馬克思系統(tǒng)論的基層治理審計(jì)思維
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【摘要】報(bào)告提出，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理。基層組織是社會的組成單元，基層治理是國家治理的基礎(chǔ)。當(dāng)前，在基層治理中還存在管理思維與服務(wù)思維、法治與人治、政府主導(dǎo)與多元參與這三個(gè)維度的矛盾沖突。在新的歷史方位下，要求審計(jì)工作提高整體思維、法治思維以及協(xié)同思維，進(jìn)一步推動政府職能轉(zhuǎn)變，加快基層治理進(jìn)程。
【關(guān)鍵詞】系統(tǒng)論；基層治理；審計(jì)思維
1引言
報(bào)告指出：黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)。基層治理與人民群眾關(guān)系最為密切，關(guān)乎民生、體現(xiàn)民意、緊貼民情，是國家治理體系落實(shí)到基層的關(guān)鍵一環(huán)，對依法治國、維護(hù)長治久安、治理現(xiàn)代化等方針政策實(shí)施具有重要推動作用。馬克思主義系統(tǒng)論認(rèn)為，任何社會形態(tài)都是一個(gè)特定的有機(jī)系統(tǒng)，組成部門、資源要素、管理手段、政治體制、經(jīng)濟(jì)政策等都是其中的要素，社會形態(tài)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)要求注重各要素間的關(guān)系，以系統(tǒng)的思維把握好整體和部分的關(guān)系，注重相互間的影響和作用。馬克思主義系統(tǒng)論不僅在公共管理領(lǐng)域具有非常強(qiáng)的理論影響，而且對我們積極推進(jìn)基層治理具有重要的指導(dǎo)價(jià)值。在基層治理中，同樣需要從馬克思主義系統(tǒng)論的視域，重視各構(gòu)成要素之間的整體性、層次性及關(guān)聯(lián)性。審計(jì)作為基層政府系統(tǒng)的治理要素，在推動公平正義、規(guī)范公權(quán)力運(yùn)行、維護(hù)人民根本利益等方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。在新的歷史方位下，探討如何以系統(tǒng)論視域樹立審計(jì)思維，進(jìn)一步推進(jìn)基層治理，具有深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。
2當(dāng)前推進(jìn)基層治理的現(xiàn)實(shí)沖突
①治理思維上表現(xiàn)為管理思維與服務(wù)思維的沖突。黨的報(bào)告提出，轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。服務(wù)型政府的理論內(nèi)涵在于從理念轉(zhuǎn)變、制度轉(zhuǎn)變及行為轉(zhuǎn)變?nèi)矫?。理念轉(zhuǎn)變方面，應(yīng)盡快從管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)，長期以來，基層政府行政管理者權(quán)力本位、官本位的思維依然根深蒂固，其作為基層治理體系中的“經(jīng)濟(jì)人”個(gè)體，難以避免地具有利益驅(qū)使特性，對于基層行政管理者，更多的是監(jiān)管意識而非服務(wù)意識，在公權(quán)力行使中缺乏以人為本、服務(wù)人民的用權(quán)觀，依然以管、治、罰為主要手段；制度轉(zhuǎn)變方面，要求服務(wù)型政府打破權(quán)力部門的利益藩籬，理清權(quán)責(zé)界限，由治理部門變?yōu)榉?wù)部門,這必然會使各權(quán)力部門在政府行為中以提供公共服務(wù)為主，懲治管制為輔，其部門間利益格局受到破壞,從而導(dǎo)致一些服務(wù)意識淡薄的部門和個(gè)人不愿放棄公權(quán)力，只顧部門利益，片面追求領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和個(gè)人政績，利用公權(quán)插手關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵項(xiàng)目，對重要的項(xiàng)目審批、社會資源分配等環(huán)節(jié)進(jìn)行收費(fèi)、處罰、越權(quán)管理、設(shè)置障礙等，對一些服務(wù)性職能則不聞不問、愛管不管；行為轉(zhuǎn)變方面，要求基層政府行政管理者摒棄官老爺形象和理念，不再僅僅把基層治理作為權(quán)力監(jiān)管、權(quán)力管制、權(quán)力處罰，更多的是以群眾需要作為服務(wù)先導(dǎo)。②治理方式上表現(xiàn)為依靠法治與依靠人治的沖突。指出，法治是治國理政的基本方式，要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。基層治理作為全面推進(jìn)法治建設(shè)中的重要內(nèi)容，其治理效果直接影響著基層社會法治建設(shè)的進(jìn)程和總體成效。但在基層實(shí)踐中，基層治理的合法性、合理性、有效性常常難以實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一。從部門行為上看，不少基層權(quán)力部門長年累月處于基層矛盾處置的第一線，糾紛錯(cuò)綜復(fù)雜、事務(wù)類別繁多，而權(quán)力部門人員有限，嚴(yán)格按照法治程序進(jìn)行處置，戰(zhàn)線容易拉得過長、耗費(fèi)時(shí)間精力、投入大量人力。因此，一些部門及領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為基層治理中法治僅僅是花架子，人治才行得通，輕視法治治理意識，重視個(gè)人權(quán)威、主觀判罰等在社會矛盾處置中屢不鮮見。而對于一些較為棘手，或是長期存在的矛盾問題，為了不激化矛盾無原則讓步，雖然看似平穩(wěn)解決問題，但將隱患埋藏其中，這些不穩(wěn)定因素常常被轉(zhuǎn)由群眾買單，矛盾處置責(zé)任由其他部門或是繼任者承擔(dān)。從公權(quán)力實(shí)施個(gè)體上看，一些行政管理者在工作方式上主觀執(zhí)政的現(xiàn)象嚴(yán)重，崇尚人治主義，依法治理、依法辦事淪為空話，甚至以權(quán)謀私、知法犯法，極易引發(fā)矛盾難以調(diào)節(jié)、利益分配不均、激化社會矛盾甚至群體性沖突。③治理主體上表現(xiàn)為政府主導(dǎo)與社會參與的沖突。報(bào)告提出，創(chuàng)新社會治理，建立共建共治共享的社會治理格局。基層治理的有序推進(jìn)，對治理主體除了要求合法化外，還應(yīng)實(shí)現(xiàn)多元化，營造各方齊抓共管的治理新局面，杜絕原先政府部門一攬子管理的獨(dú)角戲，而應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)責(zé)清晰的有限型政府，以系統(tǒng)論視域正確認(rèn)識和發(fā)揮系統(tǒng)內(nèi)部各組成要素的作用，多方搭臺，激活各要素活力，使其參與到系統(tǒng)治理中，以開放包容的心態(tài)平等地對待各類社會主體，整合各類治理資源，號召社會各界、民間組織、群眾個(gè)人等共同投身基層治理中。但在基層實(shí)踐中，政府主導(dǎo)與多方參與的沖突仍然較為普遍，如一些基層行政管理部門死守著一畝三分地，認(rèn)為部門作為基層治理實(shí)施主體，不愿意引導(dǎo)社會各界共同參與管理，甚至連基本的政務(wù)公開化都多方阻擾，意圖將治理權(quán)力當(dāng)成自家權(quán)威的武器，或是有選擇性實(shí)施共享共建，對一些不涉及重大利益的事項(xiàng)采取多元治理，對涉及部門利益的事項(xiàng)，盡管與基層群眾利益息息相關(guān)，也選擇唱獨(dú)角戲。對于社會個(gè)體，受到基層多元化治理體制機(jī)制建設(shè)起步較晚的制約，公民及社會組織參與能力及個(gè)體素質(zhì)參差不齊，治理效果與參政議政能力也難以達(dá)到和諧共治的客觀要求，因此，社會參與基層治理的范圍、廣度和深度有限，很難打造起多方參與、多方管理、多方盡職的基層治理格局。
3系統(tǒng)論視域下基層治理應(yīng)把握幾個(gè)著力點(diǎn)
①整體性。馬克思認(rèn)為，在系統(tǒng)視域下，整體與個(gè)體是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，系統(tǒng)認(rèn)知需要運(yùn)用整體的視角，將社會形態(tài)看成一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，把各組成部門、社會體制、意識形態(tài)等作為一個(gè)整體進(jìn)行研究。個(gè)體視角要以整體認(rèn)知為基礎(chǔ)，整體認(rèn)知又是要統(tǒng)籌于個(gè)體認(rèn)知之上，兩者相互影響、不可分割，不能單純地將整體性認(rèn)為是系統(tǒng)內(nèi)個(gè)體的簡單相加，或是機(jī)械作用累進(jìn)，而是要把握好系統(tǒng)中不同發(fā)展階段、社會結(jié)構(gòu)下個(gè)體元素的作用和效果。對于認(rèn)知層面，應(yīng)認(rèn)識和了解系統(tǒng)中各組成要素的特性，掌握各要素作用以及對于社會形態(tài)發(fā)展的影響，個(gè)體在整體范疇內(nèi)靜止與變化的作用區(qū)別，認(rèn)識到組成個(gè)體要素的運(yùn)行情況直接決定著系統(tǒng)運(yùn)行的整體成效；對于實(shí)踐層面，要深刻理解和把握馬克思主義系統(tǒng)論中的整體性思維，對于基層治理實(shí)踐，要運(yùn)用系統(tǒng)論視角的整體思維去觀察、解讀、優(yōu)化基層治理系統(tǒng)中的各個(gè)組成要素，順應(yīng)個(gè)體要素特征，促進(jìn)個(gè)體發(fā)展推動整體進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)基層治理實(shí)踐整體的不斷發(fā)展。②層次性?；鶎由鐣且粋€(gè)由各要素組成的系統(tǒng)，要整體認(rèn)識各個(gè)構(gòu)成層次特定的結(jié)構(gòu)，理解其復(fù)雜的多維性質(zhì)?；鶎又卫韽暮暧^、中觀、微觀上看包含了多個(gè)層次內(nèi)容，不能簡單作為單一層次去理解和認(rèn)知，在從上至下的層次中又分別有其特點(diǎn)，各層次運(yùn)行的情況直接影響其他層次發(fā)展。對于基層治理運(yùn)行系統(tǒng)，其系統(tǒng)內(nèi)部的相互關(guān)系在其中同時(shí)存在而又互相依存。例如，需要透過社會形態(tài)、政治制度的層次看到基層治理中蘊(yùn)含的國家治理現(xiàn)代化大局，透過政府權(quán)責(zé)、部門協(xié)同的層次去看基層治理問題，透過人員素質(zhì)、執(zhí)法氛圍去查找依法治國的基層進(jìn)程等，這些都是在不同層次的視角、不同層次的內(nèi)涵中去理解和認(rèn)知基層治理。因此，馬克思主義系統(tǒng)論視域下推進(jìn)基層治理，正是對層次性的正確指導(dǎo)和豐富實(shí)踐。③關(guān)聯(lián)性。關(guān)聯(lián)性是馬克思主義系統(tǒng)論的又一重要著力點(diǎn)，對于整體而言，不同的元素組成了系統(tǒng)整體，各組成元素間的運(yùn)動與沖突不可避免，發(fā)現(xiàn)元素間的關(guān)聯(lián)性對于正確認(rèn)識系統(tǒng)發(fā)展至關(guān)重要。任何孤立分析基層治理系統(tǒng)的視角都是片面的，它在否定其系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性的同時(shí)，也無法解釋系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)理。因此，要求我們在認(rèn)識系統(tǒng)時(shí)把握其關(guān)聯(lián)性，對組成要素的相互聯(lián)系、相互作用加以研究。對社會結(jié)構(gòu)系統(tǒng)能正確認(rèn)識到各要素之間的關(guān)聯(lián)性，才能去尋求其協(xié)同合作的路徑，發(fā)揮出整體性效應(yīng)。對于行政管理者，應(yīng)著重在其關(guān)聯(lián)性中尋求協(xié)同效果，對行政管理部門之間加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作，行成協(xié)同效應(yīng)，尋求實(shí)施的最佳效果，推動基層治理協(xié)同發(fā)展；對于接受者，應(yīng)在基層治理過程中強(qiáng)化監(jiān)督，尋求各權(quán)利個(gè)體之間的關(guān)系與相互作用，達(dá)到個(gè)體獲益、共同發(fā)展的效果。因此，馬克思主義系統(tǒng)論即以一種關(guān)聯(lián)的、協(xié)同的、發(fā)展的眼光去看待治理系統(tǒng)，正確認(rèn)知蘊(yùn)含在事物內(nèi)部的關(guān)聯(lián)性，在遵循個(gè)體發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上尋求各要素長期發(fā)展的穩(wěn)定性。
4推進(jìn)基層治理中的審計(jì)思維
①提高全局思維，厘清權(quán)責(zé)解決思維沖突。指出，審計(jì)機(jī)關(guān)不僅是國家機(jī)關(guān)，更是政治機(jī)關(guān)。審計(jì)機(jī)關(guān)最初為依法監(jiān)督財(cái)政、財(cái)務(wù)收支，保證資金來源和使用的真實(shí)性、合法性、效果性而應(yīng)運(yùn)而生。隨著機(jī)構(gòu)職能的不斷深化，審計(jì)工作在國家治理中的作用和范圍越來越廣，對維護(hù)國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)總體平穩(wěn)、提升財(cái)政資金使用效率、推動黨政作風(fēng)建設(shè)和廉政建設(shè)、保障社會穩(wěn)定發(fā)展大局等具有重大作用。在新的歷史方位下，推進(jìn)基層治理，需要審計(jì)工作進(jìn)一步樹立全局思維，將審計(jì)與各項(xiàng)中心工作緊密結(jié)合，服務(wù)國家治理大局。對于基層治理進(jìn)程，要拓寬宏觀視野，把揭示個(gè)體問題與服務(wù)全局結(jié)合起來，推動治理主體權(quán)責(zé)邊界和治理規(guī)程的規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)基層行政職權(quán)深化改革，依法對不同治理主體的行政管理實(shí)施流程和成效進(jìn)行監(jiān)督，深入分析當(dāng)前實(shí)踐困境中暴露的體制機(jī)制漏洞和管理盲區(qū)，推動政府職能轉(zhuǎn)變，切實(shí)打造服務(wù)型政府。②提高法治思維，內(nèi)外兼修解決人治困境。新時(shí)期審計(jì)工作的作用其一便是要促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，推動依法治國。這就要求基層治理具備法治思維，將審計(jì)與基層公權(quán)力規(guī)范運(yùn)行結(jié)合起來。一是對內(nèi)發(fā)揮審計(jì)反腐倡廉作用，在基層治理中充分發(fā)揮審計(jì)工作專業(yè)性強(qiáng)、點(diǎn)多面廣的特點(diǎn)，重點(diǎn)對公共資源分配領(lǐng)域、重大項(xiàng)目招投標(biāo)、行政審批、民生工程建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等與群眾利益息息相關(guān)的重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行審計(jì)，規(guī)范基層公權(quán)力運(yùn)行，著力消除權(quán)力運(yùn)行過程中的腐敗土壤；二是對外規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，依靠審計(jì)力量在基層全面鋪開依法治國，努力營造行政管理者嚴(yán)格執(zhí)法、公平公正的良好環(huán)境，確保公權(quán)力行使在為民辦實(shí)事、辦好事、辦成事的正確軌道上，進(jìn)一步壓縮人治的生存空間。③提高協(xié)同思維，多方聯(lián)動解決主體矛盾。提出，創(chuàng)新社會治理的新思想、新理念，要更加注重聯(lián)動融合、開放共治。構(gòu)建社會共建共治的基層治理局面，需要牢固樹立協(xié)同思維，建立聯(lián)動機(jī)制，行成審計(jì)合力。一是在部門聯(lián)動方面，建立聯(lián)合審計(jì)工作制度，組建由審計(jì)、住建、發(fā)改、國土、財(cái)政、國資、稅務(wù)、市監(jiān)等多部門組成的聯(lián)合工作組，圍繞審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題按照權(quán)責(zé)歸口責(zé)任部門落實(shí)整改責(zé)任，推動各類基層公權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，同時(shí)，將審計(jì)工作與紀(jì)檢監(jiān)督、公檢法司等部門密切結(jié)合，嚴(yán)格責(zé)任追究與違法行為查處；二是在多元主體方面，打造各方齊抓共管的參與格局，號召社會各界人士、基層群團(tuán)組織、社會組織，協(xié)調(diào)各階層利益關(guān)系，拓寬審計(jì)職能，努力實(shí)現(xiàn)多方共同參與治理。
【參考文獻(xiàn)】
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【2】孔凡河.困境與解局:社會管理創(chuàng)新語境下基層服務(wù)型政府建設(shè)的思考[J].學(xué)術(shù)探索,2011(06):110-114.
作者：鄧若玉 胡煜 單位：成都工業(yè)學(xué)院馬克思主義學(xué)院
