反洗錢(qián)罰款處罰細(xì)則精選(九篇)

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第1篇：反洗錢(qián)罰款處罰細(xì)則范文

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；法律風(fēng)險(xiǎn)；人民銀行

中圖分類(lèi)號(hào)：F830.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-0017-2012（5）-0085-05

近年來(lái)，中國(guó)人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)按照國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》確定的目標(biāo)和要求，不斷完善行政執(zhí)法的制度體制機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范行使法律授予的執(zhí)法權(quán)力，促進(jìn)了中央銀行職責(zé)的高效履行。但是，由于部分法律制度的不健全、執(zhí)法人員在操作上的不規(guī)范、以及個(gè)別人員素質(zhì)不高等主客觀原因，基層人民銀行在行政執(zhí)法過(guò)程中仍然面臨許多法律風(fēng)險(xiǎn)。筆者在充分調(diào)研和多年關(guān)注的基礎(chǔ)上，對(duì)基層人民銀行行政執(zhí)法存在的法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行了梳理歸納，分析了產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的原因，有針對(duì)性地提出了防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的政策建議和對(duì)策。

一、行政執(zhí)法及其法律風(fēng)險(xiǎn)的界定

對(duì)于行政執(zhí)法有廣義和狹義兩種理解。廣義的行政執(zhí)法指行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律（此處指廣義的法律，包括法律、行政法規(guī)、規(guī)章等法律規(guī)范），依法進(jìn)行社會(huì)管理和服務(wù)的全部活動(dòng)；狹義的行政執(zhí)法指行政主體依照法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的職責(zé)、權(quán)限和程序，針對(duì)特定的行政相對(duì)人和特定事項(xiàng)處理行政事務(wù)，并直接影響行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)的行為。本文采用狹義的理解，將行政執(zhí)法界定為人民銀行在履職過(guò)程中對(duì)行政相對(duì)人作出的行政處罰、行政許可、行政調(diào)查、行政復(fù)議等具體行政行為。

對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)，也有兩種理解，一種認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)即為后果的不確定性；另一種理解為，一定的行為做出后產(chǎn)生負(fù)面結(jié)果的可能性。從指導(dǎo)實(shí)踐的實(shí)際效用和通常的語(yǔ)境來(lái)分析，筆者認(rèn)為第二種理解更符合人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究和探討的本意。因此，筆者將基層人民銀行的行政執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)界定為：由于基層人民銀行的行政執(zhí)法行為而導(dǎo)致人民銀行遭受法律上的不利后果的可能性，比如引發(fā)的行政爭(zhēng)議、行政復(fù)議、行政訴訟等。

二、基層人民銀行行政執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)

通過(guò)對(duì)各類(lèi)執(zhí)法行為和出現(xiàn)的執(zhí)法糾紛的分析，筆者將人民銀行執(zhí)法中的法律風(fēng)險(xiǎn)大致分為四類(lèi)，即制度風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、人員風(fēng)險(xiǎn)、體制風(fēng)險(xiǎn)。

（一）制度風(fēng)險(xiǎn)

1、制度缺失。舉兩例加以說(shuō)明：一是履行金融統(tǒng)計(jì)職責(zé)缺乏完整充分的法律依據(jù)。根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于人民銀行的“三定”方案，人民銀行負(fù)有制定和組織實(shí)施金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)制度，負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)匯總和宏觀經(jīng)濟(jì)分析與預(yù)測(cè)，統(tǒng)一編制全國(guó)金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、報(bào)表，并按國(guó)家有關(guān)規(guī)定予以公布的職責(zé)?！吨袊?guó)人民銀行法》也規(guī)定“中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)統(tǒng)一編制全國(guó)金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、報(bào)表，并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定予以公布”。但該法只有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)向人民銀行報(bào)送有關(guān)統(tǒng)計(jì)報(bào)表和資料的強(qiáng)制性規(guī)定，對(duì)其他金融行業(yè)以及企業(yè)和個(gè)人沒(méi)有剛性要求，從而很難保證人民銀行從證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和其他行業(yè)及時(shí)、完整、準(zhǔn)確獲得所需的統(tǒng)計(jì)資料，使得目前開(kāi)展頻繁的各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查活動(dòng)在推進(jìn)過(guò)程中遇到一些阻力和困難。

二是人民銀行對(duì)部分人民幣違法行為沒(méi)有處罰權(quán)。人民銀行雖然具有與人民幣管理相關(guān)的行政許可權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)和大部分的行政處罰權(quán)，但《人民幣管理?xiàng)l例》第四十四條規(guī)定，對(duì)于非法買(mǎi)賣(mài)流通人民幣、非法裝幀和經(jīng)營(yíng)流通人民幣以及制作、仿制、買(mǎi)賣(mài)人民幣圖樣等三類(lèi)違法行為由工商行政管理機(jī)關(guān)和其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰；而這并不是工商行政管理等其他行政機(jī)關(guān)的主要業(yè)務(wù)，他們對(duì)處罰上述三類(lèi)違法行為缺乏主動(dòng)性和積極性，通常都是由人民銀行主動(dòng)登門(mén)邀請(qǐng)工商部門(mén)進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，才能有所推進(jìn)。這種行政許可權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)與部分行政處罰權(quán)相分離的情況使人民銀行對(duì)人民幣管理工作受到影響。還有，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)不能滿(mǎn)足社會(huì)公眾合理的券別調(diào)劑要求、金融機(jī)構(gòu)繳存款質(zhì)量差、流通券與殘損券相互夾帶等違規(guī)現(xiàn)象時(shí)，人民銀行只能采取通報(bào)、限期整改的方式要求金融機(jī)構(gòu)予以糾正，《人民幣管理?xiàng)l例》及其他部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件沒(méi)有對(duì)此處罰的條款，導(dǎo)致屢查屢犯的情況時(shí)有發(fā)生。

2、制度滯后。比如1988年制定頒布的《現(xiàn)金管理暫行條例》，已經(jīng)暫行了20余年，明顯滯后于經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展。一是管理主體發(fā)生變化。該《條例》中明確了中國(guó)人民銀行是現(xiàn)金管理的主管機(jī)關(guān)，開(kāi)戶(hù)銀行是現(xiàn)金管理的具體實(shí)施者，賦有對(duì)開(kāi)戶(hù)單位收支、使用現(xiàn)金進(jìn)行監(jiān)督管理的職責(zé)，但隨著金融體制改革，各開(kāi)戶(hù)銀行已成為以追求最大利潤(rùn)作為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的金融企業(yè)，再由開(kāi)戶(hù)銀行實(shí)施管理和處罰的在法理上有沖突。同時(shí)，出于自身業(yè)務(wù)發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)需要，開(kāi)戶(hù)銀行往往把方便的現(xiàn)金支付作為競(jìng)爭(zhēng)的一種“服務(wù)手段”，缺乏進(jìn)行積極管理的內(nèi)在動(dòng)力。二是現(xiàn)金使用范圍條款涵蓋面窄，該《條例》第五條規(guī)定在8種情況下使用現(xiàn)金，難以適應(yīng)目前種類(lèi)繁多的經(jīng)濟(jì)往來(lái)結(jié)算需要，導(dǎo)致單位和個(gè)人不得不借用多種名義套取現(xiàn)金。三是結(jié)算起點(diǎn)低，該《條例》根據(jù)當(dāng)時(shí)情況規(guī)定結(jié)算起點(diǎn)1000元，至今沒(méi)有進(jìn)行調(diào)整，已不能滿(mǎn)足當(dāng)前大額現(xiàn)金支付的需要。四是法律責(zé)任條款不完善、操作性不強(qiáng)，《條例》中“法律責(zé)任”條款對(duì)開(kāi)戶(hù)銀行不履行職責(zé)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和應(yīng)給予的罰則過(guò)于原則化，如在1999年的《金融違法行為處罰辦法》第十九條中，對(duì)單位或者個(gè)人超限額提取現(xiàn)金行為的處罰作了明確規(guī)定，但《條例》中有關(guān)超限額的處罰不明確，使處罰缺乏可操作性。五是不適應(yīng)日益現(xiàn)代化、科技化的現(xiàn)金結(jié)算方式，在自動(dòng)取款機(jī)提取現(xiàn)金游離于現(xiàn)金管理制度之外，形成制度上的漏洞。

1983年制定頒布的《金銀管理?xiàng)l例》也已經(jīng)實(shí)施了26年，26年來(lái)我國(guó)黃金市場(chǎng)的體制已發(fā)生了根本性的變化，有些條款已經(jīng)過(guò)時(shí)，可以說(shuō)該《條例》更多地表現(xiàn)為和市場(chǎng)發(fā)展本身背道而馳。比如，第三條規(guī)定：國(guó)家對(duì)金銀實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)配的政策，而在2001 年，“統(tǒng)一管理、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)配的政策”就被宣布停止。又比如，第四條規(guī)定了中國(guó)人民銀行“會(huì)同國(guó)家有關(guān)主管機(jī)關(guān)審批經(jīng)營(yíng)（包括加工、銷(xiāo)售）金銀制品”， 而該審批制也已經(jīng)被核準(zhǔn)制取代（依據(jù)是中國(guó)人民銀行等三部委2001年10月31日下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范黃金制品零售市場(chǎng)有關(guān)問(wèn)題的通知》） 。黃金市場(chǎng)越來(lái)越多市場(chǎng)化，人民銀行作為黃金市場(chǎng)主管部門(mén)的行政管理職能也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，但《條例》一直沒(méi)有修訂，執(zhí)法部門(mén)僅僅以部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件來(lái)作為執(zhí)法依據(jù)，位階過(guò)低，而且在內(nèi)容上大大突破了上位法，成為依法行政中的一個(gè)不正常的現(xiàn)象。

3、部分制度規(guī)定在欠發(fā)達(dá)地區(qū)難以貫徹執(zhí)行。主要是部分行政處罰額度設(shè)定過(guò)高，導(dǎo)致在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)執(zhí)行起來(lái)有一定的現(xiàn)實(shí)困難。

一是《反洗錢(qián)法》第三十二條對(duì)金融機(jī)構(gòu)不履行特定反洗錢(qián)義務(wù)時(shí)的罰款只規(guī)定了兩個(gè)檔次，最低起點(diǎn)為20萬(wàn)元，對(duì)于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)的中小金融機(jī)構(gòu)如果嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行處罰，可能會(huì)直接影響到中小金融機(jī)構(gòu)的正常經(jīng)營(yíng)。因此，在執(zhí)法過(guò)程中，通常是人民銀行千方百計(jì)的為金融機(jī)構(gòu)尋找理由減輕負(fù)擔(dān)，要么牽強(qiáng)的用其他法律依據(jù)進(jìn)行較小額度的罰款，要么就是將違法事實(shí)輕描淡寫(xiě)僅僅要求責(zé)令整改，使得反洗錢(qián)執(zhí)法力度弱化，且?guī)в幸欢ǖ碾S意性，造成執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)隱患。

二是《票據(jù)管理實(shí)施辦法》第三十一條對(duì)簽發(fā)空頭支票或者簽發(fā)與其預(yù)留的簽章不符的支票行為的罰款數(shù)額是票面金額5%但不低于1000元。實(shí)踐中真正惡意透支簽發(fā)空頭支票的情況還是少數(shù)，但該《辦法》既沒(méi)有違規(guī)情節(jié)的檔次劃分，也沒(méi)有處罰金額的檔次劃分，使得很多首次、偶犯的企業(yè)，特別是票面金額大、透支金額很少的企業(yè)處罰過(guò)重。被處罰企業(yè)要求以透支金額作為罰款的計(jì)算基數(shù)導(dǎo)致了被處罰單位缺乏主動(dòng)繳納罰款的積極性，罰沒(méi)款的入庫(kù)率受到影響。

4、部分制度之間存在沖突。例如《人民幣銀行結(jié)算賬戶(hù)管理辦法》的部分規(guī)定與《行政許可法》和《中國(guó)人民銀行行政許可實(shí)施辦法》相沖突。首先，主體資格沖突。依照《行政許可法》第二十二條、二十三條、二十四條之規(guī)定，行政許可只能由具有行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，或由行政機(jī)關(guān)依法委托給其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施。而依據(jù)《人民幣銀行結(jié)算賬戶(hù)管理辦法》第二十八條之規(guī)定，申請(qǐng)人并不直接向人民銀行提出開(kāi)戶(hù)許可申請(qǐng)，而是向銀行提出，銀行經(jīng)審查后報(bào)人民銀行進(jìn)行核準(zhǔn)。由于銀行屬于金融企業(yè)，且沒(méi)有法律、法規(guī)的明確授權(quán)，因而不具有實(shí)施行政許可的資格，如果申請(qǐng)人依據(jù)《行政許可法》對(duì)此提出置疑，人民銀行將處于被動(dòng)地位。其次，程序規(guī)定沖突。（1）受理環(huán)節(jié)在“銀行”進(jìn)行，人民銀行并不參與，不符合《行政許可法》第三十二條第二款的規(guī)定和《實(shí)施辦法》第十八條第二款的規(guī)定，使開(kāi)戶(hù)申請(qǐng)受理環(huán)節(jié)的4個(gè)行政許可格式文書(shū)沒(méi)有使用的現(xiàn)實(shí)條件；（2）準(zhǔn)予開(kāi)戶(hù)和不予開(kāi)戶(hù)的操作程序中經(jīng)辦人員獨(dú)立操作完成開(kāi)戶(hù)許可證的核發(fā)程序，不符合《實(shí)施辦法》第二十三條第一款規(guī)定的除當(dāng)場(chǎng)準(zhǔn)予行政許可并制發(fā)行政許可證件以外，準(zhǔn)予行政許可或者不予行政許可應(yīng)報(bào)本行行長(zhǎng)（主任）或者主管副行長(zhǎng)（副主任）審查批準(zhǔn)的規(guī)定，導(dǎo)致對(duì)經(jīng)辦人員缺乏必要的制度約束，存在較大的法律風(fēng)險(xiǎn)；（3）開(kāi)戶(hù)許可證正、副本上均加蓋賬戶(hù)管理專(zhuān)用章的規(guī)定與《實(shí)施辦法》第二十四條（依據(jù)《行政許可法》第三十九條）要求在行政許可證件上加蓋行章的規(guī)定不符；（4）由銀行向申請(qǐng)人送達(dá)行政許可證件不符合《行政許可法》關(guān)于由行政機(jī)關(guān)送達(dá)的規(guī)定和《實(shí)施辦法》第三十二條關(guān)于由人民銀行向申請(qǐng)人送達(dá)行政許可格式文本的規(guī)定，而且銀行是否及時(shí)送達(dá)申請(qǐng)人，人民銀行無(wú)法了解和控制。

5、制度操作性較差。主要是法律法規(guī)缺少配套、細(xì)化的操作規(guī)則，在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中容易產(chǎn)生偏差和隨意性。

比如，在《人民幣銀行結(jié)算賬戶(hù)管理辦法》中，因其他結(jié)算需要開(kāi)立一般賬戶(hù)時(shí)應(yīng)出具哪些資料、銀行結(jié)算賬戶(hù)管理檔案保管方式、存款人辦理臨時(shí)賬戶(hù)展期應(yīng)出具哪些資料、銀行向人民銀行報(bào)告存款人變更信息應(yīng)提交的哪些資料、銀行向人民銀行報(bào)送存款人開(kāi)銷(xiāo)戶(hù)資料的時(shí)限規(guī)定等沒(méi)有配套的規(guī)范性文件來(lái)解釋辦理這些業(yè)務(wù)的具體操作要求。

又如，《國(guó)家金庫(kù)條例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，“各級(jí)國(guó)庫(kù)有權(quán)督促檢查國(guó)庫(kù)經(jīng)收處和其他征收機(jī)關(guān)所收稅款是否按規(guī)定及時(shí)全部繳入國(guó)庫(kù)，發(fā)現(xiàn)拖延或違法不繳的，應(yīng)及時(shí)查究處理?！庇捎诩?xì)則沒(méi)有對(duì)“及時(shí)查究處理”的職責(zé)和權(quán)限做出明確規(guī)定，基層國(guó)庫(kù)在履行職責(zé)的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，除了有權(quán)反映和拒絕辦理外，缺乏行之有效的處置手段。

（二）操作風(fēng)險(xiǎn)

人民銀行履行職責(zé)是由具體的執(zhí)法行為來(lái)體現(xiàn)的，執(zhí)法行為是對(duì)法律法規(guī)規(guī)章的執(zhí)行和具體運(yùn)用，在操作層面存在著一定的法律風(fēng)險(xiǎn)。

1、反洗錢(qián)調(diào)查的授權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。《反洗錢(qián)法》第二十三條第一款明確規(guī)定，只有國(guó)務(wù)院反洗錢(qián)行政主管部門(mén)或者其省一級(jí)派出機(jī)構(gòu)才具有反洗錢(qián)行政調(diào)查權(quán)。其立法目的是防止反洗錢(qián)行政調(diào)查權(quán)的濫用。但在反洗錢(qián)業(yè)務(wù)開(kāi)展初期，部分省會(huì)中心支行采取行政授權(quán)的方式，將反洗錢(qián)行政調(diào)查權(quán)下放到了地市州中心支行的情況。更有甚者，有些地市中支的同志認(rèn)為，中支可以繼續(xù)授權(quán)給縣支行。按照“法無(wú)明文規(guī)定不可為”的行政法原則，即使省一級(jí)派出機(jī)構(gòu)要授權(quán)到地市一級(jí)，其授權(quán)行為本身也是應(yīng)該有明確的法律依據(jù)。關(guān)于授權(quán)從現(xiàn)行法律規(guī)定看，只有《中國(guó)人民銀行法》第十三條規(guī)定，中國(guó)人民銀行的分支機(jī)構(gòu)根據(jù)中國(guó)人民銀行的授權(quán)，維護(hù)本轄區(qū)的金融穩(wěn)定，承辦有關(guān)業(yè)務(wù)。并沒(méi)有規(guī)定大區(qū)分行或省會(huì)城市中心支行可以對(duì)地市州中心支行授權(quán)。因此，如果被調(diào)查單位據(jù)此對(duì)調(diào)查主體的合法性提出異議，被授權(quán)的調(diào)查單位很可能得不到法律的認(rèn)可和支持。

2、違反執(zhí)法程序帶來(lái)法律風(fēng)險(xiǎn)。行政許可法、行政處罰法以及人民銀行的部分規(guī)章中都規(guī)定，在作出不利于行政相對(duì)人的具體行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確告知行政相對(duì)人有陳述權(quán)、申辯權(quán)和要求聽(tīng)證、行政復(fù)議、行政訴訟的權(quán)利。但在基層人民銀行部分業(yè)務(wù)處理中執(zhí)行得并不到位，比如在在貸款卡發(fā)放的行政許可、假幣的收繳（授權(quán)金融機(jī)構(gòu)代為行使）和沒(méi)收（人民銀行在回籠貨幣時(shí)行使）的業(yè)務(wù)處理中通常沒(méi)有相關(guān)權(quán)利和救濟(jì)渠道的告知環(huán)節(jié)。行政相對(duì)人若依據(jù)行政許可法、行政處罰法、行政復(fù)議法和行政訴訟法對(duì)人民銀行的執(zhí)法行為進(jìn)行質(zhì)疑和責(zé)任追究，在法理上成立的。

3、執(zhí)法檢查方式存在瑕疵。如基層人民銀行在檢查金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行有關(guān)假幣鑒定、收繳、管理規(guī)定的時(shí)候，一些單位采取由檢查人員持假幣到商業(yè)銀行網(wǎng)點(diǎn)存儲(chǔ)的暗訪方式進(jìn)行檢查，據(jù)此來(lái)確定商業(yè)銀行是否嚴(yán)格執(zhí)行《人民幣管理?xiàng)l例》和《假幣收繳鑒定管理辦法》，并以此為依據(jù)對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施處罰。以這種方式驗(yàn)證違法行為并給予行政處罰的做法并不可取，存在一定的法律風(fēng)險(xiǎn)。二現(xiàn)場(chǎng)檢查操作不規(guī)范（如現(xiàn)場(chǎng)檢查通知書(shū)、現(xiàn)場(chǎng)檢查工作底稿、事實(shí)確認(rèn)書(shū)等文件制作不規(guī)范，現(xiàn)場(chǎng)檢查檔案不完整）以及現(xiàn)場(chǎng)檢查取證不規(guī)范（現(xiàn)場(chǎng)檢查中未能有效固定證據(jù)，不注重取證程序和證據(jù)形式的合法性，對(duì)取得的證據(jù)材料未能妥善保管）而引發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)。

4、忽視程序。在基層行的執(zhí)法活動(dòng)中，未能?chē)?yán)格按照法律規(guī)定的程序操作，隨意減少執(zhí)法環(huán)節(jié)的問(wèn)題比較普遍。如在現(xiàn)場(chǎng)檢查中要求有工作底稿、取證記錄、事實(shí)確認(rèn)書(shū)，但部分執(zhí)法人員認(rèn)為環(huán)節(jié)太繁瑣，對(duì)查出的問(wèn)題只在工作底稿和事實(shí)確認(rèn)書(shū)上反映，而對(duì)取證記錄這一重要環(huán)節(jié)進(jìn)行了刪減，造成執(zhí)法過(guò)程不嚴(yán)密。

（三）人員風(fēng)險(xiǎn)

執(zhí)法行為是抽象的法律概念，最終都要落實(shí)為執(zhí)法人員的具體行動(dòng)，這就必然會(huì)受到執(zhí)法人員個(gè)人能力素質(zhì)、思想道德等主觀因素的影響，給基層人民銀行執(zhí)法帶來(lái)一定法律風(fēng)險(xiǎn)。

1、部分執(zhí)法人員工作能力和素質(zhì)造成的風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)為對(duì)法律法規(guī)的認(rèn)知能力不強(qiáng)，對(duì)執(zhí)法依據(jù)理解不準(zhǔn)確，或者業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)，調(diào)查不深入細(xì)致，最終導(dǎo)致對(duì)案件事實(shí)認(rèn)定不準(zhǔn)，處罰不當(dāng)，造成執(zhí)法失誤。例如某中心支行在對(duì)一家企業(yè)進(jìn)行空頭支票行政處罰時(shí)，將《行政處罰程序規(guī)定》第二十五條“當(dāng)事人要求陳述和申辯的，在收到《中國(guó)人民銀行行政處罰意見(jiàn)告知書(shū)》之日起5個(gè)工作日內(nèi)將陳述和申辯的書(shū)面材料提交中國(guó)人民銀行”的規(guī)定，理解為人民銀行作出正式處罰決定的時(shí)限，在發(fā)出《行政處罰意見(jiàn)告知書(shū)》后5天內(nèi)就向當(dāng)事人下發(fā)了《行政處罰決定書(shū)》，導(dǎo)致當(dāng)事人向其上級(jí)行提起了行政復(fù)議。

2、隨意行使自由裁量權(quán)。執(zhí)法部門(mén)和執(zhí)法人員根據(jù)實(shí)際情況，作出自己的判斷，運(yùn)用一定的自由裁量權(quán)是必要的，也是合理的。比如，在對(duì)一個(gè)具體違法行為進(jìn)行處罰時(shí)，對(duì)客觀事實(shí)的判斷和認(rèn)定就必然帶有執(zhí)法人員的主觀因素，對(duì)是否屬于“情節(jié)嚴(yán)重”的認(rèn)定，就決定了罰與不罰、罰多和罰少的最終結(jié)果。在基層行的執(zhí)法中，存在著相同性質(zhì)、情節(jié)類(lèi)似、程度相近的案件不同的處罰結(jié)果的情況，給“人情執(zhí)法”、“關(guān)系執(zhí)法”留有空間。

3、執(zhí)法人員道德風(fēng)險(xiǎn)。由于能力素質(zhì)的差異導(dǎo)致的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)是“無(wú)心之過(guò)”，個(gè)人道德風(fēng)險(xiǎn)則是“有意為之”?？傮w上說(shuō)，人民銀行有一支過(guò)硬的執(zhí)法隊(duì)伍，但也存在個(gè)別工作人員為個(gè)人利益或他人請(qǐng)托而隨意執(zhí)法。比如因個(gè)人感情和關(guān)系對(duì)違法行為視而不見(jiàn)，當(dāng)罰的不罰，消極的不作為；對(duì)情節(jié)輕微的違法行為，從重、加重處罰，“積極”的亂作為；甚至沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)的越位執(zhí)法，給人民銀行的正常執(zhí)法帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)隱患。雖然這種風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)出來(lái)的案例不多，但從風(fēng)險(xiǎn)分析的角度，也應(yīng)給予關(guān)注。

（四）體制風(fēng)險(xiǎn)

1、基層人民銀行與同級(jí)外匯管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系。從行政法律性質(zhì)上來(lái)講，國(guó)家外匯管理局是由人民銀行管理的國(guó)家行政機(jī)構(gòu)，具有行政法上相對(duì)獨(dú)立的主體地位。但目前的體制下，外匯局的分支機(jī)構(gòu)都是與當(dāng)?shù)氐娜嗣胥y行合署辦公，各級(jí)人民銀行的行政領(lǐng)導(dǎo)兼任外管局分支機(jī)構(gòu)的行政領(lǐng)導(dǎo)。外匯管理中的行政執(zhí)法事項(xiàng)比較繁雜，特別是行政許可項(xiàng)目數(shù)量很大，而且外匯管理有一套相對(duì)獨(dú)立的法律法規(guī)體系，規(guī)范性文件多，各項(xiàng)政策變動(dòng)頻繁，其中蘊(yùn)含的行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視，一旦出現(xiàn)行政糾紛，雖然可以以外匯局的名義來(lái)應(yīng)對(duì)，但當(dāng)出現(xiàn)不利的法律后果時(shí)，尤其是出現(xiàn)行政賠償?shù)葘?shí)際損失時(shí)，當(dāng)?shù)厝嗣胥y行都會(huì)受到影響。因此，在分析基層人民銀行行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，對(duì)外匯局系統(tǒng)的執(zhí)法行為也應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)年P(guān)注。

2、人民銀行與征信中心的關(guān)系。中國(guó)人民銀行征信中心是人總行直屬的事業(yè)法人單位，與征信管理局承擔(dān)的征信行業(yè)管理職能不同，主要任務(wù)是依據(jù)國(guó)家的法律法規(guī)和人民銀行的規(guī)章，統(tǒng)一負(fù)責(zé)企業(yè)和個(gè)人征信系統(tǒng)的建設(shè)、運(yùn)行和管理，目前在全國(guó)共設(shè)立了36個(gè)征信分中心，與各人民銀行分支機(jī)構(gòu)的征信管理處合署辦公，征信中心的文件在各分支機(jī)構(gòu)通常都是以人民銀行分支機(jī)構(gòu)的名義向金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)發(fā)。征信管理是人民銀行一項(xiàng)新興和發(fā)展中的業(yè)務(wù)，而且涉及到幾乎所有社會(huì)公眾和企業(yè)，目前，因?yàn)檎餍判畔愖h而產(chǎn)生的糾紛日益增多，雖然大多是以民事訴訟的形式表現(xiàn)出來(lái)的，要求人民銀行承擔(dān)連帶責(zé)任。這種風(fēng)險(xiǎn)在形式上有些類(lèi)似于外匯局的行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，雖然可以以征信中心的名義來(lái)應(yīng)對(duì)訴訟，但由于基層征信中心人員和經(jīng)費(fèi)上的不獨(dú)立，如果有賠償損失等實(shí)際的負(fù)面后果，依然要由基層人民銀行來(lái)承受。

三、防范和化解行政執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)的政策建議

（一）修訂完善相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章，建立健全人民銀行行政執(zhí)法法律法規(guī)體系

人民銀行應(yīng)成立金融法律工作小組，負(fù)責(zé)金融法律法規(guī)體系整體規(guī)劃和法律法規(guī)規(guī)章清理工作。在金融法律法規(guī)體系建設(shè)中，應(yīng)充分發(fā)揮總行的重要功能和作用，對(duì)現(xiàn)行的金融法律法規(guī)進(jìn)行全面的梳理，查漏補(bǔ)缺，及時(shí)修廢。要分清輕重緩急，抓緊落實(shí)。編制立法和修法規(guī)劃，制定時(shí)間表，將急需制定和修改完善的法律法規(guī)規(guī)章早日提上立法日程，從結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上完善金融法律法規(guī)體系，增強(qiáng)各項(xiàng)制度的可行性、操作性，構(gòu)建起科學(xué)合理、操作性強(qiáng)、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、體系完整的法律法規(guī)體系，為行政執(zhí)法活動(dòng)提供完備的法律法規(guī)依據(jù)。

（二）加強(qiáng)金融執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，全面提升執(zhí)法人員法律素養(yǎng)和執(zhí)法能力

建立健全相關(guān)工作制度，采取多種形式和途徑加強(qiáng)對(duì)金融執(zhí)法人員法律知識(shí)和執(zhí)法技能的教育培訓(xùn)，不斷強(qiáng)化其法律意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，增強(qiáng)其執(zhí)法能力。培訓(xùn)應(yīng)突出針對(duì)性、實(shí)用性，緊密結(jié)合人民銀行行政執(zhí)法實(shí)踐中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)學(xué)習(xí)法律法規(guī)規(guī)章，準(zhǔn)確把握相關(guān)條文內(nèi)容和操作程序。重視以案說(shuō)法，提高培訓(xùn)的實(shí)際效果；培訓(xùn)應(yīng)高質(zhì)量、高層次，以維護(hù)法律的統(tǒng)一性，權(quán)威性，盡量避免對(duì)法律的不準(zhǔn)確理解，比如由總行或者分行定期組織召開(kāi)行政執(zhí)法交流和培訓(xùn)，對(duì)從事反洗錢(qián)、現(xiàn)金管理、人民幣管理等各類(lèi)行政執(zhí)法人員進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的法律培訓(xùn)。在制定人民銀行培訓(xùn)計(jì)劃時(shí)，應(yīng)該把法律知識(shí)培訓(xùn)與人事部門(mén)的干部培訓(xùn)、業(yè)務(wù)司局的業(yè)務(wù)培訓(xùn)整合起來(lái)，發(fā)揮培訓(xùn)工作的整體效益。

（三）完善人民銀行內(nèi)部監(jiān)督檢查工作機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)金融執(zhí)法行為的監(jiān)督檢查

建立健全行政執(zhí)法人員“準(zhǔn)入”制度，對(duì)擬從事行政執(zhí)法工作的人員，由人事部門(mén)會(huì)同法律部門(mén)進(jìn)行法律考核，確保執(zhí)法職能部門(mén)工作人員具備較高的法律素養(yǎng)；建立健全獎(jiǎng)懲機(jī)制，定期對(duì)行政執(zhí)法人員進(jìn)行考核，激勵(lì)先進(jìn)，懲戒落后，并允許進(jìn)行一定數(shù)額的淘汰，將不適應(yīng)工作要求的人員調(diào)離行政執(zhí)法工作崗位；建立健全責(zé)任追究制度，進(jìn)一步發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)督部門(mén)的作用，由法律、監(jiān)察、內(nèi)審等部門(mén)定期、不定期組織對(duì)金融執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行檢查，對(duì)違反相關(guān)規(guī)定的，嚴(yán)格依法追究違規(guī)違紀(jì)執(zhí)法人員的法律責(zé)任，積極防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

（四）充分發(fā)揮人民銀行各分支機(jī)構(gòu)金融法律工作部門(mén)的作用，大力推進(jìn)依法行政工作

建立健全各級(jí)依法行政組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，為人民銀行依法行政工作的有效開(kāi)展提供堅(jiān)實(shí)的組織保障，從而確保依法行政工作有領(lǐng)導(dǎo)、有組織，有安排、有部署，有檢查、有監(jiān)督；建立和完善依法行政工作機(jī)制，充分發(fā)揮各分支機(jī)構(gòu)法律工作部門(mén)的功能和作用，全面提升人民銀行依法行政工作的質(zhì)量和水平，穩(wěn)步、持續(xù)、全面推進(jìn)依法行政工作。

參考文獻(xiàn)

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The Legal Risk of PBC Branches' Administrative Law Enforcement and Countermeasures

XIN Yu

（Xi'an Branch PBC， Xi'an Shaanxi 710075）

第2篇：反洗錢(qián)罰款處罰細(xì)則范文

一是基于業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)需要，各金融機(jī)構(gòu)普遍對(duì)現(xiàn)金管理認(rèn)識(shí)不足，排斥性、被動(dòng)性管理特征突出。二是缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的內(nèi)部管理及操作制度。各金融機(jī)構(gòu)針對(duì)現(xiàn)金管理制定的內(nèi)控制度門(mén)類(lèi)眾多，局限性較大。三是未能按規(guī)定認(rèn)真核定開(kāi)戶(hù)單位現(xiàn)金庫(kù)存限額并開(kāi)展檢查。四是制度執(zhí)行不完善，導(dǎo)致大額現(xiàn)金支付越權(quán)審批、未經(jīng)有權(quán)人審批和未登記報(bào)送人民銀行備案等漏批、漏報(bào)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。五是大額現(xiàn)金審批權(quán)限設(shè)置不一，有的金融機(jī)構(gòu)授權(quán)過(guò)大。如有的金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)金管理員審批權(quán)限高達(dá)50萬(wàn)元，部門(mén)負(fù)責(zé)人的審批權(quán)限甚至高達(dá)200萬(wàn)元。六是現(xiàn)金管理人員配備不到位，不配備專(zhuān)職現(xiàn)金管理人員，個(gè)別機(jī)構(gòu)甚至兼職人員還配備不足。另外，非現(xiàn)金消費(fèi)與結(jié)算環(huán)境的不完善也是制約現(xiàn)金管理有效性、導(dǎo)致現(xiàn)金交易增大的突出問(wèn)題。

以上問(wèn)題客觀上體現(xiàn)了現(xiàn)金管理實(shí)踐中的金融因素，但從深層看，現(xiàn)金管理的法律法規(guī)及制度的缺陷和滯后，也是影響現(xiàn)金管理實(shí)施效果的一大成因。

制度及法律缺陷

目前，我國(guó)適用于現(xiàn)金管理的法律法規(guī)大致為：《中國(guó)人民銀行法》、《現(xiàn)金管理暫行條例》、《金融違法行為處罰辦法》、《現(xiàn)金管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》、《關(guān)于對(duì)金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)責(zé)任人的行政處分規(guī)定》、《大額現(xiàn)金支付登記備案規(guī)定》及《人民幣銀行結(jié)算賬戶(hù)管理辦法》等。由于以上法律法規(guī)大都形成于20世紀(jì)90年代甚至更早，一些規(guī)定已經(jīng)不能很好地滿(mǎn)足當(dāng)前現(xiàn)金管理工作的要求。

實(shí)行現(xiàn)金庫(kù)存限額管理已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)多元化的需要。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)現(xiàn)金庫(kù)存實(shí)行限額控制已十分困難：一是市場(chǎng)主體呈現(xiàn)出多元化特征且日趨擴(kuò)張，銀行賬戶(hù)增長(zhǎng)迅猛。二是商貿(mào)活動(dòng)日益活躍，現(xiàn)金交易出口及不確定性因素增多。三是儲(chǔ)蓄現(xiàn)金收支的主渠道作用凸顯強(qiáng)烈。據(jù)貴州省黔東南州金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，近十年來(lái)儲(chǔ)蓄現(xiàn)金收支一直呈直線攀升趨勢(shì)，2006年占全部現(xiàn)金收支的比重已接近80%，而開(kāi)戶(hù)單位發(fā)生的現(xiàn)金收支總量在逐漸縮小。由此可見(jiàn)，在當(dāng)前現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，繼續(xù)實(shí)行現(xiàn)金庫(kù)存限額管理不僅可控性差，而且不利于實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金管理的控制目標(biāo)。

法規(guī)及制度規(guī)范存在突出的滯后性。一是轉(zhuǎn)賬結(jié)算起點(diǎn)低。《現(xiàn)金管理暫行條例》規(guī)定的1000元轉(zhuǎn)賬結(jié)算起點(diǎn)與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展與用現(xiàn)需求不相匹配。二是制度設(shè)置缺位，機(jī)構(gòu)間操控差異較大。由于沒(méi)有統(tǒng)一而明晰的大額現(xiàn)金分級(jí)審批權(quán)限標(biāo)準(zhǔn)，機(jī)構(gòu)間權(quán)限設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)寬嚴(yán)不一。三是現(xiàn)金支取沒(méi)有上限額度限定，形成了上限“敞口”。四是缺乏對(duì)部分違規(guī)行為的處罰條款，造成了基層人民銀行在現(xiàn)金管理檢查中行政處罰定性難與實(shí)施難的問(wèn)題。五是《現(xiàn)金管理暫行條例》及其實(shí)施細(xì)則中仍沿用一些傳統(tǒng)稱(chēng)謂或術(shù)語(yǔ)，不符合現(xiàn)行規(guī)范要求。

部分處罰條文執(zhí)行性不強(qiáng)。一是法律行政處罰條文單一，額度過(guò)高，實(shí)際執(zhí)行難?！吨袊?guó)人民銀行法》第四十六條規(guī)定了人民銀行對(duì)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)及其他單位和個(gè)人違反“執(zhí)行有關(guān)人民幣管理規(guī)定的行為”的行政處罰條款。這一規(guī)定除了所指情節(jié)寬泛、不具體，容易帶來(lái)界定上的困難外，高額罰款也給人民銀行基層機(jī)構(gòu)的執(zhí)行帶來(lái)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。二是對(duì)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)違規(guī)責(zé)任人的行政及紀(jì)律處分超越了人民銀行行政處理權(quán)限。如《金融違法行為處罰辦法》和《關(guān)于對(duì)金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)責(zé)任人的行政處分規(guī)定》等給予人民銀行對(duì)違反現(xiàn)金管理規(guī)定的銀行業(yè)機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)的高級(jí)管理人員、其他直接負(fù)責(zé)的主管人員和直接責(zé)任人員相應(yīng)的行政處理和紀(jì)律處分的權(quán)力，超越了各級(jí)人民銀行的行政執(zhí)法權(quán)力，因而在實(shí)踐中實(shí)際執(zhí)行效力較弱。

完善制度及立法的建議

取消現(xiàn)金庫(kù)存限額管理，將現(xiàn)金管理法規(guī)和制度的重點(diǎn)控制環(huán)節(jié)調(diào)整到銀行業(yè)機(jī)構(gòu)。實(shí)踐表明，由于人員短缺、認(rèn)識(shí)淡化、經(jīng)濟(jì)主體發(fā)展迅猛及操控難度增大等因素，目前人民銀行、開(kāi)戶(hù)銀行對(duì)開(kāi)戶(hù)單位和個(gè)人在現(xiàn)金庫(kù)存方面的管理與檢查流于形式，開(kāi)戶(hù)單位與個(gè)人的現(xiàn)金庫(kù)存和“坐支”現(xiàn)象實(shí)際處于無(wú)管理、無(wú)檢查的“真空”狀態(tài)。因此，應(yīng)改革現(xiàn)行的現(xiàn)金庫(kù)存限額管理模式，取消現(xiàn)金庫(kù)存限額和“坐支”控制，將現(xiàn)金管理控制方向集中轉(zhuǎn)向開(kāi)戶(hù)銀行。