農(nóng)民工工傷保險政策執(zhí)行博弈分析

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本文以農(nóng)民工工傷保險政策執(zhí)行過程中存在的問題為研究對象，通過對農(nóng)民工工傷保險的參與主體——農(nóng)民工、企業(yè)、政府等群體之間的利益博弈進行分析，通過博弈理論，總結(jié)歸納出我國的工傷保險政策對于農(nóng)民工這一現(xiàn)階段特殊社會群體執(zhí)行失靈的現(xiàn)實情況并進行原因分析。最后，從利益整合的角度，對困擾我國農(nóng)民工工傷保險政策執(zhí)行過程中的頑疾提出相關(guān)對策建議，從而建立對于農(nóng)民工工傷風險保障的均衡補償機制。

一、農(nóng)民工自身短期利益與長期利益之間的博弈

大多數(shù)國家采用的是工傷保險雇主繳費的原則，即工傷保險是由雇主買單的保險。然而，雇主既可以以較高的商品價格讓消費者擔負這部分成本，又可以以低工資的形式轉(zhuǎn)嫁到勞動者身上，通過研究發(fā)現(xiàn)，雇主轉(zhuǎn)移工傷保險成本的方式主要是降低勞動者的薪酬水平。在我國，現(xiàn)階段農(nóng)民工仍是勞動力市場上較為弱勢的群體。在這種現(xiàn)狀下，農(nóng)民工要求雇主繳納工傷保險費，雇主會通過降低報酬等方式將這部分成本變相轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民工。在這種情況下，很多農(nóng)民工為了眼前的切實利益，心甘情愿地放棄了工傷保險，要求雇主將工傷保險費以現(xiàn)金報酬的方式直接支付給他們。農(nóng)民工是我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期的特殊概念，是從傳統(tǒng)農(nóng)民中分離出的時代產(chǎn)物，他們背井離鄉(xiāng)進城務(wù)工的根本動力是基于比較預(yù)期收入與眼前利益后做出的，他們對于工傷保險需求的強弱也是取決于眼前的現(xiàn)實利益和未來可能利益的博弈。農(nóng)民工“理性”的行為選擇導(dǎo)致了可能“不理性”的效應(yīng)，他們?yōu)榱搜矍暗慕?jīng)濟利益付出的代價是巨大的。因此，對于現(xiàn)階段收入水平不高的農(nóng)民工來說，其自身對于短期利益與長期利益關(guān)系的考量，將直接決定農(nóng)民工參保意愿的高低。政府作為工傷保險政策的發(fā)起人，采用何種政策設(shè)計及政策實施過程中的具體措施來提高農(nóng)民工工傷保險的參保意愿，對于擴大農(nóng)民工工傷保險的覆蓋面將發(fā)揮至關(guān)重要的作用。

二、政府監(jiān)管機構(gòu)與企業(yè)之間的博弈

我國對于工傷和職業(yè)病的監(jiān)管體制存在制度性障礙，制度的束縛導(dǎo)致監(jiān)管成本巨大?！堵殬I(yè)病防治法》規(guī)定由衛(wèi)生部門開展監(jiān)管工作，但現(xiàn)實條件下衛(wèi)生部門從人員和體制兩方面很難進入企業(yè)進行監(jiān)管。然而，2003年10月中編辦15號文件又將這一權(quán)力賦予了安檢總局，法律規(guī)定與文件規(guī)定相沖突，多頭管理勢必加大政府監(jiān)管機構(gòu)對于工傷和職業(yè)病開展監(jiān)督檢查工作的執(zhí)行成本，因職能交叉造成的責任推諉會使得政府對于農(nóng)民工工傷保險的監(jiān)管工作低效?！豆ｋU條例》規(guī)定，用人單位依照本條例規(guī)定應(yīng)當參加工傷保險而未參加的，由社會保險行政部門責令限期參加，補繳應(yīng)當繳納的工傷保險費，并自欠繳之日起，按日加收萬分之五的滯納金；逾期仍不繳納的，處欠繳數(shù)額1倍以上3倍以下的罰款。由此可見，在我國現(xiàn)實的農(nóng)民工平均工資水平下，無論是滯納金數(shù)額還是罰款數(shù)額，都無法對惡意逃避農(nóng)民工工傷保險責任的企業(yè)形成強有力的威懾。我國市場化取向的分權(quán)改革使地方政府成為一個相對獨立的利益主體，其自身利益需求決定了地方政府是否積極服從和落實相關(guān)的法律法規(guī)。地方政府大多傾向發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，如果嚴格執(zhí)行農(nóng)民工工傷保險和職業(yè)病的相關(guān)政策，導(dǎo)致相關(guān)企業(yè)經(jīng)營成本上升并進一步遷移到用工成本更低地區(qū)，那么地方政府會成為政策執(zhí)行的潛在受害者，結(jié)果很多地方政府擺不正安全生產(chǎn)與發(fā)展經(jīng)濟的關(guān)系，輕視甚至是無視與自身政績考評不相關(guān)的農(nóng)民工工傷問題，經(jīng)常對農(nóng)民工群體變通執(zhí)行工傷保險相關(guān)政策，對農(nóng)民工是否參加工傷保險以及企業(yè)的安全生產(chǎn)防護投入問題睜一只眼閉一只眼。

三、農(nóng)民工發(fā)生工傷事故后與企業(yè)之間的博弈

相關(guān)政府行政部門無法充分發(fā)揮對于工傷保險的監(jiān)管職能、法律對于惡意違法企業(yè)無法進行有效懲罰的情況下，那么工傷保險制度本身已經(jīng)無法發(fā)揮其對于雇員的權(quán)益保障作用，工傷保險退化為雇主責任。我國工傷保險制度所提供的補償并不能補償農(nóng)民工因工傷事故所造成的所有損失，即并不是一種充分補償。由此可知，如果受工傷事故傷害的農(nóng)民工通過法律途徑追究雇主的違法責任，如果訴訟成功其所能獲得的賠償往往會高于工傷保險條例所規(guī)定的賠償。這樣可以得到的結(jié)論是，對于企業(yè)來說，是否履行工傷保險相關(guān)法律法規(guī)的要求對于自身來說并沒有本質(zhì)區(qū)別，這樣的政策執(zhí)行邏輯反而刺激了相關(guān)企業(yè)對于法律的要求更加熟視無睹。衛(wèi)生部提供的數(shù)據(jù)顯示，我國現(xiàn)有存在有毒有害作業(yè)場所的企業(yè)約1600萬家，其中在從事勞動過程中遭受不同程度職業(yè)病危害的勞動者高達2億人，我國職業(yè)病患者平均年齡為37.5歲，70.2%為塵肺病，66.7%的職業(yè)病發(fā)生在民企，而近四成的職業(yè)病患者未獲賠償。專家估計，今后若干年，我國的工傷事故受害者總數(shù)還將呈上升趨勢。我國的工傷和職業(yè)病受害者大多是農(nóng)民工，現(xiàn)階段這一群體由于信息不對稱、文化水平不高和地位不平等等原因?qū)е鹿J定、勞動能力鑒定、享受工傷待遇這一保護勞動者合法權(quán)益的鏈條在現(xiàn)實中正頻頻斷裂。中國社會保障網(wǎng)資料顯示，全國因工傷問題引發(fā)的行政復(fù)議和行政訴訟案件占勞動保障系統(tǒng)行政復(fù)議和行政訴訟案件的59%，在一些地區(qū)甚至高達70%。

四、農(nóng)民工工傷問題治理中中央政府與地方政府之間的博弈

包括工傷保險在內(nèi)的社會保障制度供給在經(jīng)濟學意義上是典型的“公共物品”。作為一種“公共物品”，工傷保險難以由自由的市場機制提供有效的供給，因此需要政府的干預(yù)才能使問題得到控制和解決。在市場經(jīng)濟環(huán)境下，政府需要主導(dǎo)工傷治理問題，在這一過程中尤其需要中央與地方政府的協(xié)調(diào)一致，同向運轉(zhuǎn)。地方政府在公共問題治理中也是追求自身利益的理性經(jīng)濟人。隨著我國市場化取向的中央與地方政府的分權(quán)改革，地方政府已漸漸成為一個獨立的利益主體，其自身利益需求在某種程度上決定了地方政府是否積極服從和落實中央關(guān)于工傷保險的相關(guān)政策。然而現(xiàn)實情況下，農(nóng)民工的工傷風險保障問題出于對自身經(jīng)濟利益的考慮而被地方政府有意忽視。地方政府總是以對己有利的方式變通執(zhí)行中央的相關(guān)政策，地方政府與資本體系的不良變通漸成制度性障礙，與預(yù)期的目標相比，政策存在很大的執(zhí)行差距。通過上述分析可知，部分地方政府出于本地經(jīng)濟發(fā)展的考慮，消極執(zhí)行工傷保險等社保政策，漠視農(nóng)民工群體的合法權(quán)益，使得我國工傷保險的相關(guān)法律法規(guī)無法得到有效推進和實施。地方政府要從切實落實科學發(fā)展觀的角度，堅定貫徹執(zhí)行工傷保險相關(guān)法律法規(guī)，維護自身作為政府機構(gòu)的公信力，同時也需要中央政府在地方政府的績效考評中引入有關(guān)農(nóng)民工社保等相關(guān)考評指標，以提高地方政府對相關(guān)問題的重視程度。

五、完善農(nóng)民工工傷保險政策執(zhí)行的對策建議

1.構(gòu)造利益互動的對話平臺。農(nóng)民工群體在數(shù)量方面的優(yōu)勢并沒有有效轉(zhuǎn)化為自身群體在利益表達方面的優(yōu)勢，農(nóng)民工在勞資關(guān)系博弈中所處的劣勢地位使得農(nóng)民工群體正常有效的利益表達途徑出現(xiàn)斷裂。而群體自身利益代言人的缺失更是使得其正當權(quán)益始終無法形成強勢的政治訴求。政府有責任為包括農(nóng)民工在內(nèi)的公眾提供一個公正平等、利益互動的對話平臺，而不是一個利益磁場。一方面，政府需要與農(nóng)民工群體建立定期溝通機制，使其了解工傷保險相關(guān)法律法規(guī)對于保障自身工作安全等方面將提供愈加豐富的權(quán)利保障，并及時聽取這一群體對相關(guān)政策的意見建議。另一方面，要積極發(fā)揮農(nóng)民工工會組織的作用，按照《工會法》組織農(nóng)民工參與企業(yè)安全生產(chǎn)工作的民主管理和民主監(jiān)督，較之單純依靠農(nóng)民工個體力量而言，群體力量可以克服勢單力薄的弊端，謀求社會弱勢群體利益的實現(xiàn)。工會以組織身份監(jiān)督企業(yè)生產(chǎn)安全事故隱患建檔跟蹤整改情況，監(jiān)督企業(yè)是否存在侵犯農(nóng)民工生命安全與健康權(quán)益情況，積極參與農(nóng)民工侵權(quán)問題的解決；幫助農(nóng)民工通過安全教育培訓，保證農(nóng)民工安排上崗前已熟悉安全生產(chǎn)規(guī)章制度和安全操作規(guī)程，具備必要的安全生產(chǎn)知識和掌握安全操作技能；督促企業(yè)與農(nóng)民工簽訂勞動合同并為其辦理工傷保險，跟蹤檢查國家相關(guān)法規(guī)是否得到有效履行。對于違反安全生產(chǎn)法令法規(guī)、侵犯農(nóng)民工合法權(quán)益的行為，工會都有權(quán)干預(yù)并整改。較高組織化程度的工會是農(nóng)民工維權(quán)的必然選擇，推進組織化建設(shè)是現(xiàn)階段農(nóng)民工獲得工傷風險保障的重要途徑。

2.完善利益分配和補償機制。是否有一個利益均衡機制是衡量中國市場經(jīng)濟“好與壞”的標準之一。如果政策制定過程中的各方利益表達和博弈不充分，會使政策的公平性先天不足進而延續(xù)到政策的執(zhí)行過程之中，導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏差。因此，政府有必要建立利益的分配和補償機制，在利益層面上進行農(nóng)民工工傷保險決策的再決策，以補償農(nóng)民工在工傷保險各方博弈過程中以往的利益缺失。政府通過完善制度供給，提供財政支持，支持農(nóng)民工職業(yè)安全環(huán)境的改善，支持農(nóng)民工安全培訓體系建設(shè)，對積極履行義務(wù)的企業(yè)進行獎勵，政府還可建立農(nóng)民工工傷保險的社會多元化籌資機制，引導(dǎo)和鼓勵個人和社會團體積極參與。

3.建立以利益為核心的農(nóng)民工工傷保險政策執(zhí)行機制。法律保障不僅是立法保障，更為重要的是執(zhí)法保障。法律的價值只有通過高效執(zhí)行才能得以真正體現(xiàn)。只有工傷保險政策在農(nóng)民工群體身上高效執(zhí)行才能真正維護他們的切身權(quán)益，幫助他們實現(xiàn)真正的國民待遇。應(yīng)引導(dǎo)負責政策執(zhí)行的相關(guān)人員重新審視和認識政策的執(zhí)行價值，只有他們自身充分理解政策的內(nèi)涵，才能保證相關(guān)政策得到高效貫徹。在現(xiàn)實中，為了防止公職人員權(quán)力尋租行為的發(fā)生，可以引入以利益導(dǎo)向為核心的獎懲機制，通過加大執(zhí)法力度、引入競爭機制、建立完善的責任追究機制等手段來執(zhí)行工傷保險相關(guān)政策。

六、結(jié)語

工傷保險政策本身就是一個并不完善的集體契約，是一個復(fù)雜的文化載體，因而需要各方的有效參與。我國工傷保險政策在操作執(zhí)行過程中的漏洞會傷及制度本身的公平性和權(quán)威性。在農(nóng)民工工傷保險參與主體——農(nóng)民工、政府和企業(yè)的兩兩博弈中，各方出于自身利益最大化的考慮，使得我國的工傷保險政策在農(nóng)民工這一特殊社會群體的執(zhí)行過程中出現(xiàn)種種問題，政策的執(zhí)行結(jié)果充滿變數(shù)，現(xiàn)階段農(nóng)民工工傷權(quán)益保護問題尤為突出。因此，我們需要建立并完善一個能體現(xiàn)工傷保險多方參與主體利益和責任的運行模式，在多方利益動態(tài)協(xié)調(diào)的框架下共建一個能有效保障農(nóng)民工工傷風險的安全網(wǎng)。

作者：張雪梅 單位：山東省淄博市公共就業(yè)和人才服務(wù)中心