談法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的集體土地拆遷問題
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摘要：用法經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論指導(dǎo)集體土地拆遷問題，可以化解的“蟻象博弈”格局。為此，應(yīng)建立行政問責(zé)制、建立透明、公開、公正、民主的拆遷程序制度、制定公平合理的拆遷補償制度以及暢通救濟(jì)渠道，進(jìn)而保障在拆遷行為中實現(xiàn)公平正義，達(dá)到社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。
關(guān)鍵詞：法經(jīng)濟(jì)學(xué)；集體土地；拆遷；社會效益
一、問題的提出
薩維尼早在《論立法與當(dāng)代使命》中就提出：“法首先源于風(fēng)俗習(xí)慣與民眾的法律確信，其次是由于法學(xué)的著作而來的。一個民族的法律制度，像藝術(shù)和音樂一樣，都是該民族文化的自然體現(xiàn)，不能從外部進(jìn)行強加。在任何地方，法律都是內(nèi)部力量推動的，而不是由立法者的專斷意志推動的?！盵1]法必須反映一個民族之精神，這是薩維尼對法之本質(zhì)之認(rèn)識：沒有經(jīng)過實效化和民族化的法律注定只是死的法律。而濫觴于芝加哥的法經(jīng)濟(jì)學(xué)歷經(jīng)四十余年的發(fā)展，對經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)都產(chǎn)生巨大影響，且早在1983年便已引進(jìn)中國，但法經(jīng)濟(jì)學(xué)這一理論并未充分的與中國社會現(xiàn)實充分結(jié)合，更遑論形成中國化的法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，在某種程度上形成了理論與實踐脫離的“兩張皮”的格局。而蘇力認(rèn)為：“本土資源本非只存在歷史中，當(dāng)代人社會實踐中已經(jīng)形成或正在萌芽發(fā)展的各種非正式的制度是更重要的本土資源?！盵2]結(jié)合上文，用法經(jīng)濟(jì)學(xué)對集體土地拆遷問題的研究至少有兩個含義：1.以集體土地拆遷問題作為法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的研究對象，集體土地拆遷事實上涉及到了政府、開發(fā)商、被拆遷人的三方博弈，用法經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析工具避免博弈中出現(xiàn)零和效應(yīng)，實現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置。2.以集體土地拆遷等問題的研究為依托，以“本土資源”為出發(fā)點，創(chuàng)建中國化的法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，使法律移植不僅僅介紹了先進(jìn)理論，更是圍繞現(xiàn)實問題構(gòu)建本土化的法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。第一個層次是第二個層次的基礎(chǔ)和起點，第二個層次是第一個層次的發(fā)展和拔高，兩者互為表里互為依據(jù)。
二、集體土地拆遷問題引入法經(jīng)濟(jì)學(xué)的必要性
1.法經(jīng)濟(jì)學(xué)的可規(guī)避拆遷中的“蟻象博弈”格局
一般情況下，集體土地拆遷是作為拆遷者和被拆遷者之間的雙方博弈。不同于國外經(jīng)驗，當(dāng)前社會的拆遷主要是有政府部門強力推行的。因此，在拆遷中事實上是一種三方博弈的格局，即：政府、開發(fā)商、被拆遷人。開發(fā)商有雄厚的資金實力，地方政府擁有行政資源，開發(fā)商在開發(fā)項目中受到市場利潤的強烈驅(qū)動，地方政府則有著加快城市化和商業(yè)化的實際需要，拆遷可以同時滿足開發(fā)商和政府的雙方訴求，這就形成了開發(fā)商與地方政府作為拆遷人一方與被拆遷人一方進(jìn)行利益博弈的格局。博弈格局的力量對比態(tài)勢取決于雙方擁有的資源。這種資源從廣義上說既有能夠調(diào)動一切有利條件的能力，也包括博弈雙方的經(jīng)濟(jì)實力、信息攝取能力等。作為拆遷方，不但開發(fā)商擁有優(yōu)勢地位的經(jīng)濟(jì)實力，地方政府更是擁有極其相當(dāng)?shù)墓珯?quán)力資源，其攝取信息的能力和動員社會資源的能力是具有壓倒性的優(yōu)勢。因此，被拆遷方注定進(jìn)行的是一場不平衡的博弈，對抗拆遷方就猶如螞蟻對抗大象一樣的劣勢，故稱之其為“蟻象博弈”。這種不公平博弈的結(jié)果，往往導(dǎo)致利益沖突無法協(xié)調(diào)，出現(xiàn)一種玉石俱焚的零和博弈的局面，激化社會矛盾，影響社會安定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而在法經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角下，往往在分析社會問題時希冀尋求一種經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)，以試圖發(fā)現(xiàn)社會問題之后的經(jīng)濟(jì)邏輯，以完善法律的制定和實施。法經(jīng)濟(jì)學(xué)本土化完全可以選擇經(jīng)濟(jì)理性、理性選擇理論來分析和解決“蟻象博弈”般的拆遷問題。這是因為利用法經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法研究拆遷問題，即運用經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)濟(jì)、效益、風(fēng)險、最優(yōu)化、均衡、收益等概念和工具來描述、解析、評判拆遷制度、拆遷行為、拆遷效果。考慮拆遷問題的經(jīng)濟(jì)后果是不可避免的，然而以往的法律法規(guī)對拆遷對社會造成的經(jīng)濟(jì)后果卻涉足甚少，更談不上運用法經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法去探討和研究這樣后果。在某種程度上忽視了拆遷糾紛給社會資源配置、社會財富總量產(chǎn)生何種負(fù)面效益。具體而言，在市場經(jīng)濟(jì)下的拆遷行為，應(yīng)當(dāng)合理考慮被拆遷方的經(jīng)濟(jì)訴求，要把法律對個別拆遷行為的評價視角有拆遷雙方主體延展到整個社會。換言之，要把個別的拆遷行為置于社會整體利益下加以考量和認(rèn)知，一切不符合整體社會資源優(yōu)化配置的拆遷行為，都應(yīng)該予以否定的法律評價，并設(shè)定相當(dāng)?shù)南拗?。因此，要運用法經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析工具，準(zhǔn)確的理解法律精神和利益沖突，實現(xiàn)社會資源優(yōu)化和社會效益的統(tǒng)一，避免出現(xiàn)“蟻象博弈”的格局。
2.法經(jīng)濟(jì)學(xué)本土化可達(dá)致和諧拆遷之路
眾所周知，行政權(quán)力應(yīng)該受到合理的規(guī)制，時刻保持著克制，權(quán)利應(yīng)該制約著權(quán)力的行使，權(quán)力保障權(quán)利的實現(xiàn)，只有把權(quán)力關(guān)在籠子里，才可以達(dá)到社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。而現(xiàn)行的有關(guān)城市拆遷法律、法規(guī)，卻在某種程度上激勵政府濫用行政權(quán)力，巨大的利益驅(qū)動也刺激著權(quán)力濫用。在已經(jīng)發(fā)生的一些暴力拆遷中，足可見不受控制的行政權(quán)力對社會和公民侵害有多么的巨大。法經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法被束之高閣，被拆遷人的服從義務(wù)被強化到了極致。而對于政府而言，采用強制措施和無所不能行政權(quán)力是成本最為低廉、效率最高的一種手段。在政府主持下的拆遷活動中，根源于幾乎不受限制的權(quán)力，政府可以基于成本——收益的考量而采用某些過度的手段，以致于給了暴力手段的存在空間。因此，法經(jīng)濟(jì)學(xué)的及時介入，可從根源上杜絕政府濫用行政權(quán)力，侵犯公民的財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)的可能性。運用法經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析工具，可以提高政府單方行動的運營成本，讓濫用權(quán)力的成本讓政府高的無法承受。使得無論何種情形下政府使用暴力手段拆遷，都必須付出高昂的代價，設(shè)置各種制衡的手段，把不受限制的權(quán)力馴服，把權(quán)力真正的關(guān)進(jìn)籠子里。進(jìn)而迫使政府不得不直接對社會、公民負(fù)責(zé)，而不是只關(guān)乎個別領(lǐng)導(dǎo)的政績形象。在這種情形下，一個理性的政府只能采用溫和的手段解決拆遷中的糾紛。
3.法經(jīng)濟(jì)學(xué)可以協(xié)調(diào)拆遷各方的利益沖突
毋庸置疑，在集體土地拆遷問題這一社會矛盾的背后，事實上隱藏著一個不可調(diào)和的經(jīng)濟(jì)矛盾。[3]只有用法經(jīng)濟(jì)學(xué)獨有的學(xué)科視角，分析拆遷方和被拆遷方之間的利益關(guān)系，協(xié)調(diào)雙方之間的經(jīng)濟(jì)矛盾和利益沖突，才可以真正的實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。通過分析可以得知，拆遷方和被拆遷方利用自身的資源和信息，創(chuàng)造出有利于自身的有利局面，從而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的最優(yōu)化。因此，在法經(jīng)濟(jì)學(xué)的思想指導(dǎo)下，需要在法律規(guī)制和法律運行中協(xié)調(diào)政府、開發(fā)商、被拆遷人的利益分配，根據(jù)市場規(guī)律調(diào)節(jié)拆遷行為，讓交易行為有法可依、有法必依。出于經(jīng)濟(jì)學(xué)的精髓思想，只有保障被拆遷方的經(jīng)濟(jì)利益，提高拆遷方的違法成本，杜絕暗箱操作等不當(dāng)行為，切實做到信息對稱、地位平等，采用收益——成本分析的理論工具對拆遷行為進(jìn)行規(guī)制，保障利益的公平分配和效率的提高。
三、法經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)范拆遷行為的途徑
1.建立行政問責(zé)制
法經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，現(xiàn)代社會中的政府必然是一個責(zé)任政府。一方面，為了維護(hù)公共利益、發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)、提升社會整體福利，應(yīng)授予政府一定的行政職權(quán)。但是政府也應(yīng)貫徹依法行政，就違法行為應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。而在集體土地的房屋拆遷問題上，行政機關(guān)應(yīng)該遵守法律程序，維護(hù)被拆遷人的相關(guān)權(quán)益，保障被拆遷人的知情權(quán)，接受公眾監(jiān)督。在拆遷行為中做到合理行政，嚴(yán)禁暴力拆遷等違反法定程序的行為出現(xiàn)，防止借用公共利益名義濫用行政權(quán)，確實保障被拆遷人的人身權(quán)益和財產(chǎn)權(quán)益。政府機關(guān)濫用行政權(quán)力的動力來自于利益和政績的驅(qū)動，除了從中獲得巨大的經(jīng)濟(jì)利益以外，更有助于創(chuàng)建“形象工程”，以此彰顯政績的顯著。而這些政績則成為了行政主管官員晉升的籌碼，也正式出于如上的利益驅(qū)動，地方政府才不惜冒天下之大不韙而大行拆遷改建，乃至赤裸裸的無視憲法對財產(chǎn)權(quán)捍衛(wèi)、物權(quán)法對物權(quán)的保護(hù)?；诖?，有必要運用法經(jīng)濟(jì)學(xué)的思路增加行政官員違法違規(guī)的成本。譬如可以借鑒礦難事故和食品安全事故中的首長問責(zé)制以及一票否決制，即若在某地區(qū)發(fā)生違法違規(guī)拆遷導(dǎo)致人身、財產(chǎn)損失之時，對該地區(qū)的行政首長實行追責(zé)，并對主管人員進(jìn)行行政處分、觸犯刑法者予以刑事處罰。以此杜絕政府部門工作人員在拆遷時無視人民群眾的生命安全和財產(chǎn)權(quán)力。
2.建立透明、公開、公正、民主的拆遷程序制度
被拆遷人的抵觸情緒，多是由于現(xiàn)有的拆遷制度不合理所致?，F(xiàn)有的拆遷制度，包括決策制度、執(zhí)行制度、補償制度、救濟(jì)制度都是由政府部門訂立。按照法經(jīng)濟(jì)學(xué)的思路，單方制定交易成本，無疑會極力壓縮己方的交易成本、而擴大對方的交易成本，以此獲得最大的收益。這種不合理的制度安排幾乎堵塞了一切利益表達(dá)渠道，所以有必要建立公正、合理的交易程序，使得雙方的交易成本盡量的趨于平衡，只有在這樣的情形下，才有可能實現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置。基于此，可以在決策制度、執(zhí)行制度、補償制度、救濟(jì)制度中實行聽證制度，加大程序制定過程中的公開性、透明性、合法性，取得社會的合理信賴。
3.制定公平合理的拆遷補償制度
目前的集體土地拆遷中，還未能實現(xiàn)國有土地與集體土地房屋征收與拆遷的同等補償，城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間的補償標(biāo)準(zhǔn)還存在著巨大的差異，而現(xiàn)行的法律法規(guī)對此尚無統(tǒng)一調(diào)整。對此，有必要對《土地管理法》進(jìn)行修改，對集體土地拆遷和補償進(jìn)行合理規(guī)范。但是，城鄉(xiāng)間區(qū)別大、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是我國現(xiàn)階段的現(xiàn)實國情，在制定集體土地房屋征收與拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)考慮到各個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和實際差異，在上述法律法規(guī)的規(guī)定范圍內(nèi)，授權(quán)省級人大或政府根據(jù)具體情況制定相關(guān)的法規(guī)規(guī)章，因地制宜的制定拆遷補償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)，但是，應(yīng)避免權(quán)力的層層下方，杜絕可能存在的濫用公權(quán)力。鑒于農(nóng)村土地不能直接通過市場實現(xiàn)交易流轉(zhuǎn)，不能采用國有土地的形式通過土地一級市場進(jìn)行招拍掛而實現(xiàn)出售，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地缺乏明確的市場價格以供參考，又進(jìn)一步的導(dǎo)致了集體土地在征收與房屋拆遷的補償標(biāo)準(zhǔn)普遍低于市場公允價值。為此，在拆遷補償款的議價過程中，可建立農(nóng)民與政府直接溝通、協(xié)商的對話機制，雙方在意思自治和公平公開的基礎(chǔ)上形確定補償價格，進(jìn)而在事實上實現(xiàn)補償價格的公平合理。但是農(nóng)民群體在拆遷中的處于弱勢地位，更無力對抗公權(quán)力以“公共利益”而推行的強制拆遷，所以此類對話機制的形成需要一定的制度保障。為實現(xiàn)拆遷中的平等對話，國家應(yīng)該在保障司法途徑通暢的同時，為拆遷方和被拆遷方創(chuàng)造平等對話的渠道，各自表達(dá)合理的訴求，避免矛盾的激化。
4.暢通救濟(jì)渠道
法經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為在諸多的強制拆遷案件悲劇中，被拆遷人在面對行政機關(guān)的野蠻執(zhí)法時，往往由于缺乏救濟(jì)渠道，而導(dǎo)致了悲劇事件的發(fā)生。這與我國行政體制、權(quán)力設(shè)置不完善有關(guān)，所以應(yīng)完善權(quán)力機制的設(shè)置，降低行政機關(guān)對司法機關(guān)的干涉，保障司法機關(guān)在處理拆遷案件時的獨立性與權(quán)威性，尤其是檢察機關(guān)應(yīng)履行檢察監(jiān)督責(zé)任。應(yīng)確立農(nóng)民個體作為被拆遷人獨立的訴訟法律地位，避免僅僅將集體經(jīng)濟(jì)組織作為協(xié)議一方，而在實際上剝奪個體農(nóng)民的訴訟權(quán)利。而在法院的立案部門，應(yīng)加強對此類案件的重視程度，不得無端的拒絕立案；對相關(guān)的公共利益審查訴訟也應(yīng)重視。行政機關(guān)應(yīng)提升執(zhí)法中的法律意識，建立完全的信訪工作制度，保障農(nóng)民可通過信訪渠道實現(xiàn)自身利益的訴求。
5.明晰拆遷主體之間的地位關(guān)系
在拆遷行為中，政府、開發(fā)商和被拆遷人之間實力相差懸殊。政府運用行政權(quán)力制定和實施拆遷政策，一舉實行政治利益和經(jīng)濟(jì)利益的最大化。開發(fā)商則依據(jù)自身和政府聯(lián)盟的巨大優(yōu)勢，實現(xiàn)市場利潤的最大化。這樣的格局決定了被拆遷人處于絕對劣勢的不利地位，地位低下且信息劣勢明顯，始終受到政府和開發(fā)商的制約，合法權(quán)益處于毫無保障的狀態(tài)。為了防止拆遷糾紛的頻繁發(fā)生，平衡拆遷主體間的地位關(guān)系，關(guān)鍵要使得政府的決策公平公正。實現(xiàn)帕累托最有的基本保障在于競爭充分、信息對稱。政府應(yīng)當(dāng)保證開發(fā)商和被拆遷方擁有同等程度的信息優(yōu)勢，避免信息不對稱、不同步的情況。同時政府也不便于直接參加房屋拆遷工作，為保證拆遷利益的公平分配，可以采用宏觀調(diào)控的手段對集體土地拆遷行為進(jìn)行監(jiān)督和管理。
6.改革集體土地產(chǎn)權(quán)制度
制度是為約束在謀求財富或是本人效用最大化個人行為而制定的一組規(guī)章、依循程序和倫理道德準(zhǔn)則[4]。制度為社會提供一種道德準(zhǔn)則，保障人際交往的安全可靠，避免個人主義給集體利益帶來損失，保障社會秩序的有序進(jìn)行。一項良好的社會制度可以減少交易雙方的交易成本，實現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置，達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的雙重統(tǒng)一。而土地產(chǎn)權(quán)不僅可以規(guī)范市場交易行為，還可以促進(jìn)拆遷工作的順利完成。因此，理清土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是一件刻不容緩的重要工作，明確土地權(quán)力主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任、規(guī)范市場秩序，保障拆遷主體平等，合理有效的配置土地資源。理清土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是規(guī)范、清晰各個土地主體之間的權(quán)利的全能以及相互之間的機構(gòu)關(guān)系，尤其要理順拆遷時土地所有權(quán)、使用權(quán)和房屋所有權(quán)之前的權(quán)能轉(zhuǎn)讓順利，保障土地的合理流轉(zhuǎn)。嚴(yán)格界定土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系極其重要的。拆遷中的糾紛矛盾多集中于拆遷主體之間利益分配方面，只有當(dāng)拆遷主體的法律地位趨于平等之時，他們的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也是均衡對稱的，這樣的博弈才是有現(xiàn)實意義的，不會因主體地位的不平等導(dǎo)致利益分配的不公平，進(jìn)而導(dǎo)致支付巨大的社會成本。完善土地產(chǎn)權(quán)制度讓拆遷主體的地位平等合理，使拆遷工作在法律、經(jīng)濟(jì)方面有牢固的保障，促進(jìn)拆遷工作的有序進(jìn)行。
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作者:劉丁 單位:華東政法大學(xué)