新檔案法下電子文件管理立法建議探析

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摘要：數(shù)字技術(shù)的迅猛迭代發(fā)展，深刻推動了信息革命，進(jìn)一步引發(fā)文件管理方式的變革，電子文件管理迫切需要法律法規(guī)予以支持。新《檔案法》的頒布實施為電子文件管理立法提供了有力的上位法依據(jù)。本文從新《檔案法》中電子檔案的生效要件分析出發(fā)，對比了國外該領(lǐng)域的相關(guān)實踐，對我國電子文件管理立法提出了立法建議，并認(rèn)為只有完成該立法，才能充分發(fā)揮電子文件在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的作用，提高社會生產(chǎn)和管理效能，促進(jìn)社會交易成本下降、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。

關(guān)鍵詞：《檔案法》；電子文件管理；立法

0引言

當(dāng)前，我國數(shù)字技術(shù)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)迅猛迭代發(fā)展，深刻推動了信息記錄的革命，引發(fā)文件記錄和管理方式的劇烈變革，深刻影響著文件管理的技術(shù)、方法、體制、原則、理念等諸多方面。與紙質(zhì)文件管理相比，電子文件管理要求更高。電子文件管理失控或不善，會造成大量文件信息流失，削弱政府管理和服務(wù)社會的能力，影響歷史和文明記錄的延續(xù)，甚至威脅國家信息安全與利益。[1]新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱“新《檔案法》”）的頒布實施，對電子檔案形成和管理的要求進(jìn)一步明確，為電子文件管理立法提供了有力的上位法依據(jù)。為充分發(fā)揮電子文件在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的作用，有必要以法律形式保障和鞏固電子文件發(fā)展的有利條件，進(jìn)一步賦予電子文件法律效力，建立科學(xué)合理的法制化管理和控制機(jī)制，保障電子文件的真實、完整、可用和安全，促進(jìn)我國電子文件管理工作高質(zhì)量發(fā)展。

1國外電子文件立法實踐綜述

針對美國[2]、加拿大[3]、歐盟[4]等發(fā)達(dá)國家和聯(lián)合國[5]等組織的法案文獻(xiàn)的研究可見，發(fā)達(dá)國家電子文件管理已普遍納入法制軌道。分析其立法實踐特點(diǎn)和成效，對我國電子文件管理立法有借鑒意義。

1.1國外立法實踐主要特點(diǎn)

通過對國外電子文件相關(guān)法案和文獻(xiàn)的研究可見，其主要呈現(xiàn)如下特征。1.1.1較少出現(xiàn)電子文件專項法律。根據(jù)對美國、英國、加拿大、歐盟、聯(lián)合國等發(fā)達(dá)國家和組織的法案分析，國際法律體系中很少直接針對電子文件管理而制定專項法律法規(guī)。只有在美國個別州，如伊利諾伊州，專門制定了《政府電子文件法》來管理政府的電子文件，以減少對紙張的依賴，節(jié)約經(jīng)費(fèi)。國際上較少針對電子文件管理專門制定法律法規(guī)，這一方面和各國行政管理體制和法律體系制度密切相關(guān)；另一方面，國際上涉及電子文件管理的法律條款通常分散在電子政務(wù)、公共文件管理、電子商務(wù)、電子簽名、數(shù)據(jù)保護(hù)、證據(jù)法等其他相關(guān)法律中。1.1.2國外文件法體系較成熟。雖然這些發(fā)達(dá)國家很少直接針對電子文件制定法律，但在比較成熟的傳統(tǒng)文件管理領(lǐng)域，還是比較系統(tǒng)地建立了與文件管理密切相關(guān)的檔案、利用、隱私、證據(jù)、電子商務(wù)、信托信貸、數(shù)據(jù)保護(hù)等法律法規(guī)以及文件管理程序和制度。在成熟的文件管理法律體系基礎(chǔ)上，只需適當(dāng)補(bǔ)充和增加電子文件管理的條款內(nèi)容，補(bǔ)充或修訂后的法律和以前的文件管理法律可共同指導(dǎo)和規(guī)范電子文件管理的司法和實踐。如美國建立聯(lián)邦議會法案、統(tǒng)一州法委員會、美國法典、各州法案等，均從不同業(yè)務(wù)和視角為電子文件管理提供指導(dǎo)和實踐指南。1.1.3明確文件管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)。在州政府層面，美國建立了相應(yīng)的文件管理機(jī)構(gòu)，并規(guī)定了機(jī)構(gòu)成員組成及職責(zé)等。如美國法典44U.S.C.第27章規(guī)定建立國會文件顧問委員會，該委員會是永久機(jī)構(gòu)，法典對委員會委員組成、權(quán)力、作用等進(jìn)行了規(guī)定。根據(jù)美國法典44U.S.C.第33章，美國建立了聯(lián)邦官員的文件和文檔方面的國家研究委員會，該法典條款還對委員會職責(zé)、成員資格、委員會權(quán)力、撥款等進(jìn)行了規(guī)定，明確電子文件的法律地位。美國、加拿大、歐盟、聯(lián)合國等相關(guān)法案都承認(rèn)電子文件的法律地位，如《聯(lián)合國電子商務(wù)示范法》第6條“書面形式”和第9條“數(shù)據(jù)電文的可接受性和證據(jù)”，美國《統(tǒng)一電子交易法》（UETA）“第7節(jié)電子文件、電子簽名和電子合同的法律效力”等。1.1.4各國電子文件管理立法側(cè)重點(diǎn)不同。同為電子文件立法，各國根據(jù)自身管理方式機(jī)構(gòu)設(shè)置以及社會習(xí)慣的不同，在文件的獲取、存儲、交換和證明等方面?zhèn)戎攸c(diǎn)不同，如加拿大《個人信息保護(hù)和電子文件法》第37節(jié)“文件的保留”，與美國《統(tǒng)一電子交易法》第12節(jié)“電子文件的保留、原件”，雖然兩者都規(guī)定了電子文件的留存，但規(guī)定的條款內(nèi)容角度不同。1.1.5直接強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)的作用。國外電子文件法律法規(guī)的另一重要特征是都強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化和互操作的作用，如美國《統(tǒng)一電子法律資料法案》（UELMA）第9節(jié)“標(biāo)準(zhǔn)”和第19節(jié)“互操作性”、《聯(lián)合國電子商務(wù)示范法》第17條“運(yùn)輸單據(jù)”第四款、歐盟《公共采購電子發(fā)票指令》“關(guān)鍵行動”第二款、《聯(lián)合國電子簽名示范法》第7條等直接要求遵循或使用標(biāo)準(zhǔn)。

1.2國外立法實踐的參考意義

由于歷史原因，我國沒有專門的文件法，無法通過修訂方式增加電子文件管理條款，電子文件單獨(dú)立法成為呼應(yīng)社會發(fā)展需求的必然途徑?，F(xiàn)行的《電子文件管理暫行辦法》（中辦國辦廳字〔2009〕39號，以下簡稱“39號文”）頒布以來，在推動我國電子文件管理工作方面發(fā)揮了重要作用。但隨著實踐的深入，39號文在法律效力認(rèn)定和執(zhí)行機(jī)制等方面出現(xiàn)了許多需要改進(jìn)的地方。另外，它并非真正意義上的法律法規(guī)，效力和適用范圍有限，無法承擔(dān)起作為全社會電子文件管理“基本法”的重任。技術(shù)和實踐的發(fā)展迫切需要以法律或行政法規(guī)方式確立電子文件的法律效力，構(gòu)建中國特色的電子文件管理工作體系，規(guī)范和調(diào)整電子文件涉及的相關(guān)社會關(guān)系。國際法案對我國電子文件管理立法主要有如下參考意義。一是電子文件管理制度和國家行政管理體制密切相關(guān)。二是應(yīng)通過法律法規(guī)明確電子文件的法律地位。三是重視標(biāo)準(zhǔn)化在電子文件管理中的引領(lǐng)作用。四是建立測試和認(rèn)證機(jī)制，保障電子文件真實、完整、可用和安全。五是法律、政策、標(biāo)準(zhǔn)、管理、技術(shù)等多種方法并行，相互協(xié)調(diào)保障電子文件管理機(jī)制落實。

2新《檔案法》對電子文件管理立法的影響分析

2021年1月1日開始正式實施的新《檔案法》第三十七條規(guī)定：電子檔案應(yīng)當(dāng)來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)。這與電子文件的特征和電子文件管理的要素完全一致，是現(xiàn)階段關(guān)于電子檔案形成和管理要求的高度概括和總結(jié)，對于做好電子文件管理工作具有重要意義。分析新《檔案法》對于電子文件管理工作立法的影響也需要從這三個方面入手。

2.1來源可靠即電子文件形成要有法定性

“來源可靠”是指電子檔案由經(jīng)過授權(quán)和確認(rèn)的法定形成者，在既定的業(yè)務(wù)活動中，在特定的時間，在安全可靠的系統(tǒng)環(huán)境中形成。檔案因活動的需要而產(chǎn)生，活動來源賦予檔案原生性信息的本質(zhì)特征。時間用于明確電子檔案產(chǎn)生于何時，是對責(zé)任者和職能活動的重要補(bǔ)充。信息系統(tǒng)是指創(chuàng)建、處理、傳輸電子檔案的軟硬件系統(tǒng)，是電子檔案特有的來源，是一種重要的背景屬性?！皝碓纯煽俊笔请娮游募蔀殡娮訖n案的前提。[6]

2.2程序規(guī)范即電子文件生命周期各環(huán)節(jié)的規(guī)范性

“程序規(guī)范”中的“程序”是指電子檔案形成、歸檔、保存和利用服務(wù)當(dāng)中的操作步驟?！俺绦蛞?guī)范”是指電子文件生成辦理的過程要遵循一定的制度規(guī)范要求，符合國家相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，更加側(cè)重于“前端控制”。由于數(shù)字信息的記錄特性和信息技術(shù)環(huán)境的快速變遷，一份電子文件從形成到歸檔、保存的過程中，不可能不發(fā)生變化，其存儲格式和載體都可能會改變。因此，要將業(yè)務(wù)辦理的過程控制以特定方式固化到電子文件。2.3要素合規(guī)即對電子文件的生效要件要求要素合規(guī)是指電子檔案構(gòu)成要素合乎規(guī)范要求。電子檔案構(gòu)成要素由內(nèi)容（content）、結(jié)構(gòu)（structure）和背景（context）三個要素組成。不同種類的電子檔案其具體的構(gòu)成要素不同，相關(guān)的規(guī)范要求也有所區(qū)別。要素合規(guī)并不強(qiáng)求所有要素的完整，而是允許管理者根據(jù)規(guī)范要求和實際的情況進(jìn)行一定的取舍。綜上所述，根據(jù)新《檔案法》，滿足來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)的電子文件，即可獲得檔案的法定身份，獲得與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用的法律地位，這三個要求也成為電子文件歸檔與電子檔案管理的核心主題。制定電子文件管理行政法規(guī)必須符合新《檔案法》的上位法要求。

3電子文件管理立法的相關(guān)考慮

電子文件管理具有鮮明的公共性、規(guī)范性、普遍性和外部性特征，對其實行行政法規(guī)立法，規(guī)范廣大行政機(jī)關(guān)的電子文件管理十分迫切。

3.1電子文件管理立法的層級

我國法律體系是由憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章等多種規(guī)范性文件所構(gòu)成的有機(jī)統(tǒng)一整體。[7]其中，行政法規(guī)是由最高國家行政機(jī)關(guān)（國務(wù)院）制定的有關(guān)國家行政管理方面的規(guī)范性文件。電子文件管理立法需要對全國各行業(yè)各應(yīng)用領(lǐng)域的電子文件及其管理活動進(jìn)行規(guī)范，僅靠部門行政規(guī)章和地方性法規(guī)顯然難以達(dá)到此目的。此外，電子文件法律效力的認(rèn)可，是電子文件廣泛應(yīng)用和發(fā)展中最基礎(chǔ)的問題。[8]電子文件的法律效力在現(xiàn)有法律中已有所規(guī)定，如《電子簽名法》第三條，但如何落實和保障電子文件法律效力以及電子文件管理要求等則須對現(xiàn)有法律條款規(guī)定進(jìn)一步補(bǔ)充和完善，為此《電子簽名法》第三十五條規(guī)定“國務(wù)院或者國務(wù)院規(guī)定的部門可以依據(jù)本法制定政務(wù)活動和其他社會活動中使用電子簽名、數(shù)據(jù)電文的具體辦法”。由此，我們可判定需要制定行政法規(guī)（即條例），以便在部分行業(yè)行政規(guī)章如《電子公文傳輸管理辦法》（國辦函〔2003〕65號）、《海關(guān)進(jìn)出口貨物申報管理規(guī)定》（海關(guān)總署令第103號）等認(rèn)可電子文件法律效力的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步落實和執(zhí)行已有的法律條款。同時，按照《中華人民共和國立法法》第五十六條規(guī)定，為執(zhí)行法律的規(guī)定而制定的規(guī)范性文件屬于行政法規(guī)，因此電子文件管理行政立法應(yīng)當(dāng)以國務(wù)院行政法規(guī)形式進(jìn)行頒布和實施，將電子文件的法律效力進(jìn)一步擴(kuò)大到更多行業(yè)和領(lǐng)域（如金融、稅務(wù)、醫(yī)療、審計等），以促進(jìn)電子文件在我國更廣泛應(yīng)用。

3.2電子文件管理立法的功能作用

行政法律法規(guī)的基本功能有規(guī)范與控制功能、組織與調(diào)解功能、改革與穩(wěn)定功能，其中規(guī)范與控制功能是行政法律法規(guī)最基本的功能。在電子文件管理立法中，主要是發(fā)揮其對行政管理行為的規(guī)范與控制作用，確保行政管理系統(tǒng)及其運(yùn)行過程符合電子文件管理的要求。電子文件管理行政法規(guī)的主要功能和作用是鼓勵、引導(dǎo)和促進(jìn)機(jī)關(guān)單位使用電子文件履行法定職能，規(guī)范和控制機(jī)關(guān)單位的電子文件管理行為，確保相關(guān)機(jī)關(guān)單位依法履行管理電子文件的社會職能，實現(xiàn)當(dāng)前39號文第一條所述的宗旨和目的。

3.3電子文件管理立法與39號文的關(guān)系

39號文是中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳于2009年發(fā)布的，是我國第一部電子文件管理的法規(guī)文件，是我國電子文件管理法制化和制度化建設(shè)的里程碑，它表明了我國對加強(qiáng)電子文件管理的國家意志，對指導(dǎo)和規(guī)范電子文件管理發(fā)揮了重要作用。隨著信息技術(shù)和社會的發(fā)展，客觀上需要更高層級的法律規(guī)范性文件來調(diào)整電子文件管理中的社會關(guān)系，以規(guī)范和控制各類社會機(jī)構(gòu)的電子文件管理行為。同時，為進(jìn)一步落實和實施39號文的文件精神，電子文件管理行政法規(guī)需要做進(jìn)一步完善和發(fā)展。一是進(jìn)一步明確電子文件的法律效力、調(diào)整對象、適用范圍等。二是制定面向社會適用面更廣泛的國務(wù)院行政法規(guī)。三是進(jìn)一步完善電子文件全程控制、前端管理的條款，更加注重對文件生成辦理業(yè)務(wù)和信息系統(tǒng)的指導(dǎo)。四是建立標(biāo)準(zhǔn)體系和配套的測試認(rèn)證機(jī)制，保障電子文件標(biāo)準(zhǔn)貫徹執(zhí)行?？傊?，電子文件管理行政法規(guī)的法規(guī)性質(zhì)和效力、制定程序、適用范圍、全程管理要求、電子文件的測試和認(rèn)證機(jī)制等和39號文之間存在一定的差異。電子文件管理行政法規(guī)是在39號文的文件精神基礎(chǔ)上制定的，是隨著技術(shù)和社會發(fā)展客觀需要而對39號文的進(jìn)一步發(fā)展，兩者是行政法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)的銜接協(xié)調(diào)和一致性關(guān)系。

3.4電子文件管理立法宗旨

3.4.1體現(xiàn)系統(tǒng)治理的思想。電子文件管理行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)國家治理電子文件的思想意志，在強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)發(fā)揮主體作用的同時，注重發(fā)揮其他社會機(jī)構(gòu)（如科研、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和系統(tǒng)建設(shè)企業(yè)等）的作用，多種類型的機(jī)構(gòu)相互配合、協(xié)同管理；強(qiáng)化法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)化和監(jiān)督檢查等多種管理方法和手段的綜合治理作用；注重市場化運(yùn)行機(jī)制的治理作用（如測試和認(rèn)證、人員培訓(xùn)等）?？傊娮游募芾硇姓ㄒ?guī)應(yīng)充分體現(xiàn)對電子文件實施系統(tǒng)性和綜合性的治理思想。3.4.2強(qiáng)化統(tǒng)一管理的思想。統(tǒng)一管理是電子文件管理的重要思想。國家以行政法規(guī)形式來法制化管理電子文件時，應(yīng)建立電子文件統(tǒng)一的管理制度，面向各類機(jī)構(gòu)均實施管理，對電子文件管理涉及的產(chǎn)品（系統(tǒng)）、人員、測試認(rèn)證等都進(jìn)行規(guī)范化和法制化。只有做到這些，才能強(qiáng)化電子文件統(tǒng)一管理思想。3.4.3落實全程控制的思想。由于電子文件具有易更改、易消失等特征，在電子文件全生命周期持續(xù)不斷對其施加管理，使其始終處于受控狀態(tài)，是保證電子文件憑證作用的基本前提。全程控制是對電子文件全面、科學(xué)和系統(tǒng)的管理。電子文件管理行政法規(guī)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)覆蓋電子文件從形成到銷毀全過程，最大限度地將可能出現(xiàn)的不良狀態(tài)和不良行為消滅在萌芽時期。3.4.4體現(xiàn)應(yīng)用為本導(dǎo)向。為促進(jìn)電子文件在更廣泛行業(yè)和領(lǐng)域的應(yīng)用，最大限度地確保電子文件現(xiàn)行和歷史效用，應(yīng)優(yōu)先保障電子文件的形成和辦理，即在行業(yè)應(yīng)用優(yōu)先生成電子文件，在業(yè)務(wù)辦理中優(yōu)先采信和使用電子文件，只有文件在前端業(yè)務(wù)中首先被應(yīng)用，后端的歸檔和開發(fā)利用等才能更為高效和自然。管理行政法規(guī)中應(yīng)當(dāng)為電子文件應(yīng)用提供法規(guī)制度、技術(shù)防護(hù)和管理程序等協(xié)同機(jī)制，努力創(chuàng)造各行業(yè)優(yōu)先應(yīng)用電子文件的環(huán)境和制度保障，充分體現(xiàn)電子文件應(yīng)用為本的思想。

4電子文件管理立法制度設(shè)計框架

4.1電子文件管理法規(guī)框架

國家電子文件管理行政法規(guī)立法的框架是繼承和銜接39號文確立的加強(qiáng)管理、發(fā)揮作用的總體思想，進(jìn)一步明確電子文件管理原則、調(diào)整對象、法律效力，通過標(biāo)準(zhǔn)等手段強(qiáng)化技術(shù)保障，并通過明確電子文件相關(guān)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系來促進(jìn)其應(yīng)用。

4.2電子文件管理法規(guī)的原則

為了給電子文件管理工作提供行動指南，也為電子文件的管理措施制定和實施效果判斷等提供依據(jù)，電子文件管理應(yīng)當(dāng)遵循信息技術(shù)發(fā)展和信息化條件下形成、處理和利用文件的規(guī)律，堅持統(tǒng)一管理、全程控制、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、便于利用、安全保密五大原則。

4.3電子文件立法的重點(diǎn)問題

4.3.1電子文件的概念辨析。電子文件的概念是電子文件管理工作和電子文件管理立法的基石。在這方面，國內(nèi)外出現(xiàn)數(shù)據(jù)電文、視聽資料、電子文件等多個概念或定義，雖然共同強(qiáng)調(diào)了利用計算機(jī)等電子設(shè)備或手段，但這些概念之間還存在一定的差異，主要表現(xiàn)在：（1）是文件還是信息記錄我國相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)沒有對文件和信息記錄進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分。國外法規(guī)和文獻(xiàn)則主要是基于文件（record）定義電子文件（electronicrecord），因此，文件的許多概念和成例可以沿用。（2）形成主體是否包括個人除各類機(jī)構(gòu)外，個人（自然人）也能夠形成電子文件，關(guān)鍵是是否產(chǎn)生于涉及其他人的法定活動。如果僅僅涉及與他人無關(guān)的私人事務(wù)，則不應(yīng)對其進(jìn)行約束調(diào)整。（3）強(qiáng)調(diào)電子文件形成原因強(qiáng)調(diào)電子文件形成的原因，有利于清晰明了地規(guī)定所管理電子文件的范圍和類型。39號文規(guī)定電子文件是在處理公務(wù)過程中形成的信息記錄，信息記錄記載了活動憑證的內(nèi)容、背景和結(jié)構(gòu)等信息，具備了文件的要素和結(jié)構(gòu)，因此才具有文件的屬性和功能。因此，電子文件管理行政法規(guī)修改采用39號文所規(guī)定的電子文件的定義比較適宜，該概念對電子文件的內(nèi)涵，如形成主體、形成原因、形成方式等都作了明確的規(guī)定。4.3.2電子文件管理范圍界定。電子文件管理行政法規(guī)應(yīng)針對全國范圍內(nèi)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織在處理法定事務(wù)中使用的所有電子文件。電子文件的概念范圍極為廣泛，本著“有所為、有所不為”的原則，對電子文件管理行政法規(guī)劃定的管理范圍建議為：一是管理所有需要管理的電子文件，不論其載體如何。二是明確電子文件管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)。三是突出對電子文件進(jìn)行全程管理。四是要加強(qiáng)測試和認(rèn)證機(jī)制建設(shè)，確保標(biāo)準(zhǔn)和管理要求落實到位。4.3.3明確電子文件的法律效力。電子文件的法律效力問題是電子文件管理立法工作的基礎(chǔ)性問題。當(dāng)前，電子文件的法律效力在現(xiàn)有法律法規(guī)中已有所規(guī)定，但這些規(guī)定有一定的局限性，如《電子簽名法》只有在雙方約定情況下才適用。[9]此外，我國政務(wù)服務(wù)和社會民生等領(lǐng)域?qū)﹄娮游募尚ЯΦ囊?guī)定大都模糊不清，部分行業(yè)甚至明確否定其法律效力，這直接導(dǎo)致社會整體上對電子文件重視不夠、管理比較混亂，紙質(zhì)文件仍大量應(yīng)用。這既不適應(yīng)信息化所要求的“提高效率”，也不適應(yīng)綠色環(huán)保理念。電子文件管理行政法規(guī)可在現(xiàn)有法律認(rèn)可數(shù)據(jù)電文法律效力的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確法律效力的判定要件，將認(rèn)可范圍擴(kuò)展到更多行業(yè)和應(yīng)用領(lǐng)域，以促進(jìn)電子文件在更大范圍的應(yīng)用。4.3.4落實電子文件全程控制要求。電子文件是各單位業(yè)務(wù)處理的重要憑證，是國家重要的信息資源。如果機(jī)關(guān)單位缺乏對電子文件必要的控制能力，將導(dǎo)致電子文件無法有效留存，導(dǎo)致流失、失控等現(xiàn)象發(fā)生，難以合理配置、整合和利用電子文件。為了將電子文件管理過程中存在的“失存”“失有”“失用”等風(fēng)險和不良管理狀態(tài)消滅在萌芽狀態(tài)，電子文件管理行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)對電子文件的形成、辦理、存儲、傳輸、交換、歸檔、移交、利用、長期保存、遷移、銷毀等全過程管理環(huán)節(jié)的管理要求進(jìn)行規(guī)定，確保電子文件全程始終處于受控狀態(tài)，以保障和實現(xiàn)電子文件的真實、完整、可用和安全。4.3.5進(jìn)一步強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)的作用。標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是電子文件管理的基本依據(jù)和具體工作指南，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)直接影響著電子文件管理的法規(guī)建設(shè)。國內(nèi)外電子文件管理相關(guān)法規(guī)都重視標(biāo)準(zhǔn)化在電子文件管理中的作用。當(dāng)前，我國電子文件管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)還存在與法規(guī)建設(shè)不相適應(yīng)的地方，主要表現(xiàn)在：一是標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范缺乏統(tǒng)一統(tǒng)籌，標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容之間相互不協(xié)調(diào)；二是已有的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范缺乏有效的實施。為保障標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和法規(guī)體系建設(shè)之間的協(xié)調(diào)性，電子文件管理行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)規(guī)定電子文件管理標(biāo)準(zhǔn)制定部門，還需要明確標(biāo)準(zhǔn)化對象：電子文件、信息系統(tǒng)及其全過程管理，體現(xiàn)電子文件管理測試和認(rèn)證體系所依賴的標(biāo)準(zhǔn)符合性測試、認(rèn)證和評定的技術(shù)和管理方法。4.3.6建立合理的測試和認(rèn)證機(jī)制。只有真實、完整、可用和安全的電子文件才具有憑證價值和歷史價值等作用。為保障電子文件的法律效力，履行機(jī)構(gòu)公務(wù)職能，國內(nèi)外現(xiàn)有法律法規(guī)都建立了相應(yīng)的技術(shù)和管理保障機(jī)制。為保障電子文件的法律效力，有必要參考借鑒國際經(jīng)驗，根據(jù)國家統(tǒng)一的認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理制度，建立適合我國電子文件管理的測試和認(rèn)證體系，組織第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)開展相關(guān)的測試和認(rèn)證工作。對有關(guān)保障電子文件真實、完整、可用和安全所需要的技術(shù)要求、管理規(guī)則、方法等可以標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的形式予以固化或體現(xiàn)，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范通過相關(guān)行政規(guī)章或管理政策予以引用，使之成為必須遵守的要求。最終在技術(shù)和管理等協(xié)同作用下保障電子文件的真實、完整、可用和安全，支持其法律效力。4.3.7界定電子文件的權(quán)利歸屬。電子文件作為機(jī)構(gòu)和個人業(yè)務(wù)活動的記錄，既是機(jī)構(gòu)的信息資源，也是其業(yè)務(wù)資產(chǎn)。在信息社會，電子文件的權(quán)利是多元的，它表現(xiàn)為權(quán)利本身的廣泛性和權(quán)利主體的多元化[10]；就電子文件的價值來看，它具有經(jīng)濟(jì)利潤、法律憑證、信息安全、歷史文化記憶等高附加值；就其涉及的權(quán)利主體和權(quán)利來看，它具有電子文件形成者、保管者、管理者和利用者等權(quán)利主體之間的所有權(quán)、持有權(quán)、控制權(quán)、利用權(quán)、隱私權(quán)等復(fù)雜的權(quán)、責(zé)、利之間的關(guān)系。目前，我國現(xiàn)有法律法規(guī)都沒有對電子文件相關(guān)的權(quán)利歸屬進(jìn)行規(guī)定。鑒于電子文件管理行政法規(guī)擬作為行政法規(guī)頒布和實施，它不具備法律的地位和作用，它的性質(zhì)決定了它可能難以適合規(guī)定復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)和調(diào)整相關(guān)的社會關(guān)系，其作用還是以引導(dǎo)和促進(jìn)電子文件管理的發(fā)展為主。因此，電子文件管理行政法規(guī)可暫不對電子文件復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)歸屬進(jìn)行界定，或僅對爭議性較少的權(quán)屬概念不完全列舉。

5結(jié)語

通過對上述電子文件管理主要問題的研究，根據(jù)國家現(xiàn)有法律法規(guī)制度尤其是39號文等要求，并在參考國際相關(guān)立法實踐基礎(chǔ)上，建議電子文件管理行政法規(guī)框架主要內(nèi)容如下：對電子文件管理的立法目的和宗旨、適用范圍、管理原則、電子文件法律效力和生效要件等進(jìn)行規(guī)定；對電子文件管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、管理機(jī)構(gòu)的人員和經(jīng)費(fèi)等進(jìn)行規(guī)定；對電子文件從形成到銷毀的全過程管理等進(jìn)行規(guī)定；對通過測試和認(rèn)證保障電子文件管理基本機(jī)制運(yùn)行進(jìn)行規(guī)定；對電子文件的部分權(quán)屬進(jìn)行列舉，對管理中的違法行為、違法主體、違法處罰等進(jìn)行規(guī)定。

作者:劉冰 單位:中國政法大學(xué)法學(xué)院