新財政總預算會計制度淺析
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摘要：自財政總預算會計制度頒布以來，為各個領域的會計核算管理都起到了推動作用，而且此項制度的實施主要就是全面推進和落實實踐中權責發(fā)生制運用不到位以及與政府會計制度無法有效整合的問題。在實踐探究階段，我們需要全面掌握新制度的變化，并對比其與舊制度的不同點，有針對性地加以優(yōu)化改進，切實發(fā)揮新制度的優(yōu)勢和作用?；诖?，本文主要從財政總預算會計及其制度發(fā)展進行探究，對新舊制度進行分析比較，隨后提出了新制度實施面臨的問題，并闡述了實踐優(yōu)化措施。
關鍵詞：會計制度；財政總預算；改進；權責發(fā)生制
在社會經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的背景下，預算管理和預算會計體系正在不斷進行改革與優(yōu)化，主要目的是改進傳統(tǒng)制度所面臨的問題，切實體現(xiàn)各領域工作的價值。然而，在實踐分析階段，傳統(tǒng)財政總預算會計制度無法適應新形勢要求，難以保證業(yè)務決策、財務管理及預算管理的效果。在此背景下，對舊制度中存在的問題進行改進并實施新財政總預算會計制度為大勢所趨。新制度建立了新的任務、目標及方法，有效對核算內容及報表體系進行了改進，將制度應用的優(yōu)勢體現(xiàn)得淋漓盡致。
一、財政總預算會計及其制度發(fā)展沿革分析
財政總預算會計在實踐工作階段，主要是處理財務總會計日常記賬憑證及財務報表信息，準確地反映預算收支情況，保證調控的合理性，輔助國庫開展日常管理工作，推動預算會計制度的有效實施。在組織與指導預算會計實務工作階段，總預算會計應了解法律法規(guī)及相關政策，健全管理措施及內控制度，規(guī)范各級政府財政總預算會計核算，發(fā)揮會計職能。[1]財政部在1988年制定并印發(fā)《財務機關總預算會計制度》，在實施過程中，主要目的是強化財政預算管理，規(guī)范開展各級財政預算管理工作。在實踐工作開展階段，通過不斷的研究整理，于1997年6月25日重新修訂并發(fā)布《財政總預算會計制度》，并于1998年1月1日正式生效。然而，在近幾年遵循相關制度標準方面，仍然存在一定的問題。為進一步規(guī)范各級政府財政總預算工作，切實發(fā)揮預算會計的作用，國家財政部門在2015年10月10日印發(fā)新的《財政總預算會計制度》，并于2016年1月1日起施行。
二、新財政總預算會計制度的變化
（一）明確工作任務及核算目標
新制度對會計工作任務和核算目標進行了改進，如會計核算、財政資金管理及會計監(jiān)督等工作都發(fā)生一定的變化，需要根據(jù)實際情況進行整理匯總，切實改進所面臨的問題。對于核算目標，新制度對其界定為向人大、政府及相關部門等會計信息使用者，通過報表的形式進行規(guī)范，呈現(xiàn)政府財政預算執(zhí)行和財務運轉情況數(shù)據(jù)，體現(xiàn)會計主體行政責任，切實發(fā)揮總預算會計的職能作用。所以說，全新工作任務與核算目標的制定，要求總預算會計在實踐工作開展階段，將財政預算收支情況展現(xiàn)，并實施動態(tài)化監(jiān)控，對政府資產與負債情況全面把控，為經(jīng)濟決策及財務管理工作的順利進行提供保障。[2]
（二）預算會計和財務會計整合
在實踐工作階段，預算會計較為注重結果，且以收付實現(xiàn)制為基礎進行，重視對政府資金的管控。而財務會計較為注重過程，并通過權責發(fā)生制重點核算政府資金運用情況，準確核算資金使用是否合理。因此，在新制度的推動下，通過將預算會計與財務會計有效整合，有助于核算工作的順利進行，全面把握會計期間資產變動情況，提升整體工作效率。以其他貨幣的雙分錄核算方法為例，在實際進行賬務處理的過程中，可以準確掌握資金相關業(yè)務的動向，實現(xiàn)資金的精準核算。因此，在新制度下，應加強對雙分錄會計核算的重視，對會計科目加以區(qū)分，如資產類、負債類、收入類及支出類等，通過規(guī)范的會計核算，充分體現(xiàn)二者整合應用的價值。
（三）會計科目有所增刪
新制度的實施有效將預算會計和財務會計科目整合，并在舊制度原有34個科目的基礎上進行增減，進而針對性地開展預算管理工作。在新制度中，資產類刪除了暫付款、基建撥款和待處理財政等科目，增加了財政零余額賬戶管理、股權投資及應收股利等科目；負債類刪除了借入財政周轉金和暫存款兩個科目，增加了長期與短期政府債券、應付代管資金等科目；凈資產科目中刪除了預算結余、基金預算等，增加了財政專戶管理；收入類刪除了預算收入與基金預算科目，并增加了公共預算與債務收入等科目；支出類刪除了預算支出、財政周轉金支出科目，增加了公共預算本級支出科目。
（四）會計核算內容更為豐富完備
核算作為會計制度設計的重要組成，新制度與舊制度在核算內容上差距較大的就是預算收支變動與資產負債情況，新制度增加了舊制度中沒有體現(xiàn)的政府股權債務處理內容。1.資產范疇核算內容得到完善在更新過程中增加了先進管理、應收債券轉貸款及股權投資等科目，并對核算重點進行重新規(guī)劃，真實反映當前會計監(jiān)督工作所面臨的困境，進行規(guī)范化處理，提高各項工作開展的效果。2.負債范疇核算更加全面舊制度在進行收支核算的過程中，僅靠單一的收付情況會帶來一定的限制，無法真實反映整個核算過程。而新制度的有效實施，解決了傳統(tǒng)單一收付實現(xiàn)制確認模式存在的不足，不僅關注顯性負債情況，同時利用多種防范措施對隱性負債情況進行了分析。通過短期和長期政府債券會計科目的融入，對應核算反映政府顯性和隱性債務情況，尤其是新增設的結余科目，針對國庫不同性質的資金，以核算管理等多種舉措對工作模式進行了改進，體現(xiàn)了收付實現(xiàn)制預算會計工作目標，為會計工作模式的改進提供了保障。3.凈資產核算內容更加豐富凈資產為財政資產與負債的差值，在進行會計核算工作過程中，必須加強對監(jiān)督管理的重視。且新制度增加了資產基金與代償債資產等會計科目，深入分析了核算中所面臨的問題，通過建立健全多種舉措，擴大了政府凈資產核算范圍，為后續(xù)核算工作的開展提供了保障。[3]4.財政收支范疇更加合理新制度刪減了預算收入和預算支出等多個科目，并新增還本支出科目，通過對其合理規(guī)范，可以反映不同地域間的收支情況。所以說，新制度的實施，可以有效解決傳統(tǒng)工作所面臨的問題，通過科學合理的控制，可以提升整體工作的效果。
（五）會計報表體系更為細致嚴謹
會計報表的制作與政府資產管理聯(lián)系較為密切，可以真實反映會計工作的結果。對此，在實踐工作開展階段，應加強對會計報表體系設置的重視，對新舊制度之間的差距進行分析，保證新報表體系結構更加合理完善。在資產與負債平衡的情況下，收入與支出不受資產負債表的限制，可以通過單獨列示的方式進行，參考資產負債的流動性，使得財務資金收支變動與各類資金收支結余完整體現(xiàn)。
三、新財政總預算會計制度存在的問題
（一）權責發(fā)生制運用不夠充分
在新制度下，總預算會計核算工作的開展應合理地運用收付實現(xiàn)制，且部分經(jīng)濟事項應按照權責發(fā)生制核算來展開，將其作為工作的基礎，更加有效地對多種工作進行規(guī)范化處理，切實改進當前所面臨的問題。在改革后，收付實現(xiàn)制主要作為會計確認的基礎，并通過融入權責發(fā)生制，合理地開展預算管理工作。但當前我國政府公共管理正處于迅猛發(fā)展階段，管理思想及模式正在不斷更新?lián)Q代，相關制度及法律還不夠健全，尤其是預算及投資等工作，沒有法律法規(guī)的約束，可能會出現(xiàn)責任無法準確劃分的情況，難以建立較為全面的財務管理體系。更甚者，新制度對權責發(fā)生制業(yè)務規(guī)定不夠細致，涉及多個部門利益調整階段，會導致權責發(fā)生制效果無法全面展現(xiàn)，管理目標無法有效實現(xiàn)。還會有部分會計人員在實踐工作的過程中，無法適應新制度，對收付實現(xiàn)制核算要點了解不充分，過于依賴主觀因素，進而制約權責發(fā)生制的運用。1.受政府管理制度改革的影響現(xiàn)階段政府會計信息披露制度及財務管理制度的實施，與權責發(fā)生制核算有著一定的差距，為推進總預算工作的順利進行，要適應權責發(fā)生制，并以此為基礎改進相關制度，從多個方面進行完善。而且這種情況的產生主要原因是，財政總預算會計是公共管理的重要組成，需要跟進行政管理體制改革。除此之外，新的預算會計引進權責發(fā)生制會導致傳統(tǒng)預算管理發(fā)生變化，涉及的多個部門利益波動，進而會產生非同小可的影響。2.受成本因素的約束將權責發(fā)生制與收付實現(xiàn)制進行對比，其操作相對較為復雜，需要具備充足且準確的核算依據(jù)，這就需要政府財務部門人員業(yè)務水平相應提升，在財政總預算工作開展中，以權責發(fā)生制為基礎進行處理，并對比收付實現(xiàn)制的應用效果。若財務人員的業(yè)務水平較低，他們會極其容易混淆兩種核算基礎，進而發(fā)生實際數(shù)據(jù)不準確的情況。所以，這種核算技術的應用，不僅要求工作人員有著較高的技術水平，而且需要他們對更新?lián)Q代后的信息系統(tǒng)有著一定的了解，避免受一定因素影響導致數(shù)據(jù)不準確問題的產生。[4]3.核算規(guī)定不成熟新制度實施中，政府部門應用仍處于過渡階段，且沒有明確的要求，一些財務部門運用權責發(fā)生制處理業(yè)務時過于隨意，在操作上存在一定的失誤，若沒有根據(jù)實際情況進行改進，會導致會計信息質量的下降，進而產生不利影響。
（二）制度無法有效銜接
政府預算與財務會計是財務工作開展的重要組成部分，二者在運行階段可以根據(jù)實際情況進行整合與分離，有助于推動各項工作的有序開展，減少所產生的不利影響及限制。新制度與政府會計制度二者相互聯(lián)系、不可分割，在實踐工作中，都是以財務預算資金為對象，但核算資金所處狀態(tài)有著一定的差異，新制度是針對本年度預算收入，并根據(jù)職能劃分進行資金分配，而政府會計制度則會在同級別政府預算所展開，反映本單位的資金使用情況。所以說，二者的核算內容有著一定聯(lián)系，同時又在工作中可以彌補對方存在的不足。但在實踐應用階段，受多重因素影響，二者無法有效銜接。1.信息披露存在差異政府財政報告在會計信息披露方面較為重視核算內容，忽視了為各預算單位進行資金分配的職能，沒有充分考慮預算單位財政資金的使用情況，而且政府財政審計報告出具的過程中通常會將二者分離，導致無法在一定范圍內保證責任的履行。在財政預算執(zhí)行中，政府通常將會計與行政事業(yè)單位分離，難以真正實現(xiàn)兩種制度的有效銜接。2.核算信息無法銜接基層事業(yè)單位會計核算較為復雜，與政府財政總預算核算無法實現(xiàn)信息匹配，同時，新制度與政府會計制度的科目、業(yè)務流程及報表存在差異，進而無法在一種系統(tǒng)上進行處理。
（三）新制度與國際慣例存在一定差距
新制度的頒布，表明了我國政府預算會計正朝國際化方向發(fā)展，但在實踐分析階段，二者存在的差距較大。我國總預算涉及領域較多，總預算會計制度的核算內容也在不斷增多，核算目標還不夠準確，這就導致了新制度與國際慣例仍然存在差距。我國現(xiàn)行預算會計體系包含財政總預算會計和參與政府預算會計，但受體系劃分的影響，一些基金會與團體無從歸屬。按照國際慣例，預算會計體系應由政府單位執(zhí)行，以資金報酬為主體，對資金活動情況進行全面準確的掌握，我們應明確新制度與國際慣例的差距，為后續(xù)的優(yōu)化提供保障。
四、執(zhí)行新財政總預算會計制度的建議
對于新財政總預算會計制度運行階段所面臨的問題，我們應加強重視，了解問題產生的原因，制定行之有效的措施，以保證新制度的順利實施。
（一）強化對權責發(fā)生制運用的重視
1.建立健全配套制度在新制度的支撐下，為減少當前面臨的影響及問題，應做好相對較為全面的分析，建立財務內外控制體系，對外部審計制度及內容進行有效規(guī)范，建立系統(tǒng)科學的財政制度管理模式，以透明、科學合理及具備約束力的預算制度為基礎，推進預算管理工作有序發(fā)展。與此同時，在改革內部控制制度的過程中，需要以配合權責發(fā)生制為基礎，強化內外監(jiān)督工作的開展，對發(fā)生制所存在的問題進行優(yōu)化控制，切實改進過程中所面臨的窘境。因此，通過加大監(jiān)督力度，為權責發(fā)生制提供良好的環(huán)境，使得其在預算工作中發(fā)揮一定的作用。2.提升財務人員業(yè)務水平受收付實現(xiàn)制操作簡單因素限制，政府部門財務人員已形成思維定式，在改革初期無法全面接收核算基礎，現(xiàn)有核算思想導致發(fā)生制進展緩慢，無法適應當前形勢發(fā)展，在運用發(fā)生制時受到限制。因此，為避免受人為因素影響，政府部門應加強對會計人員培訓的重視，強化權責發(fā)生制的引入，明確預算收支與核算基礎，系統(tǒng)性地開展培訓工作。與此同時，要想切實保證權責發(fā)生制的合理化運用，在實踐工作開展階段應進行規(guī)范化控制，滿足新制度的標準，與其他業(yè)務有效銜接，提高賬務處理的質量和效率。3.明確具體業(yè)務核算規(guī)定各預算單位在會計核算工作開展階段，應觀察并記錄權責發(fā)生制在運用階段存在的問題，并及時匯總反饋給財政部門，進而有針對性地對多種工作進行規(guī)范化處理，制定可行性的具體業(yè)務核算規(guī)定，完善權責發(fā)生制的使用規(guī)范，使得權責發(fā)生制在應用中有章可循。（二）新制度與政府會計制度有效銜接1.統(tǒng)一會計核算口徑新制度與政府會計制度在核算工作開展階段，各自發(fā)揮著自身的作用及優(yōu)勢，保證了會計核算的準確和效率。在實踐工作開展階段，將二者協(xié)調應用，提升整體核算的效果，避免受一定因素影響及限制。因此，通過會計核算口徑的統(tǒng)一，健全會計報表體系，便于統(tǒng)一進行預決算報表審核，全面披露會計信息。2.統(tǒng)一會計核算軟件在科學技術水平不斷發(fā)展的時代背景下，為切實保證數(shù)據(jù)核算的準確性，政府總預算會計應加強對相關軟件運用的重視，并依托于便捷的信息技術，以政府部門為網(wǎng)絡中心，以各地區(qū)與事業(yè)單位為信息重點，形成會計信息網(wǎng)?？傤A算會計和事業(yè)單位會計使用統(tǒng)一核算系統(tǒng)、軟件，在處理工作階段可以實現(xiàn)信息共享，切實保證信息處理的效果。
（三）以制度改革縮小與國際差距
在經(jīng)濟全球化時代，我國預算會計應加強與國際接軌，縮小制度之間的差距。因此，通過預算管理制度的改革，可以規(guī)范會計核算各項工作。同時，按照國際要求，核算應反映政府年度預算收支變動情況，并有效編制年度政府財務報告，充分體現(xiàn)政府預算會計責任。改革政府會計作為一項重要任務，是建立政府財務會計制度的基礎，以權責發(fā)生制為核心，應相應對其進行改進與優(yōu)化，全面準確地核算政府及相關部門的資產情況。對國際政府會計發(fā)展進行分析，大力推進政府會計改革，應以權責發(fā)生制為核算基礎，健全多類型工作模式，推進我國政府會計國際化發(fā)展方向，真正實現(xiàn)預算改革。與此同時，改革預算會計體系，由政府單位會計、非營利組織會計組成，嚴格參考國際慣例，并結合我國預算會計的發(fā)展現(xiàn)狀，在現(xiàn)有基礎上對會計核算體系進行規(guī)范，將其作用充分發(fā)揮。而且在縮小與國際慣例差距的過程中，還應該全面分析新制度所存在的問題，通過不斷的進行規(guī)范與整理，進而為后續(xù)優(yōu)化改革奠定基礎。
五、結束語
新財政總預算會計制度的實施，有效彌補了傳統(tǒng)制度所面臨的桎梏，為政府資產和負債情況的核算提供了有效保障。然而，受權責發(fā)生制運用不合理、制度不銜接以及與國際慣例差距大等因素限制，新制度在實踐應用過程中舉步維艱。要想充分發(fā)揮新制度的優(yōu)勢，我們應透徹分析問題產生的原因，并通過提升財務人員水平、軟硬件設施升級、統(tǒng)一核算系統(tǒng)等多項措施進行科學規(guī)范，為新制度的運用與發(fā)展提供最優(yōu)質的環(huán)境。
參考文獻：
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作者:桑琳 單位:山東省濰坊市壽光市財稅政策研究中心
