水環(huán)境治理PPP項目的困境研究
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摘要：近年水環(huán)境治理ppp項目在我國得到了快速發(fā)展，取得了良好成效，但在角色認知、考核指標、利益回報、規(guī)范性合同等方面還存在著一些發(fā)展困境。為破解這些困境，提出加大宣傳培訓力度、科學設置績效考核指標、健全利益回報機制、規(guī)范合同文本和成立技術專家組等對策建議。
關鍵詞：水環(huán)境治理；PPP項目；困境；對策
PPP（Public-Private-Partnership）即“公私合作”是20世紀90年代開始在英國興起并迅速在西方國家推廣的一種公共產品供給模式。目前，國際上PPP的運用范圍幾乎已拓展到所有領域。2013年我國正式將PPP作為推進公共產品和服務改革的目標模式，并在全國范圍內廣泛推行。在當前我國經濟處于新常態(tài)、財政緊運行的狀況下，運用PPP模式提供公共服務也將是今后一段時期的常態(tài)。引入PPP模式治理水環(huán)境，不但可以為需求大量資金的水環(huán)境治理提供較好的資金保障，而且可以充分發(fā)揮政府和社會資本的各自優(yōu)勢，進而降低項目的整體風險，提高水環(huán)境公共產品與服務供給質量，實現(xiàn)政府、企業(yè)和公眾的三方共贏。這對于有效解決我國水環(huán)境治理問題、優(yōu)化生態(tài)和人居環(huán)境以及提升可持續(xù)發(fā)展能力等均具有重要意義。
一、我國水環(huán)境治理
PPP項目的發(fā)展現(xiàn)狀2015年4月，國務院的《水污染防治行動計劃》（國發(fā)〔2015〕17號）（以下簡稱“水十條”）和財政部、環(huán)境保護部聯(lián)合出臺的《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》（財建〔2015〕90號）兩個文件，對運用PPP模式解決水環(huán)境綜合整治問題提出了明確的要求和操作規(guī)范。國家《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》明確指出，要加大對政府與社會資本合作治理環(huán)境污染的支持力度。在國家政策的大力支持下，我國的水環(huán)境治理PPP項目得到了大力發(fā)展，呈現(xiàn)出了以下較為明顯的特點。1.項目數(shù)量多在“水十條”出臺的2015年，就完成了195個水環(huán)境治理PPP項目的申請工作。據(jù)財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至2016年年底，全國入庫PPP項目共計11260個，其中環(huán)保類項目2334個，占全部入庫項目總數(shù)的20.7%。在環(huán)保類PPP項目中，涉水項目就超過了80%。2.市場前景好依據(jù)投資單價和工程任務量初步估算，預計完成“水十條”的全社會投資大概是4.6萬億元。據(jù)2017年中國水網公布的《水環(huán)境綜合治理深度研究報告》顯示，當前我國77%的水環(huán)境治理PPP項目仍處于執(zhí)行前階段，即在2017—2020年會有大批量的水環(huán)境治理PPP項目落地，市場投資前景廣闊。據(jù)業(yè)內人士表示，2017年水環(huán)境治理PPP項目釋放的市場空間就高達萬億元。3.項目規(guī)模大對傳統(tǒng)的市政項目而言，如果單個項目達到10億元，即可稱得上大項目。而在PPP時代，單體項目規(guī)模普遍較大。據(jù)財政部PPP中心統(tǒng)計資料顯示，水環(huán)境治理PPP項目30億元以上規(guī)模的占到總項目數(shù)的35%。有的單體項目規(guī)模甚至超過了百億元，如北京市通州區(qū)一個水環(huán)境治理PPP項目金額高達233.5億元。
二、我國水環(huán)境治理
PPP項目面臨的困境由于PPP模式在我國還處于起步階段，其主要應用領域多集中于基礎設施建設領域，對于水環(huán)境治理方面的應用仍在摸索之中，在角色認知、績效考核指標、利益回報、規(guī)范性合同等方面還面臨著一些困境，成為制約當前水環(huán)境治理PPP項目發(fā)展的瓶頸。具體表現(xiàn)在以下幾個方面。1.角色認識不到位當前一些政府部門與社會資本對于自身在PPP項目中的角色定位還缺乏明確的認識。有的基層政府簡單地認為，通過PPP形式把水環(huán)境治理項目委托給專業(yè)公司來做，而自身只要做好項目驗收工作就足夠了。事實上，政府和社會資本合作，“主動權”更多的在于政府。因為政府不僅應積極參與項目的管理，及時了解項目實施過程中存在的問題，并為解決問題創(chuàng)造良好的條件，同時還要做好監(jiān)管工作，如監(jiān)督水環(huán)境治理的公益性目標不受損害。若政府不深入到項目的實際工作中，則難以做好這兩方面工作。有的企業(yè)認為，公司已拿到項目，自身又有技術、懂市場，自己干就可以了，不需要政府的干預。但由于水環(huán)境治理是一項系統(tǒng)工程，涉及的利益相關方較多，如果沒有政府的大力支持，僅僅依靠企業(yè)的力量，有些工作難以協(xié)調和推進。PPP項目的本質是合作，是政府與社會資本形成利益共享、風險共擔的聯(lián)合體，共同參與項目管理。這有別于傳統(tǒng)融資模式下政府主導的項目管理模式。只有政府和社會資本正確認識自身在PPP項目中的角色定位，才能更好地發(fā)揮各自應有的作用，做好各自應做好的事情，進而實現(xiàn)PPP項目的多方共贏。2.績效考核指標難設置水環(huán)境治理PPP項目治理的內容較多，程序復雜，周期較長，有的甚至長達二三十年。在如此長周期內，會經過不同的治理階段，而不同的治理階段又有不同的績效考核指標。因此，項目初期設定的目標可能難以準確體現(xiàn)項目全生命周期的質量要求。同時一個流域的水質不僅受到該流域自身的因素影響，同時也會受到上游及流域外環(huán)境的影響。總之，一個水環(huán)境治理PPP項目面臨著較多的無法控制的流域內外因素影響。PPP項目建設完成后，要應用哪些指標來衡量項目達到治理標準，項目運營過程中要應用哪些指標來衡量運營情況，上述階段各指標所占的權重是多少等等，都需要進行明確。因此，科學地設置水環(huán)境治理PPP項目績效考核指標是一個亟須解決的問題。3.利益回報機制難建立水環(huán)境治理的標準越高、效果越好，通常需要的治理成本也就越高。而社會資本逐利的本性，可能會使其在水環(huán)境治理過程中盡可能地減少投入，降低治理效果。因此，建立以依效付費為核心的利益回報機制就顯得特別重要。由于績效考核指標的難設置，就造成了難以建立科學的依效付費機制。同時，項目治理的性質也不盡相同，有經營性的、準經營性的，還有非經營性的。經營性項目收費來源明確，收費標準好確定，利益回報機制相對好建立，也容易受到社會資本的關注。準經營性和非經營性項目，或者投入多而收益少，或者只有投入而沒有收益，利益回報機制不好建立。而水環(huán)境治理PPP項目投資巨大，投資回收期長，未來存在較多不確定性，如果沒有穩(wěn)定的利益回報機制，社會資本參與治理的積極性必然受到影響。4.缺少規(guī)范的合同文本由于PPP在我國發(fā)展時間短，再加上一些基層政府相關人員認識不到位，難免在制訂PPP項目合同時感到茫然。對于單體水環(huán)境治理項目而言，其合同的制訂相對簡單。但綜合性水環(huán)境治理項目復雜，涉及專業(yè)技術問題較多，合同制訂較難。若相關人員對水環(huán)境治理不熟悉，難免考慮不夠周全，可能出現(xiàn)合同內容等不科學、不規(guī)范的問題，由此導致一些有實力、有意愿參與的優(yōu)秀企業(yè)不愿參與PPP合作。為了讓社會資本更好地了解水環(huán)境治理PPP項目的思路和技術路線，讓企業(yè)對自身的責權利有明確的認識和把握，提高企業(yè)參與治理的積極性，需要通過制訂水環(huán)境治理PPP項目合同的規(guī)范文本，以指導和規(guī)范政府部門更好地開展PPP相關工作。
三、對策建議
1.加大宣傳及培訓力度加強PPP的宣傳和培訓工作力度，對于增強社會對PPP的理解和共識、明確政府和社會資本的角色定位等有著積極的促進作用。一方面，應充分利用電視、報刊、網絡等多種形式，大力宣傳PPP的理念及政策，報道典型PPP示范項目的成功經驗，營造良好的社會氛圍。另一方面，應加強PPP知識和實踐技能的培訓。從PPP模式的理念、方法以及成功、失敗的案例入手，加大對政府分管負責人以及發(fā)改、財政、金融等相關職能部門負責人的培訓力度，通過全方位、多層次的培訓提升其PPP理論知識水平和實踐操作能力。2.科學設置績效考核指標科學合理的績效考核指標是吸引社會資本參與合作PPP項目，并使合作能夠持續(xù)發(fā)展的重要前提?？冃Э己酥笜说脑O置應注意以下問題：①技術上的可行性。如果以現(xiàn)有技術或未來可預見的技術進行水環(huán)境治理，達不到指標的要求，則設置的指標毫無意義。②經濟上的合理性。當技術上可行之后，就要考慮項目的投入產出情況，經濟上是否在政府財力可承受的范圍之內，同時又能讓社會資本明確看到潛在的收益。③公益性和營利性目標的兼顧。績效考核指標的設定既應考慮政府的公益性目標，也應關注社會資本的營利性目標，尋求兩者有效結合的平衡點。④水體的理化指標與人的感官感受的一致性。設置指標應考慮人的視覺、嗅覺等直觀體驗。比如對黑臭水體的治理，其最基本的指標應達到視覺上看不到黑色、嗅覺上聞不到臭味。否則，不管污染物的理化指標有多么明顯的改善，公眾也不認為治理是成功的。3.健全利益回報機制對于水環(huán)境治理PPP項目中的經營性項目，可采用使用者付費的模式，通過制定合理的收費標準來建立健全利益回報機制，吸引社會資本積極參與。對于準經營性項目，政府應給予補助，使社會資本能夠獲得合理的利潤。對于非經營性項目，只能采取政府購買服務的方式，使社會資本的投資獲得適當?shù)幕貓?。同時，為提高水環(huán)境綜合治理效果，可以采用“打包”的方式治理水環(huán)境，即把營利性項目、準經營性項目、非營利性項目整體打包成一個PPP項目進行治理。如將水環(huán)境治理與周邊土地的開發(fā)一起打包招標。只有水環(huán)境治理好了，周邊土地才具有更高的開發(fā)價值，社會資本自然會努力做好治理工作。另外，這種整體打包的模式還可有效降低政府的風險，發(fā)揮社會資本的優(yōu)勢，提高項目的整體效率。4.規(guī)范合同文本為保證水環(huán)境治理PPP項目順利進行，在政府和社會資本之間建立良好的合作規(guī)則，有必要規(guī)范水環(huán)境治理PPP項目合同文本。水環(huán)境治理PPP合同文本框架應包含項目基本情況、雙方的權利和義務及投資項目的權屬、投資金額、績效目標與考核等方面的內容。應重點闡述治理的操作思路，具體涉及哪些內容，對于重點核心內容應說明適合的情形及應注意的問題等等。通過建立規(guī)范的合同文本，指導和規(guī)范雙方的合作，促進水環(huán)境治理效果的提升。5.成立技術專家組鑒于水環(huán)境治理的復雜性，有些技術指標不僅政府部門有關人員難以清楚認識，專業(yè)治理公司相關人員也會遇到一定的困難。如生活污水，其治理標準非常明確，但明確其技術指標存在較大難度。在此情況下，可能造成政府不知如何判斷企業(yè)采用的技術是否可行，參與合作的企業(yè)也不知給項目定多少安全系數(shù)的情況———定多了，成本上升；定少了，怕治理不達標。因此，成立技術專家組作為第三方，為合作雙方提供技術咨詢、技術指標設置等方面的專業(yè)化服務具有重要的現(xiàn)實意義。
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作者:李敬鎖 辛德樹 單位:青島農業(yè)大學管理學院