簡述行政執(zhí)法的特征精選(九篇)

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第1篇：簡述行政執(zhí)法的特征范文

一、行人闖紅燈產(chǎn)生原因之利益分析

經(jīng)濟學(xué)認為，機會成本是指將某一資源投入特定用途后，放棄其他用途，隨之獲得的最大收益所付出的部張人性的首要法則，是要維護自身的生存，人性的首要關(guān)懷，是對于其自身所應(yīng)有的關(guān)懷為了獲得更多甚至最大化的利益，人們的一切獲取利益的活動都蘊含著追求效用最大化的動機。因此在行人過馬路時，心中也會為其行為結(jié)果做一個快速的預(yù)期，以期追求更大的利益。行人過馬路的風險成本是人的人身財產(chǎn)損失。而獲得的僅是快速通過馬路帶來的時間效益。因此，社會成員在利益選擇的驅(qū)動下自動選擇了一個新的規(guī)則，交通信號燈規(guī)則應(yīng)運而生。

交通信號燈作為社會成員在內(nèi)心利益認識的驅(qū)動下自助選擇的結(jié)果，理應(yīng)是正確有利的。但為什么人們通過公共選擇的方式選擇了約束其行為的法律，如今又不遵守呢?人都是會趨利避害的，有法律規(guī)則卻不履行這一社會現(xiàn)象之所以能夠存在，只有一種可能，那就是法律制度對社會成員的利益規(guī)范出現(xiàn)了改變。

首先，機動車交通事故歸責原則的確定使得危險發(fā)生的概率降低，風險發(fā)生后行人需要承擔的成本也因之降低?！兜缆方煌ò踩ā返?6條第1款第2項規(guī)定機動車與非機動車駕駛?cè)?、行人之間發(fā)生交通事故的，由機動車一方承擔責任;但是，有證據(jù)證明非機動車駕駛?cè)?、行人違反道路交通安全法律、法規(guī)，機動車駕駛?cè)思航?jīng)采取必要處置措施的，減輕機動車一方的責任。這一規(guī)定產(chǎn)生了說明兩個問題:一是機動車與非機動車駕駛?cè)?、行人之間發(fā)生交通事故的，其歸責原則是嚴格責任原則:二是在實行嚴格責任原則的同時，如果符合法定的條件，機動車一方可以減輕責任。而從成本和收益的角度講，這兩方面都減少了行人在事故中承擔責任的成本。

其次，從眾效應(yīng)改變了一部分人的利益觀念。個體容易受到群體的影響而懷疑、改變自己的觀點、判斷和行為等，從而和他人保持一致。當有一部分人闖紅燈時，其他的人就可能受到從眾心理的影響，也選擇闖紅燈。我們可以把群體闖紅燈的行人分為兩類，一類是帶頭闖紅燈者，一類是跟隨闖紅燈者。

對于帶頭闖紅燈的人，他們雖是先獲利益者，但他付出的成本也是所有闖紅燈者中最大的，這包括道德上的成本以及可能帶來的違法成本。

對于跟隨闖紅燈者，成本轉(zhuǎn)嫁的壓力因有人先闖而將等待信號燈的時間成本轉(zhuǎn)嫁于他加之法不責眾以及眾人皆闖我獨等的道德孤立感，都會增加闖紅燈的心理傾向。

最后，違法成本的降低也改變了行人對利益的看法。第一，法律規(guī)定的處罰方式不健全。根據(jù)《道路交通安全法》第八十九條的規(guī)定，行人、乘車人、非機動車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于道路通行規(guī)定的，處警告或者五元以上五十元以下的罰款。這樣的處罰顯得寬泛，有待法律法規(guī)具體的確定實施細則，以增加其可操作性。第二，行政機關(guān)在執(zhí)法時的行政不作為。在一些地區(qū)，交警對行人闖紅燈的行為基本上不管不顧，使得行人自認為闖紅燈是合理的，于是就正大光明的、怡然自得的闖著紅燈。違法成本的降低促使行人內(nèi)心中闖紅燈的風險成本降低，許多人懷著僥幸的心理，認為偶爾闖一次紅燈不會對自己的安全、名譽造成任何影響，大大增加了闖紅燈行為的發(fā)生頻率。

除此之外，機動車數(shù)量的增多以及交通信號燈設(shè)置規(guī)則自身的僵硬性等因素，也在影響著行人對闖紅燈的成本和收益的衡量。

二、行人闖紅燈之規(guī)制手段以法律規(guī)范與道德規(guī)范的視角

利益觀念的變化，使得信號燈規(guī)則對行人漸漸失效，使得既定的法律規(guī)則的效力逐漸淡化，而作為主流的調(diào)整社會關(guān)系的兩種手段，人們對這一問題的爭論點也逐漸集中到法律與道德的博弈中。法律有其強制嚴厲的優(yōu)勢，但卻要面臨法不責眾法難易心等一系列道德非議，而道德有其教化和易于接受的優(yōu)勢，但卻對洪水猛獸般的局勢難以有效控制。法律與道德，對行人闖紅燈的規(guī)制究竟該何去何從呢?

(一)法律規(guī)范與道德規(guī)范的調(diào)整范圍

對于法律規(guī)范與道德規(guī)范的調(diào)整范圍這一問題，現(xiàn)今學(xué)界對于二者的關(guān)系主要有兩種學(xué)說，一種是交叉說，其代表人物博登海默認為法律和道德控制的領(lǐng)域卻在部分上是重疊的。道德中有些領(lǐng)域是位于法律管轄范圍之外的，而法律中也有些部門在很大程度是不受道德判斷影響的。另一種學(xué)說是包含說，認為道德規(guī)范的調(diào)整范圍包含了法律規(guī)范的調(diào)整范圍。

筆者較為傾向于前者，但這里仍然存在一個急需解決的問題:面對一個具體的社會行為，判斷其應(yīng)受法律規(guī)范調(diào)整還是道德規(guī)范調(diào)整的依據(jù)究竟是什么呢?

對于評判標準的界分問題，在眾多學(xué)者的討論中，我們認為有一種是可取的，即認為這種界分至少應(yīng)包含以下三個標準:

1.社會關(guān)系的重要性，即法律應(yīng)只對那些重要的社會關(guān)系進行調(diào)整。

2.行為的社會危害性，即法律只應(yīng)調(diào)整那些社會危害性較大的行為。

3.行為在道德層次中所處的位置，即法律只應(yīng)調(diào)整那些在道德層次較低的行為。

但筆者認為以上標準也還尚有不足，比如對社會關(guān)系重要性的判斷應(yīng)引入一個相對細化的標準，可以因時而動，也應(yīng)通過對所涉各方主體的量化做出具體考察。對于危害性的判斷也應(yīng)從個人到群體在到社會，探究更進一步的評價標準，比如針對行人闖紅燈這類事件，其危害性標準應(yīng)從個人性推演到群體性的層面去考察，而不僅僅局限于單個行為的社會危害性。再者對于道德的劃分，除了層次以外，還應(yīng)引入一種基本分類公德與私德等等。

(二)調(diào)整行人闖紅燈問題所適用的規(guī)范

行人闖紅燈這一行為，自然可以以道德規(guī)范進行調(diào)整，從道德的角度加以譴責，但同時筆者認為，就該情勢的現(xiàn)狀來看，納入到法律規(guī)范的調(diào)整范圍，也有其合理合法的依據(jù)。

1.行人闖紅燈對公共交通秩序這一重大的社會關(guān)系的破壞性較大。行人闖紅燈行為的本質(zhì)，是行人的自由通行權(quán)與車輛自由通行權(quán)之間的關(guān)系。理想情況是通過各種調(diào)整手段使二者相對均衡的發(fā)展，但依目前的現(xiàn)實情況看，在出行安全方面，由于行人處于弱勢，因此法律做了積極的回應(yīng)，將責任承擔的砝碼較多的施加于機動車。但這種立法忽視了出行安全和交通秩序的區(qū)別，在交通秩序方面，行人卻未必處于劣勢，有時甚至會成為干擾正常交通秩序首要因素。上海市民所作的問卷調(diào)查顯示，目前排名公共秩序倫理前三位的問題中，行人不遵守交通規(guī)則，無視紅綠燈，亂穿馬路，排名在第一位，經(jīng)常發(fā)生率為43.13%而在其他城市，由行人闖紅燈所引發(fā)的交通秩序混亂甚至交通事故也屢見不鮮。

2.行人闖紅燈在道德層次中地位較低，適于法律規(guī)范調(diào)整。一方面，行人對于公共交通秩序的遵守，是較低層次的行為準則，與仁、義、禮、智、信、忠、孝等高層次的道德是不可同日而語的，而且行人闖紅燈的原因從主觀上講是缺乏公共秩序意識，帶有個人主義色彩。另一方面，闖紅燈的行人對于良好的公共交通秩序也是認同的，對于那些遵守交通規(guī)則的人也是存有敬意的。這就說明行人闖紅燈行為本身，在道德上是缺乏認同的，而遵守交通規(guī)則，維護良好的公共交通秩序，也是行人在一般道德層次上就可以達成共識的。

3.有學(xué)者認為，以法律手段制裁不道德行為不合理，其理由可簡述為:一方面，公眾的道德判斷本身就存在著不合理的一面，在為確定其合理性之前，強行加之以法律制裁，會產(chǎn)生不良影響。另一方面，道德自身的特點決定了道德不適合以法律手段實施。其副作用在于會侵犯一些公民應(yīng)享有的權(quán)利以及加重公民的精神負擔。

筆者認為上述分析具有一定的合理性，尤其對于類似于常回家看看這一類兼具道德利益和法益雙重性質(zhì)的事件。但其問題在于，它忽略了在道德中公德與私德的分類。中國幸福學(xué)認為，所謂私德是指私德是指存在于小于社會大眾的小群體或個人中間的道德，是人們?yōu)榱司S護我們小群體或自我的利益而約定俗成我們應(yīng)該做什么和不應(yīng)該做什么的行為規(guī)范。公德則是指存在于社會群體中間的道德，是生活于社會中的人們?yōu)榱宋覀內(nèi)后w的利益而約定俗成的我們應(yīng)該做什么和不應(yīng)該做什么的行為規(guī)范。由此我們可以清晰地看到，不是任何一個道德問題，都只代表這個人或小群體的利益，還有一些問題雖然具有道德性，但其與公共利益的關(guān)系更為密切。因此對于這類問題的調(diào)整，也不應(yīng)只停留在對個人權(quán)利的考量，應(yīng)將其納入社會視角，在個人權(quán)利與社會利益之中作以取舍。倘若結(jié)果是社會利益更大，或者在特定時期內(nèi)，個人利益對社會利益造成了較為嚴重的損害，那么此時就應(yīng)將該行為納入到法律規(guī)范的調(diào)整范圍中來。

三、行人闖紅燈之公法視角的分析

對同一問題，從不同視角加以審視，雖側(cè)重不同，但皆有助于真理之闡發(fā)。上文試圖從群眾利益和道德與法律之比較，闡釋行人闖紅燈的成因和法律規(guī)制的合理性。而與行為人相對的另一方主體則是掌握公權(quán)力的國家機關(guān)，調(diào)整行人闖紅燈問題離不開行政主體的作為。人和體制對于良好的社會來說是缺一不可的。因此在公法領(lǐng)域之下，關(guān)注制度是否失當，制度如何才能合理非法，也是十分必要的。

(一)對各地闖紅燈處罰措施的法律評價

對于政府采取的治理行為，筆者認為應(yīng)該以法律眼光做公正之判斷。首先，法律判斷的總原則是法治原則，即規(guī)則之治，具體而言應(yīng)著重考慮法律優(yōu)先原則和法律保留原則，并靈活合理的運用比例原則等。以此為據(jù)，筆者試圖對以下兩種爭議較大的情形做具體的評價。

1.責令擔當臨時協(xié)管員

(1)合法性分析。根據(jù)法律優(yōu)先原則和法律保留原則，行政須受法律約束，一切行政活動，無論是權(quán)力性行政活動還是非權(quán)力性行政活動，也無論是負擔行為還是授益行為，均不得與法律相抵觸《行政處罰法》更是明確規(guī)定法律對違法己經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類、幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。綜上，我國法律均未規(guī)定對闖紅燈行為責令擔當臨時協(xié)管員的處罰方式。

而在我國行政執(zhí)法實踐中，長期存在一種普遍觀念有組織法就有行為法，混淆組織規(guī)范與根據(jù)規(guī)范，認為只要有行政機關(guān)對于某方面的事物具有管轄權(quán)，就可以采取有助于行使這種管轄權(quán)的所有必要措施。在這種觀念的影響卜，對行人闖紅燈處以擔當臨時協(xié)管員的處罰并沒有遵守法律保留原則。因此，地方政府規(guī)定此類處罰與法律相抵觸，無法律依據(jù)。

(2)合理性分析。首先，責令違法者充當臨時協(xié)管員完全忽視了協(xié)管員本身的業(yè)務(wù)素質(zhì)與法律地位，一個違反交通規(guī)則、毫無協(xié)管技術(shù)與經(jīng)驗的人竟可以管理其它相對人，它的地位如何界定?如果賦予他與交通協(xié)管員同樣的職權(quán)與地位，那么就否定了交通協(xié)管員隊伍本身的公信力，又怎能使得群眾在協(xié)管員的指揮與管理下遵守規(guī)則，敬畏公共秩序?因此，該處罰方式大大降低了協(xié)管隊伍的威信，阻礙協(xié)管員行使職權(quán)。

其次，合理性原則的重要派生原則之一是比例原則。責令闖紅燈的行人擔當臨時協(xié)管員勢必會造成法益的失衡，違反法益相對稱原則。它意味著限制違法者在一定公開區(qū)域內(nèi)為一定行為，向公眾宣示正在接受行政處罰。這實質(zhì)上己經(jīng)構(gòu)成了對人身權(quán)的侵犯?；趯θ松頇?quán)的重視與保拍《行政處罰法》明確規(guī)定行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的其它行政處罰，地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人民自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。目的正當性決不能推斷成手段正當性責令闖紅燈行人擔當臨時協(xié)管員正是對個人正當權(quán)益過分忽視，違法限制人身自由的體現(xiàn)。

2.對闖紅燈者施以信譽罰

在評價之前，先應(yīng)對闖紅燈曝光行為的法律性質(zhì)加以判斷，對此一直存在爭議，主要集中在:其是否屬于行政處罰方式的范疇:若這種曝光行為算是一種行政處罰行為，那么它是否合法。筆者對此持肯定態(tài)度。

首先，從行政處罰的含義和特征上來看，行政處罰由行政主體做出:以行政違法為前提:適用對象是行政違法的公民、法人或其他組織:一般僅對違法行為人本人作出，而不向其他社會成員公示。但其內(nèi)容具有制裁性:其根本目的是維護行政管理秩序，制裁行政違法人只是實現(xiàn)這一目標的必要手段。而對于闖紅燈行為進行曝光，無論是行為主體、前提、適用對象、內(nèi)容以及目的都符合行政處罰的特征。

其次，從闖紅燈曝光的懲戒性程度來看，行政處罰與其他執(zhí)行性的行政行為主要區(qū)別即在于行政處罰所具有的懲戒性。從《行政處罰法》的規(guī)定來看，行政處罰的形式具體包括6種，其中最輕的一種是警告。警告是一種影響被處罰人聲譽的行政處罰形式，即行政主體對違法人予以譴責和告誡的形式，一般適用于違法情節(jié)較輕的情形。警告曝光行為對違法人的行為進行了公示，而不僅僅是對其本人作出譴責或告誡，因此，明顯可以判斷出其對于行為人的懲戒性程度大于警告，理應(yīng)屬于行政處罰的范疇。下面對其合法性進行具體分析:

(1)合法性分析。首先，設(shè)定權(quán)限的合法性分析。依據(jù)法律保留原則，行政處罰的種類和幅度必須由法律作出明確規(guī)定，行政機關(guān)必須在法定權(quán)限內(nèi)進行行政處罰。上文己論述對于行人闖紅燈的處罰方式僅限于警告和罰款兩種。而實踐中，交通管理部門對于闖紅燈行人的曝光行為并無相關(guān)法律依據(jù)，實際上是違反了合法性原則。

其次，程序的合法性分析。在我國《行政處罰法》中，雖未明確規(guī)定正當程序原則，但是從其具體內(nèi)容上來看，這一原則無疑也被我國法律所承認。結(jié)合該法的立法宗旨和具體規(guī)則可知，行政相對人在行政處罰中的知情權(quán)和辯護權(quán)是不可剝奪的。然而，從闖紅燈曝光的具體執(zhí)行過程來看，相關(guān)的行政機關(guān)只是拍攝到了行人闖紅燈的照片，并未履行告知程序，也未給予相對人陳述和申辯的機會，由此，筆者認為，行政機關(guān)未經(jīng)法定程序?qū)﹃J紅燈行人進行真實姓名、家庭住址和闖紅燈行為曝光違反了《行政處罰法》中的程序性規(guī)定，不符合正當程序的要求。

(2)合理性分析。由于此問題所運用的比例原則的分析及結(jié)論與前述兩個問題相近，在此不再贅述。僅就這種處罰方式是否侵犯了相對人的人格尊嚴權(quán)，違反了尊重和保障人權(quán)原則做一討論。

人格尊嚴權(quán)是指與人身有密切聯(lián)系的名譽、姓名、肖像等不容侵犯的權(quán)利，它是公民的一項基本權(quán)利，是公民享有人身自由的前提和基礎(chǔ)。有學(xué)者主張，法律保護的隱私權(quán)和姓名權(quán)，是指公民的合法權(quán)益，闖紅燈是違法行為，故違法者的隱私權(quán)和姓名權(quán)也受到限制，不再在人格尊嚴權(quán)的保護范圍之內(nèi)。對此，筆者持相反態(tài)度。正如法學(xué)家博登海默曾說如果一個公共行政制度只注重結(jié)果而不關(guān)注人權(quán)，那么它就有可能導(dǎo)致壓迫。對于闖紅燈行為，現(xiàn)行法律并沒有賦予交警對其進行曝光的執(zhí)法權(quán)限，所謂法無明文規(guī)定不處罰，故行政機關(guān)無權(quán)要求違法行為人承擔超出法律規(guī)定范圍的責任:而相對的，對于公民隱私權(quán)、肖像權(quán)和名譽權(quán)等，確實法律給予明確保護的，因此，即使該公民違法了，行政機關(guān)也無權(quán)對其進行曝光。

也有學(xué)者認為，闖紅燈曝光是對行政處罰結(jié)果的一種公開，是對行政處罰公開、公正原則的貫徹，因此，是合法的而非侵犯違法行為人的人格尊嚴權(quán)的行政行為。對此，筆者也持反對看法。首先，從行政處罰公開的目的來看，是為了增加行政透明度，加強公眾對行政的監(jiān)督，防止行敗，從而保護行政相對人和其他公民的合法權(quán)益。然而，闖紅燈曝光行為的公開顯然是為了羞辱違法行為人，即以公開作為一種對于違法行為人的處罰手段，通過公開達到一種懲戒功能。其次，從行政處罰結(jié)果公開的方式和對象來看，法律法規(guī)雖然未做明確的規(guī)定，但是根據(jù)一般的理解，行政處罰公開主要是針對行政相對人的公開，即進行行政處罰應(yīng)當及時通知行政相對人(對于有些行政違法行為的處罰結(jié)果公開對象還包含了相對人的近親屬)。最后，從行政處罰結(jié)果公開所帶來的后果上看，行政處罰結(jié)果的公開，僅僅是作為使得相對人或者其他公眾了解處罰情況和行政機關(guān)行政合法性的途徑，其不該對違法相對人造成除去行政處罰措施之外的不利后果，否則就是對違法相對人的一種加重處罰。然而，闖紅燈曝光顯然是對相對人施加了除了法定處罰種類之外的其他不利后果，并且，曝光行為帶來的后果往往己經(jīng)遠遠超過行政處罰本身的后果。通過這些方面可以看出，闖紅燈曝光并非行政處罰結(jié)果的合法公開，而是一種非法的行政行為。

(二)對違法處罰背后的政府思維模式的評價

通上對以上三種處罰方式的評價，我們不難發(fā)現(xiàn)這樣一個問題，那就是我們的法治己經(jīng)搞了好幾十年，但有些地方政府還是難以擺脫單一的法工具論。為了方便論述，筆者將這種為政思想概括為嚴刑峻法，并在對此種思想加以探討，并挖掘和評價這背后政府的慣常且錯誤的思維模式。

1.嚴刑峻法是否能夠達到目的

應(yīng)該承認，嚴刑峻法固然有一定的震懾作用，但這種震懾或許只能治標而不能治本。在執(zhí)法資源不足的情況下，由于無法對每一個違規(guī)者都施以處罰，那么受罰的相對人必然會有抵觸情緒，也讓民眾存在逃避處罰的僥幸心理。嚴刑峻法的目的，本來是希望通過處罰提高違法成本，但如果對違法行為的制裁概率很低，那么實際上違法者的成本并沒有增加很多，反而使一些人增加了對抗規(guī)則的。其次，嚴刑峻法，不僅很難達到目的，反而也更容易令民眾對執(zhí)法者產(chǎn)生對立態(tài)度，破壞政府和民眾之間的和諧關(guān)系。民眾不會因為受到處罰而理解執(zhí)法者，自覺養(yǎng)成規(guī)則意識，而是對執(zhí)法者充滿怨言甚至仇恨。再次，執(zhí)法者迫于上級壓力，為了達到執(zhí)法目的，只能變本加厲，采取各種違法手段，甚至違法動用公權(quán)，以達到控制違法者的目的，結(jié)果就是:官民之間，不再是管理和服務(wù)提供者與雇主的關(guān)系，而是相互對立的敵我矛盾關(guān)系。這顯然不利于和諧社會建設(shè)。

2.嚴刑峻法背后錯誤的執(zhí)政理念

那么，我們可以看到，因為執(zhí)法成本過高，很多規(guī)則被現(xiàn)實架空，政府也因為說話不管用而喪失了公信，法治也因為令行不止失掉了權(quán)威。可令我們很好奇的問題是，既然如此，為什么我們的一些地方政府還是這么樂于采取亂世用重典的方法，來解決社會問題，而不是考慮試試其他方式?

有學(xué)者指出，這反應(yīng)出政府在許多時候制定規(guī)則的目的不是為了去執(zhí)行，而是為了去表達一種立場，借立法的形式來逃避對問題實際解決的責任。在其背后是治亂世當用重典的法工具主義思維，是將復(fù)雜的社會管理簡單化(立了法就萬事大吉)，不僅沒有治大國如烹小鮮的先賢智慧，反而只有嚴刑峻法一招，而且還不鮮，難以吃遍天。這實際上這是一種以罰代管的懶政、怠政。

第2篇：簡述行政執(zhí)法的特征范文

關(guān)鍵詞:深圳市;城市防洪;對策

中圖分類號:TV87

文獻標識碼:C

文章編號:1005-569X(2010)05-0042-05

1 引言

在我國,隨著城市化進程的進一步加快,人口和財富必將繼續(xù)向城市集中。以工程手段控制洪水,歷來被認為是最為有效的防洪手段,隨著防洪事業(yè)的發(fā)展,人們逐漸發(fā)現(xiàn),雖然防洪工程的標準逐年提高,但洪災(zāi)損失并沒有隨著防洪工程建設(shè)減低。20世紀90年代以來,我國的洪災(zāi)損失呈不斷增加的趨勢。1990年洪災(zāi)直接經(jīng)濟損失達239億,1991年779億,1992年413億,1993達641.74億,1994年達1796.6億,1998年長江、松花江洪水的直接經(jīng)濟損失高達2500億元,造成洪災(zāi)損失增加的一個主要原因是城市化和洪泛區(qū)財富的高度集中。因此,21世紀中國的防洪問題應(yīng)以解決城市特別是洪水威脅嚴重的主要城市和新興城市的防洪問題為重點,為社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提供必要的安全保障。

深圳城市人口密集,工商業(yè)發(fā)達,是我國對外開放、發(fā)展經(jīng)濟的重點城市,然而在汛期深圳市常常處于洪水的威脅之中,一旦發(fā)生嚴重水災(zāi),經(jīng)濟上將會遭受巨大損失。因此,對城市防洪減災(zāi)對策的研究具有重要的理論研究價值,而且對其災(zāi)害成因進行研究,從而制定合理的減災(zāi)措施,建立全面的防洪減災(zāi)體系,可以加快城市化進程,促進社會經(jīng)濟的發(fā)展。

2 深圳城市概況

深圳市位于北回歸線以南,東經(jīng)113°46′~114°37′,北緯22°27′~22°52′。深圳市地處廣東省南部,珠江口東岸,東臨大亞灣和大鵬灣,西瀕珠江口和伶仃洋,海岸線全長230km,遼闊海域連接南海及太平洋。全市總面積2020km2。深圳屬亞熱帶海洋性氣候,年平均降雨量1837mm,全市共有大小河流310余條,分屬東江、海灣和珠江口水系,主要河流深圳河全長35km。深圳下轄6個行政區(qū)和兩個新區(qū),常住人口861萬人,實際管理人口超過1300萬人;2009年深圳人均GDP達9.3萬元,居全國(不包括港澳臺)首位。

由于深圳沒有大的河湖水庫,河流呈雨源型水系特征,降雨時空分布不均,臺風暴雨頻繁,洪旱災(zāi)害常常交替出現(xiàn)。

3 深圳市洪水特點

3.1 深圳市洪水的自然條件

深圳市前臨南海,屬臺風、洪澇災(zāi)害多發(fā)地區(qū)。深圳市的洪水主要由暴雨形成。全市地貌主要以丘陵為主,有62%面積的地面坡度大于3°。各主要河流較小,流域面積均小于400km2。深圳市屬于南方濕潤地區(qū),產(chǎn)流量較大。一般情況下,當雨強大于5mm/h即產(chǎn)流。此外,河道平均坡降相對較大,屬山溪性中小河流。這種流域特性使得流域平均匯流時間較短,洪峰流量模數(shù)大,洪水過程尖而瘦,一般為1～3d,表現(xiàn)出山溪性河流暴漲暴落的特性。

3.2 深圳洪水的特點

洪(澇)災(zāi)害的發(fā)生和災(zāi)情的大小與降雨量、降雨季節(jié)、地形地貌、承災(zāi)能力和各時期的社會經(jīng)濟發(fā)達程度密切相關(guān)。從深圳市歷年洪災(zāi)發(fā)生的情況分析,洪水災(zāi)害有六大特點。

3.2.1 洪災(zāi)時間分布不均

洪水災(zāi)害由災(zāi)害性暴雨造成,其發(fā)生的時間與災(zāi)害性暴雨發(fā)生的時間相一致。降雨時間和臺風登陸季節(jié)的分布不均,導(dǎo)致洪災(zāi)在時間上分布不均。對1526~1988年所記載的洪災(zāi)發(fā)生時間進行統(tǒng)計分析,洪災(zāi)在年內(nèi)發(fā)生的時間為4～10月,主要集中在7～9月。在年際間的變化大體上有洪災(zāi)和旱災(zāi)相互交替現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計,在1981～2000年20年中,洪災(zāi)多發(fā)生于7～9月,高達71%。

3.2.2 洪災(zāi)地理空間分布不均

洪災(zāi)的形成和災(zāi)情的嚴重程度與該地區(qū)的降雨量、下墊面條件、社會經(jīng)濟發(fā)達程度有關(guān)。深圳市洪災(zāi)的地理分布正好反映這一關(guān)系。由于深圳市各區(qū)域的自然條件和社會經(jīng)濟狀況差異較大,導(dǎo)致其洪災(zāi)損失的地理空間分布差異大。按歷年來洪災(zāi)發(fā)生的次數(shù)、損失程度等來劃分,可分為以下幾個區(qū)域:中南部的深圳市區(qū)(尤其是羅湖區(qū))和布吉鎮(zhèn)為重災(zāi)區(qū);西部沙井、松崗、公明、光明、西鄉(xiāng)、福永、觀瀾、石巖、龍華等鎮(zhèn)為次重災(zāi)區(qū);東北部橫崗、龍崗、坪山、坪地、坑梓等鎮(zhèn)為洪災(zāi)較輕區(qū);北部的平湖和東南部的南澳、葵涌、沙頭角等鎮(zhèn)為洪災(zāi)少發(fā)區(qū)。

3.2.3 局部性洪災(zāi)頻率大于全局性洪災(zāi)頻率

洪水災(zāi)害受災(zāi)范圍與暴雨籠罩面積、暴雨中心及地勢有關(guān)。在深圳,無論是鋒面雨還是臺風雨,引起全境性普降災(zāi)害性暴雨的機會不多,全局性洪災(zāi)頻率小。洪災(zāi)一般發(fā)生在暴雨中心范圍,降雨量大于300mm的范圍一般為200～300km2,降雨量不超過300mm的范圍為300～500km2。因此,洪災(zāi)一般發(fā)生在暴雨中心范圍,表現(xiàn)出很強的局域性。暴雨中心在河流上游,而洪災(zāi)則往往發(fā)生在降雨量較少的下游。

3.2.4 洪災(zāi)出現(xiàn)快、歷時短,抗洪搶險難度大

深圳市局部的突發(fā)性暴雨造峰歷時短,造成這一特點的主要原因是許多鋒面雨在地形的作用下,經(jīng)常形成歷時短、強度大、范圍小的局部突發(fā)性暴雨,往往6～10小時降雨就達到相當于24小時的大或特大暴雨量;二是深圳市大部分地區(qū)為低山丘陵,地勢較陡,地面坡度大,河流流域面積小,植被遭到破壞,坡面泄流快。同時河流短小,最長的河長不超過40km,河床縱比降大,洪水暴漲暴落,從起漲到最大流量只需10多小時。中下游河堤低矮,無法容納迅猛傳來的巨大洪量,致使洪水向兩岸泛濫,造成嚴重洪災(zāi)。因洪災(zāi)來得急,人員往往準備不足,抗洪搶險工作難度大。境內(nèi)無大江、大河、大湖調(diào)蓄,滯納洪水能力小,加上城市硬底化程度高、徑流大、匯流快,給抗洪搶險工作增加了難度。

3.2.5 臺風與暴雨相伴

深圳市面向海洋,常遭受來自太平洋和南海的臺風頻繁襲擊。每年5～12月都會有臺風發(fā)生,盛發(fā)期為7～9月。臺風災(zāi)害一般表現(xiàn)為雙重性。一方面,臺風本身具有強大的破壞力,登陸后對陸上的建筑物、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人畜造成破壞與傷亡;另一方面,臺風發(fā)生的同時伴有暴雨到特大暴雨,暴雨形成大洪水,又會對工業(yè)、農(nóng)業(yè)、民房、水利和交通設(shè)施等造成破壞,釀成嚴重的洪水災(zāi)害。因此,臺風災(zāi)害損失一般比暴雨、洪水災(zāi)害損失大。另外,臺風災(zāi)害與臺風登陸地點和降雨量有關(guān),臺風越正面接近深圳,造成的損失越大。從1979～1998年臺風災(zāi)害來看,臺風、暴雨、洪災(zāi)較多發(fā)生的地域為珠江口沿岸的南頭、西鄉(xiāng)、福永、龍崗河流域及市區(qū),其余地區(qū)較少。

3.2.6 海潮形成洪水

深圳市是一個海濱城市,部分河道受海潮影響,海潮也不同程度對不同地區(qū)洪澇災(zāi)害形成威脅。例如位于布吉河出口處的布吉河口水位站,受布吉河上游的洪水影響,同時又受深圳河潮汐波的上溯影響,水位流量關(guān)系錯綜復(fù)雜。當上游沒有洪水發(fā)生時,布吉河口的水位隨著潮水位變化而變化;當上游有洪水發(fā)生時,布吉河口的水位受到潮水和洪水波共同作用的影響,使洪水波發(fā)生變形。若某一相位的潮水與洪水疊加,就會產(chǎn)生增水現(xiàn)象。相同的洪水流量作用下,潮水位越低,產(chǎn)生的增水就越大;潮水位越高,產(chǎn)生的增水就越小。洪水波發(fā)生的這種變化,對布吉河的行洪能力和筍崗滯洪區(qū)的泄洪、羅湖小區(qū)的羅雨干渠排水閘及泵站的運行都會產(chǎn)生較大影響。

4 深圳市洪(澇)災(zāi)害損失

4.1 1949年前的歷史洪災(zāi)概況

1949年以前的洪災(zāi)記錄很粗略,不能反映深圳市洪災(zāi)的真實情況,僅表明深圳市洪水災(zāi)害自古有之。據(jù)《深圳市水利志》記載:明嘉靖五年(1526年)二月、清康熙十年(1671年)二月十一日、清康熙二十五年(1686年)、清乾隆三十三年(1768年)五月初七至十三日、清乾隆二十三年(1818年)九月初九、民國二十九年(1940年)夏均發(fā)生過較大規(guī)模洪災(zāi)。

4.2 1949～1978年的洪災(zāi)概況

1949～1978年的30年間,深圳市只記錄了6次大的洪災(zāi),記錄仍是不全、不詳細的。主要有:1957年夏,東部連日暴雨。龍崗、坪地一帶低洼農(nóng)田受淹多日;觀瀾河兩岸被洪水沖毀,數(shù)千畝農(nóng)田被淹。茅洲河出現(xiàn)大洪潮,3萬畝農(nóng)田被淹;1961年8月31日～9月1日,臺風帶來大暴雨,農(nóng)田被淹3.14萬畝,倒塌房屋1057間,死亡4人,傷60人;1971年6月17日及8月18日,兩次臺風暴雨大作,共淹農(nóng)田47萬畝,死亡7人,傷24人,民房倒塌500多間;1978年8月1日,臺風中心經(jīng)過深圳,伴隨大暴雨,河水泛濫,海潮暴漲,受淹農(nóng)田40萬畝,倒塌房屋500多間,死2人,傷47人,摧毀橋梁5座。

2010年5月

綠 色 科 技

第5期

4.3 1979～2001年洪災(zāi)概況

近期的1979~2001年這20年洪災(zāi)情況記錄較為完全。這20年中,除了1982、1990、1991年沒發(fā)生洪災(zāi)外,其余年份均發(fā)生程度不同的洪災(zāi)。其中1993、1994、1997年洪災(zāi)特別嚴重,經(jīng)濟損失巨大。

5 洪災(zāi)致災(zāi)因素分析

5.1 氣象因素

氣象因素是導(dǎo)致深圳洪澇災(zāi)害最重要的因素,主要表現(xiàn)為局部暴雨強度大,臺風頻繁。深圳市屬海洋性季風氣候,海洋水汽來源充足,降雨量充沛,多年平均降雨量為1837mm。每年4～10月都有可能發(fā)生災(zāi)害性暴雨。深圳市瀕臨南海,常遭受來自太平洋和南海的臺風頻繁襲擊,每年5～12月都會有臺風影響。

5.2 水文因素

深圳市處于華南濕潤氣候區(qū),汛期降雨容易達到蓄滿產(chǎn)流。由于深圳地貌主要以丘陵為主,降雨歷時短,使得徑流系數(shù)大、匯流快、產(chǎn)流多。容易形成山洪暴發(fā),河水暴漲暴落,洪峰流量大。洪水尖瘦,水情急。另一方面,深圳易受臺風、暴雨和海潮的影響,加重臺風、暴雨造成的洪澇災(zāi)害。

5.3 下墊面因素

下墊面條件對洪澇災(zāi)害的形成也有較大影響,由于城市不透水面積大,產(chǎn)匯流時間加快,深圳市的下墊面條件對洪水的影響主要表現(xiàn)在:一是河流槽蓄能力低,洪水峰高量大;二是地形地貌有利于洪水形成;三是水土流失淤塞河道。

6 深圳市防洪存在的主要問題

深圳市的防洪存在的問題主要有:城市排澇能力有限,澇漬問題仍然突出,尤其是遭遇位時,由于抽排能力不足,導(dǎo)致部分雨洪不能及時排出,易造成較大澇災(zāi);河道及管渠泥沙淤積較重,建筑違章擠占河道,均嚴重影響河渠的泄洪能力;現(xiàn)有240座中小型水庫中,有38座水庫存在不同程度的防洪安全隱患;部分河(堤)段未進行整治河道、修筑堤防,已建堤防中尚存在相當部分未達標;三防指揮信息系統(tǒng)尚不能與相關(guān)部門實現(xiàn)信息資源共享,信息的全面性、準確性和實時性還不足;防洪治澇設(shè)施管理、防災(zāi)減災(zāi)教育、洪澇災(zāi)害保險等非工程措施方面還有亟待細化、強化。

7 深圳市防洪對策

7.1 建立防洪措施的基本目標

根據(jù)深圳市洪澇災(zāi)害特性和城市發(fā)展的目標,深圳市防洪排澇減災(zāi)體系的建設(shè),應(yīng)依據(jù)河道治理與城市規(guī)劃、城市美化綠化相結(jié)合的指導(dǎo)思想,堅持蓄泄兼施、以泄為主的防洪方針,以現(xiàn)有防洪工程體系為基礎(chǔ),以現(xiàn)代先進的科學(xué)技術(shù)為支撐,以保障社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展為前提,兼顧水資源利用、生態(tài)環(huán)境綜合需求,在建設(shè)高質(zhì)量的工程體系的同時,強化非工程措施,不斷提高對洪澇和風暴潮的控制水平,實現(xiàn)保障社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的綜合目標。

7.2 防洪工程措施體系

7.2.1 水庫建設(shè)

深圳市擁有中小水庫240余座,其中中型水庫9座,總庫容達5.62億m3,防洪庫容為1.48億m3。這些水庫星羅棋布地分布在中小河流的上游,可以起到蓄洪削峰作用。深圳市水庫的主要功能是供水,每年從深圳市境外引水19.43億m3調(diào)蓄,向各自來水廠供應(yīng)原水。但經(jīng)過合理的調(diào)度,仍具有一定的蓄滯洪作用,因此要挖掘水庫的防洪潛力,優(yōu)化庫群聯(lián)合調(diào)度,充分發(fā)揮水庫防洪作用。水庫作為蓄滯洪工程,在減少下游河道洪水漫溢的同時,也增加自身潰壩風險,潰壩所造成的災(zāi)害遠大于河道漫溢洪水,因此,必須確保水庫的防洪安全。

7.2.2 河道整治建設(shè)與管理

由于自然地理條件的限制,在深圳市興建大型防洪水庫存在很大困難;城市景觀和城市已建設(shè)施的限制,修建高堤防用以防洪也存在很多約束條件。為提高防洪能力,整治河道是有效的防洪工程措施之一。河道整治采取河道清淤,裁彎取直,擴寬河道,改建和拆除阻水礙洪的橋梁、涵閘及清除違章建筑等工程措施。另外,要建管并重,加強河道管理。嚴禁在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪的建筑物和從事影響河勢穩(wěn)定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動,嚴禁無節(jié)制的灘涂圍墾和河道采砂。

7.2.3 河堤和海堤建設(shè)相結(jié)合

堤防建設(shè)需要正確處理防洪工程標準的高低與防洪風險度的關(guān)系,合理確定不同河道堤防的防洪標準。興建堤防不能與洪水爭地,不能搶占河灘,也不能無限制地加高,要與環(huán)境相協(xié)調(diào)。同時,要加快海堤達標建設(shè),保護經(jīng)濟特區(qū)及其他重要保護對象如黃田機場、鹽田港等的堤防,要優(yōu)先安排達標建設(shè)。海堤外建成防風林帶,在灘涂種植適生植物,形成綠色削浪屏障。

7.2.4 城區(qū)內(nèi)澇治理工程建設(shè)

治澇宜采取排、截、抽、蓄等措施,按自排與抽排相結(jié)合的原則,盡量做到高水高排,低水低排,力爭自排,輔以抽排。要在現(xiàn)有城市排水系統(tǒng)的基礎(chǔ)上,采取設(shè)置水閘、排澇站、排水渠等工程措施,并充分考慮污水治理和排澇工程的結(jié)合,做到雨污分流。要著力抓好南山前海地區(qū)、白石洲及羅湖蓮塘地區(qū)重點內(nèi)澇點的整治。新建城區(qū)在規(guī)劃排水系統(tǒng)時,應(yīng)遵循雨污分流的原則,提高排水標準,重要城區(qū)和生活小區(qū)宜達3～5年一遇標準。有條件的地方,可結(jié)合水環(huán)境建設(shè),推廣應(yīng)用城市雨水調(diào)蓄設(shè)施,如多功能調(diào)節(jié)池、綠地、公園等,以獲取最佳的綜合效益。

7.2.5 水土流失治理工程建設(shè)

治理水土流失是深圳市防洪減災(zāi)的一項重要措施。今后應(yīng)在重點治理容易造成河流、水庫淤積和城市下水道堵塞的嚴重水土流失區(qū)的基礎(chǔ)上,加強對采石場、磚廠的整治與管理。加強水土保持監(jiān)管力度,建立健全水土保持監(jiān)測制度,將先進的GIS地理信息管理系統(tǒng)引入水土保持,實現(xiàn)水土流失的動態(tài)監(jiān)測及水土保持方案管理的電腦網(wǎng)絡(luò)化;同時,要加大水土保持行政執(zhí)法力度,對未經(jīng)審批進行開發(fā)或未按水土保持方案實施的單位予以處罰,對重點水保項目進行跟蹤檢查,切實做到遏制新的人為水土流失。

7.3 防洪非工程措施

近年來,我國除了開展城市防洪工程建設(shè)外,同時開始了對非工程措施研究,城市防洪調(diào)度作為一種重要的非工程措施,在降低洪水災(zāi)害損失,有效遏制洪水災(zāi)害損失迅速增加的勢頭方面起到了重要的作用。因此,提高對洪水災(zāi)害的認識水平,了解城市洪水發(fā)生的一般規(guī)律,建立相應(yīng)的預(yù)報調(diào)度系統(tǒng),促進防洪減災(zāi)事業(yè)的發(fā)展,是當今防洪減災(zāi)工作中應(yīng)該引起足夠重視的任務(wù)。

此外,防洪系統(tǒng)是一個復(fù)雜的開放系統(tǒng),其復(fù)雜性在于:一方面洪水自身具有不確定性,同時由于洪水設(shè)計計算、洪水預(yù)報、水力調(diào)度等諸方面存在眾多不確定性因素,從而需要綜合應(yīng)用相應(yīng)的學(xué)科技術(shù)加以研究;另一方面由于人類的介入和影響,進一步加大了防洪系統(tǒng)的不確定性和風險,給對其客觀規(guī)律進行探索帶來了更大的難度。因此,開展和加強防洪系統(tǒng)的風險分析工作,從而最大限度地降低其風險和災(zāi)害影響,是一項關(guān)系到防洪安全和國計民生的工作。

因此深圳市還應(yīng)推進以下幾方面非工程防洪措施的研究加強防洪減災(zāi)方面的宣傳教育,普及防洪減災(zāi)知識,增強全市防洪減災(zāi)意識,提高搶險、應(yīng)急避險能力,促進防洪法制建設(shè);建立、完善先進的深圳市三防指揮信息系統(tǒng),為市水務(wù)局、三防辦和相關(guān)單位的防災(zāi)、救災(zāi)指揮工作提供技術(shù)支撐,該信息系統(tǒng)應(yīng)包括水雨情遙感遙測系統(tǒng)、水文預(yù)報模型與系統(tǒng)、防洪調(diào)度優(yōu)化決策支持系統(tǒng)及防洪搶險指揮系統(tǒng)與三防指揮決策支持系統(tǒng);進行洪水保險研究,逐步建立洪水保險的救災(zāi)機制,享受災(zāi)害補償,分攤洪災(zāi)損失,承擔部分防洪費用;制定確保重點地區(qū)防洪安全的防御超標準洪水預(yù)案,預(yù)案應(yīng)包括建立抗災(zāi)指揮組織系統(tǒng),制訂防洪體系聯(lián)合優(yōu)化調(diào)度方案、防汛搶險方案,編制洪水風險圖,制訂水文氣象監(jiān)測、預(yù)報和警報方案等;加強防災(zāi)減災(zāi)科學(xué)研究,逐步實現(xiàn)對洪水災(zāi)害的風險管理。

8 結(jié)語

總之,要牢固樹立“以人為本”,人與自然和諧相處的科學(xué)發(fā)展觀,逐步實現(xiàn)由控制洪水向管理洪水轉(zhuǎn)變,確保城區(qū)防洪安全。

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Research on Urban Flood Control Strategy of Shenzhen

Zhong Shiming

(Administration Deportment of Tiegang Shiyan Reservoirs, Shenzhen 5181833,Guangdong,China)