香港特區(qū)的免費學(xué)前教育政策

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［摘要］推行免費學(xué)前教育計劃，是近年來香港特區(qū)政府的重要工作之一。2017年，香港特區(qū)實行免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育計劃，進(jìn)一步保障特區(qū)幼兒接受優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育機會。香港特區(qū)免費學(xué)前教育政策具有以下特點：免費學(xué)前教育系列政策的銜接呈現(xiàn)階段性，逐步構(gòu)建完整的政策體系；強調(diào)內(nèi)外結(jié)合監(jiān)管免費幼稚園教育，加強法律機構(gòu)輔助建設(shè)監(jiān)管體系；從多方面入手，齊頭并進(jìn)提升免費學(xué)前教育質(zhì)量。

［關(guān)鍵詞］香港特區(qū)；免費學(xué)前教育；教育質(zhì)量

推行免費學(xué)前教育計劃，是近年來香港特區(qū)政府的重要工作之一。2013年，香港特區(qū)成立“免費幼稚園教育委員會”，該委員會由五個小組組成，即“目標(biāo)、教師專業(yè)及研究工作小組”“營運與管治小組”“資助模式工作小組”“照顧多元學(xué)習(xí)需要工作小組”“傳意策略工作小組”。各小組對“香港特區(qū)如何持續(xù)及切實可行地推行免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育”進(jìn)行了為期三年的深入研究。2015年，委員會發(fā)表了《免費幼稚園教育委員會報告》，該報告對香港特區(qū)免費幼稚園教育的惠及范圍進(jìn)行了詳細(xì)闡述，并對免費幼稚園的撥款安排、教師專業(yè)發(fā)展保障體系、幼稚園環(huán)境設(shè)施建設(shè)、教育質(zhì)量保障等均提出了相關(guān)建議［1］?！睹赓M幼稚園教育委員會報告》的產(chǎn)生，為香港特區(qū)推行免費學(xué)前教育奠定了厚實的基礎(chǔ)。2016年，香港特區(qū)《2016年施政報告》公布，特區(qū)政府將從2017／2018學(xué)年起，實施“免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育計劃”，并重點表明，該計劃的目的是“提供易于負(fù)擔(dān)的優(yōu)質(zhì)幼稚園教育，以及提高學(xué)童按其所需接受不同模式幼稚園教育的機會?！保?］同年，香港特區(qū)教育局頒布《免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育》通告，具體闡述了免費學(xué)前教育的實施方案，包括免費學(xué)前教育計劃的實施機構(gòu)、對象要求、資金撥款、質(zhì)量保障、監(jiān)督管治等方面［3］?！睹赓M優(yōu)質(zhì)幼稚園教育》的頒布，為香港特區(qū)免費學(xué)前教育的推行提供了強大的政策保障。同時，這也意味著現(xiàn)時的12年免費教育將延伸到涵蓋幼稚園教育的15年免費教育；免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育將取代實行了10年之久的“學(xué)券計劃”?；诖?，本文結(jié)合香港特區(qū)有關(guān)免費學(xué)前教育的一系列文件政策，對免費學(xué)前教育的政策內(nèi)容和特點進(jìn)行分析，以期為大陸地區(qū)學(xué)前教育政策制訂提供經(jīng)驗參考。

一、免費學(xué)前教育的政策內(nèi)容

1．免費學(xué)前教育的實施機構(gòu)和對象要求免費學(xué)前教育的實施，工作重點在于實施機構(gòu)，即幼稚園。明確參與免費學(xué)前教育計劃的幼稚園資格，是整個免費學(xué)前教育計劃的重要內(nèi)容。從相關(guān)政策內(nèi)容上看，并不是所有的香港特區(qū)幼稚園都可享受免費學(xué)前教育?！睹赓M優(yōu)質(zhì)幼稚園教育》規(guī)定，幼稚園需要符合“三大條件”，才有資格向特區(qū)政府申報免費教育計劃。這三大資格條件如下：其一，幼稚園已經(jīng)被政府認(rèn)可為“非牟利幼稚園”性質(zhì)；其二，幼稚園能夠根據(jù)課程發(fā)展議會頒布的最新幼稚園課程指引，提供全面的本地課程；其三，幼稚園已經(jīng)通過教育局的質(zhì)量評價。符合以上三大條件的幼稚園，均可申請免費學(xué)前教育計劃。不同學(xué)制的幼稚園，它們在免費學(xué)前教育計劃中享有不同的政策優(yōu)勢。《免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育》明確指出，半日制幼稚園是香港特區(qū)免費學(xué)前教育的主要實施機構(gòu)。也就是說，半日制幼稚園將接受特區(qū)政府的全力資助，并為所有符合資格條件的幼兒提供三年優(yōu)質(zhì)的半日制服務(wù)。而對于全日制幼稚園和長全日制幼稚園（指教育服務(wù)時間比全日制服務(wù)時間更長的幼稚園，如附帶午托、晚托等），特區(qū)政府將會提供額外資助，家長只需繳交部分學(xué)費，其學(xué)費數(shù)額設(shè)置會在低水平范圍內(nèi)。此外，文件指出，半日制課程需要達(dá)到優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育的課程要求。由于家庭教育對于幼兒的發(fā)展具有重要作用，且現(xiàn)有研究成果不足以論證全日制課程較半日制課程對幼兒的發(fā)展更為有利。所以，特區(qū)政府選擇以“半日制幼稚園”作為免費學(xué)前教育計劃的主要實施機構(gòu)，讓兒童有更多的時間與家人在較少規(guī)范且輕松的環(huán)境下游戲互動、健康成長?？梢姡摏Q定綜合考慮了特區(qū)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀和幼兒身心發(fā)展等因素。《免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育》還對參與免費教育計劃的兒童進(jìn)行了資格要求。文件規(guī)定，凡在入讀幼稚園時，年滿兩歲八個月或以上的兒童，并擁有香港居留權(quán)、入境權(quán)或不附帶任何逗留條件的有效香港居留許可，均符合資格參加香港免費幼稚園教育計劃。2．免費學(xué)前教育的教育內(nèi)容在免費學(xué)前教育計劃實行之前的10年，香港特區(qū)學(xué)前教育政策一直以“學(xué)券計劃”為主。而在此背景下，《學(xué)前教育課程指引》（2006年）也一直作為幼稚園教育內(nèi)容的重要引導(dǎo)文件［4］。2017年，免費學(xué)前教育計劃的推行，預(yù)示著“學(xué)券計劃”的終止。相對應(yīng)地，服務(wù)于“學(xué)券計劃”的《學(xué)前教育課程指引》（2006年）也將隨之停用。與此同時，為配合免費學(xué)前教育計劃的實行，特區(qū)教育局課程發(fā)展議會綜合考慮社會轉(zhuǎn)變和幼兒需要，檢視并修訂了2006年版《學(xué)前教育課程指引》，并于2017年2月頒布了《幼稚園教育課程指引》，以此輔助香港免費優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育的推行。《幼稚園教育課程指引》明確指出，免費優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育的宗旨是，“培育幼兒在德、智、體、群、美各方面均衡地發(fā)展。培育幼兒的良好生活習(xí)慣，讓他們養(yǎng)成健康的體魄。培育幼兒的學(xué)習(xí)興趣和求知精神，樂于探索。培育幼兒正面的價值觀和積極的態(tài)度”。基于此，新版的教育課程指引明確提出，在免費優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育計劃下，幼兒發(fā)展具有五大目標(biāo)，即“身體發(fā)展”“認(rèn)知和語言發(fā)展”“情意和群性發(fā)展”“美感發(fā)展”“品德發(fā)展”。在此基礎(chǔ)上，課程指引以“價值觀與態(tài)度、技能、知識”三個維度構(gòu)成了幼稚園課程內(nèi)容的六大領(lǐng)域，即“體能與健康”“語文”“幼兒數(shù)學(xué)”“大自然與生活”“個人與群體”“藝術(shù)與創(chuàng)意”［5］。3．免費學(xué)前教育的資金撥款資金撥款安排，同樣是整個免費學(xué)前教育計劃的重要內(nèi)容。《免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育》規(guī)定，對參與計劃的幼稚園的“資助模式”是“特區(qū)教育局向參與計劃的幼稚園直接提供資助?！辟Y助原則是“政府資助足以讓幼稚園提供優(yōu)質(zhì)半日制服務(wù)”，即“基本半日制資助單位”。也就是說，政府資助金額是以半日制幼稚園教育服務(wù)為基礎(chǔ)，按照幼稚園實際的學(xué)生人數(shù)，以基本單位資助形式，資助學(xué)童就讀半日制幼稚園（資助項目如表1所示）。對于全日制或長全日制服務(wù)的幼稚園的資助，基于“政府與家長共同承擔(dān)成本”的原則，特區(qū)政府會在提供半日資助的基礎(chǔ)上再提供額外資助，額外資助金額分別為半日制資助額的30％和60％，余下所需的經(jīng)費則由家長承擔(dān)。此外，由于每所幼稚園發(fā)展規(guī)模不一，所需的資助撥款數(shù)額隨之不一樣，因此，特區(qū)政府會按每所幼稚園的規(guī)模現(xiàn)狀和學(xué)生數(shù)量來厘定資助金額，每年以300000元為上限?？傊?，特區(qū)教育局認(rèn)為，推行免費學(xué)前教育計劃之后，政府在學(xué)前教育的經(jīng)常性開支，預(yù)計會由2016／2017年預(yù)算開支約40億元增加至2017／2018年約67億元［5］。4．免費學(xué)前教育的質(zhì)量保障免費且優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育，是香港特區(qū)學(xué)前教育的發(fā)展方向。早在2015年公布的《免費幼稚園教育委員會報告》中，就已提出“將現(xiàn)時的12年免費教育延伸到涵蓋幼稚園教育的15年免費教育，并同時進(jìn)一步提升幼稚園教育質(zhì)素，是現(xiàn)屆政府的重點工作?！蓖瑯?，《免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育》中也強調(diào)了“提供15年免費教育及優(yōu)質(zhì)的幼稚園教育”是政府的重要工作?？梢?，特區(qū)政府不僅專注于學(xué)前教育的“免費”，更關(guān)注學(xué)前教育的“優(yōu)質(zhì)”。《免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育》認(rèn)為，特區(qū)學(xué)前教育質(zhì)量的提升可從以下幾點做起：其一，提高師幼比例，即由現(xiàn)階段的1∶15提升到1∶11，讓教師將更多的精力投放到“照顧兒童多元需要、發(fā)展校本課程、備課、參與專業(yè)發(fā)展活動，以及與家長溝通等”；其二，以不同方式提高教師的專業(yè)能力，包括制定教師持續(xù)專業(yè)發(fā)展政策、設(shè)立教師和園長的專業(yè)能力理念架構(gòu)，以及修訂現(xiàn)有的幼稚園校長證書課程等；其三，優(yōu)化質(zhì)素保證架構(gòu)（即學(xué)前教育質(zhì)量評價機制），加強幼稚園工作的管理和透明度，具體內(nèi)容包括加強特區(qū)教育局的督學(xué)工作、優(yōu)化《表現(xiàn)指標(biāo)（幼稚園）》中的“管理與組織”“教與學(xué)”“機構(gòu)文化與給予兒童的支援”和“兒童發(fā)展”四大范疇等［6］；其四，根據(jù)幼稚園教學(xué)情況、社會轉(zhuǎn)變及未來需求，檢查《幼稚園教育課程指引》；其五，改善校舍及設(shè)施，研究增加幼稚園校舍供應(yīng)。5．免費學(xué)前教育的監(jiān)督管理有效的監(jiān)督體系，是保障特區(qū)免費學(xué)前教育有序?qū)嵤┑闹匾獥l件?！睹赓M優(yōu)質(zhì)幼稚園教育》認(rèn)為，幼稚園的監(jiān)督管理工作需要幼稚園自身與外界部門的相互合作。主要措施如下：其一，幼稚園需制定透明及權(quán)責(zé)分明的有效管理架構(gòu)。文件建議，幼稚園可參照特區(qū)廉政公署所提供的材料，為幼稚園校董會和教職工制定相關(guān)行為守則范本。其二，廉政公署有義務(wù)向幼稚園傳授相關(guān)管理經(jīng)驗。廉政公署防貪處已為幼稚園制定《幼稚園校董及職員行為守則范本》［7］，還會為幼稚園提供免費的、保密的咨詢服務(wù)，幫助幼稚園改善相關(guān)管治制度，防止幼稚園貪污現(xiàn)象。其三，幼稚園相關(guān)信息透明化。幼稚園需要在特區(qū)教育局相關(guān)網(wǎng)站公布主要營運資料，包括幼稚園校監(jiān)校長的姓名、教學(xué)人員的總?cè)藬?shù)、校長和教師的資歷、校長和教師的薪酬范圍、在園幼兒人數(shù)、幼稚園設(shè)施、學(xué)費報名費及注冊費等。其四，加強幼稚園內(nèi)部財務(wù)監(jiān)察。幼稚園應(yīng)制定妥善并具嚴(yán)謹(jǐn)制衡的內(nèi)部監(jiān)察與回報機制，確保政府資助及非政府經(jīng)費的運用有充分的依據(jù)支持。同時，特區(qū)教育局也會加強對幼稚園內(nèi)部財務(wù)的監(jiān)察。與此同時，《免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育》明確指出，對于違反相關(guān)規(guī)定的幼稚園，視具體情況作出處罰。情節(jié)輕者，教育局將延遲或終止發(fā)放全部資助，并以書面指示要求幼稚園對于沒有遵從的事項進(jìn)行補救和糾正；情節(jié)重者，教育局將向該幼稚園發(fā)出書面通知，撤銷其參加計劃的資格，并停止向該幼稚園發(fā)放任何資助。此外，特區(qū)教育局于2017年頒布的《幼稚園行政手冊》，從校董會管理、財務(wù)管理、人事聘用等方面詳細(xì)闡述了免費學(xué)前教育計劃下的幼稚園運營管理條例，旨在讓幼稚園進(jìn)一步明確自身的責(zé)任，自覺監(jiān)督管理幼稚園的內(nèi)部營運工作［8］。

二、香港免費學(xué)前教育政策的特點

香港特區(qū)免費學(xué)前教育政策的推行，正處于初步階段。其惠及效果是否顯著，有待實踐的考驗。但從申請免費教育計劃的幼稚園數(shù)量上看，免費學(xué)前教育計劃的響應(yīng)情況較為可觀。2017／2018學(xué)年，申請“免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育計劃”的幼稚園數(shù)量為752所（數(shù)據(jù)統(tǒng)計截止到2017年9月6日，瀏覽于香港特區(qū)教育局官網(wǎng)）。而《香港統(tǒng)計年刊2016年版》顯示，香港幼稚園數(shù)量為1000所，其中本地幼稚園為872所，非本地幼稚園為128所［9］?？梢?，在本地幼稚園中，八成以上的幼稚園申請了免費學(xué)前教育計劃，這反映了當(dāng)前香港特區(qū)免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育計劃受到了諸多幼稚園的支持。而這又與香港免費學(xué)前教育政策本身的優(yōu)勢與特點有著密切聯(lián)系。香港免費學(xué)前教育政策主要有以下三個特點：1．免費學(xué)前教育系列政策的銜接呈現(xiàn)階段性，逐步構(gòu)建完整的政策體系香港特區(qū)免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育計劃的推行，是分階段有步驟逐步實現(xiàn)的。2007年，香港教育局頒布第1／2007號通告《學(xué)前教育新措施》，宣告香港學(xué)前教育實行“學(xué)券計劃”。所謂“學(xué)券計劃”，即政府以學(xué)券的形式向家長提供學(xué)費資助，以減輕其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。學(xué)券計劃是香港特區(qū)尋求免費學(xué)前教育的初步舉措。2013年，“香港免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育委員會”的成立，預(yù)示著特區(qū)政府免費學(xué)前教育籌備工作拉開序幕。通過三年的深入鉆研，委員會于2015年發(fā)表了《香港免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育委員會報告》，為免費學(xué)前教育計劃的實施提供了切實可行的具體方案和建議。2016年，特區(qū)政府《施政報告》正式宣布，香港特區(qū)將于2017／2018學(xué)年推行“免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育”。同年，特區(qū)教育局頒布《免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育》通函，向全社會闡述了特區(qū)免費學(xué)前教育計劃的具體實施方案。隨后，一系列相關(guān)文件政策相繼出臺，如免費學(xué)前教育計劃背景下的《幼稚園行政手冊》、《幼稚園教育課程指引》、《2017／2018免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育計劃按學(xué)校發(fā)放的資助》、《為2017／2018免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育計劃提供“一筆過”啟動津貼》、《免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育計劃發(fā)還差餉及地租》以及一系列關(guān)于免費幼稚園教育的書面答復(fù)文件等等（瀏覽于香港特區(qū)教育局官網(wǎng)）。在每一個階段中，這些文件政策的頒布都推動特區(qū)免費學(xué)前教育計劃工作的實現(xiàn)，并逐步形成免費學(xué)前教育的政策體系，為香港特區(qū)免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育提供了有力的政策保障。2．強調(diào)內(nèi)外結(jié)合監(jiān)管免費幼稚園教育，加強法律機構(gòu)輔助建設(shè)監(jiān)管體系免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育計劃作為一項大型的教育工程，需要完整的監(jiān)管體系來保障。香港免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育監(jiān)管體系呈現(xiàn)“內(nèi)外結(jié)合”的特點，即內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合。首先，內(nèi)部監(jiān)督以幼稚園自身為主體。幼稚園作為免費教育的實施機構(gòu)，自我監(jiān)管的義務(wù)是不可或缺的。幼稚園通過建立園本內(nèi)部的監(jiān)察和匯報機制，約束并規(guī)范園內(nèi)工作人員依法使用免費學(xué)前教育資金。其次，外部監(jiān)督以教育局和廉政公署為主體。教育局會不定期地派遣工作人員對參與免費教育計劃的幼稚園進(jìn)行相關(guān)監(jiān)察，廉政公署則會為幼稚園提供有關(guān)制定行為守則方面的法律咨詢和服務(wù)。作為專業(yè)的監(jiān)察機構(gòu)，廉政公署為免費學(xué)前教育監(jiān)督體系的建立提供了專業(yè)理論與豐富經(jīng)驗的支持。正是在這樣的背景下，香港特區(qū)免費學(xué)前教育形成了內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督體系，以此推動免費學(xué)前教育計劃的有效實施。3．從多方面入手，齊頭并進(jìn)提升免費學(xué)前教育質(zhì)量提升幼稚園保教質(zhì)量，是推行免費學(xué)前教育的目標(biāo)之一。香港特區(qū)教育局以“優(yōu)先關(guān)注幼稚園的質(zhì)素”作為一切工作的原則，出臺一系列相關(guān)文件政策，從多個方面提升幼稚園的教育質(zhì)量，如在免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育背景下，特區(qū)教育局將會提高師幼比、加強教師與園長的專業(yè)培訓(xùn)、提高教師隊伍穩(wěn)定性、加強學(xué)前教育質(zhì)量評價、強調(diào)幼稚園教育課程指引、擴展幼稚園教育空間等，力求從多方面入手，齊頭并進(jìn)提升免費幼稚園教育質(zhì)量。

作者:費廣洪 劉友棚 單位:深圳大學(xué)師范學(xué)院