新法案下石油工業(yè)論文

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1新石油工業(yè)法案的目的

新石油工業(yè)法案(PIB)是尼日利亞政府著手改革石油部門以增強油氣行業(yè)對本地和國際投資者吸引力的重要措施之一，試圖解決尼油氣工業(yè)領(lǐng)域存在的種種問題和矛盾是新法案出臺的初衷。例如，政府對國家石油公司的投資一直不足，導(dǎo)致其采取合資經(jīng)營模式(JointVenture)開發(fā)的區(qū)塊投資計劃經(jīng)常無法落實，投資預(yù)算規(guī)模逐年下調(diào)；煉廠開工率嚴(yán)重不足，不到80%的開工率根本無法滿足尼國內(nèi)60×104bbl/d的成品油需求，每年約有70%左右的國內(nèi)成品油需求要通過進(jìn)口來滿足；現(xiàn)行的成品油補貼政策使聯(lián)邦政府財政不堪重負(fù)，尼2011年度國內(nèi)成品油補貼支付金額已超過2萬億奈拉(現(xiàn)行官方匯率1美元約兌換155奈拉)。尼日利亞政府試圖通過新法案增加政府在油氣行業(yè)的收入，改善油氣行業(yè)運營環(huán)境，改進(jìn)油氣工業(yè)管理體制，協(xié)調(diào)各方面矛盾與沖突。新法案旨在促進(jìn)尼日利亞油氣工業(yè)更加透明，增加原油產(chǎn)量，提高對外國投資者的吸引力。改革的目的有5個：促進(jìn)開放、促進(jìn)透明、促進(jìn)競爭、促進(jìn)本土化發(fā)展、增加政府收入。具體體現(xiàn)在以下幾方面：

1.1創(chuàng)造公開、公平的油氣行業(yè)競爭環(huán)境

尼日利亞油氣行業(yè)因缺少透明而導(dǎo)致腐敗、舞弊盛行，新法案試圖通過采取以下措施建立透明的監(jiān)管和運營模式：一是減少政府在油氣行業(yè)的運營權(quán)，分拆監(jiān)管權(quán)，制定透明的政策、規(guī)定、商業(yè)條款，最大限度地減少政府的作用和影響；二是設(shè)立強有力的石油監(jiān)管機構(gòu)，明確區(qū)分國有資產(chǎn)監(jiān)管和具體商業(yè)運作的不同角色功能；三是商業(yè)化重組國家石油公司，建立真正商業(yè)運作的國家石油公司以促進(jìn)良好治理和減少官僚主義；四是實施透明化獎勵，建立一個開放和競爭的石油天然氣許可證頒發(fā)過程與標(biāo)準(zhǔn)；五是推進(jìn)信息共享，所有的許可證、租賃合同及付給政府的購買信息將是公開的；六是建立年度審計機制，對油公司、監(jiān)管機構(gòu)開展與國際標(biāo)準(zhǔn)相一致的獨立審計。

1.2增加國家油氣收入

建立靈活、穩(wěn)定和具有吸引力的財稅制度，增加政府對石油收入的支配。制定新的財稅條款，增加稅目、稅種，調(diào)整稅率；利用靈活的財稅條款保證政府通過稅收獲得最佳回報，建立有利于促進(jìn)石油天然氣領(lǐng)域投資的新財稅體制；發(fā)展和解放天然氣及下游行業(yè)，全面提振尼日利亞石油天然氣工業(yè)；設(shè)立國內(nèi)天然氣供應(yīng)義務(wù)新規(guī)定，顯著增加國內(nèi)天然氣供應(yīng)。

1.3促進(jìn)本地化發(fā)展

新法案的目的之一是使尼日利亞本地公司、個人能夠全方位參與服務(wù)石油產(chǎn)業(yè)，通過鼓勵本土經(jīng)濟主體更多地介入油氣產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)尼日利亞經(jīng)濟的持續(xù)增長。石油和天然氣區(qū)塊優(yōu)先授予本土油公司，給予本地石油生產(chǎn)商優(yōu)惠政策；支持本土的上游石油企業(yè)，通過降低礦費、稅費比例等支持本土油公司；制定有利于激勵本土油公司的政策，保護(hù)本土油公司資產(chǎn)和利益；通過勞務(wù)配額限制等提高本地化人力資源和資本比率，為更多的尼日利亞人提供就業(yè)機會。

1.4促進(jìn)健康、安全和環(huán)保

新法案旨在創(chuàng)造一個環(huán)境友好、充滿活力的油氣行業(yè)，改善社區(qū)關(guān)系，樹立具有安全、環(huán)保責(zé)任的新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展理念。加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，通過督察確保在油氣行業(yè)內(nèi)建立起高效、安全和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施；引進(jìn)一種綜合的健康、安全和環(huán)保質(zhì)量體系，要求責(zé)任主體向監(jiān)管部門提交環(huán)境管理計劃(EMP)，加大環(huán)保力度；進(jìn)一步提高社區(qū)參與力度，推動社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展；鼓勵私營資本參與油氣產(chǎn)業(yè)下游投資，促進(jìn)合資、合作。

2新法案的基本內(nèi)容

新法案所提出的改革內(nèi)容總體上來說可分為兩個部分：財稅制度改革和非財稅制度改革。財稅制度改革將更多地涉及到政府石油收入分配體系和方式的改變，非財稅制度改革主要涉及制度設(shè)計和政策導(dǎo)向方面的問題。

2.1制度與政策改革

新法案的核心是經(jīng)營權(quán)與監(jiān)管權(quán)的分離，并圍繞監(jiān)管和商業(yè)運作兩個主題建立機構(gòu)。新法案下的石油資源部將承擔(dān)在石油和天然氣領(lǐng)域政策改革和演變的責(zé)任，在石油資源部下面是負(fù)責(zé)具體管理和監(jiān)督的各種監(jiān)管部門，第三層是負(fù)責(zé)具體商業(yè)運營的國家石油公司。一些具體的基本政策如下：

①分拆現(xiàn)有的尼日利亞國家石油公司，建立真正意義上的國家油公司，推動國家油公司本土運營能力的發(fā)展。

②新建一個資產(chǎn)管理有限責(zé)任公司，代表聯(lián)邦政府對所有尼日利亞與外資合營的油公司進(jìn)行管理，其實質(zhì)上是一個監(jiān)管部門。

③將尼日利亞天然氣公司從尼日利亞國家石油公司中分離出來，作為一個單獨的部分私有化實體，以適應(yīng)國內(nèi)天然氣市場和天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。目的是促進(jìn)國內(nèi)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，為電力部門和其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供充足的天然氣供應(yīng)。這一新建立的天然氣公司預(yù)期可實現(xiàn)高達(dá)49%的私有股本參與。為了增強整體的調(diào)控能力和清晰界定上游油氣資產(chǎn)的所有權(quán)，新法案將明顯改變原國家石油公司的角色和作用。將原國家石油公司拆分成三個部分———新的國家石油公司(NPC)、國家天然氣公司(NGC)、國家油氣資產(chǎn)管理集團(tuán)(NPAMC)，下設(shè)管理公司。據(jù)了解，新的國家油公司重組后將包括以下幾部分：原國家石油公司以產(chǎn)品分成合同(PSC)模式運營的油氣資產(chǎn)、國家石油開發(fā)公司(NPDC，原代表國家石油公司對外合作的子公司)、目前尼國內(nèi)三大煉油廠(瓦里WRPC、卡杜納KRPC和哈克特PHRC)、管道和產(chǎn)品營銷公司(PPMC)。新的國家油公司將會參照國際上其他國家石油公司，如巴西國家石油公司(PETROBRAS)、馬來西亞國家石油公司(PETRONAS)等的股權(quán)結(jié)構(gòu)模式提供私人股本參與。預(yù)計高達(dá)30%的股權(quán)將被剝離，轉(zhuǎn)為私有資本參與，政府希望通過部分私有化推動公司在完全責(zé)任和商業(yè)化運作方面的轉(zhuǎn)變。隨著國家石油公司的分拆，兩個新的監(jiān)管機構(gòu)石油上游和石油下游監(jiān)管會將建立，旨在促進(jìn)有效監(jiān)管和最佳運營實踐的監(jiān)督。這些監(jiān)管機構(gòu)將分別在上游和下游石油部門執(zhí)行商業(yè)和技術(shù)監(jiān)管。此外，新法案還提出建立石油社區(qū)基金。該基金作為一種機制，將正式承認(rèn)當(dāng)?shù)厥蜕鐓^(qū)作為分配石油收益和確保天然氣基礎(chǔ)設(shè)施安全的重要利益相關(guān)者，兼顧到各地區(qū)、各部族的利益訴求，目的是降低因肆意破壞和偷竊原油造成的環(huán)境退化。同時，該基金作為一種新的運作工具，將是收益與損失的集合體，所在社區(qū)出現(xiàn)破壞性事件時會對相關(guān)社區(qū)具有經(jīng)濟處罰的效力。凡是發(fā)生了故意破壞或其他損害社區(qū)內(nèi)任何石油設(shè)施的破壞性行為，修復(fù)這類設(shè)施的維修費將從石油社區(qū)基金里支付。擬議的立法中還包括制定相關(guān)規(guī)定，增加管理社區(qū)問題的靈活性等等。

2.2財稅條款改革

新石油工業(yè)法案(PIB)明確表示要對過去40年的政府石油收入體系進(jìn)行最大程度的顛覆性變革，很多財稅條款遭到國際石油公司的強烈反對。改革有4個核心目標(biāo)：簡化政府石油收入的征收方式；分享油公司在高油價下的暴利；從深水區(qū)和資源潛力巨大區(qū)域獲取更多的收入；通過鼓勵邊際油田和天然氣領(lǐng)域投資，創(chuàng)造更多的就業(yè)和商業(yè)機會?？紤]到最近石油價格的起伏變化，新法案制定了基于原油價格超過70美元/bbl和天然氣價格超過7美元/MBtu(1Btu=1055.06J)的新礦費標(biāo)準(zhǔn)。原先以海洋深度為標(biāo)準(zhǔn)的礦費，變換為以油價和產(chǎn)量為基礎(chǔ)的新礦費稅率。新礦費稅率在0～24.5%之間，新石油法案并沒有明確的礦費稅率適用標(biāo)準(zhǔn)，后續(xù)石油資源部將通過制定實施細(xì)則予以詳細(xì)規(guī)定。新法案利用以產(chǎn)量為基礎(chǔ)的激勵取代現(xiàn)有的基于成本的激勵，因為政府的石油收入更多受到石油產(chǎn)量的影響。目前基于成本的激勵模式是通過對油公司提供投資津貼(InvestmentAllowance)來實現(xiàn)的，即按照油公司在一定時期內(nèi)資本化投資成本的一定比例(如合資公司為50%)，允許石油公司在計繳石油利潤稅時享受稅前扣除，又稱投資津貼。新法案為激勵投資，提高原油產(chǎn)量，將直接以產(chǎn)量津貼(ProductionAllowance)來代替投資津貼，即在大型油公司產(chǎn)量達(dá)到或者小型油公司產(chǎn)量低于規(guī)定的水平時，直接給予每桶補貼。比如，根據(jù)新法案中的規(guī)定，在陸上日產(chǎn)少于27300bbl原油的小型石油公司，將會獲得按照30美元/bbl或者官方銷售價格的30%這兩者中最小者作為價格標(biāo)準(zhǔn)計算的產(chǎn)量津貼。新法案所提出的財政制度也試圖整合石油和天然氣財稅制度，首次在尼日利亞實現(xiàn)了將天然氣財稅制度整合到石油財稅制度體系內(nèi)。尼政府通過在財稅條款下廣泛修訂和調(diào)整原有石油利潤稅法(PPT，PetroleumProfitTax)中允許稅前扣除的項目和內(nèi)容，來實現(xiàn)提高石油收益分成比例的目的。在新法案規(guī)定下，只有完全直接成本和石油作業(yè)過程中的必要費用可以依法稅前扣除，相比在允許稅前扣除項目內(nèi)容和方式上都有很大變化。

①新設(shè)尼日利亞碳稅(NHT，NigerianHydro-carbonTax)，用以取代現(xiàn)存的石油利潤稅，該稅種適用于所有在上游有營業(yè)利潤的油公司。碳稅對陸上油田和水深小于200m的淺海油田均適用50%的固定稅率，對瀝青、邊際油田和大于200m的深海油田適用25%的固定稅率。

②新法案規(guī)定的不可稅前扣除成本大部分與原石油利潤稅法中的規(guī)定一致，同時又增加了新的不可稅前扣除成本。比如，為購買現(xiàn)存石油區(qū)塊信息和石油區(qū)塊儲量資料支付的成本費用將不再允許稅前扣除；為了阻止伴生天然氣的放空燃燒，支付天然氣空燃的罰款和未滿足國內(nèi)天然氣供應(yīng)義務(wù)而承擔(dān)的任何費用支出也將成為不可稅前扣除成本。

③新法案明確不允許簽字費、產(chǎn)量貢金(Pro-ductionBonus，石油合同中規(guī)定，在油田產(chǎn)量累計達(dá)到某一階梯水平時，由合同者付給資源國政府按照一定方法計算的油氣收入金額)和其他額外獎勵等進(jìn)入稅前扣除。而且，在尼日利亞國家以外發(fā)生的一般管理費用和上級管理費超過年度資本化成本1%的部分，也不可稅前扣除。

④其他一些不允許稅前扣除的項目還有：以聯(lián)邦稅務(wù)局和聯(lián)邦政府為爭議對象的任何法律和仲裁費用，在尼日利亞正式注冊公司之前發(fā)生的任何成本，因公司的欺詐、疏忽或故意的不當(dāng)行為造成損失產(chǎn)生的任何費用，支付給公司自身或者其他子公司的保險費用，產(chǎn)品分成合同下為獲得和維護(hù)履約保函(PerformanceBond，在石油合同簽訂時，應(yīng)資源國政府要求，由合同者向銀行等機構(gòu)提出申請，銀行等金融機構(gòu)核準(zhǔn)后向資源國政府做出一定金額的履約保證承諾，以確保合同者能夠按時、按質(zhì)、按量完成合同規(guī)定的最低義務(wù)工作量和投資)產(chǎn)生的各項費用或手續(xù)費等等。

⑤新法案規(guī)定企業(yè)所得稅(CompanyIncomeTax)開始適用于從事上游和下游作業(yè)的油公司，稅率為凈利潤的30%。企業(yè)所得稅法規(guī)定的不可扣除成本費用同時適用于油氣行業(yè)。在計算石油企業(yè)所得稅時，上述繳納的碳稅不允許作為可扣除成本費用。企業(yè)所得稅法規(guī)定的可扣除成本費用對于油氣企業(yè)同樣適用，新法案同時還規(guī)定油氣企業(yè)所得稅中允許扣除的相關(guān)成本將被修訂，并擴大到包括上游石油作業(yè)支付的任何礦稅及租賃費。財稅條款的變化，可能會影響到國際投資者對項目盈利能力和可持續(xù)生產(chǎn)等方面的預(yù)期。有實證研究表明，從現(xiàn)有的盈利能力模型來看，新法案所提出的財稅條款在陸上、海上合資項目下大大降低了國際石油公司的營業(yè)收入和獲利水平，但同時又通過直接的生產(chǎn)津貼和較小的礦費提高了小區(qū)塊、邊際油田的經(jīng)濟性。

3新法案面臨的挑戰(zhàn)與各方博弈

尼日利亞政府希望新石油工業(yè)法案能夠解決目前油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的各種矛盾和挑戰(zhàn)，帶來開放、公平、競爭的市場環(huán)境，確保國家實現(xiàn)在未來7年達(dá)到400×104bbl/d的原油產(chǎn)量和400×108bbl原油儲量目標(biāo)。但尼政府雄心勃勃的改革計劃面臨諸多挑戰(zhàn)與質(zhì)疑，如大幅增加稅收和許可證授權(quán)費等嚴(yán)苛的財稅條款引發(fā)廣泛爭議，尼日利亞南北方、地區(qū)、部族之間石油利益分配的矛盾突出，國際石油公司對新法案苛刻的財稅條款普遍質(zhì)疑，而當(dāng)?shù)赜凸緞t希望通過新法案獲取更多優(yōu)惠，尼方政府機構(gòu)利益集團(tuán)面臨重新洗牌等等。

①嚴(yán)苛的財稅條款受到國際石油公司的激烈抵制。新法案出臺必將加重現(xiàn)有石油作業(yè)者的稅費負(fù)擔(dān)，尤其是深海和天然氣項目受其影響較大，作業(yè)產(chǎn)量約占尼總產(chǎn)量90%的西方石油公司堅決反對某些苛刻的財稅條款。目前，各國際石油公司基本停止了在尼油氣勘探投資，開發(fā)投資也受到一定的影響。西方石油公司和尼政府之間的分歧也越來越大，并揚言要退出尼日利亞。殼牌、康菲、道達(dá)爾和雪佛龍紛紛出售或正在出售其部分或全部油氣資產(chǎn)，包括在產(chǎn)區(qū)塊；巴西國家石油公司也在準(zhǔn)備出售全部在產(chǎn)區(qū)塊股份；英國天然氣公司、英國赤道公司、英國中央公司和印度國家石油公司等也紛紛退出了各自的勘探區(qū)塊。

②尼國內(nèi)區(qū)域石油利益的爭奪陷入博弈困局。新法案除了包括現(xiàn)行石油法中規(guī)定的三角洲各產(chǎn)油州分享13%的石油收入外，又增加了所有油氣公司凈利潤10%的油氣田社區(qū)發(fā)展基金，這一條款明確了南方三角洲地區(qū)各產(chǎn)油州在石油收入分配上的優(yōu)勢，勢必遭到北方議員們的反對。而如刪去此款，又必將遭到南方議員們的反對，因此新石油工業(yè)法案已成為尼日利亞的政治議題和區(qū)域發(fā)展問題。尼國內(nèi)南北方議員代表各自不同的利益群體在新法案條款上的競爭和博弈日益加劇，使得新法案的未來走向陷入一種難以解決的困局。

③上游許可證授予與管理的公開性和透明度廣受詬病。按照新石油工業(yè)法案規(guī)定，許可證和租賃應(yīng)由部長授予在監(jiān)管會監(jiān)督下通過公開、透明、競爭的投標(biāo)程序中標(biāo)的石油企業(yè)，這被普遍認(rèn)為是一個對行業(yè)發(fā)展非常積極、有利的信號。然而，這樣的清晰度與透明度一直備受法案中某些特殊條款的挑戰(zhàn)。如法案中同時有條款規(guī)定了總統(tǒng)可不經(jīng)過公開和競爭性投標(biāo)程序直接授予許可證及租約的特殊情況，沒有明確去除總統(tǒng)自由裁量決定的權(quán)力，從而使得在透明競標(biāo)程序之外存在著尋租的可能。這是一個巨大的失敗，與新石油工業(yè)法案所倡導(dǎo)的公開與透明這一主要目標(biāo)背道而馳。

④新法案很可能形成“超級石油部長”，導(dǎo)致行業(yè)競爭力下滑。根據(jù)新石油工業(yè)法案，部長將負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)尼日利亞石油行業(yè)活動并行使綜合監(jiān)督職能。即使是行使特定監(jiān)督權(quán)力的機構(gòu)也要得到部長的批準(zhǔn)，日常管理部門的建立和確定也同樣需要部長的批準(zhǔn)。此外，部長還擁有租金、礦費、稅費、利率的自由裁量權(quán)和修改權(quán)。因此，一些批評者認(rèn)為，新法案賦予了部長辦公室過多的權(quán)力和控制力，甚至?xí)幌Р扇娪彩侄螕p害社區(qū)利益來增加政府收入，這些都會影響到石油行業(yè)的公平性與競爭力。如此眾多獨立的權(quán)力集于一身，不僅會產(chǎn)生官僚主義瓶頸，還會導(dǎo)致濫用權(quán)力，因此部長的權(quán)力需要削弱與分散。

4對尼日利亞新石油工業(yè)法案的認(rèn)識

尼日利亞新石油工業(yè)法案制定了該國油氣工業(yè)的法律和監(jiān)管框架，設(shè)立監(jiān)管機構(gòu)和主管部門，擬改變現(xiàn)在尼日利亞國家石油公司與國際石油公司的合作模式，改革財稅制度條款，增加政府收入，重組上下游資產(chǎn)，全面解放下游。從推動整個油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展和完善油氣產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的角度來說，新法案具有相當(dāng)?shù)姆e極性和有效性。但是，鑒于各方利益的激烈博弈，該法案在尼國會的討論已進(jìn)入第5個年頭，久拖不決，嚴(yán)重制約了尼油氣行業(yè)的發(fā)展。過去幾年，該法案多次錯失通過機會，引發(fā)外界對尼油氣行業(yè)政策走向的擔(dān)憂，導(dǎo)致行業(yè)投資增速放緩。據(jù)尼《商務(wù)日報》估計，受新法案推遲出臺的影響，尼政府每月從現(xiàn)有產(chǎn)量分成合同(PSC)中少收入約3億美元。國際石油公司也紛紛表示，由于新法案遲遲未能出臺，使得其在該領(lǐng)域高達(dá)1090億美元的投資被迫放緩。一些西方國際石油公司，尤其是油田社區(qū)關(guān)系較為糟糕的殼牌公司，考慮到新法案帶來的政策不確定性和日益嚴(yán)峻的社會安全形勢，近年來已著手優(yōu)化尼日利亞油氣資產(chǎn)，陸續(xù)出售油氣區(qū)塊。從另一個角度來講，這也是中國石油企業(yè)繼續(xù)拓展尼日利亞油氣業(yè)務(wù)的重要機遇期。中國企業(yè)具有雄厚的財力、豐富的經(jīng)驗、優(yōu)良的技術(shù)、低廉的物資和勞動力成本以及良好的中非友誼大背景，有能力獲得和運營更好的油氣資產(chǎn)。但是，由于尼日利亞新石油工業(yè)法案這只鞋子遲遲未能落地，未來的投資與經(jīng)營之路充滿著風(fēng)險與挑戰(zhàn)。綜上所述，由于存在多方面的問題與挑戰(zhàn)，經(jīng)濟利益的博弈以及社會各階層的質(zhì)疑，尼日利亞新石油工業(yè)法案的出臺仍然需要一個漫長的相互博弈與相互妥協(xié)的過程。該法案最終能否順利通過，何時能通過，以及以何種形式通過，是否會有重大的修訂等等，各方仍然要拭目以待。

作者：張廣本 胡立強 范莉娜 單位：中國石油天然氣勘探開發(fā)公司