談社保基金管理制度問題及對策

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摘要：我國在從現(xiàn)收現(xiàn)付制到部分積累制的轉(zhuǎn)型過程中，由于行政手段和政策手段等造成社會保障基金管理方面存在諸多問題，本文結(jié)合我國社保基金發(fā)展歷史和特征對現(xiàn)行管理體制中的問題進(jìn)行梳理，并針對這些問題提出完善我國社會保障基金管理體制的對策。

關(guān)鍵詞：社?；?a href="http://www.articshipping.com/lunwen/jjgllw/91213.html" target="_blank">管理制度；問題；對策

引言

社?；鹜ㄟ^再分配調(diào)節(jié)不同群體之間的財(cái)富分配，對低收入者提供必要的幫助，減少低收入者所面臨的生活風(fēng)險(xiǎn)，是國家的安全網(wǎng)和穩(wěn)定器。它由基礎(chǔ)社?；稹⒀a(bǔ)充社?；鸷腿珖绫；鹑糠纸M成。我國社?；鹬饕獊碓从趥€(gè)人及企業(yè)繳納的保險(xiǎn)費(fèi)、基金運(yùn)營收入、社會各界捐贈以及國家按規(guī)定劃入?，F(xiàn)收現(xiàn)付制與積累制的社?；鸸芾砟Ｊ礁饔袃?yōu)缺點(diǎn)，目前我國社?；鸸芾砟Ｊ接涩F(xiàn)收現(xiàn)付制逐步過渡到部分積累制，將兩者結(jié)合，既可以發(fā)揮兩種管理制度的優(yōu)勢，又能盡量減少這兩種制度缺點(diǎn)帶來的影響。[1]這種改革的著眼點(diǎn)在于：一是讓職工負(fù)擔(dān)部分保險(xiǎn)費(fèi)，以減輕企業(yè)部分負(fù)擔(dān)，增加個(gè)人責(zé)任感；二是建立職工個(gè)人退休金賬戶，并將企業(yè)與個(gè)人繳費(fèi)的大部分積累于個(gè)人賬戶，解決現(xiàn)收現(xiàn)付制度與人口老齡化的矛盾。但是在改制的過程中也出現(xiàn)了很多問題，如個(gè)人賬戶空帳問題、社?；鹬Ц段C(jī)、社?；鸨Ｖ翟鲋祲毫Υ蟮?。

一、我國社?；鸸芾泶嬖诘闹饕獑栴}

良好的社保基金管理須要有一套行之有效的管理制度。盡管我國社會保障事業(yè)取得了一定成就，但整體管理水平仍然不高，且社保基金也面臨入不敷出的窘境。隨著老齡化的加快，目前我國以行政化為主的社保基金管理方式越來越不能適應(yīng)社會發(fā)展的需要。

（一）立法層次低、相關(guān)法律法規(guī)不完備

從立法權(quán)威性的角度看，近二十年來國務(wù)院先后頒布了一系列法規(guī)條例和政策文件，這些政策文件效力尚不如法律，存在立法層次低、權(quán)威性低等現(xiàn)象。實(shí)際上社保基金的管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它涉及的管理部門數(shù)量多、政策文件的持續(xù)性長、管理的風(fēng)險(xiǎn)性大，如果缺少有效約束和規(guī)制，資金的管理效率必然大大降低。從健全法律法規(guī)的角度看，隨著社會福利事業(yè)的發(fā)展，今年國務(wù)院頒布的《社會保障基金管理?xiàng)l例》對社?；鸬谋O(jiān)管、運(yùn)營和保值增值做出了明確規(guī)定，較好的彌補(bǔ)了社?；鸸芾矸傻娜笔?。但這部條例還略顯粗糙，關(guān)于基金信息披露的規(guī)定也很不充分，且它權(quán)威性和穩(wěn)定性要比法律差。目前我國沒有一部完整的社保基金管理法，迫切需要加快這一法律的制定以改變社保基金管理立法工作落后的面貌。從法律法規(guī)的執(zhí)行角度看，社保基金管理?xiàng)l例規(guī)定社會保障管理機(jī)構(gòu)不能直接參與參保人個(gè)人賬戶資金的運(yùn)營，須委托有資質(zhì)的金融投資機(jī)構(gòu)運(yùn)營社會保障基金。但現(xiàn)實(shí)中，由于我國資本市場不健全、相關(guān)管理機(jī)構(gòu)的內(nèi)部和外部激勵約束機(jī)制不完善，且委托人與人之間存在信息不對稱、責(zé)任不對等問題，當(dāng)缺乏對人的監(jiān)督時(shí)，委托風(fēng)險(xiǎn)存在會讓人鉆空子，人便可能利用手中相關(guān)權(quán)限從事?lián)p害委托人利益的事情，由此產(chǎn)生“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”，造成委托人的合法權(quán)益得不到保障。

（二）管理制度不健全、管理效率不高

目前，我國社?；鸬墓芾眢w制相對落后，過分依賴行政手段，缺乏權(quán)威性的部門對社?；鸬幕I集和使用進(jìn)行統(tǒng)一管理。在管理過程中，由于官僚主義、經(jīng)濟(jì)人屬性、尋租等原因，導(dǎo)致管理混亂且政出多頭，管理的效率不高。具體表現(xiàn)在以下方面：首先，在制度設(shè)計(jì)上，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)在繳納費(fèi)用、待遇支付和管理制度模式等方面雖然沒有本質(zhì)區(qū)別，卻人為地被劃分為兩個(gè)制度運(yùn)行，這存在嚴(yán)重的行政越位問題。其次，社?；鸸芾淼呢?cái)權(quán)、事權(quán)不明確。從中央政府到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，五個(gè)層級的政府在社會保障方面的財(cái)務(wù)職責(zé)缺乏明確規(guī)定，下級政府嚴(yán)重依賴上級政府的指令進(jìn)行管理，不同部門之間在制定或執(zhí)行相關(guān)政策過程中也容易受到其他部門或者領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)與影響，部門之間信息不能得到及時(shí)共享，導(dǎo)致管理者和社?；鹄U納者都不能及時(shí)地掌握社?；鹣嚓P(guān)情況。再次，社?；鸸芾矸稚?，缺乏信息共享機(jī)制。由于統(tǒng)籌層次過低，我國現(xiàn)有社會保險(xiǎn)基金管理過于分散，從中央政府到地方政府的各級人力資源社會保障局都有自己管理的資金，這種管理方式導(dǎo)致社保資金的規(guī)模分散變小，增加了管理基金的難度，投資風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營成本增加，無法發(fā)揮其規(guī)模效應(yīng)。[3]最后，現(xiàn)有的管理模式缺乏行之有效的外部監(jiān)督。在中央政府到地方的各個(gè)層級，缺乏足夠數(shù)量的社會保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)，即使有個(gè)別的監(jiān)督機(jī)構(gòu)作用也沒有完全發(fā)揮出來，有關(guān)監(jiān)督的相關(guān)政策也沒有明確規(guī)定相關(guān)監(jiān)督主體所享有的權(quán)利義務(wù)。

（三）籌資渠道單一、保值增值困難

隨著我國人口老齡化的加快，社?；鸬膬敻秹毫χ饾u增加，這就要求提高現(xiàn)有資金的營運(yùn)效率，但在基金營運(yùn)方面還存在不少問題：一是社?；饋碓辞绬我?。我國社保資金的主要來源是財(cái)政撥款和單位的繳費(fèi)，個(gè)人繳費(fèi)占比不高。最近幾年我國經(jīng)濟(jì)增速下降，財(cái)政收入也在下滑，國家和企業(yè)要承擔(dān)已經(jīng)退休和即將退休的職工養(yǎng)老費(fèi)用，雖然個(gè)人也參與了社會保險(xiǎn)費(fèi)的繳納但比例相對較低，而其他籌資渠道和資金來源比較分散且無強(qiáng)制性和固定性，這大大增加了這兩者在社會保障方面的負(fù)擔(dān)。久而久之，社保資金籌集將會入不敷出。二是我國社?；鹜顿Y渠道有限。與美國、英國等社?；疬\(yùn)作效率較高的國家主要投資于資本市場相反，長期以來我國把確保社?；鸬惋L(fēng)險(xiǎn)和資金的安全作為第一目標(biāo)，其投資構(gòu)成比也以安全性高、收益低的投資為主，這保證了資金的安全，但也導(dǎo)致我國社會保障資金的投資組合配置不合理，渠道單一。三是基金保值增值困難。目前，我國社保基金主要投資方式仍是存銀行、吃利息，投資國債和股市比例較小，保值增值方式單一。[4]存銀行、買國債，表面上看這種做法安全性較高，實(shí)際上受通貨膨脹影響加劇了資產(chǎn)貶值。財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)也從側(cè)面佐證了這一點(diǎn)。我國社?；馉I運(yùn)管理水平較低，收益率也偏低，社?；鸬谋Ｖ翟鲋等沃氐肋h(yuǎn)。

二、完善我國社?；鸸芾碇贫鹊膶Σ?/p>

針對社會保障基金管理的現(xiàn)狀和存在的問題，目前制約社?；鸸芾硭教岣叩闹饕璧K是法律、制度和基金運(yùn)營方面的因素。為此，有針對性的提出了以下對策：

（一）提高立法層次，完善相關(guān)法律體系

針對立法層次低、法律執(zhí)行不力等問題，要從以下方面進(jìn)行完善：一是提高立法層次。社會保障對法治的要求較高，立法先行是一項(xiàng)基本原則。憲法作為我國法律體系中最高層次的法律，是社會保障基金管理的總遵循；社會保障法次之，其內(nèi)容要比憲法更加明確而具體，更具有操作性，同時(shí)也是所有社會保障相關(guān)的專門法律的基本法律，規(guī)章條例效力相對較低?！稇椃ā泛汀渡鐣ｋU(xiǎn)法》針對有關(guān)社?；鸸芾碜隽嘶\統(tǒng)規(guī)定，缺少細(xì)化，而有關(guān)社會保障基金管理的規(guī)章條例較多，但層次低，權(quán)威性差。因此，要加快制定社?；鸸芾矸?，完善社會保險(xiǎn)法等相關(guān)法律，總結(jié)有關(guān)社?；鸬囊?guī)章條例在實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，必要時(shí)將一部分行之有效的規(guī)定升格為法律，提高法律效力。二是加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)法。針對前文中社?；鸸芾?xiàng)l例規(guī)定在實(shí)踐中不能有效執(zhí)行，被人鉆空子的現(xiàn)象，首先應(yīng)改變目前固定的收費(fèi)方式，將經(jīng)理人的績效與其委托的投資項(xiàng)目績效掛鉤。這將有利于激勵基金管理機(jī)構(gòu)和經(jīng)理人長期投資；[5]其次，按照績效的高低評定經(jīng)理人的去留。基金管理機(jī)構(gòu)作為受托人，應(yīng)建立并完善競爭激勵機(jī)制來約束經(jīng)理人的投資項(xiàng)目；再次，按照優(yōu)勝劣汰的市場規(guī)律，對于投資效益不佳的經(jīng)理人和基金管理管理機(jī)構(gòu)應(yīng)實(shí)行末位淘汰制或者進(jìn)行懲罰；最后，建立有效的激勵機(jī)制，向投資管理人提供合理的薪酬福利體系、具有吸引力的績效獎勵制度和完善的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃等。這些措施的實(shí)行有利于提高法律執(zhí)行的有效性，防范投資管理人可能產(chǎn)生的“道德風(fēng)險(xiǎn)”和“逆向選擇”問題。

（二）健全管理制度、提高管理效率

社?；鸸芾砉ぷ魇且豁?xiàng)復(fù)雜的工作，它需要各級政府、部門相互協(xié)調(diào)、共同努力。首先，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化內(nèi)外部監(jiān)督管理。各地方政府成立社保基金管理委員會和領(lǐng)導(dǎo)小組，由社保局、財(cái)政部門、審計(jì)部門和人力資源保障部門等共同參與，重大的基金管理事項(xiàng)需開展集體會議討論。各部門要相互溝通交流，相關(guān)嚴(yán)格履行職責(zé)，創(chuàng)新監(jiān)管的形式。嘗試建立若干社會監(jiān)管組織，將有關(guān)相關(guān)信息進(jìn)行公開公示，方便參保人員和管理機(jī)構(gòu)更好的了解相關(guān)信息。[6]其次，嘗試不同管理制度之間的共融。我國社會保險(xiǎn)分為多層次、多類別，包括城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村醫(yī)療等，國家針對這些不同的保險(xiǎn)種類設(shè)計(jì)了不同的管理制度，其中部分管理內(nèi)容是重復(fù)的，耗費(fèi)了大量的人力和物力資源，在實(shí)踐中嘗試探索將不同保險(xiǎn)之間在繳納費(fèi)用、待遇支付和管理制度等方面進(jìn)行整合，提高管理效率。再次，合理劃分財(cái)權(quán)和事權(quán)，建立信息共享機(jī)制。提高社?；鸬慕y(tǒng)籌層次，集中統(tǒng)一管理社?；穑苊飧鞯胤稚⒒芾?，提高資金的規(guī)模效應(yīng)，同時(shí)要明確不同層級之間的財(cái)務(wù)職責(zé)，盡量減少行政命令式管理方式的使用，加強(qiáng)上下級部門之間的溝通協(xié)調(diào)，建立不同部門之間的信息共享機(jī)制，打破部門之間的信息壁壘。最后，借鑒國外的先進(jìn)管理模式，提高管理效率。信托監(jiān)管方式適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、資本市場成熟的地區(qū)，因此在西方國家采用率較高。而隨著我國人口老齡化加快，在總?cè)丝谥兄星嗄耆后w人數(shù)逐漸減少，社會保障資金需求量逐步擴(kuò)大，社會保障基金面臨的支付壓力也將增大。面對這一現(xiàn)實(shí)，應(yīng)大力推廣信托管理模式，將社保資金委托給相關(guān)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理運(yùn)營，提高管理效率和收益率。

（三）拓寬投資渠道、提高基金營運(yùn)水平

在我國的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，社會保障經(jīng)費(fèi)所占的比例較低，與國防、教育經(jīng)費(fèi)相比，社會保障經(jīng)費(fèi)占比更少。因此，建議國家加大對社會保障基金的投資力度，研究將國企股權(quán)和經(jīng)營收益充實(shí)到社會保障基金中，如通過轉(zhuǎn)移支付的方式充實(shí)社會保障資金。在投資渠道方面，我國的社會保障資金大部分存放在銀行，存款的利息收益顯然不能滿足社保事業(yè)發(fā)展的需要。在社保基金的投資運(yùn)營中扣除一部分合理的儲備金存留于銀行外，其余部分可以用作投資以實(shí)現(xiàn)保值增值的作用。社保基金要優(yōu)化投資組合，可以購買債券基金，也可以用作指數(shù)化投資，購買股票進(jìn)行價(jià)值投資，甚至可以進(jìn)行實(shí)業(yè)投資，將一部分資金用于交通、電力、房地產(chǎn)等基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的投資，擴(kuò)大基金規(guī)模。在基金保值增值方面，由于面臨巨大的資金支付壓力，還要償還歷史欠債，國家暫時(shí)挪用了個(gè)人帳戶的資金，從而造成“空帳”現(xiàn)象一直持續(xù)，國家也逐漸認(rèn)識到了這個(gè)問題，認(rèn)為個(gè)人帳戶有必要逐步做實(shí)。由于我國現(xiàn)行的雙軌制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度阻礙了資金的投資運(yùn)營，國家應(yīng)將其分開管理，個(gè)人帳戶基金完全由被保人繳費(fèi)形成，企業(yè)劃歸社會統(tǒng)籌基金用于支付退休人員基本養(yǎng)老金，這樣還可以把這部分資金委托給投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資增值，并將多余資金形成積累。國家還應(yīng)完善委托投資機(jī)制，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大投資渠道，增加指數(shù)化投資、住房抵押證券化、實(shí)業(yè)投資等投資方式。將總資產(chǎn)的30%左右用于存銀行，30%左右用于購買國債，30%左右用于委托投資理財(cái)，10%左右用于其它投資。

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作者:程哲 單位:廣西師范大學(xué)