城市公用事業(yè)民營化科學發(fā)展論文
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廣義的公用事業(yè)是指所有為公眾或公眾的一部分提供商品和服務的產(chǎn)業(yè)及活動，包括電信、郵政、電力、鐵路、航空、道路、橋梁、供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理、園林綠化等。在我國，城市公用事業(yè)一般是為城市生產(chǎn)、流通和居民生活服務的各項事業(yè)的總稱，包括城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理、市政設施、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生等，即城市建設部門分工進行行業(yè)管理的范圍。本文所談及的公用事業(yè)主要是指此范圍。城市公用事業(yè)的民營化，可以理解為更多依靠民間機構，而更少依靠政府來滿足公眾的需求。它針對的是“城市公用事業(yè)只能由政府統(tǒng)包”的傳統(tǒng)觀念，強調民間資本的進入是超越社會政治制度的世界性浪潮。
二、公用事業(yè)民營化的必要性與可行性
(一)公用事業(yè)由政府部門壟斷性經(jīng)營所帶來的種種弊端對民營化提出了要求。我國的城市公用事業(yè)是改革二十多年來觸及較少的一個領域，傳統(tǒng)體制所帶來的弊端不僅沒有消除，反而隨著其他行業(yè)改革步伐的加快而日益凸顯，主要表現(xiàn)在：
1.垂直壟斷的經(jīng)營模式帶來資源配置的低效率
在城市公用事業(yè)中，多數(shù)行業(yè)長期以來采取一體化的經(jīng)營模式，如供水、供氣、供熱等行業(yè)。城市公用事業(yè)管理機構所屬企業(yè)壟斷了這些行業(yè)產(chǎn)品或服務的生產(chǎn)、輸送和分銷等所有環(huán)節(jié)，壟斷企業(yè)利用壟斷優(yōu)勢強行交易、限制競爭行為屢有發(fā)生。
2.低效率的價格形成機制使企業(yè)缺少降低成本、提高產(chǎn)品與服務質量的激勵
改革開放以來，我國的價格改革主要集中在私人產(chǎn)品價格領域，而對傳統(tǒng)的公用產(chǎn)品價格體制觸動較少。因此，目前我國公用事業(yè)的價格形成機制仍然延用著計劃經(jīng)濟時期的模式，價格的制定主要依據(jù)企業(yè)的自報成本，企業(yè)增加的成本可以輕易轉嫁出去。在這樣的機制下，企業(yè)很難形成降低成本的激勵，運營過程中出現(xiàn)了“虧損--漲價--再虧損”的怪圈。同時，由于缺少競爭，公用事業(yè)企業(yè)服務意識差，服務質量往往得不到保證。
3.投資主體的單一化，給政府財政造成巨大壓力的同時，也難以滿足城市發(fā)展的需要
近年來，盡管各級政府對城市公用事業(yè)的投資力度不斷加大，但仍難以彌補日益增長的需求與建設資金的缺口。城市公用事業(yè)建設資金的來源單一，吸引民間資本成為當務之急。
(二)科學技術的發(fā)展與社會分工的擴大，縮小了原有自然壟斷的范圍，創(chuàng)造了新的競爭領域，使公用事業(yè)民營化成為可能。傳統(tǒng)理論認為，諸如城市供水、供氣、供熱、公共交通等行業(yè)，由于其自身的網(wǎng)絡性特征，更適合由一家企業(yè)壟斷經(jīng)營；而由于其同時叉具有公用性和公益性，加之投資大、網(wǎng)收期長等特點，壟斷權理所當然地落入政府手中。但現(xiàn)實的情況是，隨著科學技術的進步與社會分工的擴大，人們對傳統(tǒng)自然壟斷行業(yè)垂直一體化經(jīng)營的合理性產(chǎn)生了質疑。在2O世紀7O年代，電力、電信等傳統(tǒng)自然壟斷行業(yè)的縱向拆分就已經(jīng)在西方發(fā)達國家興起，其中也涉及到一定數(shù)量的城市公用事業(yè)。拆分之后，除網(wǎng)絡部分仍保持壟斷經(jīng)營以外，其他部分均以引入競爭，為民間資本的進入提供了廣闊的空間。
(三)公用事業(yè)民營化使多方受益，是社會經(jīng)濟和城市發(fā)展的趨勢對民營投資者來說，涉足公用事業(yè)風險低、現(xiàn)金回報穩(wěn)定，具有相當?shù)恼T惑力。從政府角度來講，民間資本的介入，對于減輕財政壓力，及時籌集資金加速城市建設，提高地方政府政績都將起到積極作用；另外，實施民營化以后，公用事業(yè)的競爭性加強，可以向城市居民提供更多的產(chǎn)品與服務，公供服務的質量也相應得以提高，從而增加整個社會的福利水平。
三、我國城市公用事業(yè)民營化現(xiàn)狀及其障礙
(一)我國城市公用事業(yè)民營化現(xiàn)狀
在計劃經(jīng)濟體制下，供水、供熱、供氣、公共交通等城市公共服務由事業(yè)單位提供，事業(yè)單位隸屬于政府，是政府權力的衍生物。因而我國的事業(yè)單位具有十分明顯的政府特征：資金來源于政府撥款，活動與服務依賴政府，機構設置有行政級別，事業(yè)單位人事有行政編制，高度封閉而自成一體，事業(yè)單位由官辦、官管、管養(yǎng)等。隨著市場經(jīng)濟體制的建立，這種過分依賴于政府的公共事業(yè)愈來愈多地表現(xiàn)出矛盾和問題：政事責任不分，管理方式單一，社會化程度不高，布局和結構不合理，管理機制和運行機制不適應市場經(jīng)濟要求。事業(yè)單位也存在興辦主體結構單一、內部機制不活、效率不高、增長過快、機構重疊、人浮于事財政負擔沉重等弊端。為了改革上述弊端，從20世紀80年代開始，我國進行了以公共事業(yè)組織自由化、公共事業(yè)服務社會化、事業(yè)人才流動市場化、公共事業(yè)經(jīng)營多元化和公共事業(yè)管理法制化為特征的事業(yè)單位和事業(yè)體制的改革。在事業(yè)單位改革和事業(yè)體制改革過程中出現(xiàn)了些民營化的項目，如今，我們探索出或引進了BOT和TOT(Transfer—Operate—Transfer的縮寫)，即“建設--經(jīng)營--移交”和合資、股權出讓等模式，以投資和生產(chǎn)主體多元化，政府與生產(chǎn)者角色分離，政府管制與市場競爭有機結合，契約約束取代行政管理，投資的風險、責任、回報分散等方式，實現(xiàn)了建設資金來源的多渠道、資金使用的高效率，并且引進了先進經(jīng)營理念和管理經(jīng)驗，減輕了財政補貼壓力，分擔了政府投資公用設施的風險，提高了企業(yè)的市場競爭力。
(一)我國城市公用事業(yè)民營化存在的障礙
1.立法比較滯后
我國一直沒有一個大的法律方面的規(guī)定為民營化提供制度保障，具體表現(xiàn)在：(1)制度安排的層次低，法律效力不高。(2)政出多門。相關規(guī)定從多個部門出臺，如建設部國家計委、工商行政管理總局及有些地方都對之做出一些規(guī)定。(3)內容陳舊。以往建立在計劃經(jīng)濟模式基礎上法規(guī)體系遠遠趕不上實踐的需要，一方面許多舊有條款已明顯不適應甚至背離改革發(fā)展的趨勢；另一方面還有許多新的市場行為亟待法規(guī)的調整和規(guī)范。
2.公共責任缺失
無論是承包還是特許經(jīng)營，民營化之后政府都不應該把公共服務當成包袱甩掉，它仍然需要政府承擔相應責任。畢竟，公共服務可以民營化，但公共責任不能民營化。公共行政理論認為：政府是一種委托機構，它必須對其委托人即公眾負責，確保公眾利益得到維護是政府職能中的重要組成部分。歐文.E.休斯指出“政府與公民之間的關系形成了責任機制。與此同時，市場行為只有在滿足利潤的前提下才會對消費者負責，如果沒有利潤，即使是公眾不可缺少的服務，市場也可能不會完善供給。由于管理主義的責任機制來源本身就存在責任問題，所以就無法期望公共機構在確立一種新的責任制時不忽略或削弱另外的一些責任，其結果可能如歐文.E.休斯所言：“管理主義的責任機制確實需要適當?shù)拇_立并被公民廣泛接受，如果責任機制含糊不清、或很容易被回避，那些潛在的問題必將形成對整個管理主義模式的挑戰(zhàn)?！?/p>
3.監(jiān)管力度不夠
政府對行業(yè)的監(jiān)管沒有跟上，現(xiàn)在的監(jiān)管還是完全用計劃經(jīng)濟的思路。監(jiān)管的構架還沒有建立起來，這不僅表現(xiàn)在對市場準人的監(jiān)管上不夠，還表現(xiàn)在對價格監(jiān)管、質量監(jiān)管上的不夠。如：沈陽市政府在將沈陽第八水廠民營化過程中準人監(jiān)管不夠，沒有引進競爭，只將中法水務公司作為惟一的候選伙伴，致使政府處于被動地位。
4.政府的誠信約束機制不夠健全
項目合同對政府的約束力不強，政府容易產(chǎn)生意向變更，破壞投資規(guī)則，損害投資者的利益，使投資者處于劣勢地位，挫傷民營投資者的積極性，也給外國投資者造成了不穩(wěn)定的預期。
四、化解我國城市公用事業(yè)民營化主要對策
(一)完善政府監(jiān)管機制，切實維護公共利益
由于公用事業(yè)的公共性，在保證民營化高效運作的同時，政府應保證公眾的利益不因公共服務提供者的趨利性而受到侵害，具體應做到：
1.健全市場準入制度。既保持適度競爭，又要維護各時期各類競制者的公平權益。
2.立法規(guī)定控制權。通過法律形式規(guī)定國家在某些特定的關鍵性基礎設施領域保持絕對控股地位或相對控股地位以及必要的決策權或否決權。
3.建立公共服務定價機制。根據(jù)各地不同情況和公眾可承受能力，通過專家論證、召開價格聽證會等形式，吸引利益相關方共同參與對公共服務的合理定價，并進行嚴格監(jiān)督執(zhí)行。
4.建立和完善公共服務民營化的績效評估制度。通過設立公共服務質量投訴機構和利用社會中介組織定期對民營化所表現(xiàn)的績效進行科學評估并公布于眾，采取獎優(yōu)罰劣的形式對民營化中出現(xiàn)的服務數(shù)量不足、質量低劣、漫天要價等損害公眾利益的行為進行整改。
(二)建立腐敗防范機制，規(guī)范政府行為
通過減少政府控制的資源，民營化可減少腐敗。采取以下措施可使腐敗機會最小化：(1)加速民營化進程，不給腐敗交易留更長的時間；(2)按照標準程序操作，減少推行過程中的行政自由裁量權(即小要在實施過程中隨意改變規(guī)則)；(3)確保透明度，做到民營化進程、企業(yè)價值、最終結果等方面的信息公開；(4)對進程擁有獨立控制權，避免由企業(yè)原來隸屬的政府部門控制一切，因為這可能導致利用原有關系搞幕后交易。
(三)加強監(jiān)督，建立獨立規(guī)制機構
規(guī)制機構一定要與規(guī)制對象分離，保持獨立性。借鑒國外的規(guī)制經(jīng)驗，筆者認為確立可以成立公用事業(yè)監(jiān)管委員會作為規(guī)制的主要機構。這可以：
1.在結構上使其與政府政策部門分開，可以獨立地執(zhí)行監(jiān)管政策而不受利益相關方的干擾，特別是作為現(xiàn)有公司股東的政府政策部門的不必要干涉。
2.監(jiān)管委員會由一個合議機構來集體領導，從人員構成來看，該機構應當由行業(yè)管理專家、技術專家、經(jīng)濟學家、法學家等組成，這些委員具有固定的、得到保證的、任命時間與政府的行政領導錯開的任職年限，這種安排既可以保證監(jiān)管的專業(yè)性也可以保證政策的連續(xù)性。
3.監(jiān)管委員會要有足夠的經(jīng)費與人事支配權。建立公用事業(yè)監(jiān)管委員會后，要在政府與公用企業(yè)之間形成行政指導與行政合同并存的法律關系。同時也要借鑒發(fā)達國家的做法，完善社會監(jiān)督機制，使公用事業(yè)得以真正體現(xiàn)其公共性。
(四)加強政府對民營資本的支持力度
某些行業(yè)本身微利，在沒有政府支持或支持不力的情況下，私人獲取利潤的空間不大，必須直接給予一定的支持才具有投資獲利的吸引力。另一些行業(yè)，由于沒有發(fā)展到一定的程度，私人進入最初成本較高，這時應給予一定的補貼、稅收優(yōu)惠或其他支持，待發(fā)展到一定程度后，成本下降了，則可減少支持，實現(xiàn)其正常發(fā)展。
五、結論
以上分析了我國城市公用事業(yè)民營化過程中的各種障礙，并對克服我國城市公用事業(yè)民營化過程中的障礙提出一些對策，期期對公用事業(yè)民營化的有效開展有所裨益，以促進我國城市公用事業(yè)良性、快速的發(fā)展。當然，公用事業(yè)民營化是一個復雜的理論與現(xiàn)實課題，需要廣大理論工作者長期的探討。
