質(zhì)檢信息化績效管理論文

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1開展質(zhì)檢信息化績效管理體系研究的必要性和意義

國家質(zhì)檢總局成立十幾年來，全系統(tǒng)的信息化建設、應用和管理水平有了長足進步，信息化進入到深入應用階段，信息化投入效益、應用效率和運行效果已經(jīng)直接或間接影響著質(zhì)檢系統(tǒng)工作效率和政府職能實現(xiàn)。質(zhì)檢系統(tǒng)實施以質(zhì)取勝戰(zhàn)略，加強產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管，嚴把出入境檢驗檢疫關，無不需要信息化給予強有力的支持，信息化已成為質(zhì)檢系統(tǒng)履職的重要組成部份。當前，信息化工作有三個急需解決的問題：①各單位、各部門信息化投入的積極性，催生了信息化建設的分散和無序、多頭和重復，產(chǎn)生了發(fā)展不平衡和步調(diào)不一致，信息化主管部門缺乏有效抓手；②質(zhì)檢系統(tǒng)信息化進入到深入應用階段，各層級人員對信息化及其效益認識有差異，對信息化投入與產(chǎn)出心存疑慮，對應用的推進缺乏動力，困難重重，信息化工作缺乏有力推手；③新形勢下，應急處置、運行維護、網(wǎng)絡與信息安全對信息化工作提出了更高要求，確保質(zhì)檢業(yè)務正常開展需要更有力的幫手。開展質(zhì)檢系統(tǒng)信息化績效管理體系研究的具體目的在于：①反映質(zhì)檢信息化發(fā)展現(xiàn)狀；②檢查質(zhì)檢信息化發(fā)展水平；③發(fā)現(xiàn)質(zhì)檢信息化發(fā)展特色；④建立質(zhì)檢信息化動力機制；⑤引領質(zhì)檢信息化發(fā)展方向。世界銀行首席信息專家羅伯特•舒瓦爾曾估算，發(fā)展中國家的電子政務項目大約有35%完全失敗，50%部分失敗，只有15%的項目取得成功。近年來，我國電子政務建設累計已經(jīng)投入了大量資金，非常有必要開展績效評估。質(zhì)檢信息化績效評估屬于電子政務信息化績效評估的組成部分，目前建立健全質(zhì)檢系統(tǒng)信息化績效管理體系顯得尤其重要，構(gòu)建質(zhì)檢系統(tǒng)信息化績效管理體系已經(jīng)成為管理信息化的重要組成部份，將為建立質(zhì)檢信息化管理長效機制奠定基礎，確立信息化部門在質(zhì)檢系統(tǒng)的戰(zhàn)略地位。

2信息化績效評估相關理論方法介紹

信息化績效評估要取得成功，方法的選擇至關重要，合適的方法是取得績效評價成功的關鍵。在電子政務信息化績效評價方面，無論國外還是國內(nèi)都處于嘗試探索階段。電子政務信息化績效評價是一項比較困難的工作，一方面由于電子政務信息化不僅是一個動態(tài)的發(fā)展過程，而且屬于多投入多產(chǎn)出，它的產(chǎn)出不易用量化指標來衡量，定性指標往往又存在主觀性，不利于客觀評價；另一方面在這一領域至今尚未有成熟的理論指導和合適的測量辦法、測量工具。由于理論基礎、思想認識、制約條件和發(fā)展階段等多方面因素，當前，我國電子政務績效評估實踐中存在一些片面的認識和做法，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：①重電子績效、輕政務績效，多數(shù)部門和地方還都是以評估“電子”為主，評估指標多是技術(shù)性指標，很少真正對“政務”方面進行評估；②評估方法不完善，可能對電子政務發(fā)展本身產(chǎn)生誤導；③電子政務績效管理工作體系建設跟不上發(fā)展的需要，績效管理的戰(zhàn)略性作用不能充分發(fā)揮。目前國內(nèi)外比較有代表性的幾個相關成果包括：

（1）美國基于聯(lián)邦實體架構(gòu)模型的評價體系基于聯(lián)邦實體架構(gòu)（FederalEnterpriseArchitecture，以下簡稱FEA）績效參考模型是2002年由美國政府主管電子政務工作的主要機構(gòu)聯(lián)合開發(fā)，它具有應用目標的完整性、模型結(jié)構(gòu)的邏輯性和實際使用的靈活性。該模型為電子政務績效評估提供了一個指導性的規(guī)范框架，要求實際管理者在這個框架指導下充分發(fā)揮自己的專業(yè)判斷能力進行實際操作。該評價體系設計思想最大的特色在于應用目標的完整性、體系結(jié)構(gòu)的邏輯性和實際使用的靈活性。但是，當從實用性角度再次審視這個體系的時候，卻不得不面對這樣一個事實：對于我國所要建設的電子政務系統(tǒng)績效評價體系而言，美國的體系基本上只是一個理論參考，而不可能成為實際應用的工具。原因在于美國政府構(gòu)建這套體系的出發(fā)點是為工作人員提供一個指導性的規(guī)范框架，要求實際管理者在這個框架的指導下，充分發(fā)揮自己的專業(yè)判斷能力進行實際操作，這與我國目前的現(xiàn)狀和需求不一樣。

（2）印度基于電子政務評估框架的評價體系印度基于電子政務評估框架的評價體系（E-GovernanceAssessmentFramework，以下簡稱EAF）特點是評估過程嚴格、評估內(nèi)容具體和操作方法易用。與美國電子政務系統(tǒng)績效評價體系的指導性和靈活性不同，印度EAF特別突出了其嚴格性和易用性，它在指標體系的完備度和評價方法的可操作性以及對預算決策的指導作用等方面均有良好的表現(xiàn)，而在問題的推理以及改進建議機制方面則沒有提供支持。其主要原因在于印度政府將EAF的設計目標明確地定位在輔助相關管理部門進行投資決策上，并未打算將其擴展到電子政務建設使用部門的管理改進方面。

（3）COBIT企業(yè)IT治理與管理框架COBIT（ControlObjectivesforInformationandrelatedTechnology，簡稱COBIT）企業(yè)IT治理與管理框架：COBIT1996年由美國IT治理研究所開發(fā)，它是面向應用，具有通用性、一般性，不能提供針對某一具體行業(yè)或具體需求問題的績效評估方案。由于COBIT是一個通用性框架，沒有針對電子政務進行特別的設計，所以其很多指標的表述與內(nèi)涵都是面向經(jīng)濟效益等方面，而與電子政務的整體要求存在一定差異。因此，盡管COBIT的指標非常全面，但對于中國電子政務系統(tǒng)績效評價而言，也只能作為建立指標體系的參照和補充。

（4）ITGov三位一體評估模型2003年中國IT治理研究中心開發(fā)了ITGov三位一體信息化績效評估模型體系，分別從戰(zhàn)略層面、管控層面、項目層面對信息化過程的績效進行評估，從而形成一套綜合完整的績效管理評估模型體系。在應用時可以結(jié)合信息化的具體實施策略，單獨運用某一種評估體系，或者綜合運用。由于應用背景與整體目標的差異，上述體系雖然都在各自的應用范圍內(nèi)得到了較好效果，但仍然無法滿足質(zhì)檢信息化績效評估工作的實際需要。質(zhì)檢系統(tǒng)應該立足于實際情況，參考這些體系中先進的理論和思想，建立適合自己的評價體系。

3質(zhì)檢信息化績效評估的基本思路與方法

（1）明確評估目標評估首先必須要有明確的目的，但評估本身不是目的，評估的最終目標是為了決策。對質(zhì)檢信息化績效評估來說，最主要的目的是為了輔助領導決策，評價質(zhì)檢系統(tǒng)信息化建設投資水平，引領質(zhì)檢系統(tǒng)信息化發(fā)展方向。

（2）定性和定量評估相結(jié)合[7]以前信息化評估通常以定量指標為主，而且主要采用財務指標定量分析，通常采用投資回收期、投資收益率、凈現(xiàn)值等方法衡量信息系統(tǒng)應用的效果。當信息系統(tǒng)投資的目的是改善操作效率時，傳統(tǒng)的評估技術(shù)還可用，因為這種投資主要用于產(chǎn)生有形收益，并給予直接的項目成本。這種操作層的信息系統(tǒng)部署傳統(tǒng)上被用于實現(xiàn)效率上的收益。然而，當管理者意識到IT更廣泛的戰(zhàn)略收益，這種方法就凸現(xiàn)出其局限性：財務數(shù)據(jù)是歷史性的靜態(tài)數(shù)據(jù)，反映的是結(jié)果，具有靜止、單一和被動反應的特點。完全采用財務指標定量評估，是一種短期業(yè)績的計量。如果對組織信息化評估完全建立在這種定量分析的基礎上，就會助長組織經(jīng)營者的急功近利思想和短期投資行為。由于IT績效的滯后性和無形性，其所帶來的組織文化改善等許多內(nèi)容很難量化，或者量化分析不準確。對于考察這些行為來講，以財務指標為主的傳統(tǒng)定量分析方法就顯得捉襟見肘。而如果完全采用非財務指標進行定性分析，也存在著明顯缺陷：與財務指標相比，定性指標設計時往往缺乏一個完整的理論框架。由于非財務指標涉及到各個不同部門或者環(huán)節(jié)，指標之間很難避免相互矛盾。綜上可以看出，如果在評估時僅關注財務指標，則容易造成組織的短期行為，影響組織的長遠發(fā)展；而過分關注非財務指標，則會由于難以準確描述和操作而導致組織IT行為失控。在IT環(huán)境下，將定性與定量分析有機結(jié)合是一種最優(yōu)的選擇。

（3）以全過程為評估范圍多數(shù)評估活動的驅(qū)動力都是傳統(tǒng)的系統(tǒng)開發(fā)生命周期，并分為事前評估、事中評估、事后評估等幾個階段。盡管多數(shù)組織認為評估的目的是改善系統(tǒng)開發(fā)的過程與已開發(fā)的系統(tǒng)，但實際上評估的實質(zhì)已經(jīng)成為結(jié)束項目而不是項目改進，尤其是實施后評估。目前對項目的評估一旦在信息系統(tǒng)啟動后就很少能夠引起關注，事實上根本就沒有執(zhí)行持續(xù)的評估。對組織而言，信息系統(tǒng)是一項效益驅(qū)動的投資，故規(guī)劃階段是否適度、開發(fā)質(zhì)量是否能夠保證，系統(tǒng)建成后運行效果是否達到預期目標，這些均會對業(yè)務績效產(chǎn)生十分關鍵的影響。因此，IT績效評估應該是涵蓋整個生命周期的持續(xù)性評估，而不只是判斷開始如何投資或者只是實施后的評估。評估不是一次性快照，而是多階段活動，貫穿項目開發(fā)與運行的整個過程?？冃гu估只是在有規(guī)劃目標和期望結(jié)果的環(huán)境中才更加重要，因此需要有明確的規(guī)劃和所期望的結(jié)果來實現(xiàn)績效的改善。

（4）注重動態(tài)評估與管理信息系統(tǒng)績效評估是一個動態(tài)、復雜的過程，評估的環(huán)境、內(nèi)容和過程之間的交互是多方面的。傳統(tǒng)的評估通常都為靜態(tài)，在穩(wěn)定環(huán)境下，這種評估主要關注如何有效率地使用資源并達到預先設定的目標，而不是更廣泛的組織變更；傳統(tǒng)的實施后評估是一次性地考察信息系統(tǒng)部門交付的產(chǎn)品是否適合。然而，信息系統(tǒng)建立后其運行的環(huán)境是動態(tài)不斷變化的，具有不確定性，這就要求評估必須考慮環(huán)境變更時的動態(tài)性，信息系統(tǒng)績效評價體系必須根據(jù)具體情況不斷優(yōu)化調(diào)整。

（5）參考成熟的標準體系第3部分介紹了現(xiàn)今國內(nèi)外已經(jīng)建立的一些相關標準以及最佳實踐，這些通常是在實踐基礎上總結(jié)出來的框架體系，用其作為參考性評估體系使得評估更有依據(jù)，有助于增強可信性。然而在選擇和運用這些參考體系框架時，需要認識到下列兩點：①信息化評估參考體系關注的焦點，在評估的具體運用時通常各有側(cè)重。在選擇框架時，需要根據(jù)組織的目標進行設定，綜合權(quán)衡各個評估框架的優(yōu)勢和劣勢，然后將不同框架的目標進行整合來實現(xiàn)組織的需要。②框架并不能代表評估，它只是參考性的指南，通常只是告訴你最好應該從哪些方面進行評估，而沒有告訴你如何去評估，因此，還需要根據(jù)具體情況設定評估體系。對質(zhì)檢信息化績效評估來說，既要考慮參照成熟的電子政務績效評價模型，又要考慮到質(zhì)檢行業(yè)的特點與實際，建立適合自身的信息化績效評估標準體系。

（6）分析評估環(huán)境因素信息系統(tǒng)評估過程與內(nèi)容相互交織，并與引入新系統(tǒng)后而導致的組織變化環(huán)境密切相關，評估環(huán)境與組織所處的多級系統(tǒng)和結(jié)構(gòu)也密切相關。影響信息化績效評估的因素有很多，包括：組織環(huán)境等是否支持信息化績效管理；信息化應用對于組織的重要性；信息技術(shù)在組織中應用的廣泛程度；信息化活動的分散與集中性；資源（技能、工具）的支持程度；組織高層領導是否參與使用信息化績效的有關信息；組織的健康性。這些因素直接或間接影響信息化績效評估的復雜程度、績效評估的實施效果以及績效評估的范圍和力度。研究影響信息化評估的環(huán)境因素，可以實現(xiàn)以下目標：①了解評估主體、評估準則、評估方式、時間框架以及所用的技術(shù)與工具等，了解評估利益相關者的主觀影響等。②針對影響因素，可以盡量改善評估的環(huán)境，創(chuàng)建和諧的信息系統(tǒng)運行環(huán)境，從而達到改善信息系統(tǒng)績效的目的。③對不同組織的信息系統(tǒng)進行評估比較時，需要考慮到各自環(huán)境因素的影響度，這樣有利于分析結(jié)果的真實性。

4質(zhì)檢信息化績效評價指標體系介紹

完整的質(zhì)檢信息化績效評價包括評價參與者、評價約束條件、評價指標體系、評價數(shù)據(jù)采集方法、評價模型與評價方法及評價基準等多方面內(nèi)容，質(zhì)檢信息化績效評價指標體系的構(gòu)建是質(zhì)檢信息化績效評價中的核心問題。本項目開展了質(zhì)檢信息化績效評價機制的研究，擬在充分參考國內(nèi)外有關研究成果的基礎上，從質(zhì)檢信息化績效相關的若干評價層面出發(fā)，建立質(zhì)檢信息化績效評價指標體系。

4.1質(zhì)檢信息績效評價指標體系的形成原則

通過對質(zhì)檢信息化內(nèi)容的分析，抽取得到質(zhì)檢信息化績效評價的對象和層次關系作為指標體系的一級指標；通過對質(zhì)檢信息化績效內(nèi)涵的分析，得出質(zhì)檢信息化績效評價的二、三級指標，進而構(gòu)成質(zhì)檢信息化績效評價指標體系。質(zhì)檢信息化的評價對象包括信息化領導力、信息化基礎建設、信息化應用與效果、IT服務管理與IT治理、信息安全建設與管理、信息化人力資源等6個組成要素。從要素間的相互支撐關系上看，這6個要素構(gòu)成了評價指標體系的一級指標；考慮到指標體系的可操作性，需要對這6個要素進行進一步分解，分解的結(jié)果即為指標體系的二級指標。為了實施評價，還需對質(zhì)檢信息化績效評價的內(nèi)涵與外延進行分析，即分析從哪些角度進行質(zhì)檢信息化績效評價，對評價角度的分解即構(gòu)成了三級指標。對于每個指標項，還需要設置觀測點，說明各指標需要采集的數(shù)據(jù)項。

4.2質(zhì)檢信息化績效評價體系的主要內(nèi)容

質(zhì)檢信息化績效評價指標體系主要內(nèi)容由三個文本組成：質(zhì)檢系統(tǒng)信息化績效考核辦法、質(zhì)檢系統(tǒng)信息化績效考核指標和質(zhì)檢系統(tǒng)信息化績效考核細則。

（1）質(zhì)檢系統(tǒng)信息化績效考核辦法根據(jù)項目研究的安排，首先制定了《全國質(zhì)檢信息化水平評估管理辦法》（試行）作為質(zhì)檢信息化績效管理體系的考核辦法。制定該管理辦法的主要目的是：進一步加強全國質(zhì)檢信息化工作，科學評價全系統(tǒng)各單位信息化發(fā)展水平，加快實現(xiàn)監(jiān)管方式和管理手段的創(chuàng)新，全面提升全系統(tǒng)質(zhì)量監(jiān)管成效，引導信息化事業(yè)科學、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。該管理辦法共有六章、二十七條，在第一章總則中，主要對信息化水平評估指標體系的評估依據(jù)、評估方法、評估程序做出了明確規(guī)定；在第二章組織中，主要對信息化水平評估工作的領導機構(gòu)、組織協(xié)調(diào)部門、評估實施工作做出了統(tǒng)一規(guī)定；在第三章指標體系編制與中，主要對信息化水平評估指標的制定、修改、以及評估指標體系的主要內(nèi)容和指標權(quán)重做出了相關規(guī)定；在第四章自評中，對自評工作做出了具體規(guī)定；在第五章復評中，對復評工作做出了具體規(guī)定。

（2）質(zhì)檢系統(tǒng)信息化績效考核指標根據(jù)《全國質(zhì)檢信息化水平評估管理辦法》的規(guī)定，本項目制定了《質(zhì)檢系統(tǒng)信息化績效考核指標》作為質(zhì)檢信息化績效管理體系的考核指標，共分三級，分別設有權(quán)重項。一級指標有六大項，分別是：信息化領導力、信息化基礎建設、信息化應用與效果、IT治理與IT服務管理、信息安全建設與管理、信息化人力資源；二級指標共有23項，三級指標共有68項。以上所有指標項對應有衡量標準項。

（3）質(zhì)檢系統(tǒng)信息化績效考核細則為進一步細化和量化考核指標，使《質(zhì)檢系統(tǒng)信息化績效考核指標》具有實用性和可操作性，本項目還制定了與考核指標配套的《質(zhì)檢系統(tǒng)信息化績效考核細則》作為評分細則。評分細則對《質(zhì)檢系統(tǒng)信息化績效考核指標》中所有指標項都制定了明確的評分規(guī)定，主要設有結(jié)果項和評分項，并制定了具體的檔次和分值。在考核時可根據(jù)評分細則對每一項考核指標進行量化評分。

4.3質(zhì)檢信息績效評價指標體系示例

完整的指標體系篇幅較長，本文只截取一級指標“信息化應用與效果”部分的內(nèi)容。

5總結(jié)與展望

質(zhì)檢信息化績效評價是質(zhì)檢系統(tǒng)信息化發(fā)展到一定階段后必需開展的工作，開展績效評價有利于為質(zhì)檢信息化的有序發(fā)展建立正確的導向。質(zhì)檢信息化績效評價各方面的研究都剛剛起步，雖然國內(nèi)外有一些經(jīng)驗可以借鑒，但需要結(jié)合質(zhì)檢系統(tǒng)的實際情況進行探索。本文通過對信息化績效評估相關理論方法的的深入剖析、對質(zhì)檢信息化績效評估的基本思路進行了深入探討，最后引入并介紹了質(zhì)檢信息化績效評價指標體系。同時還需看到，質(zhì)檢信息化績效評價是一項復雜的系統(tǒng)工程，建立評價指標體系僅僅是其中的一項內(nèi)容，后續(xù)還需開始數(shù)據(jù)采集方法設計與實現(xiàn)、評價模型與評價方法設計等在內(nèi)的研究與實踐工作，才能真正將質(zhì)檢信息化績效評價開展起來，這需要質(zhì)檢信息化戰(zhàn)線上全體同仁的共同努力。對質(zhì)檢信息化進行科學、可行的績效評價，是質(zhì)檢信息化持續(xù)有序發(fā)展的必由之路，必將在中國質(zhì)檢信息化的發(fā)展歷程中發(fā)揮重要作用。

作者：沈國海 胡錦文 單位：安徽出入境檢驗檢疫局