論央企境外業(yè)務(wù)政府審計(jì)研究

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【摘要】隨著“走出去”戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，我國(guó)中央企業(yè)境外投資的規(guī)模不斷擴(kuò)大，投資額度持續(xù)上升，然而央企的境外業(yè)務(wù)在發(fā)展壯大過(guò)程中也面臨著不少問(wèn)題，需要審計(jì)對(duì)業(yè)務(wù)的開展和管理進(jìn)行監(jiān)督。本文通過(guò)分析對(duì)央企境外業(yè)務(wù)進(jìn)行審計(jì)的必要性和內(nèi)部審計(jì)的缺陷，說(shuō)明央企境外業(yè)務(wù)需要政府審計(jì)的監(jiān)管，在此基礎(chǔ)上提出了政府審計(jì)的思路。

【關(guān)鍵詞】政府審計(jì)；中央企業(yè)；境外業(yè)務(wù)

政府審計(jì)以經(jīng)濟(jì)監(jiān)督為主要職能，評(píng)價(jià)和鑒證為輔助職能。其目標(biāo)和職能隨著審計(jì)環(huán)境的變化而變化。政府審計(jì)具有維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和基本經(jīng)濟(jì)秩序，防范社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)；提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率和效果，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等作用。隨著“走出去”戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，央企境外業(yè)務(wù)規(guī)模擴(kuò)大，對(duì)政府審計(jì)的跟進(jìn)和發(fā)展提出了更高的要求。

一、對(duì)央企境外業(yè)務(wù)開展政府審計(jì)是必然選擇

（一）央企境外業(yè)務(wù)擴(kuò)張導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)加大

對(duì)央企的境外業(yè)務(wù)進(jìn)行政府審計(jì)有其必然性，客觀上源于央企的規(guī)模和業(yè)務(wù)的迅速擴(kuò)張。一方面，近年來(lái)央企的規(guī)模不斷擴(kuò)大，境外業(yè)務(wù)的涉獵也越來(lái)越廣，涉及制造業(yè)、金融業(yè)、重工業(yè)等方面，業(yè)務(wù)的迅速擴(kuò)張導(dǎo)致管理風(fēng)險(xiǎn)加大。另一方面，國(guó)家也加大了對(duì)央企境外投資的扶持力度，“十二五”以來(lái)，中央企業(yè)境外資產(chǎn)總額從2.7萬(wàn)億元增加到4.9萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)16.4%；營(yíng)業(yè)收入從2.9萬(wàn)億元增加到4.6萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)12.2％。數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，共有107家中央企業(yè)在境外設(shè)立了8515家分支機(jī)構(gòu)，分布在全球150多個(gè)國(guó)家和地區(qū)。中央企業(yè)境外投資額約占我國(guó)非金融類對(duì)外直接投資的70％，對(duì)外承包工程營(yíng)業(yè)額約占我國(guó)對(duì)外承包工程營(yíng)業(yè)總額的60％。中央企業(yè)在走出去中已經(jīng)成為名副其實(shí)的國(guó)家隊(duì)和主力軍。在央企境外業(yè)務(wù)大幅發(fā)展的情況下，高額的資金、技術(shù)的投入導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)的投入、使用和管理的風(fēng)險(xiǎn)劇增。因此對(duì)央企境外業(yè)務(wù)進(jìn)行審計(jì)，有助于加強(qiáng)央企的風(fēng)險(xiǎn)管理，通過(guò)審計(jì)手段來(lái)保證國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。

（二）央企內(nèi)部審計(jì)存在不足

內(nèi)部審計(jì)是公司治理不可或缺的重要環(huán)節(jié)，是企業(yè)自我約束機(jī)制的重要組成部分，企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)部門隸屬于董事會(huì)或?qū)徲?jì)委員會(huì)，是公司治理的核心系統(tǒng)，通過(guò)“確認(rèn)”與“咨詢”活動(dòng)，來(lái)發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的“免疫”功能。目前，很多央企的監(jiān)管機(jī)制老化僵化，部分企業(yè)的審計(jì)部門在一定程度上形容虛設(shè)，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。此外，內(nèi)部審計(jì)在企業(yè)的內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)中“重形式”而“輕實(shí)質(zhì)”，“重形式”是指央企為了滿足監(jiān)管的要求，一定會(huì)存在內(nèi)部審計(jì)，披露相關(guān)的信息，內(nèi)部審計(jì)報(bào)告；“輕實(shí)質(zhì)”則體現(xiàn)在內(nèi)部審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、缺陷披露比例較低、已披露的問(wèn)題沒(méi)有接下來(lái)的對(duì)應(yīng)解決方案等。這些內(nèi)部審計(jì)的不足都說(shuō)明央企境外業(yè)務(wù)需要政府審計(jì)來(lái)規(guī)范和引導(dǎo)。

二、央企境外業(yè)務(wù)政府審計(jì)的特征

（一）多頭監(jiān)管，缺乏明確的管理部門

目前我國(guó)對(duì)于境外國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管劃分如圖1所示：在全國(guó)人民代表大會(huì)和國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，主要由審計(jì)署（包括各省特派辦）、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、商務(wù)部以及財(cái)務(wù)部負(fù)責(zé)對(duì)境外國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管。審計(jì)署主要是進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)；國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)主要負(fù)責(zé)督促企業(yè)自身開展內(nèi)部審計(jì)；商務(wù)部和財(cái)務(wù)部也對(duì)境外國(guó)有資產(chǎn)的財(cái)務(wù)審計(jì)進(jìn)行監(jiān)督；此外，審計(jì)署、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)和商務(wù)部都會(huì)對(duì)境外國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。經(jīng)過(guò)分析上圖，不難發(fā)現(xiàn)對(duì)境外國(guó)有資產(chǎn)的審計(jì)存在很多重復(fù)的地方，而在現(xiàn)實(shí)中，這些重復(fù)的部分并不是得到了充分的審計(jì)，而是各個(gè)部門相互推諉，存在交錯(cuò)復(fù)雜的受托關(guān)系，反而不利于對(duì)境外國(guó)有資產(chǎn)的審計(jì)的開展。審計(jì)署、國(guó)資委、商務(wù)部各自的審計(jì)依據(jù)也不盡相同，如表1所示，多個(gè)監(jiān)管部門分別依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審計(jì)和管理，必然會(huì)造成監(jiān)管的混亂，“政出多門”的現(xiàn)象會(huì)在實(shí)際工作過(guò)程中造成矛盾沖突，增加不必要的監(jiān)管成本，不利于對(duì)央企境外業(yè)務(wù)的監(jiān)管。

（二）央企境外業(yè)務(wù)的復(fù)雜性致審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)多樣化

央企境外業(yè)務(wù)涉獵廣泛，其投資領(lǐng)域主要集中在三個(gè)方面：一是投資工程項(xiàng)目，比如中石油、中石化、中國(guó)建筑、中電建等；二是投資金融領(lǐng)域，比如中國(guó)平安、中儲(chǔ)棉、中投投資等；三是投資制造業(yè)，商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，2016年1月我國(guó)非金融類對(duì)外直接投資120.2億美元，同比增長(zhǎng)18.2%，其中，流向制造業(yè)的投資增長(zhǎng)近九成。各種不同的業(yè)務(wù)，風(fēng)險(xiǎn)控制多樣化。央企業(yè)務(wù)范圍、涉及人員廣泛，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)多樣化，針對(duì)央企的審計(jì)因?qū)徲?jì)人員能力、審計(jì)經(jīng)費(fèi)和審計(jì)時(shí)間等限制，常常流于形式，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并合理降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

三、央企境外業(yè)務(wù)政府審計(jì)的思路

（一）央企境外業(yè)務(wù)政府審計(jì)的目標(biāo)定位

央企境外投資是我國(guó)境外投資的主力軍和中堅(jiān)力量，在新時(shí)期隨著21世紀(jì)海上絲綢之路戰(zhàn)略構(gòu)想的提出，央企在“一帶一路”中將發(fā)揮著更重要的作用，帶領(lǐng)我國(guó)的企業(yè)不斷踐行“走出去”戰(zhàn)略，為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)復(fù)興添磚加瓦。而事實(shí)上目前央企境外業(yè)務(wù)在實(shí)施中常常會(huì)遭遇投資失敗、資產(chǎn)減值的情況，為了保證國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，對(duì)央企境外業(yè)務(wù)進(jìn)行審計(jì)是十分必要的，在這方面政府審計(jì)的作用是舉足輕重的。對(duì)央企境外業(yè)務(wù)的政府審計(jì)不僅是一種監(jiān)督和評(píng)價(jià)，更應(yīng)該提供管理與建設(shè)服務(wù)，促進(jìn)央企內(nèi)控和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的建設(shè)，對(duì)內(nèi)部控制機(jī)制再控制，提高國(guó)有資產(chǎn)的使用效率和央企的管理水平。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)于境外業(yè)務(wù)的審計(jì)不嚴(yán)，對(duì)有些投資項(xiàng)目的虧損抱有“交學(xué)費(fèi)”、“摸著石頭過(guò)河”的心態(tài)。對(duì)央企境外業(yè)務(wù)進(jìn)行政府審計(jì)就要實(shí)現(xiàn)保障國(guó)有資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)，主動(dòng)出擊為央企在境外的發(fā)展拓寬道路。

（二）三審聯(lián)動(dòng)的政府審計(jì)機(jī)制設(shè)置

在我國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)，政府審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)涇渭分明，各行其是，相互間的配合極少，政府審計(jì)很少參與到企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)之中，政府審計(jì)的項(xiàng)目中更是幾乎沒(méi)有內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)的參與。這既不利于政府審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)三者之間審計(jì)資源的交流和經(jīng)驗(yàn)的分享，也不利于調(diào)動(dòng)社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)的資源來(lái)彌補(bǔ)政府審計(jì)人力有限、技術(shù)更新能力不強(qiáng)的不足，更加速了三者發(fā)展的不均衡。相對(duì)于內(nèi)部監(jiān)督而言，外部監(jiān)督更具有客觀性，也更能強(qiáng)化審計(jì)工作的有效實(shí)施。通過(guò)政府審計(jì)、社會(huì)審計(jì)與企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的配合，可以最大限度地實(shí)現(xiàn)對(duì)央企境外資產(chǎn)違法違規(guī)行為的制約。

（三）央企境外業(yè)務(wù)政府審計(jì)的方法

央企境外業(yè)務(wù)政府審計(jì)由于受地域限制、語(yǔ)言不通、風(fēng)俗文化差異等現(xiàn)實(shí)情況的制約，除了傳統(tǒng)的審計(jì)方法之外，還要結(jié)合現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用，建立信息審計(jì)體系，做到實(shí)時(shí)監(jiān)控、保持追蹤。不僅要做事后審計(jì)，還要將審計(jì)時(shí)點(diǎn)前置，加強(qiáng)投資前的審計(jì)和事中的跟蹤審計(jì)，全方位保證央企境外投資的安全性、效率性、效果性。

（四）培養(yǎng)境外業(yè)務(wù)審計(jì)專業(yè)人才

對(duì)央企的境外業(yè)務(wù)進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)面廣量大難度增加，審計(jì)機(jī)關(guān)人員力量不足是不可否認(rèn)的事實(shí)。審計(jì)人員的獨(dú)立性與業(yè)務(wù)能力是決定審計(jì)完成情況的內(nèi)在關(guān)鍵因素。對(duì)央企的境外業(yè)務(wù)進(jìn)行審計(jì)，這對(duì)政府審計(jì)部門的審計(jì)人員也是一項(xiàng)挑戰(zhàn)。我國(guó)境外審計(jì)開展較晚，尚在發(fā)展中，還存在許多不足，境外審計(jì)人員數(shù)量少、專業(yè)相對(duì)單一、業(yè)務(wù)能力不足。審計(jì)人員主要來(lái)自財(cái)務(wù)、審計(jì)專業(yè)，缺少法律、工程、信息等方面的專業(yè)背景，在建設(shè)項(xiàng)目和重工業(yè)領(lǐng)域的專項(xiàng)項(xiàng)目審計(jì)時(shí)力不從心；審計(jì)人員受到專業(yè)、語(yǔ)言的限制，業(yè)務(wù)能力受限；審計(jì)經(jīng)費(fèi)有限，審計(jì)人員難以長(zhǎng)期深入地開展審計(jì)業(yè)務(wù)。因此，為了更好地發(fā)展央企境外業(yè)務(wù)的政府審計(jì)工作，必須加強(qiáng)對(duì)這方面人才的培養(yǎng)，一方面要盡量避免業(yè)務(wù)能力不高、個(gè)人素質(zhì)不強(qiáng)的人員進(jìn)入，另一方面要注重人員結(jié)構(gòu)的合理性，審計(jì)團(tuán)隊(duì)要做到專業(yè)互補(bǔ)，便于團(tuán)隊(duì)建設(shè)。

（五）央企境外業(yè)務(wù)的政府審計(jì)質(zhì)量評(píng)價(jià)

對(duì)央企境外業(yè)務(wù)開展政府審計(jì)之后，還要對(duì)審計(jì)進(jìn)行質(zhì)量評(píng)價(jià)，這樣才能持續(xù)提高政府審計(jì)的質(zhì)量。質(zhì)量評(píng)價(jià)應(yīng)包括三個(gè)方面，一是對(duì)審計(jì)報(bào)告質(zhì)量的評(píng)價(jià)，二是對(duì)審計(jì)過(guò)程的情況評(píng)價(jià)，三是審計(jì)工作完成后，對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改情況的質(zhì)量評(píng)價(jià)。政府審計(jì)部門對(duì)央企境外業(yè)務(wù)進(jìn)行審計(jì)后，發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題是否采取了恰當(dāng)?shù)拇胧┻M(jìn)行監(jiān)督和整改。此外，對(duì)政府審計(jì)的結(jié)果要進(jìn)行公示，公開審計(jì)安排、審計(jì)過(guò)程、審計(jì)報(bào)告，引入監(jiān)督機(jī)制，推動(dòng)央企境外業(yè)務(wù)的健康發(fā)展和壯大。

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作者：秦伊 單位：南京審計(jì)大學(xué)政府審計(jì)學(xué)院