排污許可管理制度變化及環(huán)境管理作用

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摘要：我國控制污染物排放許可制度是依法規(guī)范企事業(yè)單位排污行為的基礎(chǔ)性環(huán)境管理制度，環(huán)境保護(hù)部門通過對企事業(yè)單位發(fā)放排污許可證并依證監(jiān)管實施排污許可制?，F(xiàn)行的《排污許可管理辦法（試行）》（2019）銜接環(huán)評制度，融合總量控制制度，為環(huán)境保護(hù)稅、環(huán)境統(tǒng)計、排污權(quán)交易等工作提供統(tǒng)一的管理平臺，對固定污染源實施全過程和多污染物協(xié)同控制，實現(xiàn)系統(tǒng)化、科學(xué)化、法制化、精細(xì)化、信息化的“一證式”管理，對環(huán)境管理起到了有效的推動作用。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)；排污許可；管理制度；總量控制；法律體制

我國控制污染物排放許可制度是依法規(guī)范企事業(yè)單位排污行為的基礎(chǔ)性環(huán)境管理制度，環(huán)境保護(hù)部門通過對企事業(yè)單位發(fā)放排污許可證并依證監(jiān)管實施排污許可制[1]。排污許可管理制度是我國固定污染源環(huán)境管理的核心制度，是排污單位生產(chǎn)運營期排放行為的唯一行政許可。環(huán)境保護(hù)部于2018年1月《排污許可管理辦法（試行）》，于2019年8月進(jìn)行了修改，該項管理辦法是我國現(xiàn)行的排污污染物排放許可制度，該制度銜接環(huán)評制度，融合總量控制制度，為環(huán)境保護(hù)稅、環(huán)境統(tǒng)計、排污權(quán)交易等工作提供統(tǒng)一的管理平臺。排污許可制度是國際通行的一項環(huán)境管理基本制度，美國是最早建立排污許可制度的國家之一。美國涉及污染物排放的許可證是依據(jù)單項立法分別制定的，因此大氣排放許可證、水排放許可證是分別發(fā)放的，并且依據(jù)不同的法律，許可證的要求也不同。我國排污許可制度起步較晚，從1989年召開的第三次全國環(huán)境保護(hù)會議正式把排污許可證制度確定為八項環(huán)境管理制度之一開始起步，經(jīng)過多年的探索、修改、完善，逐步形成現(xiàn)有的污染物排放排污許可管理制度。

1現(xiàn)行排污許可管理制度模式

我國現(xiàn)行的排污許可管理制度對排污企業(yè)的管理采取兩種控制標(biāo)準(zhǔn)，一個是污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，一個是污染物總量控制。污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是國家對人為污染源排入環(huán)境的污染物濃度數(shù)量所做的限量規(guī)定，按適用范圍分為綜合排放標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定一定范圍內(nèi)普遍存在，或危害較大的污染物的容許排放量和濃度，適用于各個行業(yè)；而污染物總量控制是以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)為基本依據(jù)，根據(jù)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中的各種水質(zhì)參數(shù)及其允許濃度，對區(qū)域內(nèi)各種污染源的污染物的排放總量實施控制的管理制度。企業(yè)污染物排放在滿足相應(yīng)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)同時，還應(yīng)滿足環(huán)境管理部門結(jié)合區(qū)域內(nèi)環(huán)境允許納污量情況分配的污染物總量控制指標(biāo)。兩種控制標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，可有效控制單個企業(yè)污染物排放濃度，也與實際的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)相聯(lián)系。我國現(xiàn)行《排污許可管理辦法（試行）》制定的法律依據(jù)為《環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》，現(xiàn)行的排污許可制度為“一證式”管理模式，一個企業(yè)核發(fā)一個排污許可證，環(huán)保部門對照排污許可證的要求對企業(yè)實施監(jiān)管執(zhí)法。所謂排污許可“一證式”管理，整合了環(huán)境影響評價、主要大氣污染物和水污染物總量控制、排污申報、排污權(quán)交易等固定源環(huán)境管理相關(guān)制度，將許可制度與前置審批、過程監(jiān)管、違規(guī)處罰等相銜接。

2現(xiàn)行排污許可管理制度的改進(jìn)措施

2019年8月生態(tài)環(huán)境部修改后的《排污許可管理辦法（試行）》有與原《排污許可證管理暫行規(guī)定》（環(huán)水體﹝2016﹞186號）有幾方面的改進(jìn)。

2.1進(jìn)一步完善了原有排污許可管理制度

在結(jié)構(gòu)和思路上與原《排污許可證管理暫行規(guī)定》（環(huán)水體﹝2016﹞186號）保持一致，內(nèi)容是進(jìn)一步細(xì)化強化，同時根據(jù)部門規(guī)章的立法權(quán)限，結(jié)合火電、造紙行業(yè)排污許可制實施中的突出問題，對排污許可證申請、核發(fā)、執(zhí)行、監(jiān)管全過程的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行完善，并進(jìn)一步提高可操作性。

2.2完善細(xì)化管理分類

為實施排污許可分類關(guān)系，環(huán)境保護(hù)部依法制定了《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019年版）》，該名錄納入的行業(yè)由原來的78個行業(yè)和4個通用工序，增加至108個行業(yè)和4個通用工序，并且依據(jù)企業(yè)污染物產(chǎn)生量、排放量、對環(huán)境的影響程度等因素，在原有的重點管理和簡化管理上，增加了登記管理。

2.3加強了技術(shù)支持

《排污許可管理辦法（試行）》第十一條規(guī)定“環(huán)境保護(hù)部制定排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范、環(huán)境管理臺賬及排污許可證執(zhí)行報告技術(shù)規(guī)范、排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南、污染防治可行技術(shù)指南以及其他排污許可政策、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范”，環(huán)境保護(hù)部已制定了一系列《排污許可申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范》，依據(jù)不同行業(yè)分類，在技術(shù)規(guī)范中將各行業(yè)的原材料、生產(chǎn)工藝、產(chǎn)污環(huán)節(jié)、產(chǎn)污量、污染防治措施、污染物排放方式、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放量、監(jiān)測管理要求、環(huán)節(jié)管理臺賬等進(jìn)行模塊化劃分，細(xì)化排污許可管理制度要求，完善排污許可技術(shù)支撐體系。

2.4便于依證監(jiān)管執(zhí)法

環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法部門可對照排污許可證許可事項，按照污染物實際排放量的計算原則，通過核查臺賬記錄、在線監(jiān)測數(shù)據(jù)及其他監(jiān)控手段或執(zhí)法監(jiān)測等，檢查企業(yè)落實排污許可證相關(guān)要求的情況。

2.5細(xì)化法律責(zé)任

《排污許可管理辦法》在現(xiàn)有法律框架下細(xì)化規(guī)定了排污單位、環(huán)保部門、技術(shù)機構(gòu)的法律責(zé)任和處罰內(nèi)容。細(xì)化規(guī)定了無證排污、違證排污、材料弄虛作假、自行監(jiān)測違法、未依法公開環(huán)境信息等違反規(guī)定的情形，并根據(jù)相關(guān)法律明確了對違法行為的處罰規(guī)定。

2.6落實企業(yè)主體責(zé)任，增強企業(yè)自主性

《排污許可管理辦法》實行企業(yè)自主申請、申請、舉證、監(jiān)測、公開的管理制度。申請排污單位只需依照《排污許可管理辦法（試行）》和《固定污染源排污許可分類管理名錄》，即可確定是否應(yīng)申請排污許可，申請管理類別，同時對照相應(yīng)行業(yè)的《排污許可申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范》，按照技術(shù)規(guī)范要求即可上網(wǎng)填報排污許可申請，報送環(huán)境管理部門審批。一方面，可以更好地減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，減少行政審批時間和數(shù)量，另一方面，明確企業(yè)主體責(zé)任，通過數(shù)據(jù)平臺，建設(shè)國家排污許可數(shù)據(jù)庫，可對排污企業(yè)進(jìn)行精準(zhǔn)有效的監(jiān)管。

3現(xiàn)行環(huán)境排污許可制度對環(huán)境管理的推進(jìn)作用

按照環(huán)境保護(hù)部源公布的《固定污染源排污染源排污許可分類管理名錄》，我國將在2020年底完成名錄中所有固定污染源的許可證發(fā)放工作，意味著到2020年底基本建立法律體系完備、技術(shù)體系科學(xué)、管理體系高效的控制污染物排放許可制，對固定污染源實施全過程和多污染物協(xié)同控制，實現(xiàn)系統(tǒng)化、科學(xué)化、法制化、精細(xì)化、信息化的“一證式”管理。

3.1對環(huán)境管理制度體系的銜接融合作用

我國已推行了八項環(huán)境管理制度，以環(huán)境影響評價制度、排污許可制度、“三同時”制度為代表。雖然這些制度能夠起到針對性的要求與規(guī)范作用，在污染物防治的不同階段都發(fā)揮了獨有的功效，但這些制度間卻缺乏有效銜接[3]。現(xiàn)行排污許可管理制度是在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一公平、覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排污許可制度。首先，在環(huán)境影響評價分類管理方面，將《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》和《固定污染源排污許可分類管理名錄》實現(xiàn)了相互銜接，環(huán)境影響評價審批文件會對明確建設(shè)項目的產(chǎn)排污環(huán)節(jié)、污染物種類、各污染物年排放量以及污染物防治設(shè)施和措施等基本信息，排污許可申報過程便以環(huán)評中排污內(nèi)容為基礎(chǔ)，結(jié)合項目建設(shè)實際，進(jìn)行報告填寫。同時排污許可執(zhí)行報告、臺賬記錄以及自行監(jiān)測執(zhí)行情況等也是開展建設(shè)項目環(huán)境影響后評價的重要依據(jù)。其次，將已有的總量控制指標(biāo)，作為確定許可污染物排放量的一個依據(jù)，排污許可證載明的許可排放量，即為企業(yè)污染物的總量指標(biāo)。再次，排污許可與環(huán)境保護(hù)稅、環(huán)境統(tǒng)計、排污權(quán)交易之間的銜接，重點在于數(shù)據(jù)的共享，排污許可申請平臺的建立，將企業(yè)的生產(chǎn)原料、生產(chǎn)工藝、產(chǎn)物環(huán)節(jié)、污染物種類、污染物排放量等信息進(jìn)行了全面的收集，同時在2020年底前，實現(xiàn)名錄上所有固定污染源的許可證發(fā)放，意味著該數(shù)據(jù)平臺將在2020年底，完成名錄上所有固定污染源的信息統(tǒng)計，建立了一個環(huán)境管理的大數(shù)據(jù)平臺，可作為環(huán)境保護(hù)稅、環(huán)境統(tǒng)計、排污權(quán)交易等環(huán)境管理制度的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

3.2實現(xiàn)系統(tǒng)化精細(xì)化的環(huán)境管理

新排污許可管理制度的實施，切實做到“核發(fā)一個行業(yè)、清理一個行業(yè)、規(guī)范一個行業(yè)、達(dá)標(biāo)一個行業(yè)”，實現(xiàn)固定污染源排污許可全覆蓋。通過排污許可，改善了原來排污許可發(fā)證數(shù)量與“二污普”企業(yè)清單數(shù)量相差大的情況，將之前游離在環(huán)保管理之外的企業(yè)，逐步納入環(huán)保管理體系，同時排污許可管理平臺結(jié)合環(huán)保在線監(jiān)控系統(tǒng)，形成系統(tǒng)精細(xì)的環(huán)境管理體制，為有效提高環(huán)保部門污染源精細(xì)化管理打下了基礎(chǔ)[4]。

4總結(jié)

從環(huán)境管理角度，排污許可制度對固定污染源實施全過程和多污染物協(xié)同控制，實現(xiàn)系統(tǒng)化、科學(xué)化、法制化、精細(xì)化、信息化的“一證式”管理；推動了環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管方式，為更好發(fā)揮環(huán)境保護(hù)稅、排污權(quán)交易等經(jīng)濟手段的調(diào)節(jié)作用，提高環(huán)保部門管理水平。但我國目前的排污許可管理制度還是落后于發(fā)達(dá)國家，還應(yīng)該進(jìn)一步健全環(huán)境管理法律體制、細(xì)化行業(yè)排污標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)化污染物總量控制特征指標(biāo)，繼續(xù)深化排污許可管理制度。最終確保排污許可管理制度在生態(tài)文明建設(shè)和打好污染防治攻堅戰(zhàn)中，發(fā)揮重要的使命，為改善我國環(huán)境質(zhì)量的終極目標(biāo)作出重要貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)

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[3]郭艷.從暫行規(guī)定、管理辦法到管理條例淺析我國排污許可管理的變遷之路[J].資源再生,2018(12):18-23.

[4]鄧皓月,鄧偉,萬丹.我國排污許可制改革在環(huán)境管理中發(fā)揮重要作用的思考[J].環(huán)境管理,2018(08):18-23.

作者：鄧秋婷 姚逸 鄒榮燦 單位：六盤水市環(huán)境工程評估中心