我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護下立法完善
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一、生態(tài)破壞
(一)水資源短缺。
我國農(nóng)村人口眾多，而淡水資源又十分匱乏。人多水少使得我國成為世界上人均水資源最匱乏的國家之一。目前農(nóng)業(yè)用水量占我國整個用水量的70%左右，占整個農(nóng)村用水量的90%以上。除了用水量大以外，農(nóng)業(yè)用水還存在嚴重的資源浪費現(xiàn)象，加上水資源的分布不均和水體污染，導(dǎo)致目前我國農(nóng)業(yè)水資源的嚴重緊缺。
(二)人均耕地資源逐年減少。
由于人口的增長和經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的不合理占用耕地，使我國人均耕地資源逐年減少。要保證農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定增長，確保糧食安全，就必須加強對耕地數(shù)量的管理，確保耕地總量動態(tài)平衡和有限耕地資源的永續(xù)利用。
(三)水土流失、土地沙化嚴重。
由于缺乏對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境與社會經(jīng)濟的統(tǒng)籌治理，長期延續(xù)資源型的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)粗放的發(fā)展方式，導(dǎo)致資源和生態(tài)環(huán)境的約束日益嚴重，尤其以西部為最。目前，我國西部生態(tài)環(huán)境局部改善但整體惡化的趨勢還沒有完全扭轉(zhuǎn)，水土流失面積的80%在西部，每年新增荒漠化面積的90%以上在西部。全國第二次水土流失遙感調(diào)查結(jié)果顯示，新疆水土流失面積占全區(qū)國土總面積的62．4%，在對水土流失進行治理的同時，水土流失面積仍在增加。此外，我國土地荒漠化現(xiàn)象依然很嚴重，統(tǒng)計資料顯示，中國沙塵暴20世紀50年代僅發(fā)生5次，80年代則上升到14次，90年代更高達23次。進入21世紀后，沙塵暴更是頻發(fā)。
(四)森林覆蓋率降低、草場退化。
近年，雖然我國森林面積和森林覆蓋率均有所增長，但森林活立木總蓄積量和單位面積活立木蓄積量卻明顯下降，經(jīng)濟林面積大幅度增長的同時天然林、防護林的面積卻分別下降了，此外還存在林齡結(jié)構(gòu)不合理的問題。由于過度放牧、掠奪式開發(fā)，致使草原植被和生態(tài)環(huán)境嚴重破壞，突出表現(xiàn)為草原的退化、沙化、鹽漬化、荒漠化以及草地涵養(yǎng)水分功能降低等。
二、我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的立法現(xiàn)狀及存在的問題
(一)我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的立法現(xiàn)狀
目前，我國有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的法律制度體系已基本形成，主要包括有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的法律法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)以及配套的政策、標(biāo)準(zhǔn)等幾個層次。首先，我國憲法對自然資源和生態(tài)環(huán)境保護作了原則性規(guī)定。其次，我國于2014年4月24日新修訂的《環(huán)境保護法》在對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護做出基本規(guī)定的基礎(chǔ)上進一步強化了對農(nóng)業(yè)及農(nóng)村生態(tài)的保護，新法第三十三條增加規(guī)定了各級人民政府應(yīng)當(dāng)“促進農(nóng)業(yè)環(huán)境保護新技術(shù)的使用，加強對農(nóng)業(yè)污染源的監(jiān)測預(yù)警，統(tǒng)籌有關(guān)部門采取措施”，保護農(nóng)村環(huán)境。該法第四十九條、第五十條、第五十一條對農(nóng)業(yè)及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護做出了更具體的規(guī)定。再次，部分行政法規(guī)如《基本農(nóng)田保護條例》《土地復(fù)墾規(guī)定》《自然保護區(qū)條例》等，部門規(guī)章如1999年頒布的《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》和2001年頒布的《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》等，都對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境作出了相應(yīng)規(guī)定。在地方立法方面，我國地方大部分省、自治區(qū)、直轄市都頒布了省級的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護條例，還有多個省市了無公害農(nóng)產(chǎn)品的管理辦法。此外，還有一系列關(guān)于農(nóng)業(yè)環(huán)境質(zhì)量和污染物排放方面的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)如《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》《漁業(yè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》《農(nóng)用污泥中污染物控制標(biāo)準(zhǔn)》《保護農(nóng)作物大氣污染物最高允許濃度標(biāo)準(zhǔn)》《農(nóng)藥安全使用標(biāo)準(zhǔn)》等。
(二)我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護立法存在的主要問題
(1)沒有完善的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護法律體系。
一是沒有一部統(tǒng)一的《農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護法》。長期以來，我國對生態(tài)環(huán)境問題的關(guān)注和立法主要集中于城市且重污染防治、輕生態(tài)環(huán)境保護，對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題及其立法更是重視不夠。雖然我國新修訂的《環(huán)境保護法》對農(nóng)業(yè)及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護進一步強化，也基本形成了以現(xiàn)行《環(huán)境保護法》為主體的生態(tài)環(huán)境保護法律體系，但《環(huán)境保護法》主要是原則性規(guī)定，尚缺乏具體詳細的操作細則。二是一些重要生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的立法還比較薄弱。如目前我國的生態(tài)農(nóng)業(yè)保護以及畜禽養(yǎng)殖污染、土壤污染、水污染和面源污染防治方面的立法還很欠缺。三是相關(guān)法律法規(guī)之間存在矛盾和沖突現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為對同一行為，不同的法律往往有不同的規(guī)定，如野生動物保護法和草原法關(guān)于獵捕野生動物的規(guī)定、水土保持法和森林法關(guān)于在林區(qū)采伐林木的不同規(guī)定以及水法和漁業(yè)法關(guān)于“禁止圍湖造田”的法律責(zé)任的不同規(guī)定等。四是地方立法位階低。雖然我國地方大部分省、自治區(qū)、直轄市都頒布了省級的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護條例，但是由于級別較低，且立法重點是農(nóng)業(yè)生物的環(huán)境因素保護而并非系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護。五是有關(guān)農(nóng)業(yè)環(huán)境質(zhì)量和污染物排放方面的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，有些已不適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，亟須修訂，有些領(lǐng)域甚至還是空白。
(2)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的相關(guān)制度亟須完善。
目前，我國雖已建立了許多生態(tài)環(huán)境相關(guān)制度，如環(huán)境影響評價制度、排污收費制度等。但是制度之間的配套性和協(xié)調(diào)性較差，且主要針對城市工業(yè)企業(yè)，對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的規(guī)定較少，配套制度措施的供給不足和程序缺位也使得制度無法真正落實，必須進一步完善。以農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度為例，由于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的公共物品屬性，加上農(nóng)業(yè)面源污染具有隨機性、隱蔽性和廣泛性等特點，治理農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境不僅需要技術(shù)支持，更需要調(diào)動廣大農(nóng)戶的環(huán)保積極性，這就需要政府主導(dǎo)下的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制的建立和完善，利用經(jīng)濟刺激手段從源頭上解決環(huán)境問題。目前我國有關(guān)生態(tài)補償方面的規(guī)定主要體現(xiàn)在2002年國務(wù)院出臺的退耕還林條例和2008年修訂的水污染防治法中，前者明確規(guī)定了退耕還林的資金和糧食補助，后者則對水環(huán)境生態(tài)保護補償機制作出了明確規(guī)定，這是我國首次以法律形式對水環(huán)境生態(tài)補償作出規(guī)定。但目前我國在生態(tài)補償、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護方面，尚缺乏必要的制度配給。
三、我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的立法完善
(一)完善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護法律體系
(1)出臺專項立法。
針對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的脆弱性和保護的迫切性，當(dāng)務(wù)之急是盡快制定一部統(tǒng)一的《農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護法》，以法律的形式將農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的建設(shè)、保護、監(jiān)督與管理等固定下來，為我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護提供基本的法律基礎(chǔ)。應(yīng)樹立側(cè)重整體生態(tài)環(huán)境保護、污染防治與生態(tài)環(huán)境保護相結(jié)合的立法指導(dǎo)思想，有針對性地對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的基本內(nèi)容、主要制度、管理體制、法律責(zé)任等做出明確具體的規(guī)定，如關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護中的法律責(zé)任設(shè)置，應(yīng)明確責(zé)任主體、嚴格法律責(zé)任，提高違法者的違法成本。在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法管理體制方面，應(yīng)針對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保執(zhí)法的現(xiàn)狀建立特殊的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法和管理體制，可考慮設(shè)置獨立的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境管理機構(gòu)并打破地方分割，實行垂直管理。這樣才可提高法律的可操作性，為農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護工作奠定高層次的法律基礎(chǔ)。此外，還應(yīng)加強有關(guān)生態(tài)農(nóng)業(yè)、畜禽養(yǎng)殖污染、土壤污染、水污染和面源污染防治方面的立法，彌補在該領(lǐng)域的立法空白。
(2)修改現(xiàn)行法律法規(guī)。
在現(xiàn)行《環(huán)境保護法》已作出重大修改的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快修訂現(xiàn)行農(nóng)業(yè)法、土地管理法、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法、固體廢物污染環(huán)境防治法、礦產(chǎn)資源法等法律法規(guī)，進一步將有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的相關(guān)法律規(guī)定具體化、配套化，同時改變目前有些規(guī)定相互矛盾和沖突的現(xiàn)象，增強法律法規(guī)的可操作性和良性互動。為嚴格違法者的刑事責(zé)任，應(yīng)考慮修改現(xiàn)行刑法有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域犯罪的法律責(zé)任，進一步加大對污染和破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的刑事打擊力度。
(3)加強地方立法。
應(yīng)加強地方農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境立法，各地根據(jù)實際情況和法律規(guī)定清理地方立法，修改不合時宜的條款，本著農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，真正重視對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的整體保護而非單一的農(nóng)業(yè)生物的環(huán)境因素保護，進一步完善地方農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境立法。
(4)應(yīng)完善有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的標(biāo)準(zhǔn)體系。
目前要盡快修訂有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的標(biāo)準(zhǔn)中不適應(yīng)形勢發(fā)展需要的部分，進一步健全和嚴格有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的國家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，盡快在畜禽養(yǎng)殖污染、土壤污染、面源污染等方面出臺新的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)。
(二)完善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的相關(guān)制度
(1)應(yīng)完善現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律制度。
主要包括環(huán)境影響評價制度、限期治理制度、排污收費制度等。雖然目前我國的環(huán)境影響評價制度已較為健全，評價對象也由傳統(tǒng)的建設(shè)項目擴大到規(guī)劃領(lǐng)域，同時在公眾參與環(huán)節(jié)也有很大完善和突破，但該制度重點是針對城市建設(shè)項目設(shè)計的，關(guān)于農(nóng)業(yè)開發(fā)和建設(shè)項目卻鮮有涉及。應(yīng)盡快完善環(huán)境影響評價制度的內(nèi)容，增加關(guān)于農(nóng)業(yè)建設(shè)項目環(huán)境影響評價的規(guī)定。由于農(nóng)業(yè)開發(fā)建設(shè)項目主要影響農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民生活環(huán)境質(zhì)量，在公眾參與環(huán)節(jié)，應(yīng)針對項目或規(guī)劃對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)村居民生活環(huán)境質(zhì)量影響的廣泛性和農(nóng)民的聚居性等特點規(guī)定特殊的公眾參與條件、方式與程序等，在調(diào)動農(nóng)民參與積極性的同時也能提高參與的效果。在限期治理和排污收費制度等其他制度方面，同樣存在主要針對城市工業(yè)企業(yè)設(shè)計的局限性，應(yīng)增加和完善有關(guān)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村排污和治理方面的具體規(guī)定。
(2)應(yīng)建立農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的專項制度。
農(nóng)業(yè)生態(tài)補償或補貼的主要實施主體是政府，為有效發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，應(yīng)建立農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護財政投入保障制度，明確政府的職權(quán)和職責(zé)。針對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀，還應(yīng)建立專門的土壤污染防治制度、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量分類管理制度、農(nóng)業(yè)投入品廢棄物處理制度以及農(nóng)村生活垃圾分類、回收與處理制度等。此外，對影響重大、涉及眾多農(nóng)民生態(tài)環(huán)境權(quán)益的環(huán)境糾紛，還應(yīng)建立農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度，真正全方位為農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護提供有力的制度保障。在構(gòu)建和完善有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的相關(guān)制度時，還應(yīng)加強制度之間的協(xié)調(diào)性和配合性，提高制度的實施效果。
作者：張金艷 單位：中原工學(xué)院法學(xué)院