水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目的困境研究

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摘要：近年水環(huán)境治理ppp項(xiàng)目在我國(guó)得到了快速發(fā)展，取得了良好成效，但在角色認(rèn)知、考核指標(biāo)、利益回報(bào)、規(guī)范性合同等方面還存在著一些發(fā)展困境。為破解這些困境，提出加大宣傳培訓(xùn)力度、科學(xué)設(shè)置績(jī)效考核指標(biāo)、健全利益回報(bào)機(jī)制、規(guī)范合同文本和成立技術(shù)專(zhuān)家組等對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：水環(huán)境治理；PPP項(xiàng)目；困境；對(duì)策

PPP（Public-Private-Partnership）即“公私合作”是20世紀(jì)90年代開(kāi)始在英國(guó)興起并迅速在西方國(guó)家推廣的一種公共產(chǎn)品供給模式。目前，國(guó)際上PPP的運(yùn)用范圍幾乎已拓展到所有領(lǐng)域。2013年我國(guó)正式將PPP作為推進(jìn)公共產(chǎn)品和服務(wù)改革的目標(biāo)模式，并在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛推行。在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)處于新常態(tài)、財(cái)政緊運(yùn)行的狀況下，運(yùn)用PPP模式提供公共服務(wù)也將是今后一段時(shí)期的常態(tài)。引入PPP模式治理水環(huán)境，不但可以為需求大量資金的水環(huán)境治理提供較好的資金保障，而且可以充分發(fā)揮政府和社會(huì)資本的各自?xún)?yōu)勢(shì)，進(jìn)而降低項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)，提高水環(huán)境公共產(chǎn)品與服務(wù)供給質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和公眾的三方共贏。這對(duì)于有效解決我國(guó)水環(huán)境治理問(wèn)題、優(yōu)化生態(tài)和人居環(huán)境以及提升可持續(xù)發(fā)展能力等均具有重要意義。

一、我國(guó)水環(huán)境治理

PPP項(xiàng)目的發(fā)展現(xiàn)狀2015年4月，國(guó)務(wù)院的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（國(guó)發(fā)〔2015〕17號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“水十條”）和財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)建〔2015〕90號(hào)）兩個(gè)文件，對(duì)運(yùn)用PPP模式解決水環(huán)境綜合整治問(wèn)題提出了明確的要求和操作規(guī)范。國(guó)家《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》明確指出，要加大對(duì)政府與社會(huì)資本合作治理環(huán)境污染的支持力度。在國(guó)家政策的大力支持下，我國(guó)的水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目得到了大力發(fā)展，呈現(xiàn)出了以下較為明顯的特點(diǎn)。1.項(xiàng)目數(shù)量多在“水十條”出臺(tái)的2015年，就完成了195個(gè)水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目的申請(qǐng)工作。據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至2016年年底，全國(guó)入庫(kù)PPP項(xiàng)目共計(jì)11260個(gè)，其中環(huán)保類(lèi)項(xiàng)目2334個(gè)，占全部入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)的20.7%。在環(huán)保類(lèi)PPP項(xiàng)目中，涉水項(xiàng)目就超過(guò)了80%。2.市場(chǎng)前景好依據(jù)投資單價(jià)和工程任務(wù)量初步估算，預(yù)計(jì)完成“水十條”的全社會(huì)投資大概是4.6萬(wàn)億元。據(jù)2017年中國(guó)水網(wǎng)公布的《水環(huán)境綜合治理深度研究報(bào)告》顯示，當(dāng)前我國(guó)77%的水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目仍處于執(zhí)行前階段，即在2017—2020年會(huì)有大批量的水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目落地，市場(chǎng)投資前景廣闊。據(jù)業(yè)內(nèi)人士表示，2017年水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目釋放的市場(chǎng)空間就高達(dá)萬(wàn)億元。3.項(xiàng)目規(guī)模大對(duì)傳統(tǒng)的市政項(xiàng)目而言，如果單個(gè)項(xiàng)目達(dá)到10億元，即可稱(chēng)得上大項(xiàng)目。而在PPP時(shí)代，單體項(xiàng)目規(guī)模普遍較大。據(jù)財(cái)政部PPP中心統(tǒng)計(jì)資料顯示，水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目30億元以上規(guī)模的占到總項(xiàng)目數(shù)的35%。有的單體項(xiàng)目規(guī)模甚至超過(guò)了百億元，如北京市通州區(qū)一個(gè)水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目金額高達(dá)233.5億元。

二、我國(guó)水環(huán)境治理

PPP項(xiàng)目面臨的困境由于PPP模式在我國(guó)還處于起步階段，其主要應(yīng)用領(lǐng)域多集中于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，對(duì)于水環(huán)境治理方面的應(yīng)用仍在摸索之中，在角色認(rèn)知、績(jī)效考核指標(biāo)、利益回報(bào)、規(guī)范性合同等方面還面臨著一些困境，成為制約當(dāng)前水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目發(fā)展的瓶頸。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。1.角色認(rèn)識(shí)不到位當(dāng)前一些政府部門(mén)與社會(huì)資本對(duì)于自身在PPP項(xiàng)目中的角色定位還缺乏明確的認(rèn)識(shí)。有的基層政府簡(jiǎn)單地認(rèn)為，通過(guò)PPP形式把水環(huán)境治理項(xiàng)目委托給專(zhuān)業(yè)公司來(lái)做，而自身只要做好項(xiàng)目驗(yàn)收工作就足夠了。事實(shí)上，政府和社會(huì)資本合作，“主動(dòng)權(quán)”更多的在于政府。因?yàn)檎粌H應(yīng)積極參與項(xiàng)目的管理，及時(shí)了解項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，并為解決問(wèn)題創(chuàng)造良好的條件，同時(shí)還要做好監(jiān)管工作，如監(jiān)督水環(huán)境治理的公益性目標(biāo)不受損害。若政府不深入到項(xiàng)目的實(shí)際工作中，則難以做好這兩方面工作。有的企業(yè)認(rèn)為，公司已拿到項(xiàng)目，自身又有技術(shù)、懂市場(chǎng)，自己干就可以了，不需要政府的干預(yù)。但由于水環(huán)境治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及的利益相關(guān)方較多，如果沒(méi)有政府的大力支持，僅僅依靠企業(yè)的力量，有些工作難以協(xié)調(diào)和推進(jìn)。PPP項(xiàng)目的本質(zhì)是合作，是政府與社會(huì)資本形成利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的聯(lián)合體，共同參與項(xiàng)目管理。這有別于傳統(tǒng)融資模式下政府主導(dǎo)的項(xiàng)目管理模式。只有政府和社會(huì)資本正確認(rèn)識(shí)自身在PPP項(xiàng)目中的角色定位，才能更好地發(fā)揮各自應(yīng)有的作用，做好各自應(yīng)做好的事情，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的多方共贏。2.績(jī)效考核指標(biāo)難設(shè)置水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目治理的內(nèi)容較多，程序復(fù)雜，周期較長(zhǎng)，有的甚至長(zhǎng)達(dá)二三十年。在如此長(zhǎng)周期內(nèi)，會(huì)經(jīng)過(guò)不同的治理階段，而不同的治理階段又有不同的績(jī)效考核指標(biāo)。因此，項(xiàng)目初期設(shè)定的目標(biāo)可能難以準(zhǔn)確體現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期的質(zhì)量要求。同時(shí)一個(gè)流域的水質(zhì)不僅受到該流域自身的因素影響，同時(shí)也會(huì)受到上游及流域外環(huán)境的影響?？傊粋€(gè)水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目面臨著較多的無(wú)法控制的流域內(nèi)外因素影響。PPP項(xiàng)目建設(shè)完成后，要應(yīng)用哪些指標(biāo)來(lái)衡量項(xiàng)目達(dá)到治理標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中要應(yīng)用哪些指標(biāo)來(lái)衡量運(yùn)營(yíng)情況，上述階段各指標(biāo)所占的權(quán)重是多少等等，都需要進(jìn)行明確。因此，科學(xué)地設(shè)置水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目績(jī)效考核指標(biāo)是一個(gè)亟須解決的問(wèn)題。3.利益回報(bào)機(jī)制難建立水環(huán)境治理的標(biāo)準(zhǔn)越高、效果越好，通常需要的治理成本也就越高。而社會(huì)資本逐利的本性，可能會(huì)使其在水環(huán)境治理過(guò)程中盡可能地減少投入，降低治理效果。因此，建立以依效付費(fèi)為核心的利益回報(bào)機(jī)制就顯得特別重要。由于績(jī)效考核指標(biāo)的難設(shè)置，就造成了難以建立科學(xué)的依效付費(fèi)機(jī)制。同時(shí)，項(xiàng)目治理的性質(zhì)也不盡相同，有經(jīng)營(yíng)性的、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性的，還有非經(jīng)營(yíng)性的。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收費(fèi)來(lái)源明確，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)好確定，利益回報(bào)機(jī)制相對(duì)好建立，也容易受到社會(huì)資本的關(guān)注。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，或者投入多而收益少，或者只有投入而沒(méi)有收益，利益回報(bào)機(jī)制不好建立。而水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目投資巨大，投資回收期長(zhǎng)，未來(lái)存在較多不確定性，如果沒(méi)有穩(wěn)定的利益回報(bào)機(jī)制，社會(huì)資本參與治理的積極性必然受到影響。4.缺少規(guī)范的合同文本由于PPP在我國(guó)發(fā)展時(shí)間短，再加上一些基層政府相關(guān)人員認(rèn)識(shí)不到位，難免在制訂PPP項(xiàng)目合同時(shí)感到茫然。對(duì)于單體水環(huán)境治理項(xiàng)目而言，其合同的制訂相對(duì)簡(jiǎn)單。但綜合性水環(huán)境治理項(xiàng)目復(fù)雜，涉及專(zhuān)業(yè)技術(shù)問(wèn)題較多，合同制訂較難。若相關(guān)人員對(duì)水環(huán)境治理不熟悉，難免考慮不夠周全，可能出現(xiàn)合同內(nèi)容等不科學(xué)、不規(guī)范的問(wèn)題，由此導(dǎo)致一些有實(shí)力、有意愿參與的優(yōu)秀企業(yè)不愿參與PPP合作。為了讓社會(huì)資本更好地了解水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目的思路和技術(shù)路線，讓企業(yè)對(duì)自身的責(zé)權(quán)利有明確的認(rèn)識(shí)和把握，提高企業(yè)參與治理的積極性，需要通過(guò)制訂水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目合同的規(guī)范文本，以指導(dǎo)和規(guī)范政府部門(mén)更好地開(kāi)展PPP相關(guān)工作。

三、對(duì)策建議

1.加大宣傳及培訓(xùn)力度加強(qiáng)PPP的宣傳和培訓(xùn)工作力度，對(duì)于增強(qiáng)社會(huì)對(duì)PPP的理解和共識(shí)、明確政府和社會(huì)資本的角色定位等有著積極的促進(jìn)作用。一方面，應(yīng)充分利用電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等多種形式，大力宣傳PPP的理念及政策，報(bào)道典型PPP示范項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)，營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)PPP知識(shí)和實(shí)踐技能的培訓(xùn)。從PPP模式的理念、方法以及成功、失敗的案例入手，加大對(duì)政府分管負(fù)責(zé)人以及發(fā)改、財(cái)政、金融等相關(guān)職能部門(mén)負(fù)責(zé)人的培訓(xùn)力度，通過(guò)全方位、多層次的培訓(xùn)提升其PPP理論知識(shí)水平和實(shí)踐操作能力。2.科學(xué)設(shè)置績(jī)效考核指標(biāo)科學(xué)合理的績(jī)效考核指標(biāo)是吸引社會(huì)資本參與合作PPP項(xiàng)目，并使合作能夠持續(xù)發(fā)展的重要前提?？?jī)效考核指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)注意以下問(wèn)題：①技術(shù)上的可行性。如果以現(xiàn)有技術(shù)或未來(lái)可預(yù)見(jiàn)的技術(shù)進(jìn)行水環(huán)境治理，達(dá)不到指標(biāo)的要求，則設(shè)置的指標(biāo)毫無(wú)意義。②經(jīng)濟(jì)上的合理性。當(dāng)技術(shù)上可行之后，就要考慮項(xiàng)目的投入產(chǎn)出情況，經(jīng)濟(jì)上是否在政府財(cái)力可承受的范圍之內(nèi)，同時(shí)又能讓社會(huì)資本明確看到潛在的收益。③公益性和營(yíng)利性目標(biāo)的兼顧?？?jī)效考核指標(biāo)的設(shè)定既應(yīng)考慮政府的公益性目標(biāo)，也應(yīng)關(guān)注社會(huì)資本的營(yíng)利性目標(biāo)，尋求兩者有效結(jié)合的平衡點(diǎn)。④水體的理化指標(biāo)與人的感官感受的一致性。設(shè)置指標(biāo)應(yīng)考慮人的視覺(jué)、嗅覺(jué)等直觀體驗(yàn)。比如對(duì)黑臭水體的治理，其最基本的指標(biāo)應(yīng)達(dá)到視覺(jué)上看不到黑色、嗅覺(jué)上聞不到臭味。否則，不管污染物的理化指標(biāo)有多么明顯的改善，公眾也不認(rèn)為治理是成功的。3.健全利益回報(bào)機(jī)制對(duì)于水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目中的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可采用使用者付費(fèi)的模式，通過(guò)制定合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)建立健全利益回報(bào)機(jī)制，吸引社會(huì)資本積極參與。對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，政府應(yīng)給予補(bǔ)助，使社會(huì)資本能夠獲得合理的利潤(rùn)。對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，只能采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，使社會(huì)資本的投資獲得適當(dāng)?shù)幕貓?bào)。同時(shí)，為提高水環(huán)境綜合治理效果，可以采用“打包”的方式治理水環(huán)境，即把營(yíng)利性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、非營(yíng)利性項(xiàng)目整體打包成一個(gè)PPP項(xiàng)目進(jìn)行治理。如將水環(huán)境治理與周邊土地的開(kāi)發(fā)一起打包招標(biāo)。只有水環(huán)境治理好了，周邊土地才具有更高的開(kāi)發(fā)價(jià)值，社會(huì)資本自然會(huì)努力做好治理工作。另外，這種整體打包的模式還可有效降低政府的風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)，提高項(xiàng)目的整體效率。4.規(guī)范合同文本為保證水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目順利進(jìn)行，在政府和社會(huì)資本之間建立良好的合作規(guī)則，有必要規(guī)范水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目合同文本。水環(huán)境治理PPP合同文本框架應(yīng)包含項(xiàng)目基本情況、雙方的權(quán)利和義務(wù)及投資項(xiàng)目的權(quán)屬、投資金額、績(jī)效目標(biāo)與考核等方面的內(nèi)容。應(yīng)重點(diǎn)闡述治理的操作思路，具體涉及哪些內(nèi)容，對(duì)于重點(diǎn)核心內(nèi)容應(yīng)說(shuō)明適合的情形及應(yīng)注意的問(wèn)題等等。通過(guò)建立規(guī)范的合同文本，指導(dǎo)和規(guī)范雙方的合作，促進(jìn)水環(huán)境治理效果的提升。5.成立技術(shù)專(zhuān)家組鑒于水環(huán)境治理的復(fù)雜性，有些技術(shù)指標(biāo)不僅政府部門(mén)有關(guān)人員難以清楚認(rèn)識(shí)，專(zhuān)業(yè)治理公司相關(guān)人員也會(huì)遇到一定的困難。如生活污水，其治理標(biāo)準(zhǔn)非常明確，但明確其技術(shù)指標(biāo)存在較大難度。在此情況下，可能造成政府不知如何判斷企業(yè)采用的技術(shù)是否可行，參與合作的企業(yè)也不知給項(xiàng)目定多少安全系數(shù)的情況———定多了，成本上升；定少了，怕治理不達(dá)標(biāo)。因此，成立技術(shù)專(zhuān)家組作為第三方，為合作雙方提供技術(shù)咨詢(xún)、技術(shù)指標(biāo)設(shè)置等方面的專(zhuān)業(yè)化服務(wù)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

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作者:李敬鎖 辛德樹(shù) 單位:青島農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院