談法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的集體土地拆遷問(wèn)題
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摘要：用法經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論指導(dǎo)集體土地拆遷問(wèn)題，可以化解的“蟻象博弈”格局。為此，應(yīng)建立行政問(wèn)責(zé)制、建立透明、公開(kāi)、公正、民主的拆遷程序制度、制定公平合理的拆遷補(bǔ)償制度以及暢通救濟(jì)渠道，進(jìn)而保障在拆遷行為中實(shí)現(xiàn)公平正義，達(dá)到社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。
關(guān)鍵詞：法經(jīng)濟(jì)學(xué)；集體土地；拆遷；社會(huì)效益
一、問(wèn)題的提出
薩維尼早在《論立法與當(dāng)代使命》中就提出：“法首先源于風(fēng)俗習(xí)慣與民眾的法律確信，其次是由于法學(xué)的著作而來(lái)的。一個(gè)民族的法律制度，像藝術(shù)和音樂(lè)一樣，都是該民族文化的自然體現(xiàn)，不能從外部進(jìn)行強(qiáng)加。在任何地方，法律都是內(nèi)部力量推動(dòng)的，而不是由立法者的專斷意志推動(dòng)的。”[1]法必須反映一個(gè)民族之精神，這是薩維尼對(duì)法之本質(zhì)之認(rèn)識(shí)：沒(méi)有經(jīng)過(guò)實(shí)效化和民族化的法律注定只是死的法律。而濫觴于芝加哥的法經(jīng)濟(jì)學(xué)歷經(jīng)四十余年的發(fā)展，對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)都產(chǎn)生巨大影響，且早在1983年便已引進(jìn)中國(guó)，但法經(jīng)濟(jì)學(xué)這一理論并未充分的與中國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)充分結(jié)合，更遑論形成中國(guó)化的法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，在某種程度上形成了理論與實(shí)踐脫離的“兩張皮”的格局。而蘇力認(rèn)為：“本土資源本非只存在歷史中，當(dāng)代人社會(huì)實(shí)踐中已經(jīng)形成或正在萌芽發(fā)展的各種非正式的制度是更重要的本土資源?！盵2]結(jié)合上文，用法經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)集體土地拆遷問(wèn)題的研究至少有兩個(gè)含義：1.以集體土地拆遷問(wèn)題作為法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的研究對(duì)象，集體土地拆遷事實(shí)上涉及到了政府、開(kāi)發(fā)商、被拆遷人的三方博弈，用法經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析工具避免博弈中出現(xiàn)零和效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置。2.以集體土地拆遷等問(wèn)題的研究為依托，以“本土資源”為出發(fā)點(diǎn)，創(chuàng)建中國(guó)化的法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，使法律移植不僅僅介紹了先進(jìn)理論，更是圍繞現(xiàn)實(shí)問(wèn)題構(gòu)建本土化的法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。第一個(gè)層次是第二個(gè)層次的基礎(chǔ)和起點(diǎn)，第二個(gè)層次是第一個(gè)層次的發(fā)展和拔高，兩者互為表里互為依據(jù)。
二、集體土地拆遷問(wèn)題引入法經(jīng)濟(jì)學(xué)的必要性
1.法經(jīng)濟(jì)學(xué)的可規(guī)避拆遷中的“蟻象博弈”格局
一般情況下，集體土地拆遷是作為拆遷者和被拆遷者之間的雙方博弈。不同于國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)前社會(huì)的拆遷主要是有政府部門強(qiáng)力推行的。因此，在拆遷中事實(shí)上是一種三方博弈的格局，即：政府、開(kāi)發(fā)商、被拆遷人。開(kāi)發(fā)商有雄厚的資金實(shí)力，地方政府擁有行政資源，開(kāi)發(fā)商在開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中受到市場(chǎng)利潤(rùn)的強(qiáng)烈驅(qū)動(dòng)，地方政府則有著加快城市化和商業(yè)化的實(shí)際需要，拆遷可以同時(shí)滿足開(kāi)發(fā)商和政府的雙方訴求，這就形成了開(kāi)發(fā)商與地方政府作為拆遷人一方與被拆遷人一方進(jìn)行利益博弈的格局。博弈格局的力量對(duì)比態(tài)勢(shì)取決于雙方擁有的資源。這種資源從廣義上說(shuō)既有能夠調(diào)動(dòng)一切有利條件的能力，也包括博弈雙方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、信息攝取能力等。作為拆遷方，不但開(kāi)發(fā)商擁有優(yōu)勢(shì)地位的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，地方政府更是擁有極其相當(dāng)?shù)墓珯?quán)力資源，其攝取信息的能力和動(dòng)員社會(huì)資源的能力是具有壓倒性的優(yōu)勢(shì)。因此，被拆遷方注定進(jìn)行的是一場(chǎng)不平衡的博弈，對(duì)抗拆遷方就猶如螞蟻對(duì)抗大象一樣的劣勢(shì)，故稱之其為“蟻象博弈”。這種不公平博弈的結(jié)果，往往導(dǎo)致利益沖突無(wú)法協(xié)調(diào)，出現(xiàn)一種玉石俱焚的零和博弈的局面，激化社會(huì)矛盾，影響社會(huì)安定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而在法經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角下，往往在分析社會(huì)問(wèn)題時(shí)希冀尋求一種經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)，以試圖發(fā)現(xiàn)社會(huì)問(wèn)題之后的經(jīng)濟(jì)邏輯，以完善法律的制定和實(shí)施。法經(jīng)濟(jì)學(xué)本土化完全可以選擇經(jīng)濟(jì)理性、理性選擇理論來(lái)分析和解決“蟻象博弈”般的拆遷問(wèn)題。這是因?yàn)槔梅ń?jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法研究拆遷問(wèn)題，即運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)濟(jì)、效益、風(fēng)險(xiǎn)、最優(yōu)化、均衡、收益等概念和工具來(lái)描述、解析、評(píng)判拆遷制度、拆遷行為、拆遷效果。考慮拆遷問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)后果是不可避免的，然而以往的法律法規(guī)對(duì)拆遷對(duì)社會(huì)造成的經(jīng)濟(jì)后果卻涉足甚少，更談不上運(yùn)用法經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法去探討和研究這樣后果。在某種程度上忽視了拆遷糾紛給社會(huì)資源配置、社會(huì)財(cái)富總量產(chǎn)生何種負(fù)面效益。具體而言，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的拆遷行為，應(yīng)當(dāng)合理考慮被拆遷方的經(jīng)濟(jì)訴求，要把法律對(duì)個(gè)別拆遷行為的評(píng)價(jià)視角有拆遷雙方主體延展到整個(gè)社會(huì)。換言之，要把個(gè)別的拆遷行為置于社會(huì)整體利益下加以考量和認(rèn)知，一切不符合整體社會(huì)資源優(yōu)化配置的拆遷行為，都應(yīng)該予以否定的法律評(píng)價(jià)，并設(shè)定相當(dāng)?shù)南拗?。因此，要運(yùn)用法經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析工具，準(zhǔn)確的理解法律精神和利益沖突，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源優(yōu)化和社會(huì)效益的統(tǒng)一，避免出現(xiàn)“蟻象博弈”的格局。
2.法經(jīng)濟(jì)學(xué)本土化可達(dá)致和諧拆遷之路
眾所周知，行政權(quán)力應(yīng)該受到合理的規(guī)制，時(shí)刻保持著克制，權(quán)利應(yīng)該制約著權(quán)力的行使，權(quán)力保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，只有把權(quán)力關(guān)在籠子里，才可以達(dá)到社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。而現(xiàn)行的有關(guān)城市拆遷法律、法規(guī)，卻在某種程度上激勵(lì)政府濫用行政權(quán)力，巨大的利益驅(qū)動(dòng)也刺激著權(quán)力濫用。在已經(jīng)發(fā)生的一些暴力拆遷中，足可見(jiàn)不受控制的行政權(quán)力對(duì)社會(huì)和公民侵害有多么的巨大。法經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法被束之高閣，被拆遷人的服從義務(wù)被強(qiáng)化到了極致。而對(duì)于政府而言，采用強(qiáng)制措施和無(wú)所不能行政權(quán)力是成本最為低廉、效率最高的一種手段。在政府主持下的拆遷活動(dòng)中，根源于幾乎不受限制的權(quán)力，政府可以基于成本——收益的考量而采用某些過(guò)度的手段，以致于給了暴力手段的存在空間。因此，法經(jīng)濟(jì)學(xué)的及時(shí)介入，可從根源上杜絕政府濫用行政權(quán)力，侵犯公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)的可能性。運(yùn)用法經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析工具，可以提高政府單方行動(dòng)的運(yùn)營(yíng)成本，讓濫用權(quán)力的成本讓政府高的無(wú)法承受。使得無(wú)論何種情形下政府使用暴力手段拆遷，都必須付出高昂的代價(jià)，設(shè)置各種制衡的手段，把不受限制的權(quán)力馴服，把權(quán)力真正的關(guān)進(jìn)籠子里。進(jìn)而迫使政府不得不直接對(duì)社會(huì)、公民負(fù)責(zé)，而不是只關(guān)乎個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)形象。在這種情形下，一個(gè)理性的政府只能采用溫和的手段解決拆遷中的糾紛。
3.法經(jīng)濟(jì)學(xué)可以協(xié)調(diào)拆遷各方的利益沖突
毋庸置疑，在集體土地拆遷問(wèn)題這一社會(huì)矛盾的背后，事實(shí)上隱藏著一個(gè)不可調(diào)和的經(jīng)濟(jì)矛盾。[3]只有用法經(jīng)濟(jì)學(xué)獨(dú)有的學(xué)科視角，分析拆遷方和被拆遷方之間的利益關(guān)系，協(xié)調(diào)雙方之間的經(jīng)濟(jì)矛盾和利益沖突，才可以真正的實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。通過(guò)分析可以得知，拆遷方和被拆遷方利用自身的資源和信息，創(chuàng)造出有利于自身的有利局面，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的最優(yōu)化。因此，在法經(jīng)濟(jì)學(xué)的思想指導(dǎo)下，需要在法律規(guī)制和法律運(yùn)行中協(xié)調(diào)政府、開(kāi)發(fā)商、被拆遷人的利益分配，根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律調(diào)節(jié)拆遷行為，讓交易行為有法可依、有法必依。出于經(jīng)濟(jì)學(xué)的精髓思想，只有保障被拆遷方的經(jīng)濟(jì)利益，提高拆遷方的違法成本，杜絕暗箱操作等不當(dāng)行為，切實(shí)做到信息對(duì)稱、地位平等，采用收益——成本分析的理論工具對(duì)拆遷行為進(jìn)行規(guī)制，保障利益的公平分配和效率的提高。
三、法經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)范拆遷行為的途徑
1.建立行政問(wèn)責(zé)制
法經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)中的政府必然是一個(gè)責(zé)任政府。一方面，為了維護(hù)公共利益、發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)、提升社會(huì)整體福利，應(yīng)授予政府一定的行政職權(quán)。但是政府也應(yīng)貫徹依法行政，就違法行為應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。而在集體土地的房屋拆遷問(wèn)題上，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該遵守法律程序，維護(hù)被拆遷人的相關(guān)權(quán)益，保障被拆遷人的知情權(quán)，接受公眾監(jiān)督。在拆遷行為中做到合理行政，嚴(yán)禁暴力拆遷等違反法定程序的行為出現(xiàn)，防止借用公共利益名義濫用行政權(quán)，確實(shí)保障被拆遷人的人身權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益。政府機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力的動(dòng)力來(lái)自于利益和政績(jī)的驅(qū)動(dòng)，除了從中獲得巨大的經(jīng)濟(jì)利益以外，更有助于創(chuàng)建“形象工程”，以此彰顯政績(jī)的顯著。而這些政績(jī)則成為了行政主管官員晉升的籌碼，也正式出于如上的利益驅(qū)動(dòng)，地方政府才不惜冒天下之大不韙而大行拆遷改建，乃至赤裸裸的無(wú)視憲法對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)捍衛(wèi)、物權(quán)法對(duì)物權(quán)的保護(hù)?；诖?，有必要運(yùn)用法經(jīng)濟(jì)學(xué)的思路增加行政官員違法違規(guī)的成本。譬如可以借鑒礦難事故和食品安全事故中的首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制以及一票否決制，即若在某地區(qū)發(fā)生違法違規(guī)拆遷導(dǎo)致人身、財(cái)產(chǎn)損失之時(shí)，對(duì)該地區(qū)的行政首長(zhǎng)實(shí)行追責(zé)，并對(duì)主管人員進(jìn)行行政處分、觸犯刑法者予以刑事處罰。以此杜絕政府部門工作人員在拆遷時(shí)無(wú)視人民群眾的生命安全和財(cái)產(chǎn)權(quán)力。
2.建立透明、公開(kāi)、公正、民主的拆遷程序制度
被拆遷人的抵觸情緒，多是由于現(xiàn)有的拆遷制度不合理所致?，F(xiàn)有的拆遷制度，包括決策制度、執(zhí)行制度、補(bǔ)償制度、救濟(jì)制度都是由政府部門訂立。按照法經(jīng)濟(jì)學(xué)的思路，單方制定交易成本，無(wú)疑會(huì)極力壓縮己方的交易成本、而擴(kuò)大對(duì)方的交易成本，以此獲得最大的收益。這種不合理的制度安排幾乎堵塞了一切利益表達(dá)渠道，所以有必要建立公正、合理的交易程序，使得雙方的交易成本盡量的趨于平衡，只有在這樣的情形下，才有可能實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置?；诖?，可以在決策制度、執(zhí)行制度、補(bǔ)償制度、救濟(jì)制度中實(shí)行聽(tīng)證制度，加大程序制定過(guò)程中的公開(kāi)性、透明性、合法性，取得社會(huì)的合理信賴。
3.制定公平合理的拆遷補(bǔ)償制度
目前的集體土地拆遷中，還未能實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地與集體土地房屋征收與拆遷的同等補(bǔ)償，城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還存在著巨大的差異，而現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)此尚無(wú)統(tǒng)一調(diào)整。對(duì)此，有必要對(duì)《土地管理法》進(jìn)行修改，對(duì)集體土地拆遷和補(bǔ)償進(jìn)行合理規(guī)范。但是，城鄉(xiāng)間區(qū)別大、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是我國(guó)現(xiàn)階段的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，在制定集體土地房屋征收與拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)考慮到各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和實(shí)際差異，在上述法律法規(guī)的規(guī)定范圍內(nèi)，授權(quán)省級(jí)人大或政府根據(jù)具體情況制定相關(guān)的法規(guī)規(guī)章，因地制宜的制定拆遷補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)，但是，應(yīng)避免權(quán)力的層層下方，杜絕可能存在的濫用公權(quán)力。鑒于農(nóng)村土地不能直接通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)交易流轉(zhuǎn)，不能采用國(guó)有土地的形式通過(guò)土地一級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行招拍掛而實(shí)現(xiàn)出售，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地缺乏明確的市場(chǎng)價(jià)格以供參考，又進(jìn)一步的導(dǎo)致了集體土地在征收與房屋拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍低于市場(chǎng)公允價(jià)值。為此，在拆遷補(bǔ)償款的議價(jià)過(guò)程中，可建立農(nóng)民與政府直接溝通、協(xié)商的對(duì)話機(jī)制，雙方在意思自治和公平公開(kāi)的基礎(chǔ)上形確定補(bǔ)償價(jià)格，進(jìn)而在事實(shí)上實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償價(jià)格的公平合理。但是農(nóng)民群體在拆遷中的處于弱勢(shì)地位，更無(wú)力對(duì)抗公權(quán)力以“公共利益”而推行的強(qiáng)制拆遷，所以此類對(duì)話機(jī)制的形成需要一定的制度保障。為實(shí)現(xiàn)拆遷中的平等對(duì)話，國(guó)家應(yīng)該在保障司法途徑通暢的同時(shí)，為拆遷方和被拆遷方創(chuàng)造平等對(duì)話的渠道，各自表達(dá)合理的訴求，避免矛盾的激化。
4.暢通救濟(jì)渠道
法經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為在諸多的強(qiáng)制拆遷案件悲劇中，被拆遷人在面對(duì)行政機(jī)關(guān)的野蠻執(zhí)法時(shí)，往往由于缺乏救濟(jì)渠道，而導(dǎo)致了悲劇事件的發(fā)生。這與我國(guó)行政體制、權(quán)力設(shè)置不完善有關(guān)，所以應(yīng)完善權(quán)力機(jī)制的設(shè)置，降低行政機(jī)關(guān)對(duì)司法機(jī)關(guān)的干涉，保障司法機(jī)關(guān)在處理拆遷案件時(shí)的獨(dú)立性與權(quán)威性，尤其是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)履行檢察監(jiān)督責(zé)任。應(yīng)確立農(nóng)民個(gè)體作為被拆遷人獨(dú)立的訴訟法律地位，避免僅僅將集體經(jīng)濟(jì)組織作為協(xié)議一方，而在實(shí)際上剝奪個(gè)體農(nóng)民的訴訟權(quán)利。而在法院的立案部門，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)此類案件的重視程度，不得無(wú)端的拒絕立案；對(duì)相關(guān)的公共利益審查訴訟也應(yīng)重視。行政機(jī)關(guān)應(yīng)提升執(zhí)法中的法律意識(shí)，建立完全的信訪工作制度，保障農(nóng)民可通過(guò)信訪渠道實(shí)現(xiàn)自身利益的訴求。
5.明晰拆遷主體之間的地位關(guān)系
在拆遷行為中，政府、開(kāi)發(fā)商和被拆遷人之間實(shí)力相差懸殊。政府運(yùn)用行政權(quán)力制定和實(shí)施拆遷政策，一舉實(shí)行政治利益和經(jīng)濟(jì)利益的最大化。開(kāi)發(fā)商則依據(jù)自身和政府聯(lián)盟的巨大優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)利潤(rùn)的最大化。這樣的格局決定了被拆遷人處于絕對(duì)劣勢(shì)的不利地位，地位低下且信息劣勢(shì)明顯，始終受到政府和開(kāi)發(fā)商的制約，合法權(quán)益處于毫無(wú)保障的狀態(tài)。為了防止拆遷糾紛的頻繁發(fā)生，平衡拆遷主體間的地位關(guān)系，關(guān)鍵要使得政府的決策公平公正。實(shí)現(xiàn)帕累托最有的基本保障在于競(jìng)爭(zhēng)充分、信息對(duì)稱。政府應(yīng)當(dāng)保證開(kāi)發(fā)商和被拆遷方擁有同等程度的信息優(yōu)勢(shì)，避免信息不對(duì)稱、不同步的情況。同時(shí)政府也不便于直接參加房屋拆遷工作，為保證拆遷利益的公平分配，可以采用宏觀調(diào)控的手段對(duì)集體土地拆遷行為進(jìn)行監(jiān)督和管理。
6.改革集體土地產(chǎn)權(quán)制度
制度是為約束在謀求財(cái)富或是本人效用最大化個(gè)人行為而制定的一組規(guī)章、依循程序和倫理道德準(zhǔn)則[4]。制度為社會(huì)提供一種道德準(zhǔn)則，保障人際交往的安全可靠，避免個(gè)人主義給集體利益帶來(lái)?yè)p失，保障社會(huì)秩序的有序進(jìn)行。一項(xiàng)良好的社會(huì)制度可以減少交易雙方的交易成本，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置，達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的雙重統(tǒng)一。而土地產(chǎn)權(quán)不僅可以規(guī)范市場(chǎng)交易行為，還可以促進(jìn)拆遷工作的順利完成。因此，理清土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是一件刻不容緩的重要工作，明確土地權(quán)力主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任、規(guī)范市場(chǎng)秩序，保障拆遷主體平等，合理有效的配置土地資源。理清土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是規(guī)范、清晰各個(gè)土地主體之間的權(quán)利的全能以及相互之間的機(jī)構(gòu)關(guān)系，尤其要理順拆遷時(shí)土地所有權(quán)、使用權(quán)和房屋所有權(quán)之前的權(quán)能轉(zhuǎn)讓順利，保障土地的合理流轉(zhuǎn)。嚴(yán)格界定土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系極其重要的。拆遷中的糾紛矛盾多集中于拆遷主體之間利益分配方面，只有當(dāng)拆遷主體的法律地位趨于平等之時(shí)，他們的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也是均衡對(duì)稱的，這樣的博弈才是有現(xiàn)實(shí)意義的，不會(huì)因主體地位的不平等導(dǎo)致利益分配的不公平，進(jìn)而導(dǎo)致支付巨大的社會(huì)成本。完善土地產(chǎn)權(quán)制度讓拆遷主體的地位平等合理，使拆遷工作在法律、經(jīng)濟(jì)方面有牢固的保障，促進(jìn)拆遷工作的有序進(jìn)行。
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作者:劉丁 單位:華東政法大學(xué)