規(guī)劃管理論文：城市建筑退線控制研討

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本文作者：朱鄭煒 單位：廈門(mén)市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院

街道是城市重要的防災(zāi)救災(zāi)通道。在汶川大地震等災(zāi)害事故中，街道兩側(cè)建筑物倒塌后造成街道堵塞是地震的重要次生災(zāi)害，對(duì)災(zāi)后的救援工作造成較大的影響。因此，適當(dāng)加大重要街道兩側(cè)的建筑退線，也是為了確保一旦建筑物倒塌后，倒塌建筑物不致于阻礙城市應(yīng)急交通的疏散。建筑退線區(qū)域?yàn)槲磥?lái)城市發(fā)生災(zāi)難時(shí)疏散人群提供了預(yù)留空間。

現(xiàn)階段城市交通擁堵已成為各大城市的“通病”，隨著機(jī)動(dòng)車數(shù)量的急劇增加，原有的道路往往在短時(shí)間內(nèi)就不堪重負(fù)，需要通過(guò)拓寬或是渠化、高架等措施來(lái)解決城市交通問(wèn)題。建筑退線區(qū)域也是為將來(lái)城市道路拓寬或升級(jí)預(yù)留空間。

事實(shí)上，對(duì)城市街道日照的考慮源于美國(guó)紐約市城市設(shè)計(jì)中對(duì)街道的日照保護(hù)控制，重點(diǎn)在于保證城市街道在白天有一定的連續(xù)的日照時(shí)間。然而，紐約市出臺(tái)該法令，源于城市地處高緯度地區(qū)，氣候相對(duì)寒冷，需要一定的日照時(shí)數(shù)，避免街道出現(xiàn)24小時(shí)的陰影空間。我國(guó)南方城市尤其是福建省南部城市，陽(yáng)光充足，太陽(yáng)高度角高，氣候炎熱，街道考慮的重點(diǎn)是遮陽(yáng)而非日照。因此，我國(guó)的一些城市并不一定適用該控制要求。

建筑退線控制也是保證城市景觀營(yíng)造的重要手段，特別是在城市的主要景觀道路上，要根據(jù)實(shí)際情況合理控制建筑退線，否則失去人性尺度的街道界面往往成為割裂城市空間的鴻溝，對(duì)城市景觀的整體性造成破壞。

現(xiàn)行規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定運(yùn)用誤區(qū)

一般而言，城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定對(duì)于城市規(guī)劃管理起到了規(guī)范統(tǒng)一、管理一致的不可替代的作用，但在現(xiàn)階段實(shí)際操作中由于存在對(duì)相關(guān)規(guī)定的較多誤解，使實(shí)際的規(guī)劃編制與規(guī)劃管理偏離了規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定制訂的初衷。

誤區(qū)一：盲目尊崇管理技術(shù)規(guī)定的退線控制由于管理技術(shù)規(guī)定為地方性法規(guī)，具有一定的法律效力，在很多實(shí)際工作中出現(xiàn)盲目按照管理技術(shù)規(guī)定中的退線要求進(jìn)行規(guī)劃編制及管理的現(xiàn)象，殊不知，這恰恰偏離了管理技術(shù)規(guī)定制訂的初衷，導(dǎo)致城市出現(xiàn)千篇一律的街道界面。實(shí)際上，管理技術(shù)規(guī)定在制訂退線規(guī)定時(shí)，考慮到城市建設(shè)的多樣性及復(fù)雜性，必然會(huì)選擇相對(duì)折衷，或者說(shuō)通用性強(qiáng)的要求。具體項(xiàng)目由于其城市景觀、街道界面、建筑功能等情況千差萬(wàn)別，一味地按照管理技術(shù)規(guī)定確定退線，反而會(huì)對(duì)城市景觀造成破壞。如圖1所示，紅框范圍為某項(xiàng)目的擬開(kāi)發(fā)地塊，其周邊已形成完整的“街墻”效果，如一味地照搬管理技術(shù)規(guī)定中的退線要求，則將對(duì)已形成的“街墻”效果造成一定的破壞。

誤區(qū)二：按建筑高度的比例后退道路紅線按建筑高度的比例后退道路紅線如上文所述源于美國(guó)，其目的是為了保證街道采光、通風(fēng)，避免建筑物對(duì)城市街道造成過(guò)多的壓迫感，以保證日照時(shí)間。然而在實(shí)際中，這一控制卻成為標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范為我國(guó)大部分城市所引用，并逐漸演化為按一定的建筑高度后退道路紅線的強(qiáng)制性規(guī)定②。這不僅造成了一定程度上的土地浪費(fèi)，同時(shí)也造成了鋸齒形街道界面的出現(xiàn)(圖2)，與管理技術(shù)規(guī)定制訂的初衷相去甚遠(yuǎn)。事實(shí)上，我國(guó)大多數(shù)南方城市地處低緯度區(qū)域，不同于北美高緯度地區(qū)需要較多的陽(yáng)光照射，需要的不僅僅是陽(yáng)光，而且還需要一定的遮陽(yáng)場(chǎng)地，因此是否必須按照建筑高度的比例后退道路紅線，值得規(guī)劃師深入思考，而非簡(jiǎn)單地對(duì)規(guī)定照搬使用。

正確對(duì)待規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定的運(yùn)用

在我國(guó)城市建設(shè)的初期，由于經(jīng)費(fèi)少、建設(shè)時(shí)間短等多方面原因，城市規(guī)劃編制往往無(wú)法及時(shí)跟上城市建設(shè)的進(jìn)程。在這一時(shí)期，規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定就發(fā)揮了巨大的作用，它可以保證在較短時(shí)間內(nèi)完成項(xiàng)目的審批，并可基本滿足項(xiàng)目建設(shè)的要求。但是，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，大部分城市中心城區(qū)已進(jìn)入城市化的中后期，建設(shè)速度逐漸放緩。經(jīng)費(fèi)及建設(shè)時(shí)間不再成為城市規(guī)劃編制滯后的主要因素，各個(gè)城市完全有條件針對(duì)項(xiàng)目的具體情況，編制規(guī)劃尤其是城市設(shè)計(jì)，來(lái)取代規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定千篇一律的控制。這里應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的編制應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，以城市景觀為著眼點(diǎn)，確定退線控制，避免仍按照規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定編制規(guī)劃的情況出現(xiàn)。

規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定中對(duì)建筑退線的控制是針對(duì)各大城市較為普遍的情況，無(wú)法預(yù)料更多、更復(fù)雜的實(shí)際建設(shè)情況。因此，規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定對(duì)于建筑退線的控制應(yīng)兼具剛性與彈性：①剛性控制，即在考慮建設(shè)項(xiàng)目的一般情況下，因工程施工、市政管線、道路拓寬等因素所必須預(yù)留的建筑退線空間。此類控制為最低限度的控制，即一般建設(shè)項(xiàng)目的建筑退線需至少大于或等于規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定要求的建筑退線控制要求。在特定情況下，對(duì)于工程技術(shù)經(jīng)過(guò)充分論證或采用新技術(shù)、新理念的建設(shè)項(xiàng)目，允許其在論證后采用較規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定要求低的建筑退線控制要求。②彈性控制，即規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定并不對(duì)所有類型建設(shè)分建筑高度、類型提出具體的建筑退線控制要求，而是讓規(guī)劃管理者進(jìn)一步編制具體地塊的控制性詳細(xì)規(guī)劃或是城市設(shè)計(jì)，并對(duì)具體項(xiàng)目提出建筑退線的控制要求。其中，對(duì)于城市的重要街道，必須編制城市設(shè)計(jì)或詳細(xì)規(guī)劃以指導(dǎo)規(guī)劃管理控制。在上述規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定下，一方面城市重要街道景觀根據(jù)彈性的控制要求，不會(huì)因?yàn)槊つ孔袷匾?guī)劃管理技術(shù)的規(guī)定而被破壞；另一方面，在某些特定情況下，如規(guī)劃滯后或是建設(shè)時(shí)間短，城市規(guī)劃者可根據(jù)剛性的控制要求提出具體的退線控制要求，以保證建設(shè)項(xiàng)目的推進(jìn)。

建筑退界范圍內(nèi)的規(guī)劃管理與控制

建筑退界范圍是在某種意義上介于城市公共與私密空間之間的空間。在土地權(quán)屬上，它歸屬于土地所有權(quán)者，同時(shí)，其外部屬性又極大地影響著城市的景觀，體現(xiàn)出公共屬性的特點(diǎn)。在城市規(guī)劃的編制中，通過(guò)建筑退線、建筑貼線率的確定等做法，可以在一定程度上規(guī)范沿街建筑布局；通過(guò)對(duì)建筑外立面色彩、材料、屋頂?shù)仍氐目刂?，控制街道的整體性。但是，建筑退界范圍的規(guī)劃設(shè)計(jì)卻甚少受到關(guān)注，一些土地所有者認(rèn)為該區(qū)域?yàn)樽陨硭校汶S意地按照自我意愿布置綠化、停車設(shè)施、雕塑小品等元素，導(dǎo)致城市外部空間的無(wú)序性。而城市規(guī)劃管理者重點(diǎn)關(guān)注城市街道、廣場(chǎng)等公共空間，缺乏對(duì)該部分空間的重視，認(rèn)為建筑已按規(guī)定退足紅線，那么該怎么建設(shè)就由業(yè)主自行確定，缺乏整體性考慮。

事實(shí)上，建筑退界范圍是城市外部空間的一個(gè)重要組成部分，是城市景觀整體性、一致性的重要體現(xiàn)。城市規(guī)劃應(yīng)重點(diǎn)從以下3個(gè)方面規(guī)定建筑退界范圍的控制要求。

(1)建筑退界范圍內(nèi)的土地使用要求。建筑退界范圍內(nèi)的土地使用類型大致包括停車、廣場(chǎng)、綠化、車道、步行道五類用地。從城市景觀看，首先，綠化帶應(yīng)盡可能沿道路紅線一側(cè)布置，以增加城市道路的綠量，同時(shí)形成城市道路與建筑物間的有效隔離；其次，廣場(chǎng)或是步行道應(yīng)緊鄰綠化帶布置，形成舒適的生活步行空間，特別是各地塊的步行道應(yīng)盡可能連續(xù)，避免出現(xiàn)人為的步行障礙；最后，車道及停車空間應(yīng)盡可能接近建筑，并應(yīng)通過(guò)綠化進(jìn)行遮擋(圖3)。

(2)建筑退界范圍內(nèi)的綠化規(guī)定。綠化是建筑退界范圍內(nèi)常見(jiàn)的景觀元素，應(yīng)相對(duì)統(tǒng)一同一街道綠化的布置模式，有意識(shí)地營(yíng)造連續(xù)的綠化景觀，使之成為城市街道綠化的重要補(bǔ)充。

(3)機(jī)動(dòng)車出入口設(shè)置的規(guī)定。機(jī)動(dòng)車出入口的設(shè)置應(yīng)盡可能避免對(duì)連續(xù)步行道的穿越，當(dāng)機(jī)動(dòng)車出入口確需穿越步行道時(shí)，應(yīng)采用避讓步行道的做法，一方面保證步行系統(tǒng)的連續(xù)性，另一方面也提醒機(jī)動(dòng)車駕駛員在出入口處降低車速，保證行人安全(圖4)。

結(jié)語(yǔ)

對(duì)建筑退線要求的探討是一個(gè)饒有趣味的話題，它看似只是幾個(gè)簡(jiǎn)單的控制數(shù)據(jù)，但卻對(duì)城市建設(shè)帶來(lái)重要的影響。事實(shí)上，城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定不可能也沒(méi)必要提出簡(jiǎn)單、唯一的控制要求，要求各項(xiàng)建設(shè)都必須遵守。本文僅對(duì)建筑后退道路紅線的離界距離與城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定之間的關(guān)系進(jìn)行了初步思考，至于如何從建筑類型、街道空間、城市景觀等角度更為科學(xué)地制訂建筑退線的控制要求，還待業(yè)界同仁共同探索。