我國(guó)深化行政體制改革借鑒思考

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一、新公共管理理論

公共選擇理論、交易成本理論以及委托理論，是三種對(duì)于新公共管理理論而言比較具有影響力的理論。因此，新公共管理理論的基本目標(biāo)就是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，對(duì)這三種經(jīng)濟(jì)學(xué)中舉輕若重的理論加以運(yùn)用，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)、效能和效率的目的。

二、新公共服務(wù)理論

登哈特認(rèn)為，新公共服務(wù)理論的思想來(lái)源主要包括以下幾種：組織人本主義、后現(xiàn)代公共行政理論、民主公民權(quán)理論、社區(qū)與公民社會(huì)理論和新公共行政。新公共服務(wù)的民主公民權(quán)認(rèn)為，公共服務(wù)的享受著應(yīng)當(dāng)被視為公民，而倡導(dǎo)民主社會(huì)的公民就應(yīng)當(dāng)更積極地維護(hù)公共服務(wù)理論體系，并參與到公共管理的過(guò)程中去。民主社會(huì)的公民往往會(huì)有利他主義的公共精神，他們對(duì)于整個(gè)社會(huì)以及其他群體的共同利益和整體福利，會(huì)表現(xiàn)出更大的熱忱和關(guān)心。從這一點(diǎn)就可以看出，民主社會(huì)的公民與所謂的理性人和經(jīng)濟(jì)人在本質(zhì)上還是有一定差別的。擺脫傳統(tǒng)的行政組織中權(quán)威的限制，以建立起更少地受權(quán)威限制的新型公共組織，使組織人員能夠更好地發(fā)揮其主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性，是組織人本主義踐行的根本目的和出發(fā)點(diǎn)。組織人本主義最大的特點(diǎn)在于以人為本，它主張的是以人道方式來(lái)對(duì)待組織成員，不僅要從言語(yǔ)上與組織成員達(dá)成一致，更要從情感上實(shí)現(xiàn)彼此的交流共鳴。這種深層次的交融不僅能使公共組織在應(yīng)對(duì)更復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境變化時(shí)表現(xiàn)出強(qiáng)大的力量，也能提高公共人本主義踐行的效率，這是有利于各組織成員個(gè)人成長(zhǎng)發(fā)展和自我實(shí)現(xiàn)以及自我滿足的?！皩?duì)話”要比客觀測(cè)量或理性分析具有更大的可行性，這是后現(xiàn)代公共行政理論在關(guān)于公共問(wèn)題的解決上所提出來(lái)的主張。在這個(gè)基礎(chǔ)上，新公共服務(wù)理論的七大原則也應(yīng)運(yùn)而生，即：政府的職能是服務(wù)，而不是掌舵；公共部門(mén)的目標(biāo)應(yīng)該是追求公共利益；服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客；在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動(dòng)上要具有民主性；必須重視公共行政的責(zé)任問(wèn)題；重視公民權(quán)和公共服務(wù)應(yīng)該勝過(guò)重視企業(yè)家精神；重視人，而不只是生產(chǎn)率。從這七大原則的闡述上不難看出，新公共管理理論在不斷地自我批判和自我超越的過(guò)程中，為我們構(gòu)建了一個(gè)重視公民權(quán)和公共利益的理論框架，這不管是對(duì)公共管理理論的發(fā)展，還是對(duì)中國(guó)行政管理改革，都具有十分積極的意義。

三、治理理論

公共治理以民主、人權(quán)、公平、參與等現(xiàn)在政治理論為核心價(jià)值觀。從總體上來(lái)看，完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系和一個(gè)成熟的公民社會(huì)是治理理論發(fā)展的要求；從個(gè)體上來(lái)看，法治理論也要求著每一位公民都能有平等的觀念、自由的精神以及參與公共治理的社會(huì)責(zé)任心。雖然目前我國(guó)社會(huì)民主機(jī)制還不夠健全，在現(xiàn)實(shí)條件及傳統(tǒng)文化的影響下，公民參與公共管理的渠道和積極性還有待提升，在承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的觀念上還有待加強(qiáng)，這些薄弱環(huán)節(jié)讓治理理論發(fā)展的基礎(chǔ)并不穩(wěn)定，從而對(duì)中國(guó)行政管理改革的借鑒意義也極其有限。

四、中國(guó)行政管理改革借鑒

1.政府向市場(chǎng)分權(quán)：進(jìn)行公共服務(wù)市場(chǎng)化改革。在對(duì)新公共管理理論的闡釋中，我們知道分權(quán)化和契約化是此理論的兩大基點(diǎn)，據(jù)此可以推導(dǎo)出對(duì)中國(guó)行政管理改革的一個(gè)極重要的政策主張：公共服務(wù)市場(chǎng)化改革。公共服務(wù)市場(chǎng)化的主要途徑是民營(yíng)化，通過(guò)所有權(quán)轉(zhuǎn)移將政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能進(jìn)行一定程度的承包或出售，即依靠民間機(jī)構(gòu)和企業(yè)的市場(chǎng)作用來(lái)滿足公眾的部分對(duì)于社會(huì)公共服務(wù)的要求，這也是提高國(guó)營(yíng)企業(yè)生命活力的有效途徑。作為一種政策工具，民營(yíng)化可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制合理配置資源，促進(jìn)管理者降低成本，提高質(zhì)量。政府不再對(duì)公共服務(wù)及公共物品進(jìn)行直接的控制，從而在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)控力度上也會(huì)相應(yīng)減弱，從本質(zhì)上講它是一種私有化，是對(duì)公有資產(chǎn)的變相侵蝕。除了民營(yíng)化之外，在新公共管理運(yùn)動(dòng)中還有一系列較實(shí)用的措施，比如使用者付費(fèi)等，在很多國(guó)家都得到了實(shí)踐，我國(guó)的行政管理改革同樣可以借鑒。

2.改善行政管理方法：重視戰(zhàn)略規(guī)劃與戰(zhàn)略管理。戰(zhàn)略管理既是公共部門(mén)管理的新途徑，也是新公共管理理論踐行和新公共管理運(yùn)動(dòng)開(kāi)展的重要組成部分。它著眼于公共部門(mén)與外部環(huán)境的相互作用，將工商管理的方法引入了公共部門(mén)。因此，新公共管理運(yùn)動(dòng)是公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的起因，它有效地克服傳統(tǒng)行政管理模式的弊端，為公共部門(mén)提高行政管理效率提供了一個(gè)現(xiàn)實(shí)的路徑選擇。這些都提示我們?cè)谥袊?guó)行政管理改革的實(shí)踐中，應(yīng)該注重行政管理方法的改善，由過(guò)往改革中重機(jī)構(gòu)與人事的改革，轉(zhuǎn)向重戰(zhàn)略和規(guī)劃、重頂層設(shè)計(jì)的改革，這樣才能為以往的改革提供根本方向，使以后的改革都有的放矢、少走彎路。

3.革新行政考核制度：強(qiáng)化公共部門(mén)績(jī)效管理。要強(qiáng)化公共部門(mén)績(jī)效管理，就必須革新行政考核制度。制度要得以順利實(shí)施，法律制度的保障是必不可少的。因此，采用法律手段來(lái)推行行政考核制度，使其日趨完善化和規(guī)范化是公共部門(mén)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。在這一方面，美國(guó)和新西蘭都有制定完備的法律條文來(lái)約束公共部門(mén)的績(jī)效管理工作，法律政策的出臺(tái)讓公共部門(mén)績(jī)效管理工作的隨意性和選擇性大幅度降低，在完善的法律框架下強(qiáng)化公共部門(mén)績(jī)效管理才是革新行政考核制度的前提保證。同時(shí)，績(jī)效評(píng)估也是公共部門(mén)績(jī)效考核管理的一個(gè)重要組成部分，甚至可以說(shuō)是影響深遠(yuǎn)的核心環(huán)節(jié)。因此，在績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的制定上必須有靈活且適用的章程與體系，盡可能的將績(jī)效考核實(shí)行量化管理，是公共部門(mén)績(jī)效考核管理能夠更科學(xué)、更規(guī)范、更具體且更具實(shí)用性。除此之外，公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估主體的選擇一定要全面，除了接受外在的民間機(jī)構(gòu)的評(píng)估外，還應(yīng)結(jié)合自我評(píng)估來(lái)增強(qiáng)公共部門(mén)管理水平。這是因?yàn)橥庠谠u(píng)估團(tuán)體很難對(duì)公共部門(mén)的整體行政活動(dòng)有一個(gè)全面細(xì)致的了解，其得出來(lái)的評(píng)估結(jié)果不具備足夠的權(quán)威性，而僅僅只靠自我評(píng)估的話，又很容易產(chǎn)生濃厚的主觀色彩，得出來(lái)的評(píng)估結(jié)果在可信度上比較欠缺。因此，公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估一定要外在評(píng)估團(tuán)體和自我評(píng)估相結(jié)合，只有這樣才能優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提高績(jī)效評(píng)估的可靠性和公正性。公共部門(mén)績(jī)效管理除了要加大考核制度的革新力度外，還應(yīng)注重對(duì)信息化的建設(shè)。公共部門(mén)與社會(huì)公眾之間的信息交流與反饋數(shù)據(jù)是極其龐大的，沒(méi)有完善的信息交流機(jī)制很難切實(shí)做好公共部門(mén)行政管理工作。再加上公共部門(mén)在進(jìn)行績(jī)效考核和評(píng)估時(shí)，也需要一個(gè)公信平臺(tái)來(lái)收集社會(huì)公眾一些有建設(shè)性的意見(jiàn)，因此，政府公共部門(mén)必須要加強(qiáng)信息化建設(shè)，只有這樣，才能使績(jī)效管理發(fā)揮出實(shí)際效用?？?jī)效管理是為上級(jí)部門(mén)的決策提供依據(jù)，而完善的信息數(shù)據(jù)收集是實(shí)現(xiàn)上層部門(mén)管理控制和分權(quán)化改革的基礎(chǔ)。公共部門(mén)的行政目標(biāo)是多元化的，對(duì)于其績(jī)效考核很難有量化的分析，因此，構(gòu)建健全的績(jī)效管理體系是公共部門(mén)工作開(kāi)展的必然趨勢(shì)。中國(guó)政府行政管理改革實(shí)踐也必須采用績(jī)效管理的方法，才能真正提高政府運(yùn)行效率，提升政府服務(wù)理念。

4.行政管理模式創(chuàng)新：構(gòu)建合作治理的新模式。新公共服務(wù)理論要求行政管理模式要進(jìn)行創(chuàng)新，創(chuàng)新的根本理念就是構(gòu)建出靈活、開(kāi)放、合理的合作治理新模式。這種新模式提倡社會(huì)治理主體的多元化，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)部門(mén)與社會(huì)公民的平等互動(dòng)和交流，以社區(qū)為單位來(lái)促進(jìn)社會(huì)公民間的相互信任，也逐步增強(qiáng)公民參與社會(huì)公共服務(wù)的責(zé)任心和積極性，將公共行政的正當(dāng)性擴(kuò)大到社會(huì)的各個(gè)層面，讓公民的言論能夠影響到公共政策的進(jìn)程，這也是公民參與政治體系改革的必要前提。開(kāi)放靈活的合作治理新模式對(duì)我國(guó)服務(wù)型政府的建設(shè)也具有十分積極的作用，其倡導(dǎo)的合作治理主要有如下三個(gè)層次的含義：第一層次是以政府為主導(dǎo)的公共治理，第二個(gè)層次是政府與公民合作共治的合作治理模式；第三個(gè)層次是公民社會(huì)的公民自治。這三個(gè)層次的含義是立足于我國(guó)基本國(guó)情探討出來(lái)的，是符合我國(guó)社會(huì)主義核心價(jià)值觀要求的。現(xiàn)如今我國(guó)政府治理模式還處于第一層次向第二層級(jí)轉(zhuǎn)型的階段，因而公民參與社會(huì)治理的程度和范圍還比較有限。在這種時(shí)代背景下，我國(guó)政府的合作治理模式建構(gòu)要注意以下幾點(diǎn)：首先，政府要轉(zhuǎn)變管控為主的執(zhí)政觀念，增強(qiáng)公共行政人員的服務(wù)意識(shí)，構(gòu)建一個(gè)能夠促進(jìn)企業(yè)、非營(yíng)利組織和公民等自由發(fā)展的廣闊良好的空間；其次，政府要以誠(chéng)信執(zhí)政，以誠(chéng)信市政，以獲得社會(huì)各階層的信賴(lài)和認(rèn)可；再者，政府要重點(diǎn)發(fā)展基層民主，由上而下的引導(dǎo)、推動(dòng)和革新合作治理模式，構(gòu)建出一個(gè)長(zhǎng)久且穩(wěn)定的政府與公民合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府與基層民主自治的良性互動(dòng)。

五、結(jié)語(yǔ)

本文著重分析了新公共管理理論、新公共服務(wù)理論及治理理論的理論內(nèi)核及來(lái)源，比較了上述理論的政策主張及局限，認(rèn)為它們對(duì)中國(guó)行政管理改革的借鑒意義可以體現(xiàn)為以下四個(gè)方面：政府在提供公共服務(wù)的職能上，適度向市場(chǎng)分權(quán)；在行政管理手段的改進(jìn)上，重視戰(zhàn)略規(guī)劃和布局；在行政考核制度的革新上，推行公共部門(mén)績(jī)效管理；行政管理模式創(chuàng)新上，構(gòu)建合作治理的新模式。西方公共管理管理對(duì)中國(guó)行政管理改革的指導(dǎo)或借鑒有許多方面，本文著重介紹以上四個(gè)方面。當(dāng)然，西方公共管理理論對(duì)中國(guó)以及其他國(guó)家的行政管理改革實(shí)踐并不具有普適性。我國(guó)政府在進(jìn)行行政管理改革實(shí)踐時(shí)，不能照搬照抄西方經(jīng)驗(yàn)，而要根據(jù)國(guó)情和實(shí)際，理性選擇。

作者：張旖旎 單位：中南民族大學(xué)