十條”所強調(diào)的“安全、適用”即可嗎？若按照目前的“示范園”、“一級一類園”來建設，它真的還能像許多國家和地區(qū)那樣，按照“保底”的原則，優(yōu)先滿足弱勢家庭幼兒的需求嗎？因此，必須制定更加具體、細致的財政投入細則，保證政策實施方向。利用公共財政發(fā)展公辦幼兒園是這樣，通過購買服務、以獎代補等方式扶持民辦幼兒園同樣如此。如果獎勵的是優(yōu)質(zhì)民辦幼兒園，那么，獲益的依然是優(yōu)勢家庭；最需要雪中送炭的那些人仍未被關注，公平狀況將繼續(xù)惡化。如果說，公辦園有一個為誰服務、服務什么和如何服務的問題，那么，公共資金購買服務也有一個為誰購買、向誰購買、購買什么和怎樣購買的問題。凡是政府財政投入的工作，無一不需要認真思考投入的方向、目的和方式，無一不需要考察受益的人群，也無一不需要監(jiān)控其過程、評估其效果。無論直接還是間接投入，保障幼兒、特別是那些處于社會弱勢地位幼兒的利益，才是學前教育財政投入的根本目的。

（一）地方財政投入政策出現(xiàn)的問題

目前，各地幼兒教育投入政策中，主要存在以下問題。

1．缺乏對區(qū)域幼兒教育整體發(fā)展的長遠規(guī)劃

不少地方的政策方案或零星或龐雜，卻都缺乏對該區(qū)域學前教育發(fā)展的整體規(guī)劃。注重具體項目，缺少對公平、均衡、體制、軟件建設的整體考慮；著眼于局部，沒有重點考慮該區(qū)域學前三年適齡幼兒的整體狀況（含非戶籍）；著眼于公辦幼兒園，沒有將民辦幼兒園放到適當?shù)奈恢眉右钥紤]；著眼于眼前，未顧及長遠；著眼于園舍等硬件建設，未能重視師資、體制等因素；著眼于增加經(jīng)費投入，沒有重視建立公平的學前教育投入機制以及經(jīng)費保障體系。簡言之，重硬件不重軟件。

2．對財政投入學前教育的有限性缺乏認識

財政投入幼兒教育永遠是有限的，完全靠政府投入包辦，或者完全靠公辦幼兒園的方式解決普及學前教育的問題，除極少數(shù)地方外，絕大多數(shù)地方在短期內(nèi)都難以實現(xiàn)。所以，在政府投入有限的情況下，必須考慮那些投入使用的公平合理、大量家庭排隊報公辦幼兒園的情況，不僅僅說明公辦幼兒園數(shù)量少，而且凸現(xiàn)幼兒教育經(jīng)費分配不公平的問題，只有進公辦幼兒園才能享受到政府的學前教育的補助。在這種情況下，排隊現(xiàn)象和“入園難”的問題仍無法得到徹底解決。

3．對投入方式與體制變化之間的關系缺乏正確態(tài)度

多數(shù)地區(qū)的投入明顯存在擴大公辦幼兒園的傾向，客觀上構成了對民辦幼兒園的擠壓，其生存空間被壓縮，便需要更多的公辦幼兒園填補。依照這種模式，便會進入政府經(jīng)費越增加，幼兒教育經(jīng)費越不足的惡性循環(huán)。如能改變這種思路，落實對合格民辦幼兒園的經(jīng)費補助，并建立透明、公開、穩(wěn)定的機制，就能充分調(diào)動社會參與辦幼兒教育的積極性，就會有更多的社會資源投入進來，使幼兒教育的投入進入良性循環(huán)。因此，要改變這種投入思路，即便對未經(jīng)登記的“黑園”（事實上他們在滿足了一定數(shù)量幼兒的學前教育需求），也應采取軟性淘汰（即家長覺得不愿將孩子送去）的方式，而不宜采取剛性的強行取締辦法。

（二）對改進學前教育經(jīng)費投入的建議

第一，依據(jù)招生數(shù)對合格民辦幼兒園每生給予定額補貼，而且，對所有合格的民辦幼兒園一視同仁，各園都能享受同樣的補助。

第二，對家庭經(jīng)濟困難的幼兒實施定額幼兒教育補助，根據(jù)該幼兒自愿選擇入園的情況，將經(jīng)費補助給他們所受教育的幼兒園。將財政資金支付給供給方，可增強經(jīng)費收入的目的性和針對性。

第三，建立覆蓋全體適齡幼兒的學前教育經(jīng)費補助體系。通過建立公辦幼兒園和補助其他幼兒園兩種方式，保障學前教育的公平最大化和學前教育的效率最大化。進公辦幼兒園本身就是一種享受政府學前教育公共資源的方式，因此，這些幼兒不宜再享受政府提供的其他補助。凡進不了公辦幼兒園的，政府均應給予適當?shù)亩~補助，符合低收入家庭條件的，通過家庭直補（額度稍高）的方式；不符合低收入家庭條件的，通過對合格民辦幼兒園補助的方式，按入園學生數(shù)直接補助幼兒園（額度稍低）。

這種投入方式的好處：一是解決了政府無法全額提供學前教育經(jīng)費的問題，較大程度地利用了社會資源；二是在現(xiàn)有條件下，以較短時間實現(xiàn)了較大程度的學前教育公平；三是從長遠發(fā)展看，不會積累成學前教育體制問題，與《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》的基本精神一致。在幼兒教育發(fā)展上，公平問題至關重要，充分利用財政杠桿保障幼兒教育發(fā)展的公平，是發(fā)展好幼兒教育的關鍵。