我國(guó)城市社區(qū)管理問(wèn)題的對(duì)策分析

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摘要：社區(qū)作為地域性的社會(huì)，其與社會(huì)的關(guān)系密切。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，城市社區(qū)在現(xiàn)代文明城市創(chuàng)建過(guò)程中的地位和作用日益凸顯，城市社區(qū)的規(guī)范化管理已逐漸上升為戰(zhàn)略性問(wèn)題。本文擬從社區(qū)管理體制、社區(qū)工作隊(duì)伍、社區(qū)組織管理法律組織、社區(qū)財(cái)政保障機(jī)制等方面解析我國(guó)城市社區(qū)管理發(fā)展過(guò)程中存在的弊端，并提出了有針對(duì)性的對(duì)策及思考。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)管理；社區(qū)管理問(wèn)題；社區(qū)自治

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)的政治行政管理模式的日漸式微。同時(shí)，公民社會(huì)不斷發(fā)育成長(zhǎng)以及社區(qū)組織體系與結(jié)構(gòu)的功能化加劇，居民對(duì)社區(qū)服務(wù)需求不斷高漲，使得社區(qū)管理的要求與特別發(fā)生的巨大改變，成為了社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的必然要求。城市基層社會(huì)管理體制正逐步從單位制、街居制走向社區(qū)制，以重新構(gòu)建基層政權(quán)與社會(huì)自治之間的關(guān)系。

一、社區(qū)與社區(qū)管理

（一）社區(qū)的含義

是指生活在特定區(qū)域范圍內(nèi)的根據(jù)某種相對(duì)應(yīng)的規(guī)章制度所形成的相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)生活共同體，其表現(xiàn)形態(tài)或者是一個(gè)村莊、一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，或一條街區(qū)，甚至整個(gè)城市，聚居在該區(qū)域中的人群具有特定的生活工作方式并獲得心靈上的歸宿。構(gòu)成社區(qū)的要素有多種，分別是地域、人口、生態(tài)、社會(huì)心理等要素。

（二）社區(qū)管理

1、社區(qū)管理的定義。社區(qū)管理也可稱為社區(qū)行政，主要是指在地方政府指導(dǎo)下，社區(qū)職能部門(mén)、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)居民對(duì)本社區(qū)提供的各項(xiàng)公共服務(wù)所進(jìn)行的自我管理。其中社區(qū)管理的主體具有多元屬性，包括社區(qū)組織機(jī)構(gòu)、社區(qū)工作人員等方面。而社區(qū)管理中所涉及到的人、財(cái)、物等則是社區(qū)管理的客體，其影響著社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展和人民生活水平的提高，以及廣大人民群眾基本社會(huì)權(quán)益的保護(hù)與實(shí)現(xiàn)。①社區(qū)管理最終目標(biāo)是引導(dǎo)居民實(shí)現(xiàn)自治。2、社區(qū)管理功能。社區(qū)管理在社區(qū)發(fā)展與建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，具體體現(xiàn)在：①促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。作為政府的一級(jí)職能部門(mén)的社區(qū)，其能否帶領(lǐng)社區(qū)居民擺脫生活困頓，著力發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)，為居民生活打造更好的生活條件，成為衡量社區(qū)管理水平的重要尺寸。社區(qū)經(jīng)濟(jì)是社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容之一，它是實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基本前提，同時(shí)又是社區(qū)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。②促進(jìn)社區(qū)文化的繁榮發(fā)展。社區(qū)居民擁有物質(zhì)需求同時(shí)有精神和文化方面的需求。社區(qū)管理機(jī)構(gòu)可以動(dòng)員社區(qū)居民利用各種設(shè)施，開(kāi)展豐富多彩的文娛活動(dòng)，豐富社區(qū)居民的精神生活。③有助于美化社區(qū)環(huán)境。社區(qū)環(huán)境好壞直接影響著社區(qū)居民的生活水平，因而治理環(huán)境污染，改善環(huán)境衛(wèi)生，是社區(qū)建設(shè)的一項(xiàng)重要使命?？焖侔l(fā)展的工業(yè)化和城市化帶來(lái)了嚴(yán)重的空氣污染、水體污染、噪聲污染和垃圾等問(wèn)題，這類問(wèn)題的解決在某種程度上依賴于社區(qū)管理。

二、當(dāng)前我國(guó)社區(qū)管理存在的弊端

近年來(lái)，我國(guó)在城市社區(qū)管理領(lǐng)域都開(kāi)展了有益的探索，取得了不錯(cuò)的成效。但這并不意味著社區(qū)管理就完美無(wú)缺，理性并客觀地分析社區(qū)管理過(guò)程中存在的矛盾和問(wèn)題有助于促進(jìn)社區(qū)管理的進(jìn)一步發(fā)展。具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面:

（一）社區(qū)管理體制存在問(wèn)題

現(xiàn)行的社區(qū)管理體制政社不分、職責(zé)分工模糊和政治行政色彩濃厚的現(xiàn)象層出不窮，政社分開(kāi)的目標(biāo)難以得到有效實(shí)現(xiàn)，政府的社會(huì)負(fù)擔(dān)無(wú)法分擔(dān)。社區(qū)自治處于一種虛化狀態(tài)，社區(qū)淪為執(zhí)行行政管理任務(wù)的“棋子”，社區(qū)成為政府機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)。在當(dāng)前的社區(qū)自治的實(shí)踐發(fā)展中，社區(qū)自治成為了社區(qū)發(fā)展的雙刃劍。一方面逐步確立了社區(qū)的自治地位，但在另一方面也意味著大量行政權(quán)力的上交，以至社區(qū)管理體制下的諸多權(quán)力名存實(shí)亡，社區(qū)工作所需資源匱乏。社區(qū)自治被虛化，社區(qū)自治和社區(qū)服務(wù)職能難以成為社區(qū)工作的主要內(nèi)容，社區(qū)、街道、基層政府管理職能混淆不清，職能缺位與越位交叉現(xiàn)象嚴(yán)重。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政部門(mén)采用縱向的城市社區(qū)管理方法，進(jìn)而容易產(chǎn)生條條分割和條塊分割的現(xiàn)象。同時(shí)，行政化趨向容易在社區(qū)中蔓延。政府在社區(qū)管理中占據(jù)了絕對(duì)控制的政府在行政過(guò)程中又容易導(dǎo)致，民主的破壞，現(xiàn)實(shí)中政府可無(wú)所不能，管理一切，實(shí)際上是在踐踏公民讓渡的公共權(quán)力，無(wú)法較好地體現(xiàn)民主?，F(xiàn)如今，隨著城市單位體制的逐步弱化，越來(lái)越多的社會(huì)職能不可避免地回歸到社會(huì)，社會(huì)事務(wù)也逐步由社區(qū)來(lái)承擔(dān)。在改革開(kāi)放后，居委會(huì)體制并未出現(xiàn)全局性變化，行政權(quán)威性弱化，職權(quán)、人力、財(cái)力、物力等的匱乏，導(dǎo)致很多看似容易的工作難以開(kāi)展。社會(huì)組織層面來(lái)看，社會(huì)中介組織發(fā)展緩慢，居民委員會(huì)等自治組織的作用尚未得到充分地發(fā)揮，社區(qū)居民參與率低，積極性不夠，社區(qū)內(nèi)各類組織之間完善溝通交流機(jī)制有待建立。

（二）社區(qū)管理工作隊(duì)伍專業(yè)化程度低

社區(qū)管理工作輻射范圍較為廣泛，涉及具體事務(wù)較為繁雜且專業(yè)化和綜合性較強(qiáng)，這就需要社區(qū)工作者具備相應(yīng)的文化社區(qū)管理方面專業(yè)知識(shí)與之匹配。然而，目前我國(guó)專業(yè)的社區(qū)管理工作者缺口較大，而且年齡結(jié)構(gòu)偏大，對(duì)相關(guān)工作的政策性理解不深，向居民群眾進(jìn)行宣傳和服務(wù)不夠到位，而且社區(qū)管理工作并沒(méi)有正規(guī)的人才引進(jìn)渠道，人員編制較少，社區(qū)管理工作的開(kāi)展和服務(wù)質(zhì)量深受影響。

（三）社區(qū)組織管理法律制度不近完善

目前我國(guó)城市社區(qū)管理法制建設(shè)還很不健全，職責(zé)交叉而導(dǎo)致管理混亂的現(xiàn)象頻出。相應(yīng)的管理制度尚未真正建立。作為在政府的主導(dǎo)下成立的社區(qū)居委會(huì)，其難以擁有自主管理規(guī)章制度。社區(qū)自治組織的職責(zé)范圍模糊，與物業(yè)公司、政府部門(mén)、業(yè)主委員會(huì)這三方之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系和權(quán)力邊界不清晰且無(wú)明確規(guī)定，容易出現(xiàn)執(zhí)行機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)分配不均的現(xiàn)象。

（四）社區(qū)服務(wù)資源不足

目前，我國(guó)的社區(qū)發(fā)展還處于起步階段，整個(gè)社區(qū)管理組織辦公條件較差，社區(qū)服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重缺乏、許多社區(qū)居委會(huì)和黨群服務(wù)中心等辦公場(chǎng)所難以達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)服務(wù)人財(cái)物來(lái)源于政府，但現(xiàn)實(shí)中社會(huì)服務(wù)經(jīng)費(fèi)并未完全列入政府預(yù)算，許多工作由于缺乏經(jīng)費(fèi)最后終止。如社區(qū)居民參與社區(qū)活動(dòng)。對(duì)于那些企業(yè)較少的社區(qū)街道，意味著企業(yè)資助和稅收來(lái)源少，各項(xiàng)開(kāi)支不得不壓縮。另一方面具有獨(dú)立性的駐社區(qū)單位，由于社區(qū)難以共享資源，使得社區(qū)單位豐富的資源未得到充分利用，資源閑置現(xiàn)象嚴(yán)重，社區(qū)資源整合程度低。

三、完善社區(qū)管理的對(duì)策建議

（一）積極推進(jìn)社區(qū)職能轉(zhuǎn)變

社區(qū)管理體制改革關(guān)鍵在于如何實(shí)現(xiàn)在政府——街道辦——社區(qū)之間的準(zhǔn)確的職能定位，從而使各方優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮，以達(dá)到資源的優(yōu)化配置。改革應(yīng)按照“政社分開(kāi)”原則，將以前屬于政府管理的事務(wù)交由社區(qū)來(lái)進(jìn)行?；谖覈?guó)的具體實(shí)際，我國(guó)的城市基層社會(huì)管理是以社區(qū)自治、自我管理為主。目前的社區(qū)是處于半政府運(yùn)營(yíng)狀態(tài)，社區(qū)實(shí)際上成為各級(jí)政府政策及任務(wù)執(zhí)行的基礎(chǔ)，逐漸成為政府各方面職能的點(diǎn)。社區(qū)的職能需定位于自治職能，社區(qū)管理應(yīng)與政府管理達(dá)成新型的合作關(guān)系而非對(duì)立關(guān)系。在推進(jìn)社區(qū)職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，應(yīng)該注意兩個(gè)方面：一是需準(zhǔn)確定位社區(qū)的職能范圍，明確社區(qū)職能邊界，并且通過(guò)法律法規(guī)等途徑形成常態(tài)化機(jī)制；二是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，對(duì)責(zé)任主體管理職能進(jìn)行有效的限制規(guī)定，減少互相推諉、踢皮球等不良現(xiàn)象，切實(shí)減輕社區(qū)的負(fù)擔(dān)。

（二）培養(yǎng)專業(yè)化社區(qū)管理隊(duì)伍

社區(qū)管理活動(dòng)主要是由社區(qū)工作人員來(lái)組織，因而社區(qū)工作者的綜合素質(zhì)直接影響著社區(qū)管理工作的質(zhì)量。近年來(lái)，社區(qū)工作者隊(duì)伍總體素質(zhì)雖然有了明顯的提高。但是在思維觀念、知識(shí)結(jié)構(gòu)、觀念素質(zhì)等方面與新形式的要求有諸多不相適應(yīng)的地方。為了更好地?fù)?dān)負(fù)起社區(qū)日常管理和社區(qū)服務(wù)的職責(zé)，一支專業(yè)職業(yè)化的社區(qū)干部隊(duì)和社區(qū)工作者必不可少。首先應(yīng)該建立健全人才選拔任用規(guī)章制度。規(guī)范職業(yè)資格考試考核制度，積極推進(jìn)社區(qū)專職工作者選拔任用制度改革；其次需建立健全社區(qū)專業(yè)人才考核教育培訓(xùn)體制機(jī)制。因地制宜，依據(jù)各地實(shí)際情況，加大社區(qū)專職工作者的教育培訓(xùn)工作力度，逐步建立和完善的教育培訓(xùn)常態(tài)長(zhǎng)效制度。

（三）健全社區(qū)組織管理法律制度

社區(qū)有序運(yùn)行的基礎(chǔ)要求加大法制建設(shè)力度，具備完善的社區(qū)的法律法規(guī)體系。②目前我國(guó)關(guān)于社區(qū)管理方面的專門(mén)法律還存在空白，社區(qū)管理實(shí)踐中先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)應(yīng)當(dāng)值得充分借鑒，循序漸進(jìn)地制定社區(qū)管理方面的專門(mén)法律，使社區(qū)監(jiān)督有法可依。第一，應(yīng)以法律形式確立社區(qū)管理委員會(huì)等執(zhí)行組織的法律地位，賦予其相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)定其與政府間的權(quán)力邊界；第二，通過(guò)法律和規(guī)章，賦予社區(qū)各類執(zhí)行組織一定的權(quán)力，使得相應(yīng)的職能機(jī)構(gòu)能夠充分行使法律賦予的權(quán)力；第三，明確組織間的職權(quán)范圍，加大權(quán)力監(jiān)督力度，使得社區(qū)組織開(kāi)展活動(dòng)有了法律的保障，使權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

（四）加大財(cái)政投入，完善社區(qū)財(cái)政保障機(jī)制

對(duì)于財(cái)力薄弱的基層政府，應(yīng)加大對(duì)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。同時(shí)需要進(jìn)行相應(yīng)的公共財(cái)政體制改革，著重關(guān)注基層政府的改革。③同時(shí)，要出臺(tái)一系列優(yōu)惠政策，吸引和鼓勵(lì)政府有關(guān)機(jī)構(gòu)、社會(huì)中介組織、事業(yè)單位、私人組織共同投資興建社區(qū)服務(wù)設(shè)施。要繼續(xù)深化經(jīng)濟(jì)體制改革，尤其注重政企分開(kāi)改革，使社區(qū)企業(yè)享有充分的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，從而壯大基層實(shí)力，為社會(huì)管理和服務(wù)提供可靠的資金保障。

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作者:張文彪 單位:湖北大學(xué)