市縣分等行政管理論文

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一、引言

我國(guó)國(guó)土遼闊，有著條件差異十分顯著，規(guī)模不一的眾多市縣，給政府管理地方帶來(lái)許多問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題要得以解決，就要求分等管理政區(qū)得以實(shí)施。新中國(guó)成立以來(lái)，基本取消政區(qū)分等，通過(guò)管理幅度的減小、行政層級(jí)的增加等手段來(lái)協(xié)調(diào)各市縣不同復(fù)雜問(wèn)題。但這與區(qū)劃改革減少目標(biāo)，降低政成本明顯相違背。在改革行政區(qū)劃的前提下，行政區(qū)劃的層級(jí)減少已達(dá)成一致，值得關(guān)注的一個(gè)行政區(qū)劃改革問(wèn)題是怎樣解決改革后各行政區(qū)的棘手問(wèn)題，但是根據(jù)經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)不可回避的選擇就是市縣的等級(jí)劃分。市縣分等的功能不僅與行政體制改革密切相關(guān)，也是系改行政區(qū)劃體革的一部分。依據(jù)功能和等級(jí)的不同，合理安排縣市的和人員編制，行政級(jí)別和機(jī)構(gòu)設(shè)置，人員急劇增加的問(wèn)題和機(jī)構(gòu)膨脹可以有效地避免?，F(xiàn)在研究行政區(qū)劃的改革主要表現(xiàn)在兩個(gè)地方：一是改革研究行政區(qū)的體系，主要因?yàn)楫?dāng)今我國(guó)的市縣劃體系層級(jí)太多，對(duì)行政層級(jí)要求減少、建議提高行政效率。一是在改革行政區(qū)劃的大背景下，研究進(jìn)行某一環(huán)節(jié)或某一層級(jí)改革，如改革研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，研究省直管縣等。雖然劃分市縣并且改革行政管理體制一項(xiàng)，系統(tǒng)的研究目前明顯不足。因此，作者期盼研究調(diào)查分等市縣行政區(qū)劃體系改革與行政的關(guān)系以及市縣分等對(duì)改革政府機(jī)構(gòu)的影響與作用等，從理論上解釋行政區(qū)改革對(duì)整體改革行政體制的價(jià)值，并且討論分等市縣的根本原則、方法與依據(jù)。其次是改革行政區(qū)劃的體系與市縣分等產(chǎn)生任何一種制度都密切與現(xiàn)實(shí)需求有關(guān)，市縣分等也是一樣?？陀^來(lái)講，市縣分等是以我國(guó)行政區(qū)劃體系改革為大背景，為了作為行政區(qū)劃改革的配套措施或者說(shuō)適應(yīng)新的行政區(qū)劃體系而進(jìn)行的一項(xiàng)改革，是對(duì)我國(guó)管理行政區(qū)劃層級(jí)進(jìn)行優(yōu)化的必要條件。相比于世界其他國(guó)家，管理層級(jí)較多的國(guó)家并不多見，而我國(guó)就是極少數(shù)之一。但看發(fā)展趨勢(shì)，世界各國(guó)市縣行政效率的提高，行政層級(jí)慢慢的在減少。

二、市縣分等的必要性

第一，市縣分等是受貫徹國(guó)家的方針政策、因地制宜的客觀要求。

我國(guó)現(xiàn)有的個(gè)縣、市、旗共2000多個(gè)，不僅在面積，人口方面有較大的差別，并且有非常懸殊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。以縣行政區(qū)舉例，除去市級(jí)的行政區(qū)，有很多達(dá)200萬(wàn)人口以上行政區(qū)，比如廣東潮陽(yáng)市就有200多萬(wàn)人，與此同時(shí)也有不到萬(wàn)人的縣級(jí)政區(qū)，比如西藏的札達(dá)縣有人口5300人，兩個(gè)縣級(jí)政區(qū)有著400倍的人口差距；以初步統(tǒng)計(jì)我國(guó)的人口為根據(jù)，整個(gè)國(guó)家大概有包括自治旗，縣的2000個(gè)縣左右，不足10萬(wàn)人縣有230個(gè)左右，但是100萬(wàn)左右的縣級(jí)行政區(qū)也有130個(gè)左右；較大的有20多萬(wàn)平方千米，如新疆自治區(qū)中有一個(gè)若羌縣，面積有20.8萬(wàn)平方千米左右，不到100平方千米的也有，如山東省長(zhǎng)島縣，長(zhǎng)島縣僅52平方千米，兩者有著4000倍左右的差距；工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值也有著極大的差距，既有四、五百億元生產(chǎn)總值的縣，也有生產(chǎn)總值不到1000。僅對(duì)縣級(jí)行政區(qū)來(lái)說(shuō)，如果加上市轄區(qū)和地級(jí)市，那么差別就會(huì)更加明顯。就拿人口來(lái)說(shuō)，重慶的總?cè)丝跀?shù)達(dá)到5000000人左右，札達(dá)縣與其有著1038倍的差距，整個(gè)市的人口有1520萬(wàn)人左右，札達(dá)縣與其有2868倍的人口差距；拿面積來(lái)說(shuō)，福建廈門市鼓有僅1.8平方公里的鼓浪嶼（區(qū)），若羌縣與其有115556倍左右的差距。假如脫離實(shí)際情況就做出分類、并且在對(duì)待有差別，就會(huì)導(dǎo)致“一刀切”的現(xiàn)象產(chǎn)生，會(huì)導(dǎo)致無(wú)法貫徹落實(shí)很多政策，對(duì)市縣的平等競(jìng)爭(zhēng)有很大的不利因素。所以市縣分等的施行已經(jīng)勢(shì)在必行。

第二、市縣分等也是進(jìn)行行政區(qū)劃的一項(xiàng)重要改革的措施。

從1978年開始，我國(guó)的行政區(qū)劃工作已經(jīng)適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開放的需要，有著輝煌的成績(jī)，不過(guò)同時(shí)也存在著問(wèn)題。問(wèn)題之一就是存在過(guò)多的行政區(qū)劃層次。根據(jù)憲法的有關(guān)規(guī)定，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、縣（自治縣、市）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）三級(jí)是我國(guó)的省市區(qū)劃分規(guī)定，與此同時(shí)設(shè)有自治州的地方為四級(jí)。但是事實(shí)上，伴隨地市機(jī)構(gòu)的改革和正在進(jìn)行的試行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的工作，地級(jí)市在1978年的有96個(gè)，到1995年，已經(jīng)增加到了210個(gè)，大部分的地方已形成?。ㄗ灾螀^(qū)）、地級(jí)市（自治州）、縣（自治縣、市轄區(qū)）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）的四級(jí)制度，算上管理區(qū)，區(qū)公所等則可能達(dá)五級(jí)，甚至說(shuō)達(dá)到六級(jí)，如果再算上事實(shí)存在的副省級(jí)、副地級(jí)、副縣級(jí)等層級(jí)的話，那么更多的可能達(dá)八，九個(gè)層級(jí)。并且各地方行政部門也不斷地在進(jìn)行由虛變實(shí)的轉(zhuǎn)變。其次是行政區(qū)劃層次的不統(tǒng)一。地方上有的確定為實(shí)三級(jí)，同時(shí)有的地方確定為虛四級(jí)，但是有的地方又確定為實(shí)四級(jí)，虛五級(jí)、甚至虛六級(jí)的地方也同時(shí)存在。還有更加嚴(yán)重的是，有很多政區(qū)同時(shí)兼管其他不同的層級(jí)政區(qū)，比如省轄下縣和地級(jí)市，形成長(zhǎng)短不一的管理體制。三是有些市已經(jīng)作為行政區(qū)通用名，有直轄市、地級(jí)市、縣級(jí)市三個(gè)等級(jí)級(jí)，造成了概念上的不清、名稱上的不一致、等級(jí)上的混淆。但是要從根兒上解決以上各種問(wèn)題，就必須要撤銷省、縣級(jí)之間的各個(gè)層次，市縣兩者做到在法律上實(shí)現(xiàn)平行，管理上的分類平等以及統(tǒng)一。

第三，行政管理體制的改革迫切需要以劃分市縣來(lái)實(shí)現(xiàn)。

行政區(qū)劃的實(shí)現(xiàn)是國(guó)家行政管理的基本手段，是一個(gè)國(guó)家政權(quán)的重要組成部分和建設(shè)基礎(chǔ)，也是一個(gè)國(guó)家施行行政管理的基本政策，必須有與之相適應(yīng)的行政體制改革。

1、縣市的分等是行政編制管理的法制化體現(xiàn)。

根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)每個(gè)朝代的最高權(quán)力擁有者都會(huì)不約而同的把縣劃分為若干個(gè)等級(jí)，同時(shí)根據(jù)其等級(jí)的不同來(lái)確定縣衙門的編制制度和州縣官員的待遇和品級(jí)。像這樣把編制管理與縣域管理結(jié)合在一起的方法，提高了處于封建社會(huì)制度下的國(guó)家所擁有的行政管理體制的運(yùn)行效率，建立了比較理想的封建社會(huì)的行政管理體制中起到了相對(duì)積極的作用。

新中國(guó)成立后，我國(guó)已經(jīng)改革過(guò)多次對(duì)行政編制管理體制，不過(guò)一直沒(méi)有徹底的打破精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹的一種相當(dāng)?shù)谋粍?dòng)鏈?zhǔn)椒▌t。探究其根本原因，不可忽略的一點(diǎn)就是沒(méi)有對(duì)市縣進(jìn)行等級(jí)劃分，難以實(shí)施和細(xì)化有關(guān)的政策和規(guī)定，量化標(biāo)準(zhǔn)并不明確，人員編制和機(jī)構(gòu)設(shè)置有較大的伸縮性，不僅對(duì)統(tǒng)一掌握有很大的困難，對(duì)待的區(qū)別也有著很大的困難，編制管理還有機(jī)構(gòu)的約束機(jī)制難以形成，導(dǎo)致了在行政管理體制運(yùn)行中缺少有效的檢查和監(jiān)督。

2、機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)是明確職能，地方政府職能的確定就需要進(jìn)行市縣的分等。

我國(guó)的地域很遼闊，因此各地發(fā)展水平及發(fā)展條件有很大的差別，地方政府承擔(dān)的任務(wù)和社會(huì)責(zé)任也不一樣。地方政府職能有著多樣化，所以要求我們把市縣劃分為若干個(gè)不同的等級(jí)，相對(duì)合理的劃分不同等級(jí)市縣政府的職能，從而便于制定相應(yīng)的政策，相對(duì)科學(xué)地確定地方上的編制。

3、市縣分等對(duì)于明確國(guó)家的行政管理體制的激勵(lì)機(jī)制有很大的好處，就是在行政管理之中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

三、市縣分等的可行性

第一，國(guó)家和地方的很多機(jī)構(gòu)對(duì)市縣分等的積極性較高，各級(jí)人民政府及其部門也是極其希望通過(guò)市縣分等的強(qiáng)化實(shí)施，加強(qiáng)分類的指導(dǎo)，國(guó)家的相關(guān)部門依據(jù)各自的需求，已經(jīng)做了大量的工作在市縣分類管理問(wèn)題上，并且進(jìn)行了有用的嘗試，積累的資料也相當(dāng)?shù)亩嗔耍瑸榻窈髮?shí)行市縣分等打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

第二，根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)，分等管理的實(shí)行已經(jīng)作為一種傳統(tǒng)，把市縣分為若干等，為我們提供了比較有利的依據(jù)。第三，在全球的角度上來(lái)看，絕大多數(shù)國(guó)家的行政區(qū)的劃分層次較少，管理幅度相對(duì)很大，同一類型政區(qū)有著平等的法律地位，他們差別的大小主要是根據(jù)稅收總量控制政府機(jī)構(gòu)的規(guī)模大小，而不是依據(jù)單純的上級(jí)與下級(jí)之間的關(guān)系來(lái)體現(xiàn)行政關(guān)系的。不完全統(tǒng)計(jì)，在1991年的時(shí)候，共有168個(gè)國(guó)家存在于全世界，其中8個(gè)國(guó)家沒(méi)有劃分行政區(qū)域，有25個(gè)國(guó)家實(shí)行一級(jí)制，有67個(gè)國(guó)家施行二級(jí)制，51個(gè)國(guó)家實(shí)行三級(jí)制，17個(gè)國(guó)家實(shí)行四級(jí)。同時(shí)，20世紀(jì)開始，行政區(qū)劃層次在國(guó)際上的總的趨勢(shì)是一直在減少。從1926年日本還是處在中央集權(quán)制時(shí)代的時(shí)候，郡級(jí)建制就被撤銷，實(shí)行市町村二級(jí)的都道府的劃分制度。波蘭也與1975年5月取消了縣級(jí)制度，形成省——鄉(xiāng)二級(jí)制。

四、結(jié)束語(yǔ)

大家假想我們?cè)诿裾康膸ьI(lǐng)下，聯(lián)合國(guó)家計(jì)委、國(guó)家體改委，人事部、公安部、建設(shè)部、財(cái)政部，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局等有關(guān)部門，把各方面的有關(guān)專家組織在一起，綜合考慮人口、社會(huì)發(fā)展水平，面積和經(jīng)濟(jì)，將市縣統(tǒng)一劃分若干等，是法律地位在市縣平等，并且通過(guò)結(jié)合國(guó)家政治體制的改革以及國(guó)家公務(wù)員制度的完善，把市縣等級(jí)的升高和降低來(lái)作為標(biāo)準(zhǔn)考核市縣領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)政績(jī)，聯(lián)系相同市縣主要領(lǐng)導(dǎo)的工資級(jí)差，在行政逐步完善和制定市縣行政機(jī)關(guān)編和市縣人民政府組織法管理體制中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，，使人員配備和市縣機(jī)構(gòu)的設(shè)置制度化、合法化。

首先假想在2~3個(gè)省區(qū)選擇試點(diǎn)進(jìn)行，然后全面展開，應(yīng)用國(guó)際上通用的綜合國(guó)力的排序法，統(tǒng)一對(duì)市縣進(jìn)行排序，參考名次，而不是傳統(tǒng)的絕對(duì)分值確定市縣等級(jí)，采用浮動(dòng)的管理，每隔幾年或者與人民代表大會(huì)換屆選舉的時(shí)間相同，考核間隔每5年一次，有升高同時(shí)有降低。這樣一來(lái)，既能為各政府部門和各地方提供法律依據(jù)制定執(zhí)行有關(guān)的政策法規(guī)，做到區(qū)別對(duì)待，因地制宜。而且也客觀的滿足了經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革。