建國后公共管理模式嬗變思路

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隨著民主化、科學化、法制化的推進，民智不斷被啟迪、民心不斷被解放；而民治民心的充分準備又為民主化、科學化、法制化的進一步推進提供了條件。由此看來，上述解釋是不能令人信服的。筆者認為，民主化、科學化、法制化背后真正的原因，在于國家理性、政黨理性、利益集團理性和個人理性等在公共管理的不斷實踐中逐漸成熟。換言之，民主化、科學化、法制化道路的選擇，是各種力量經(jīng)過長期博弈，最終找到各方都可以接受的均衡點。而理性貫穿公共管理領(lǐng)域各類博弈的始終，成為了推動公共管理進步的決定性力量。

1理性：公共管理民主化、科學化、法制化的真正動因

一般認為，理性是指人們運用知識技能發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題的綜合能力，涵蓋判斷、分析、綜合、比較、推理、計算等各方面能力。理性是如何推動公共管理領(lǐng)域民主化、科學化、法制化的呢？筆者認為可以從理性對公共管理領(lǐng)域中兩種力量的影響進行分析。

1.1首先是理性對管理群體的影響

第一，理性使得管理群體能客觀看待自身能力的限度，正確認識自己的錯誤和不足。這就使得管理群體盡可能避免了盲目自大的心理狀態(tài)，轉(zhuǎn)而極力跳脫寡頭統(tǒng)治的“鐵律”并積極主動地向外界尋求建議和幫助。這客觀上推動了民主化的進程。第二，理性使得管理群體能盡量保持科學的態(tài)度，不主觀臆測、不輕信盲從。同時，理性也促使管理群體不斷學習新的知識、不斷掌握新的工具來保證公共管理領(lǐng)域的可持續(xù)性。這客觀上推動了科學化的進程。第三，理性使得管理群體在公共管理的實踐中對人類自身的認識愈發(fā)成熟，擺脫對自己和他人的絕對信賴，轉(zhuǎn)而不斷摸索獨立于人之外的、更為可靠的、操作性更強的制度。這客觀上推動了法制化的進程。

1.2其次是理性對被管理群體的影響

第一，理性使被管理者能夠獨立思考并懷疑所謂“本該如此”的社會狀況的，對把自己排除在外決策者之外的管理活動提出質(zhì)疑。這客觀上保證了民主化的進程。第二，理性也使被管理者對管理者實施的具體管理活動不輕信、不盲從，使他們有能力發(fā)現(xiàn)具體管理活動中的不科學不合理之處。這客觀上保證了科學化的進程。第三，理性使被管理者對管理者始終懷有戒心，他們要求與管理者訂立契約來確立其權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這客觀上保證了法制化的進程。因此，理性實際上從積極與消極、主動與被動兩個方面促進了公共管理的民主化、科學化和法制化。

2研究理性在公共管理中作用的突出意義

筆者認為，其最大的意義在于：理性是人類與生俱來的。相對于法治建設(shè)等人為工作，其概念具有原初性。將理性認定為源動力可以一舉突破公共管理發(fā)展歷程中“先有雞還是先有蛋”的悖論。

2.1“公共管理”、“工具理性”、“價值理性”等概念在本文中的內(nèi)涵與外延

本文中的“公共管理”，并非僅指“公共管理學”，而是涵蓋了“公共管理”在理論和實踐兩方面的涵義。在公共管理的理論層面，筆者接受陳振明教授的觀點，贊同公共管理領(lǐng)域的三次范式轉(zhuǎn)換：即公共行政學到公共政策分析再到公共管理學。根據(jù)學界普遍接受的觀點，三次范式轉(zhuǎn)換中公共管理的領(lǐng)域愈發(fā)擴大。在此基礎(chǔ)上，筆者將政黨執(zhí)政等相關(guān)概念也納入公共管理領(lǐng)域中來。而在中國的國情下，執(zhí)政黨在公共管理中占絕對優(yōu)勢地位。因此，本文對于理性的探究，重點將集中在政黨理性之上。在公共管理的實踐層面，筆者認為廣義上的公共管理并不僅僅是政府或者第三部門對社會公共事務(wù)的管理，它同時也包括了對公民的管理。換言之，筆者認為公共管理領(lǐng)域中的“被管理者”是值得關(guān)注和研究的。因此，本文對理性的探究，也會涵蓋對“被管理者”之理性的研究。綜上所述，本文中的“公共管理”，是一個較傳統(tǒng)研究更為廣泛的領(lǐng)域，可以將其理解為“政治”與“公共管理”的“并集”，見圖2所示。工具理性和價值理性的概念最早是由馬克斯•韋伯提出來的，二者為人的理性的相互對立又彼此聯(lián)系的重要方面。所謂“工具理性”，就是通過實踐的途徑確認工具（手段）的有用性，從而追求事物的最大功效，為人的某種功利的實現(xiàn)服務(wù)。價值理性則是“通過有意識地對一個特定的行為———倫理的、美學的、宗教的或作任何其他闡釋的———無條件的固有價值的純粹信仰，不管是否取得成就”。在定義的基礎(chǔ)上，筆者認為“工具理性”實質(zhì)上代表著“絕對的理性”、“實用的理性”和“理性的理性”；而“價值理性”實質(zhì)上代表著“相對的理性”、“自然的理性”和“感性的理性”?！肮ぞ呃硇浴北憩F(xiàn)出對制度、數(shù)據(jù)的依賴而“價值理性”則表現(xiàn)出對人的信任。同時，“工具理性”是基礎(chǔ)而被動的，“價值理性”是核心而主動的。關(guān)于工具理性和價值理性的討論，很大程度上與關(guān)于理性與感性的討論具有一致性，同時涉及到唯物主義與唯心主義等哲學命題。在經(jīng)過多年爭論仍沒有結(jié)果的命題面前，筆者選擇不再糾纏于概念的具體定義，而在下文中直接應(yīng)用其實質(zhì)含義。

2.2從“運動”到“活動”———工具理性對價值理性的挑戰(zhàn)

前后，我國的公共管理模式發(fā)生了重大的變化，其突出表現(xiàn)，便是“運動模式”的消亡與“活動模式”的興起。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，從建國初期到開始，我國共發(fā)動了30次左右的“運動”。而期間有記載的運動居然多達31次，超過了前的總和。后，中央決定不再進行群眾運動，隨之而來的是此起彼伏的“活動”，涵蓋理論學習、黨的建設(shè)、道德倡導、科教文衛(wèi)等等，從“五講四美三熱愛”一直到如今的“黨的群眾路線教育實踐活動”。

2.2.1“運動”與“活動”的概念辨析。公共管理領(lǐng)域中的“運動”和“活動”，一般是指“政治運動”和“政治活動”。兩者都被各國公共管理的主體廣泛運用到公共管理的活動中，并非中國首創(chuàng)。但中國的公共管理主體在運用運動和活動時的次數(shù)之多、頻率之高、范圍之廣和效果之大確實罕見。一般認為，“運動”是劇烈的“活動”，“活動”是舒緩的“運動”。除了激烈程度不同外，兩者還存在以下幾個顯著區(qū)別。首先，兩者的強制性不同。運動（在中國多指人民運動）的精神往往具有等同法律甚至超越法律的強制性，一般強調(diào)人人過關(guān)、無一例外。而活動的精神則往往表現(xiàn)為“號召”，活動的受眾只要一般性的“響應(yīng)”即可。其次，兩者的目的性不同。運動一般有明確的打擊對象，以“破壞”為主，“建設(shè)”為輔。運動的口號也大多是“批判XXX”、“反對XXX”、“整治XXX”、“鎮(zhèn)壓XXX”以及“對XXX的斗爭”等。其中，、大煉鋼鐵和化運動似乎具有建設(shè)的名號，但實際過程中仍然以破壞為主。而活動一般沒有具體的打擊對象，以“建設(shè)”為主，“破壞”為輔?；顒拥目谔柎蠖嗍恰皩WX”、“建設(shè)XXX”、“推動XXX”以及“貫徹落實XXX”等。后的“反腐”活動算是最具破壞意義的活動了，但其實質(zhì)仍然是通過“反腐”的方式來“倡廉”，依次構(gòu)建和諧社會。最后，兩者的過程不同。運動一般具有突然性和偶然性，經(jīng)常由某一事件、某一個案或某一典型觸發(fā)，運動過程中大多會出現(xiàn)發(fā)起者沒有想到、不愿看到甚至無法控制的情況。譬如愈演愈烈直至不可收拾。而活動一般經(jīng)過長期籌劃和部署，有明確“時間表”和詳盡的“線路圖”，活動過程也往往在發(fā)起者的掌控中。譬如“黨的群眾路線教育實踐活動”分階段、分環(huán)節(jié)的設(shè)置取得了良好的效果。

2.2.2運動與活動背后的價值理性與工具理性。在“運動時代”，“價值理性”在我國從上而下的理性中占據(jù)絕對優(yōu)勢地位。這種“中國式價值理性”，發(fā)端于等領(lǐng)導人在建國前的反對工具理性的若干思想，譬如“理性認識來源于感性認識”等。對工具理性的批評在《反對本本主義》和《改造我們的學習》等文獻中也有相關(guān)體現(xiàn)。結(jié)束前，政治精英和人民群眾都傾向于為了自己認可的理念而去破壞現(xiàn)有的制度。“文件治國”的理念與人民群眾過度高漲的熱情，使得價值理性在公共管理領(lǐng)域不斷地擴張，以至于人們崇尚主義而蔑視法律。個人崇拜的日益盛行和規(guī)則意識的逐漸淡漠終于造就了十年的動亂，也造就了價值理性的黃金時期。在這一時期，價值理性愈發(fā)顯現(xiàn)出其“非理性”甚至“反理性”的特點，最終引發(fā)越來越多人的懷疑和反對。結(jié)束后，工具理性逐漸取代價值理性成為我國公共管理的主流思想。其實用性、可操作性使其在極短的時間內(nèi)收獲了普遍認同?！安还芎谪埌棕垼降嚼鲜缶褪呛秘垺?、“貧窮不是社會主義”、“穩(wěn)定壓倒一切”等名言正是工具理性的典型顯現(xiàn)。在工具理性的主導下，我國的公共管理愈發(fā)實用和實證。因此，在“活動”時代公共管理的主要任務(wù)已經(jīng)不再是灌輸價值而是教授工具。人們很少再會為了自己所認同的政治價值而去破壞正常運行的政治制度，轉(zhuǎn)而將注意力轉(zhuǎn)移到體制的優(yōu)化，即工具的打磨。

2.3從“GDP”到“幸福度”———價值理性對工具理性的反擊

世紀之交，我國的公共管理模式再次發(fā)生重大變化，其突出表現(xiàn)，便是“GDP導向”向“幸福度”導向的轉(zhuǎn)變。依賴數(shù)據(jù)指標、重視量化分析是工具理性的突出特點。工具理性取代價值理性在我國公共管理領(lǐng)域的地位以來，我國越來越重視數(shù)字、排名、指標等客觀考評依據(jù)，甚至出現(xiàn)了“瘋狂的GDP”等異化現(xiàn)象。新千年以來，對GDP導向的反思愈發(fā)深刻而廣泛。如今公共管理者普遍接受“幸福度”的衡量新標準GDP的瘋狂與工具理性的異化。公共管理者并非不知道GDP乃至所有經(jīng)濟指標的局限性。他們不惜代價的經(jīng)濟建設(shè)，本質(zhì)上是為了借助“GDP”這一客觀指標上的勝利、證明自身公共管理制度的優(yōu)越性。（從政治角度說，也就是為了證明中國特色社會主義制度的優(yōu)越性）。國家公共管理者的觀點是經(jīng)濟靠前了，證明自己是強大的，說話才有人聽，中國在世界范圍內(nèi)的影響力也會隨之提升，那么中國必然可以在各國博弈中占據(jù)更多主動，收獲更多利益。換言之，GDP滿足了工具理性自我證明的需要。而地方攀比經(jīng)濟指標的行為則更好理解。地方經(jīng)濟的數(shù)量和增量直接影響到了中央對地方支持的力度，也直接決定了地方公共管理者的仕途命運。因此，在經(jīng)濟指標的競爭中，地方政府更為瘋狂。上述種種表現(xiàn)，其實都是工具理性不斷擴張的表現(xiàn)。國家和地方紛紛選擇了見效最快的管理模式，在最容易量化、最具競爭性的方面做出了極大的傾斜。“GDP導向”變成了“GDP唯一”，“指標化”變成了“唯指標化”。其實質(zhì)原因，都在于工具理性的自身缺陷和不斷異化。在理性工具面前，人們的信仰、良知甚至人性都紛紛出現(xiàn)了被瓦解的趨勢。工具理性的存在，是為了規(guī)范價值理性。換言之，工具理性是為價值理性服務(wù)的。如果工具理性完全吞噬了價值理性，那就會走向“理性的非理性瘋狂”。

幸福度的興起與價值理性的重現(xiàn)。新千年后，GDP導向造成的嚴重后果愈發(fā)顯現(xiàn)，公管管理主體紛紛進行了反思和探索。人民逐漸認識到，在GDP導向下，公共管理的價值、任務(wù)與意義都被理性工具扭曲了。發(fā)展和優(yōu)化公共管理，是為了改進公共部門提供公共物品的職能。而在GDP導向下，公共物品的受眾常常被忽視，公共物品的提供者完全主導了公共管理的方向。換言之，工具理性的擴張造就了“統(tǒng)治型”的政府。在此形勢下，國內(nèi)的“幸福經(jīng)濟學”、“幸福政治學”和“幸福管理學”逐漸興起?！靶腋６取钡母拍钜脖还补芾碚咧械母镄屡梢胫袊?，引發(fā)了公共管理領(lǐng)域的重要革命?！靶腋６取钡睦碚摳驮谟谔N含其中的價值理性。公共管理者在實施管理活動時，必須堅持為人民服務(wù)的宗旨，必須懷有天下為公的理念。這才是公共管理的倫理和價值所在。因此，提高人民的幸福度、滿意度，才是公共管理的根本任務(wù)。此時價值理性的重現(xiàn)，既是公共管理者功利主義、短視主義、個人主義走向極端的反彈，也是公管管理中管理群體與被管理群體充分博弈后尋找的均衡點。在實踐中，公共管理者逐漸發(fā)現(xiàn)了GDP與幸福度中的內(nèi)在聯(lián)系：GDP是幸福度的前提保證，而幸福度則是衡量GDP“含金量”的標準。

3結(jié)論

“正-反-合”———探尋工具理性與價值理性的黃金配比：在得出結(jié)論前，我們簡單回顧一下工具理性和價值理性在我國公共管理領(lǐng)域兩個回合的博弈。根據(jù)黑格爾的觀點，事物的發(fā)展都會經(jīng)過正-反-合三個階段，我國公共管理的成熟也不例外。在建國至今的大半個世紀中，工具理性和價值理性交替占據(jù)著指導思想的主流。經(jīng)過兩個回合的博弈，工具理性和價值理性逐漸由對立走向統(tǒng)一，形成了推動公共管理進一步發(fā)展的強大合力。那么，總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓后的公共管理主體又該如何尋找工具理性和價值理性的平衡點呢？首先，要認識到工具理性與價值理性各自的優(yōu)缺點，并將其運用到不同性質(zhì)的管理活動中去。工具理性規(guī)范、務(wù)實、見效快，適用于具體的、微觀的、短期的管理活動。價值理性內(nèi)涵、務(wù)虛、影響大，適用于抽象的、宏觀的、長期的管理活動。其次，要利用好工具理性與價值理性的相互關(guān)系，綜合考慮以保證公共管理的效果。工具理性是價值理性的基礎(chǔ)，這就要求我們在運用價值理性處理問題前，要運用工具理性進行分析。價值理性是工具理性的升華，這就要求我們在運用工具理性處理問題后，要運用價值理性進行反思。同時，公共管理的主體應(yīng)當注意：工具理性可以規(guī)范價值理性，價值理性可以指導工具理性。總之，公共管理主體應(yīng)當審時度勢地運用價值理性和工具理性，不斷探尋價值理性和工具理性的黃金配比，以求公共管理效果的最大化。

作者：陸屹洲 單位： 華東政法大學政治學與公共管理學院