西北地區(qū)中等城市生態(tài)文明論文

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一、生態(tài)文明的科學內涵和建設意義

生態(tài)文明建設是一種先進的治國理念和治國方略，推進生態(tài)文明建設意義重大。首先,生態(tài)文明建設有利于轉變經濟發(fā)展方式。生態(tài)文明建設關系人民生活，關乎民族未來。高投入、高消耗、高污染的粗放型發(fā)展模式給我國帶來了嚴重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，霧霾天氣不斷擴大，環(huán)境與發(fā)展的矛盾日益突出。因而，必須轉變經濟發(fā)展方式，從重經濟增長輕生態(tài)環(huán)境保護，重數量增長輕質量增長，轉變?yōu)楸Ｗo生態(tài)環(huán)境與經濟發(fā)展并重，質量增長與數量增長并重，積極促進粗放型經濟發(fā)展方式向集約型經濟發(fā)展方式轉變。其次，生態(tài)文明建設有利于建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。生態(tài)文明建設以人與自然和諧相處為目標，以資源環(huán)境承載力為基礎，遵循協(xié)調發(fā)展的自然規(guī)律，統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展，正確處理經濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境的關系，不斷提高發(fā)展的質量和效益，走生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，有利于促進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設。再次，生態(tài)文明建設有利于加強生態(tài)法治，建設美麗中國。目前，我國每年的環(huán)境污染損失已占GDP的3%，污染嚴重地區(qū)的環(huán)境污染損失已占GDP的7%以上。生態(tài)文明建設必須納入法治的軌道，只有建立最嚴格的法律制度，最嚴密的生態(tài)法治，才能遏制住生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的趨勢，依法推進和保障生態(tài)文明建設，實現(xiàn)美麗中國的夢想，走向社會主義生態(tài)文明新時代。

二、西北地區(qū)中等城市天水市生態(tài)文明建設現(xiàn)狀和法治不足

（一）建設現(xiàn)狀

天水市位于甘肅省東南部，氣候溫和，四季分明，素有“隴上江南”之稱，但天水也是一個水資源短缺、生態(tài)環(huán)境脆弱、經濟社會欠發(fā)達的城市。多年來，天水市廣泛開展全民義務植樹運動，大力發(fā)展生態(tài)林業(yè)和民生林業(yè)，綜合治理水土流失，堅定不移地推進生態(tài)文明建設，為科學發(fā)展提供生態(tài)保障，積極建設美麗天水。2003年，天水市被水利部命名為“全國城市水土保持生態(tài)環(huán)境建設示范城市”。目前，全市已累計義務植樹近3億株。2014年，全市森林面積增加到769.5萬畝，森林覆蓋率提高到35.9%，超出了全國20.36%、全省11.28%的平均水平；城市建成區(qū)綠化覆蓋率提高到32.97%，綠地率提高到28.39%，人均公共綠地面積提高到7.33平方米。2013年，天水市環(huán)境空氣質量總體水平為良，平均污染指數為59，空氣質量達到Ⅱ級（良）的天數為342天，占全年總天數的93.7%。城市集中式飲用水水源地水質達標率保持100%，交通干線噪聲和功能區(qū)噪聲均達到國家規(guī)定標準。但是，近年來隨著天水城市化進程的加快，基礎設施建設滯后、城市生態(tài)環(huán)境脆弱、水資源嚴重匱乏、鄉(xiāng)村生活垃圾污染等問題正嚴重影響著天水的生態(tài)環(huán)境、投資環(huán)境和城市形象。

（二）法治不足

天水生態(tài)文明建設離不開法治的保障。當前，生態(tài)法治理念和生態(tài)法治保障缺乏，致使生態(tài)文明建設存在諸多法治不足，難以形成強有力的生態(tài)法治保障。

1.社會公眾的生態(tài)法治理念薄弱。目前，城市生態(tài)文化、生態(tài)法治的宣傳普及不到位，社會公眾的生態(tài)環(huán)境理念較差，對于環(huán)境保護、污染防治、資源利用，生態(tài)保護等領域的法律法規(guī)不甚了解，對公民環(huán)境權利等知之甚少，導致社會公眾的生態(tài)法治理念薄弱。面對環(huán)境污染、生態(tài)破壞等嚴重問題時，缺乏應有的維護自身、社會和國家合法權益的主動性，缺乏參與監(jiān)督的積極性。

2.地方生態(tài)政策規(guī)定不健全。由于西北地區(qū)中等城市絕大多數不是國家規(guī)定的具有地方立法權的較大的市，因此，只能研究地方生態(tài)政策規(guī)定體系，而不能研究其地方生態(tài)法規(guī)規(guī)章體系。目前，天水市現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法依據主要是國家法律法規(guī)和甘肅省的地方性法規(guī)規(guī)章。而天水市雖然制定了一些適用于全市的地方性政策規(guī)定，如《天水市大氣污染防治工作方案》、《天水市環(huán)境噪聲污染防治辦法》、《天水市機動車排氣污染防治工作實施意見》、《天水市醫(yī)療廢物集中處置管理辦法》、《天水市城市綠化管理辦法》等，但數量較少，零星分散，某些方面存在空白領域，不全面、不系統(tǒng)，存在政策規(guī)定“碎片化”、管理“分隔化”的問題。因此，執(zhí)法依據不足。

3.地方生態(tài)執(zhí)法、司法不完善。目前，天水生態(tài)執(zhí)法基礎相對薄弱，職能分散，多頭執(zhí)法，環(huán)境監(jiān)測能力還需提高，防治對象相對單一，公共財政投入不足，執(zhí)法人員素質不高，執(zhí)法管理欠規(guī)范，執(zhí)法存在違法難究、處罰難嚴等問題，影響生態(tài)執(zhí)法的權威性和準確性。司法部門難以形成司法合力及時解決生態(tài)環(huán)境案件，難以適應新形勢新時期對生態(tài)文明建設的發(fā)展要求，與規(guī)范化、科學化管理的要求還有一定差距。

4.缺乏社會公眾的參與和監(jiān)督。生態(tài)文明建設既需要政府的積極引導和行政的強制力量，更需要社會公眾的積極參與和廣泛監(jiān)督。由于社會公眾的生態(tài)法治意識薄弱，同時缺乏應有法律機制對社會公眾的參與權和監(jiān)督權予以具體明確和可操作性的規(guī)定。因而，社會公眾參與生態(tài)環(huán)境保護和監(jiān)督污染的積極性不高，生態(tài)法律實施和公眾監(jiān)督效果不理想。

三、天水市生態(tài)文明建設的法治保障路徑分析

作為西北地區(qū)中等城市，天水市生態(tài)文明建設的法治保障路徑涉及五個方面，一是法治理念保障路徑；二是政策規(guī)定保障路徑；三是生態(tài)執(zhí)法保障路徑；四是生態(tài)司法保障路徑；五是公眾參與保障路徑，從而形成“五位一體”的生態(tài)文明建設法治保障路徑。

（一）法治理念保障路徑———增強全社會的生態(tài)法治理念

生態(tài)文明法治建設，需要生態(tài)法治思維和生態(tài)法治理念的推進和保障，需要對現(xiàn)有的生產方式和生活方式做出全面、深刻的調整。首先，在全社會樹立生態(tài)法治理念，尤其要增強社會公眾的生態(tài)法治理念。目前，可持續(xù)發(fā)展理念和人與自然和諧相處等理念已經成為世界各國普遍追求的生態(tài)法治理念。應采用多種形式，通過多種途徑，在全社會廣泛開展生態(tài)文明、生態(tài)文化、生態(tài)法治、生態(tài)道德、生態(tài)價值、公眾參與、社會監(jiān)督等內容的宣傳教育。充分發(fā)揮新聞媒體的輿論引導和監(jiān)督作用，回應媒體報道和社會關切。全面推進生態(tài)法治理念進機關、進企業(yè)、進學校、進社區(qū)、進鄉(xiāng)村活動，讓生態(tài)法治理念深入人心。積極鼓勵和引導社會公眾參與生態(tài)環(huán)境管理，切實保障社會公眾的環(huán)境知情權、參與權、監(jiān)督權和訴訟權。其次，健全綠色創(chuàng)建機制，深化綠色創(chuàng)建工作。建立健全各級各類綠色單位、綠色學校、綠色社區(qū)、綠色小區(qū)創(chuàng)建機制，建立綠色創(chuàng)建領導機構和管理機構，經?；拈_展工作，并長期穩(wěn)定運行。同時，建立健全環(huán)境管理機制，制定環(huán)保公約和綠色守則，減少環(huán)境污染，增加綠化覆蓋率，規(guī)范公民的環(huán)境行為。激發(fā)社會公眾參與生態(tài)文明建設的積極性和主動性，把生態(tài)法治價值追求變成社會公眾的價值追求，全面拓展生態(tài)法治的廣度和深度。

（二）政策規(guī)定保障路徑———健全完善地方生態(tài)政策規(guī)定體系

地方生態(tài)政策規(guī)定體系是區(qū)域生態(tài)文明建設的法治保障，其政策規(guī)定體系主要包括生態(tài)文明建設綜合性政策規(guī)定、污染防治政策規(guī)定、自然資源和能源政策規(guī)定、特殊區(qū)域生態(tài)政策規(guī)定等四大部分。通過適時制定、修改和完善相關內容，逐步建立起一個全面系統(tǒng)，健全完善，與天水市生態(tài)文明建設相適應的地方生態(tài)政策規(guī)定體系。

1.突出政策規(guī)定的生態(tài)法治理念。天水市生態(tài)政策規(guī)定應當在科學發(fā)展觀的指導下，突出生態(tài)法治理念，根據生態(tài)文明理念、生態(tài)規(guī)律、生態(tài)道德、可持續(xù)發(fā)展理念等加以創(chuàng)設、健全和完善。目前，天水市的相關生態(tài)政策規(guī)定往往較少涉及生態(tài)法治理念，內容較為原則抽象，其指導思想、目的、原則和內容方面，應突出生態(tài)法治理念，保障生態(tài)文明建設。

2.制定生態(tài)文明建設綜合性政策規(guī)定。地方生態(tài)文明建設涉及環(huán)境保護、污染防治、資源管理、能源管理、城市建設、生態(tài)保護等廣泛領域，生態(tài)文明建設表現(xiàn)為部門多樣化和職權分散化，難以形成建設合力。因而，應制定生態(tài)文明建設綜合性政策規(guī)定，對生態(tài)文明建設方面的重大問題進行全面調整，設立生態(tài)文明建設領導小組，來統(tǒng)領和指導全市生態(tài)文明建設，實現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)調與分工負責。例如可以制定《天水市生態(tài)文明建設促進辦法》、《天水市循環(huán)經濟、低碳經濟、綠色經濟促進辦法》、《天水市建設生態(tài)文明城市辦法》等政策規(guī)定，全面推進生態(tài)文明建設。

3.健全完善污染防治政策規(guī)定。天水市污染防治政策規(guī)定較為全面系統(tǒng)，嚴謹規(guī)范，構成了天水市生態(tài)政策規(guī)定的主體。政策內容涉及各類污染防治，醫(yī)療廢物集中處置、節(jié)能減排、飲用水水源地環(huán)境保護、突發(fā)環(huán)境事件應急預案、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)察等眾多領域，政策名稱涵蓋防治辦法、防治方案、管理辦法、管理規(guī)定、實施方案、實施意見等多種類型，但一些領域也存在政策規(guī)定空白，需要建立健全相關政策規(guī)定，應制定《天水市清潔生產促進辦法》、《天水市環(huán)境影響評價辦法》、《天水市城市環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》、《天水市土壤污染防治辦法》、《天水市城市污水集中處理辦法》、《天水市有毒有害物質污染防治辦法》等。

4.健全完善自然資源和能源政策規(guī)定。天水市自然資源和能源政策規(guī)定數量較少，零星分散，不全面、不系統(tǒng)，存在政策規(guī)定“碎片化”、管理“分隔化”的問題。其中，土地資源政策規(guī)定相對較多，主要涉及土地收購儲備管理、土地登記實施細則、土地登記檔案管理、土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、農村土地承包經營權流轉管理、促進節(jié)約集約用地、地質災害應急預案等領域；其余零星規(guī)定主要涉及礦產資源管理、水資源管理、森林資源管理、循環(huán)農業(yè)規(guī)定、草原生態(tài)保護、城市綠化管理、可再生能源管理等領域，對于很多政策規(guī)定空白領域，需要建立健全相關政策規(guī)定，應制定《天水市抗旱實施辦法》、《天水市林業(yè)有害生物防治辦法》、《天水市古樹名木管理保護辦法》、《天水市野生動植物資源保護辦法》、《天水市全民義務植樹辦法》等政策規(guī)定。

5.制定特殊區(qū)域生態(tài)政策規(guī)定。特殊區(qū)域主要包括自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)，自然和文化遺跡等。目前，天水市特殊區(qū)域生態(tài)政策規(guī)定尚屬空白，隨著生態(tài)文明建設的推進，可適時制定《天水市自然保護區(qū)管理辦法》、《天水市森林公園管理辦法》、《天水市風景名勝區(qū)管理辦法》等政策規(guī)定。

（三）生態(tài)執(zhí)法保障路徑———完善地方生態(tài)執(zhí)法機制

1.建立生態(tài)環(huán)境保護統(tǒng)一監(jiān)管機制。目前，由于生態(tài)環(huán)境保護部門較多，職能分散，相互交叉，造成執(zhí)法主體多樣，監(jiān)測力量分散，生態(tài)環(huán)境保護領域多頭執(zhí)法問題突出，難以形成嚴格監(jiān)管的強大合力。因而，應探索建立生態(tài)環(huán)境保護統(tǒng)一監(jiān)管制度，根據"統(tǒng)一監(jiān)管、分工負責"的原則，有序整合不同領域、不同部門、不同層次的生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管力量，明確環(huán)境監(jiān)管地位，強化環(huán)境監(jiān)管權威，建立獨立而職能有機統(tǒng)一、運行協(xié)調高效的生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管體制。既要對各類污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)管，也要對各類資源能源、特殊保護區(qū)域實施統(tǒng)一監(jiān)管。

2.健全完善生態(tài)文明建設示范創(chuàng)建制度。應制定《天水市生態(tài)文明建設示范單位創(chuàng)建實施方案》，具體規(guī)定生態(tài)文明建設示范機關、示范學校、示范醫(yī)院、示范企業(yè)、示范社區(qū)、示范園區(qū)、示范家庭等各項生態(tài)文明建設指標體系，以及創(chuàng)建的申報、建設、評定及監(jiān)督管理等規(guī)定。創(chuàng)建活動由政府主導，社會廣泛參與，實行考核評比。積極開展生態(tài)文明建設志愿者活動，建立生態(tài)文明基金會。通過全方位的系列創(chuàng)建活動推動天水市積極成為生態(tài)文明先行區(qū)，積極建設生態(tài)文明建設示范城市，打造美麗天水。

3.健全完善生態(tài)環(huán)境執(zhí)法效能制度。首先，建立生態(tài)環(huán)境執(zhí)法協(xié)調機制、聯(lián)動機制和信息共享機制。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法涉及面廣，環(huán)保部門與其他生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門應相互配合，信息共享，協(xié)調行動，齊抓共管，對生態(tài)環(huán)境違法行為保持零容忍的態(tài)度和高壓態(tài)勢。其次，強化生態(tài)環(huán)境執(zhí)法能力建設。加強有計劃、有針對性地教育培訓，使教育培訓日?；?、制度化，提高執(zhí)法隊伍準入門檻，提升執(zhí)法人員綜合素質，確保執(zhí)法人員嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法，文明執(zhí)法，不失職不瀆職。再次，加強生態(tài)環(huán)境執(zhí)法支撐體系建設。加大公共財政投入，采用先進儀器設備，改進環(huán)境監(jiān)察裝備，提高生態(tài)環(huán)境監(jiān)測能力，加大生態(tài)環(huán)境治理力度。

4.健全完善城鄉(xiāng)規(guī)劃制度?？茖W的城鄉(xiāng)規(guī)劃是生態(tài)文明建設的重要基礎保障，應制定《天水市城鄉(xiāng)規(guī)劃辦法》，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃制度，健全監(jiān)督約束體系，保障和改善人居環(huán)境。首先，發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃對生態(tài)文明建設的引領調控作用。城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、修編、調整和實施都必須貫穿生態(tài)文明建設理念，加強自然資源保護、生態(tài)環(huán)境建設和環(huán)境污染防治。其次，堅持科學的編制和實施原則。堅持合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境，促進資源、能源節(jié)約和綜合利用的編制和實施原則。城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和項目規(guī)劃都必須堅持科學的編制和實施原則。再次，增強城鄉(xiāng)規(guī)劃的穩(wěn)定性、嚴肅性和權威性。未經法定程序，城鄉(xiāng)規(guī)劃不能隨意調整。

（四）生態(tài)司法保障路徑———完善地方生態(tài)司法機制

1.建立環(huán)境公益訴訟制度。我國2014年修改的《環(huán)境保護法》明確規(guī)定了建立環(huán)境公益訴訟制度。首先，明確訴訟主體。并非任何公民、法人或者其他組織都有權依法向人民法院提起環(huán)境公益訴訟。訴訟主體只能是依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織。其次，起訴的是污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的違法行為。再次，訴訟的限制條件。由于是公益訴訟，因而提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。

2.建立政法機關合力保障生態(tài)文明建設機制。為推進生態(tài)法治建設，法院、檢察院、公安和司法機關應最大限度發(fā)揮政法機關合力依法制裁破壞生態(tài)文明的違法行為。首先，構建生態(tài)環(huán)境保護審判機制。天水市中級人民法院和某些縣級法院設立生態(tài)環(huán)境保護審判庭，集中統(tǒng)一管轄環(huán)境刑事、民事和行政案件，并建立健全環(huán)境專家參與環(huán)境訴訟機制。其次，構建生態(tài)環(huán)境保護檢察機制。積極探索生態(tài)修復檢察工作方式，通過提出檢察建議、生態(tài)修復量刑建議，建立重大生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法案件同步介入機制,開展生態(tài)環(huán)境領域職務犯罪專項查辦工作，全面履行法律監(jiān)督職能。再次，構建生態(tài)環(huán)境保護公安執(zhí)法機制。建設一支專業(yè)素質高、辦案能力強的生態(tài)環(huán)境保護專業(yè)偵查辦案隊伍,對破壞生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為實施長期性、精準化打擊。第四，構建生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法司法銜接聯(lián)動機制。法制宣傳教育、律師服務、公證服務、法律援助、人民調解服務生態(tài)文明建設，為生態(tài)文明建設提供有力的法治保障。

（五）公眾參與保障路徑———推進社會公眾的參與和監(jiān)督

1.健全完善生態(tài)環(huán)境信息公開制度。生態(tài)環(huán)境信息公開是保障社會公眾的環(huán)境知情權，促進社會公眾參與生態(tài)文明建設的基本前提。首先，應擴大信息公開的政府部門。從環(huán)保部門擴大到所有生態(tài)環(huán)境保護相關部門，包括資源、能源、農業(yè)等部門，使生態(tài)環(huán)境信息能夠及時、準確、全面地公開。其次，應擴大信息公開的單位類型。從超標排污的嚴重污染企業(yè)擴大到所有排污企業(yè)以及對生態(tài)環(huán)境產生影響的單位，把所有對生態(tài)環(huán)境產生影響的單位都置于社會公眾的監(jiān)督之下。再次，暢通信息溝通渠道。通過政府網站、企業(yè)網站、公報、公告、新聞會以及報刊、廣播、電視、網絡等各種媒體，積極暢通政府與企業(yè)之間、政府和公眾之間、企業(yè)與公眾之間的溝通渠道，構建完善的生態(tài)環(huán)境信息公開制度。

2.健全完善社會公眾的環(huán)境參與權和監(jiān)督權。法律的生命在于付諸實施。生態(tài)法治建設既需要政府的引導和行政力量的強制，也需要廣大社會公眾的積極參與。首先，保障社會公眾的環(huán)境知情權。2014年修訂的《環(huán)境保護法》第五十三條規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利?！杯h(huán)境知情權是社會公眾有效參與生態(tài)文明建設的基本前提，而生態(tài)環(huán)境信息公開制度保障了社會公眾環(huán)境知情權的實現(xiàn)。其次，保障社會公眾的環(huán)境參與權。明確規(guī)定其參與途徑、參與方式、參與程序，并具有公正性和可操作性，尤其要積極推進公眾參與各種土地利用規(guī)劃、區(qū)域建設規(guī)劃及工業(yè)、農業(yè)、能源、水利等專項規(guī)劃的環(huán)境影響評價，促進政府的民主決策和科學決策。再次，保障社會公眾的環(huán)境監(jiān)督權。要大力推行生態(tài)環(huán)境陽光管理、陽光執(zhí)法、陽光收費、陽光審批等工作，不斷提高生態(tài)環(huán)境保護工作透明度，構建社會公眾參與生態(tài)環(huán)境保護工作平臺，推進社會公眾積極行使環(huán)境監(jiān)督權。

作者：張小軍 單位：甘肅林業(yè)職業(yè)技術學院