新公共管理運動背景研究

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1問題提出

瓦格納定律作為一個關(guān)于財政支出與工業(yè)化經(jīng)濟發(fā)展正相關(guān)的經(jīng)驗描述，其內(nèi)在關(guān)系被解析為財政支出占GNP（GDP）的比例隨著人均GNP（GDP）的增長而增長，并且財政支出占GNP（GDP）的比例呈時序性上升趨勢[1，2]。100多年來，瓦格納定律在財政理論界影響深遠，許多學者從不同的層面和角度論證、驗證其規(guī)律性[3]。盡管也有一些學者對瓦格納定律提出過疑問[4]，但從未動搖過瓦格納定律的地位。20世紀70年代末以來，西方國家發(fā)起了一場聲勢浩大的行政管理改革運動———新公共管理運動。新公共管理運動直面?zhèn)鹘y(tǒng)行政管理理念及模式的弊端，以提高公共行政效率、減輕政府財政壓力為出發(fā)點，本著市場效率優(yōu)于政府規(guī)制效率的內(nèi)在原則，將企業(yè)家精神和私人部門管理方式引入政府行政管理領(lǐng)域，強調(diào)有限政府理念，在一切可能的領(lǐng)域推行市場化，引發(fā)了公共部門管理全方位的實質(zhì)性變革[5]。新公共管理運動在公共行政領(lǐng)域產(chǎn)生的翻天覆地變革，很快以所向披靡的勢態(tài)席卷整個世界，以事實證明其理念和機制的實踐有效性。新公共管理運動對公共財政實踐帶來的深刻影響，直接或間接導致了財政支出規(guī)模的弱化，進而對瓦格納定律的有效性提出了嚴峻的挑戰(zhàn)[6]。英國是具有悠久國家歷史的代表，這塊土地產(chǎn)生了著名的《國富論》，養(yǎng)育了《資本論》；英國也是新公共管理運動的發(fā)源國之一，其公共行政改革在廣度和深度上，都充分貫穿和系統(tǒng)展現(xiàn)了新公共管理理念的精髓。以英國新公共管理運動以來的財政規(guī)模變遷為例，對瓦格納定律進行實證檢驗，具有完整的代表意義。

2英國新公共管理財政支出非瓦格納傾向的視角分析

英國作為新公共管理運動的發(fā)源國之一，其新公共管理改革具有代表性和典型性。此前，英國行政體制特征主要表現(xiàn)為：公共行政文化帶有韋伯主義色彩，行政體制較為封閉和固化；中央行政規(guī)模較小，地方行政規(guī)模龐大，中央對地方滲透力較弱；中央在決策上處于壟斷地位，而在執(zhí)行方面卻很弱，導致行政效率低下等等。由于這些舊病，在1979年號稱鐵娘子的撒切爾夫人執(zhí)政后，對傳統(tǒng)行政體制的意識形態(tài)、政治及管理進行了尖銳批評，并進行了以市場取向為核心的一系列調(diào)適性改革———新公共管理改革，有史以來西歐最激進的政府改革[7]。這場改革在雷納評審的基礎(chǔ)上，對公共部門的管理和服務進行了方方面面的調(diào)整。結(jié)合財政成效來看，主要表現(xiàn)在以下方面：

（1）引入商業(yè)管理理念及手段改革行政機制，在提高效率的同時減輕了財政支出壓力。新公共管理改革的基本內(nèi)容之一是在公共部門管理中引入商業(yè)管理主義，“下一步行動方案”（NextSteps）是英國政府在具體改革中對這一點的落實。該方案建議基于效率追求改革原有機構(gòu)，按照一定程序和標準在部門內(nèi)部設立“執(zhí)行機構(gòu)”，履行政府的政策執(zhí)行和提供服務的職能；對應于部門職責和組織結(jié)構(gòu)變化，進行相應的人力資源開發(fā)和利用；貫徹“保持外部壓力以推動持續(xù)性改進”的原則，對執(zhí)行機構(gòu)的績效狀況進行定期評審并將結(jié)果公布于眾以加強監(jiān)督?！跋乱徊叫袆臃桨浮睂Q策與執(zhí)行分離，將部門內(nèi)權(quán)力分散化，不僅引起了政府內(nèi)部責任機制的變化，而且從根本上動搖了傳統(tǒng)的文官制度，使公務員體制的機構(gòu)、運作和精神特質(zhì)深受影響“。下一步行動方案”的分權(quán)化與公務員制度的彈性化，有效提高了行政效率，大幅度節(jié)省了公共開支。同時，為了避免節(jié)省開支帶來公共服務質(zhì)量下降的后果，英國政府還特地開展了“公民憲章”運動（TheCitizen＇sCharter），用憲章的形式把政府公共部門服務的內(nèi)容、標準、責任、時限等公之于眾，接受公眾監(jiān)督，并向公眾提供選擇服務機構(gòu)的機會，充分發(fā)揮內(nèi)部競爭的作用“。公民憲章”運動在提高公共服務質(zhì)量和公民滿意度方面起到了積極的作用，這是對財政支出使用效率的提高，也是從間接角度對財政支出壓力的緩解。

（2）深化競爭機制，豐富公共服務供給主體，直接弱化了財政擴大傾向。為了進一步提高公共服務質(zhì)量和“顧客”滿意度，英國政府全面開展了“競爭求質(zhì)量”運動（CompetingforQuality），并針對改革負面結(jié)果進行了針對性調(diào)整，強調(diào)合作政府和整合政府（Co-operativeandHolisticGovernment）的建設。競爭求質(zhì)量運動通過競爭招標制（合同出租制）、戰(zhàn)略性合同出租制（即不允許內(nèi)部競爭者參與競爭而直接把任務交給私營承包商）等具體方式，將某些公共服務分類交給私營部門提供，實現(xiàn)公私競爭。調(diào)查顯示，從1991年到1993年底，私營部門獲得了價值8．85億英鎊的合同，而內(nèi)部機構(gòu)繼續(xù)承擔的工作任務價值僅為7．68億英鎊。英國政府宣稱，通過公私競爭，相關(guān)工作的平均成本減低了25％，每年獲得的獎金節(jié)省達1．16億英鎊[7]。事實證明，在公共服務領(lǐng)域?qū)嵭泄礁偁幋_實收到了提高效率、降低成本的實際效果；信息技術(shù)的引入和科學理念的建設，有利于降低合作政府與整合政府探索的改革成本。概言之，英國政府在新公共管理改革中，不僅實現(xiàn)了縮減公共支出、緩解財政壓力的直接目標，而且在本質(zhì)上優(yōu)化了行政機制，在控制成本的前提下提高了公共服務質(zhì)量，最終致使瓦格納定律在英國失去了其原有的生命力。

3英國新公共管理運動以來財政規(guī)模的瓦格納檢驗

3.1實證思路與數(shù)據(jù)描述運用瓦格納定律的六種經(jīng)典計量形式（見表1）進行驗證，分別用LE、LGDP、LC表示取對數(shù)之后的真實財政支出、真實GDP、真實公共消費支出（一般公共服務支出＋國防支出＋公共秩序與安全支出）。這樣的處理不會改變原序列的協(xié)整關(guān)系，并能使其趨勢線性化，消除時間序列中存在的異方差性。瓦格納定律認為，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，財政支出總額會逐漸上升，并且財政支出占GDP的比例也會時序性上升。從19世紀末提出開始，瓦格納定律經(jīng)歷了追隨者的理論演繹與工業(yè)化國家發(fā)展歷程的印證，至今仍是財政規(guī)模及政府規(guī)模研究的重要理論依據(jù)。由于瓦格納本人并沒有對公共支出和國民產(chǎn)出的長期關(guān)系給出一個很明確而標準的表述，及并沒有對“瓦格納定律”給予定義式的表述，其名稱也是由后繼者所命。因此，研究者大都按自己的理解來表達瓦格納定律。綜合已有的文獻，目前對瓦格納定律至少有六種計量模型表述方式。本研究無意評判上述六種模式孰優(yōu)孰劣，旨在以不斷深化的新公共管理運動實踐為背景，借助上述六種計量模型，重新檢驗和考察瓦格納定律在實踐中的有效性?；谛鹿补芾磉\動的背景①，選取英國1979—2006年的GDP、人口以及財政支出數(shù)據(jù)，GDP與財政支出數(shù)據(jù)均來源于國際貨幣基金組織（IMF）的統(tǒng)計資料，并且均換算為以2005年為基期的真實值，具有可比性。其中：GDP數(shù)據(jù)來源于相應年份的IFS（InternationalFinancialStatisticsYearbook）；人口數(shù)據(jù)來源于GroningenGrowthandDevelopmentCentreandtheConferenceBoard：TotalEconomyDatabase，January2007（http：//www．ggdc．net）；財政支出數(shù)據(jù)來源于相應年份的GFS（GovernmentFinancialStatisticsYearbook）。在協(xié)整分析的基礎(chǔ)上，本研究利用英國新公共管理運動以來的數(shù)據(jù)，通過對瓦格納定律六個版本模型的Granger因果檢驗，發(fā)掘新的時代背景下公共財政發(fā)展變化的新趨勢。在具體方法的選擇上，協(xié)整檢驗和Granger因果檢驗被納入分析框架，相應地基本研究步驟依次呈現(xiàn)為以下三步：ADF單位根檢驗、協(xié)整檢驗和Granger因果檢驗，這些分析的計算過程均通過Eviews6．0完成（計算過程、相關(guān)數(shù)據(jù)及結(jié)果備索）。

3.2實證結(jié)果分析

3．2．1ADF檢驗

根據(jù)協(xié)整分析的思想，對于變量之間長期關(guān)系的檢驗，相關(guān)數(shù)據(jù)必須滿足序列平穩(wěn)的前提條件；如果序列不平穩(wěn)，很可能導致“偽回歸”。因此，驗證序列的平穩(wěn)性成為實證過程的第一步。對于數(shù)據(jù)平穩(wěn)性的檢驗，本研究通過ADF檢驗的方法實現(xiàn)。根據(jù)瓦格納定律的六個版本，需要進行平穩(wěn)性檢驗的變量包括以下六個：LGDP、LE、LC、L（GDP/P）、L（E/P）、L（E/GDP）。對Eviews6．0運行的具體結(jié)果整理見表2。水平序列即未進行差分的數(shù)據(jù)原始序列。表2呈現(xiàn)的結(jié)果即對數(shù)據(jù)水平序列進行單位根檢驗的結(jié)果，為使殘差項為白噪聲序列，此處加入了滯后項，滯后階數(shù)分別為0，1，2，3。數(shù)據(jù)顯示，在5％顯著性水平下，ADF值均不能拒絕序列包含單位根的原假設，即各個變量的數(shù)據(jù)水平序列均呈現(xiàn)不平穩(wěn)的狀態(tài)，不能對水平序列直接進行協(xié)整回歸。對數(shù)據(jù)進行一階差分之后再進行相應檢驗（詳見表3），發(fā)現(xiàn)所有變量均為一階單整序列［I（1）］，可以對其一階差分序列進行協(xié)整回歸。

3．2．2協(xié)整檢驗

對數(shù)據(jù)進行平穩(wěn)性檢驗的結(jié)果顯示，所有序列均呈現(xiàn)同階單整的狀態(tài)［I（1）］，因此，可以應用Engle－Granger兩步法進行協(xié)整檢驗，結(jié)果見表4。協(xié)整回歸的殘差序列平穩(wěn)，證明各解釋變量與GDP指標之間存在長期穩(wěn)定的協(xié)整關(guān)系；但是對于所有的表達式，兩者的均衡關(guān)系在相互影響的方向上無法得出判斷，因而兩個變量之間存在協(xié)整關(guān)系不能構(gòu)成瓦格納定律成立的充要條件，而僅僅是其必要條件。具有協(xié)整關(guān)系的變量之間存在至少一個方向上的Granger因果關(guān)系，瓦格納定律成立的另一個必要條件，是存在由GDP至E方向的因果關(guān)系。

3．2．3因果檢驗

因果檢驗技術(shù)可以檢驗變量之間相互影響的方向。該方法由Granger于1969年創(chuàng)建，由Sims于1980年進行了完善，并最終在計量經(jīng)濟學中成為檢驗變量之間單向因果關(guān)系的有力工具[10]。ADF檢驗證明各指標是一階平穩(wěn)的，滿足Granger因果檢驗的條件。英國財政支出與GDP兩個變量因果檢驗的實證結(jié)果見表5，包括對于瓦格納定律六個版本的模型的檢驗結(jié)果。根據(jù)研究需要，此處僅考慮4期之內(nèi)滯后的情況，并且規(guī)定Granger因果檢驗的相伴概率P值小于0．05即可認為拒絕原假設，即此時相關(guān)指標的單向因果關(guān)系成立。所有由GDP至E方向的Granger單向因果檢驗的P值都遠遠大于0．05。Granger因果檢驗說明，就英國總體財政支出的情況而言，幾乎沒有證據(jù)支持瓦格納定律成立，在新公共管理運動的嚴重沖擊下，瓦格納定律的有效性受到否定。

4英國財政支出實證結(jié)果對中國公共財政建設的啟示

近年來，中國政府力主服務型政府的改革已經(jīng)成為全球新公共管理運動的組成部分，其大力鼓勵市場力量及民營經(jīng)濟以多種方式介入基礎(chǔ)設施等公共性建設領(lǐng)域的改革，已成為不可逆轉(zhuǎn)的潮流。當2010年中國政府財政規(guī)模即將達到8萬億元人民幣，并引發(fā)社會廣泛關(guān)注之際，對英國新公共管理運動以來財政支出的瓦格納檢驗結(jié)果，將對中國公共財政建設產(chǎn)生深刻的啟示：已經(jīng)走向服務型政府的中國不要迷信瓦格納定律，應當順應世界新公共管理運動的潮流，根據(jù)中國現(xiàn)實和中國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的發(fā)展趨勢，本著服務型政府的內(nèi)在要求，適時調(diào)整財政政策，循著科學發(fā)展之路大踏步邁進，促進中國社會經(jīng)濟持久繁榮。具體而言，著眼于財政改革之大方向，中國公共財政建設可考慮從以下幾個方面實施戰(zhàn)略調(diào)整：

（1）從提高財政收入比重轉(zhuǎn)向注意財政收入規(guī)模的控制。中國財政收入經(jīng)過十幾年的高速增長，目前僅就預算內(nèi)收入而言已經(jīng)高達8萬億元。據(jù)有關(guān)方面報道，如果加上尚未納入預算的政府收入和地方政府的債務收入，全口徑財政收入可能高達15萬億元之巨，財政收入占GDP的比重超過35％。在這次國際金融危機的沖擊下，中國民營經(jīng)濟的紛紛敗退，表明中國企業(yè)的不成熟、欠強大，參與全球化競爭的能力還需要進一步培養(yǎng)。究其主要原因，可能是：僅有30余年市場改革的中國經(jīng)濟，非國有經(jīng)濟的發(fā)展不成熟、欠強大；二是財政收入長期高增長，制約了中國非國有企業(yè)的發(fā)展。因此，已有較高財政收入水平的中國政府，應當考慮控制財政收入規(guī)模，專注企業(yè)實力的培養(yǎng)。同時，面對洶涌而來的國際競爭浪潮，對數(shù)量巨大的國有資本存量的市場化處置，以及國有經(jīng)濟絕對控制企業(yè)、中央企業(yè)等在國民經(jīng)濟總量中仍占據(jù)舉足輕重的地位等問題的處理，還必須循序漸進，不能操之過急，讓國有經(jīng)濟及其控制的行業(yè)有選擇、有計劃地還給市場。一批中國非國有經(jīng)濟在國際競爭市場上能夠站穩(wěn)腳跟之時，就是國有經(jīng)濟淡出市場經(jīng)濟之日。

（2）從積極財政政策轉(zhuǎn)向財政支出規(guī)模的控制。順應世界新公共管理運動之潮流，與不懈努力建設的社會主義市場經(jīng)濟體制大環(huán)境相適應，中國公共財政體系的建設和完善一直在朝著縱深方向發(fā)展。尤其是遵循有限政府理念和公共財政建設的非營利化原則，公共財政退出生產(chǎn)性領(lǐng)域，將市場機制應該并能夠發(fā)揮效率的領(lǐng)域還給市場的理念已經(jīng)基本形成。但在實踐中，自1998年應對亞洲金融危機中國政府推出積極財政政策以來，這一政策幾乎沒有淡出過現(xiàn)實生活；2008年在國際金融危機的沖擊下，積極財政政策被運用到了極致。中國政府試圖減少和避免財政對經(jīng)濟事務的直接干預，財政在經(jīng)濟事務方面要做好服務工作和秩序保障工作的理念被迫擱置，其結(jié)果是財政支出規(guī)模被迅速放大，走到了新公共管理理念的另一面。經(jīng)過國際金融危機洗禮后的中國公共財政建設必須回歸常規(guī)，從積極財政政策轉(zhuǎn)向財政支出規(guī)模的控制。減少財政對經(jīng)濟運行的直接干預，控制甚至蠲除財政在市場機制能夠有效作用之領(lǐng)域的投入，一些公共物品可以在政府主導的前提下輔以市場供給，構(gòu)建供給主體多元化、融資渠道豐富化、運營方式靈活化的社會立體供給體系，從而在提高公共物品供給效率和水平的同時，能夠控制財政支出規(guī)模。通過這些舉措，使當期財政支收保持平衡，并逐步消化累積赤字，逐步走出瓦格納甬道。

（3）以改善民生為目標，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。將民生與新公共管理結(jié)合起來看，兩者的關(guān)系并非對立而是相輔相成，其實質(zhì)反映了政府與市場相互取長補短、和諧共存、共同發(fā)展的關(guān)系。民生視角所關(guān)注的是政府應該作為的領(lǐng)域，以及公共財政對于民生領(lǐng)域缺位和不足的有效彌補。因此，在控制和削減財政支出規(guī)模的同時，結(jié)合民生目標考慮財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，其基本思路是：削減并控制與民生沒有直接聯(lián)系的支出，強化用于民生領(lǐng)域的財政投入并同時尤其注重提高其效率。簡言之，這種思路的實質(zhì)即：政府要做到在能不花錢的地方不花錢，在能少花錢的地方不多花錢，在必須不折不扣花錢的地方花好錢，這是中國公共財政體系建設的基本要求。對應財政分項支出具體內(nèi)容而言，行政管理費用支出過大，一直被視為中國財政支出結(jié)構(gòu)的詬病之一。無論是從新公共管理視角，還是從中國民生財政視角，對行政管理費的削減和控制都是相關(guān)討論在所難免的結(jié)論。同時需要公共財政大力支持的領(lǐng)域如教育、公共衛(wèi)生、社會保障以及環(huán)境保護等領(lǐng)域是毫無爭議的當然選擇。教育與公共衛(wèi)生，這兩者與一國的國民素質(zhì)及競爭力直接相關(guān)，必須要加大財政對于這兩個領(lǐng)域的投入，同時鼓勵社會和市場通過多種形式分擔教育成本以及衛(wèi)生醫(yī)療服務成本是理性的發(fā)展戰(zhàn)略，也是提高財政資金在民生領(lǐng)域的利用效率的重要途徑。社會保障是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容，對緩解社會矛盾、促進社會公平、推動經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要作用，是財政不可推卸的責任。在環(huán)境保護方面，公共財政的主體責任不容旁置。

從總的邏輯上看，新公共管理視角關(guān)注的是政府應該退出的領(lǐng)域，財政對于政府越位的領(lǐng)域應該有計劃地退出，并同時輔以市場機制的合理跟進。其前提是整個公共預算制度的科學化。因此，需要在現(xiàn)行預算管理制度方面實施重大改革，著力解決預算不完整、預算不公開的制度缺陷，然后是轉(zhuǎn)移支付制度優(yōu)化以及專項補助制度的規(guī)范等等，并進一步配套完善相應的管理機制。