城市洪災(zāi)應(yīng)急體系創(chuàng)建
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1為何構(gòu)建洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理體系：威脅與機(jī)遇
數(shù)千年人類(lèi)史就是一部防洪抗洪、治水用水的歷史。邁入城市化社會(huì)，洪澇災(zāi)害更是城市所面對(duì)的重大威脅。據(jù)統(tǒng)計(jì)．全世界每年自然災(zāi)害死亡人數(shù)的75％、財(cái)產(chǎn)損失的40％為洪水造成”。近年來(lái)，隨著高溫暴雨等極端天氣的增多，洪澇災(zāi)害的發(fā)生頻率與強(qiáng)度不斷攀升。我國(guó)氣象局監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，2010年5月以來(lái)．廣州、?？谝约罢憬?、福建、江西等多個(gè)省市的降雨量突破歷史極值．給城市帶來(lái)重大的生命財(cái)產(chǎn)損失J。
1.1氣候變化與城市化加劇了洪澇災(zāi)害的威脅
人類(lèi)對(duì)洪澇災(zāi)害的規(guī)律并未完全掌握，而全球氣候變化更是加劇了這種不可知性從公共管理角度看，這種不可知性與傳統(tǒng)以工程設(shè)施應(yīng)對(duì)洪澇災(zāi)害的技術(shù)性策略存在重大矛盾其本質(zhì)是災(zāi)害的不確定性與工程設(shè)施的確定性之間的矛盾。例如，任何防洪工程都有其嚴(yán)格對(duì)應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)而如今超標(biāo)準(zhǔn)洪水和降雨時(shí)常出現(xiàn)；如果完全依賴(lài)于防洪工程一旦超標(biāo)準(zhǔn)雨洪出現(xiàn)，會(huì)造成生命財(cái)產(chǎn)的巨大損失。因此在工程設(shè)施建設(shè)的同時(shí)．有必要加強(qiáng)機(jī)制和體制建設(shè)積極構(gòu)建洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理體系，將洪水風(fēng)險(xiǎn)對(duì)城市的威脅降到最低。在我國(guó)城市洪澇災(zāi)害尤為嚴(yán)重的原因還在于中國(guó)正處于城市化發(fā)展的高速階段。城市建設(shè)面積增長(zhǎng)過(guò)快，硬質(zhì)、不透水面積越來(lái)越大徑流系數(shù)明顯提高，暴雨來(lái)臨時(shí)不僅不能起到固水作用．還使降雨匯流時(shí)間明顯縮短。大量降雨短時(shí)間內(nèi)形成地表徑流致使內(nèi)澇。
1．2應(yīng)急管理體系能有效降低災(zāi)害的威脅
公共管理領(lǐng)域?qū)ξC(jī)管理展開(kāi)了大量研究．基于案例總結(jié)和理論探討論證了災(zāi)害應(yīng)急管理體系的有效性。正如前聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)安南在199g年國(guó)際減災(zāi)十年活動(dòng)論壇上的發(fā)言：我們必須改變觀念．要從災(zāi)后反應(yīng)變?yōu)闉?zāi)前防御。災(zāi)前防御不僅比救助更人道，而且也更經(jīng)濟(jì)。面對(duì)洪澇威脅．被動(dòng)式的抗洪救災(zāi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。要加強(qiáng)災(zāi)前防御；不僅是工程設(shè)施建設(shè)．更要構(gòu)建有效的應(yīng)急管理體系。以美國(guó)密蘇里州特蘭布爾(Tramble)1984年的洪災(zāi)為例該洪水造成22人死亡．財(cái)產(chǎn)損失在123億美元以上。當(dāng)洪水來(lái)臨，地方警察署，商會(huì)紅十字會(huì)等各機(jī)構(gòu)分別積極行動(dòng)，但結(jié)果并不理想，原因是存在大量重復(fù)工作，甚至引發(fā)部門(mén)矛盾。例如面對(duì)洪水．警力迅速回到總部并著手清除街頭道路上的障礙，結(jié)果與聯(lián)邦應(yīng)急管理部門(mén)(FEMA)繼續(xù)疏散的指示相違背著手用船和直升機(jī)搶救滯留人員結(jié)果安置到錯(cuò)誤的避難所。這種缺少溝通和信息交流、相關(guān)部門(mén)缺乏有效運(yùn)作和任務(wù)協(xié)調(diào)人人上陣，幫助自己”的方式存在巨大缺陷正如當(dāng)?shù)赜浾呔倏偨Y(jié)的那樣：如果每個(gè)組織只做自己的事．那什么都做不了”『3Jn我國(guó)大部分城市應(yīng)對(duì)洪澇災(zāi)害主要依仗于工程建設(shè)等技術(shù)手段，長(zhǎng)期存在著手段單～、缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制等問(wèn)題”，難以完全保證城市的生命財(cái)產(chǎn)安全。要建立規(guī)劃、預(yù)警、響應(yīng)、恢復(fù)的全流程、綜合性城市洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理體系充分利用一切可以利用的力量．從而災(zāi)時(shí)迅速控制災(zāi)害發(fā)展，盡快營(yíng)救疏散居民，控制災(zāi)情．減小災(zāi)害影響。
1．3以洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理體系推動(dòng)城市綜合應(yīng)急管理體系建設(shè)
當(dāng)前社會(huì)學(xué)的兩大主流理論全球化和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)．都指出了城市在新時(shí)代所面臨的危機(jī)?；诠补芾砝碚摚参C(jī)具有突發(fā)性和緊迫性、高度不確定性信息不充分性等特點(diǎn)．而且還有社會(huì)影響大、決策復(fù)雜的特性。洪澇災(zāi)害是眾多危機(jī)中較為常見(jiàn)的一種，以洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理體系建設(shè)為抓手。有助于推動(dòng)城市公共危機(jī)綜合應(yīng)急管理體系的建設(shè)。我國(guó)不少城市正在建設(shè)面向特定危機(jī)的應(yīng)急管理體系而每個(gè)體系都有相應(yīng)人力和技術(shù)平臺(tái)。這種針對(duì)特定危機(jī)建立應(yīng)急體系的方式會(huì)造成重復(fù)建設(shè)，而且在發(fā)生重大危機(jī)次生危機(jī)時(shí)容易造成溝通和協(xié)調(diào)障礙。例如北京有I3個(gè)應(yīng)急中心，若需多部門(mén)聯(lián)合行動(dòng)．協(xié)調(diào)工作就成為問(wèn)題，而且不同中心數(shù)據(jù)互通也存在障礙，容易耽誤寶貴的危機(jī)響應(yīng)時(shí)間。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看．應(yīng)急管理體系建設(shè)的發(fā)展方向應(yīng)該是通用I't~R綜合性。以洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理體系建設(shè)為契機(jī)整合資源，建設(shè)城市綜合應(yīng)急管理體系。氣象電力、交通反恐公安，疾病防控等多個(gè)部門(mén)在綜合應(yīng)急管理中心設(shè)指揮席實(shí)現(xiàn)在緊急情況下的信息共享，減少中間環(huán)節(jié)，構(gòu)建條塊結(jié)合、資源共享聯(lián)動(dòng)響應(yīng)的應(yīng)急管理體系，從而在更短時(shí)間內(nèi)響應(yīng)各種公共危機(jī)。
2如何構(gòu)建洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理體系：基于PPRR模型的框架
著名應(yīng)急管理專(zhuān)家羅伯特•希斯提出的PPRR模型是在公共管理學(xué)界影響力較大的應(yīng)急管理模型．該模型主張?jiān)跒?zāi)害暴發(fā)前后需要開(kāi)展四個(gè)階段工作，即災(zāi)害前的預(yù)防(Prevention)災(zāi)害前的準(zhǔn)備(Preparation)、災(zāi)害暴發(fā)期的反應(yīng)(Response)以及災(zāi)害結(jié)束期的恢復(fù)(Recovery)。主要內(nèi)容如下：(1)預(yù)防(PreventIon)：高明的應(yīng)急管理必須在災(zāi)害暴發(fā)前就加以預(yù)防。要對(duì)城市內(nèi)的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)自然等條件進(jìn)行評(píng)估．找出可能導(dǎo)致災(zāi)害的誘因，盡可能提旱解決。(2)準(zhǔn)備(Preparation)：一方面制定應(yīng)急計(jì)劃．設(shè)想災(zāi)害可能暴發(fā)的方式、規(guī)模．并且準(zhǔn)備多套應(yīng)急預(yù)案；另一方面建立指標(biāo)體系．通過(guò)預(yù)警機(jī)制來(lái)加強(qiáng)監(jiān)管。(3)反應(yīng)(Response)：對(duì)災(zāi)害做出適時(shí)的應(yīng)對(duì)。首要是遏制災(zāi)害，應(yīng)急管理系統(tǒng)要在困難的情況下為決策者提供及時(shí)準(zhǔn)確、必要的信息．從而為迅速控制災(zāi)害創(chuàng)造條件。(4)恢復(fù)(Recovery)，災(zāi)害過(guò)后需要推進(jìn)恢復(fù)與重建?；謴?fù)和重建不僅意味著恢復(fù)經(jīng)濟(jì)損失，更要恢復(fù)人的精神面貌和社會(huì)力量，而且要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)避免重蹈覆轍。下文以PPRR模型為框架，討論如何建立全流程、綜合性的城市洪澇災(zāi)害管理體系。
2．1預(yù)防(Prevention)
比應(yīng)對(duì)洪水更重要的是在洪水暴發(fā)之前彌補(bǔ)現(xiàn)狀設(shè)施的缺陷，消除可能引發(fā)洪水的誘因?qū)⒑樗疄?zāi)害的可能性和危害性降到最低。除了考慮提高防洪標(biāo)準(zhǔn)，加快防洪工程建設(shè)并保證其質(zhì)量外．還可從以下幾個(gè)方面減少洪澇災(zāi)害發(fā)生的可能性：
2．1．1研究降雨規(guī)律，做好汛情預(yù)警
人類(lèi)很難控制”降雨和洪水但在一定程度上是可以避免或減小其災(zāi)害．而對(duì)降雨發(fā)生和雨前情況的認(rèn)知是洪澇災(zāi)害管理的首要前提。降雨受水汽、溫度、氣壓、氣流運(yùn)動(dòng)下墊面等多種因素的作用和影響，局部還受地形和其它條件的干擾．變異性較大。目前大氣探測(cè)水平和降雨追蹤技術(shù)尚不成熟，氣象預(yù)報(bào)常常會(huì)出現(xiàn)不準(zhǔn)或遲報(bào)的現(xiàn)象為防災(zāi)工作帶來(lái)難題。為更好地預(yù)防洪澇災(zāi)害，氣象部門(mén)要不斷加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)測(cè)、預(yù)警能力的建設(shè)。
2．1．2拓寬疏通河道．提高泄洪能力
根據(jù)城市防洪標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計(jì)合理的泄洪路徑：構(gòu)建科學(xué)的泄洪河道網(wǎng)拓寬承擔(dān)主要泄洪功能的河道：加大泄洪能力的同時(shí)增加儲(chǔ)水能力要對(duì)主要分洪、泄洪河道進(jìn)行定期疏通和維護(hù)，防止河道堵塞，堤壩損壞，堅(jiān)決杜絕侵占填埋河道的現(xiàn)象。
2．1.3控制地下水開(kāi)采，減少地面沉降
2011年10月曼谷暴發(fā)的洪水遲遲不退．其中一個(gè)重要原因是海拔較低且還在以每年約15至50mm的速度沉降．越來(lái)越低的地面使洪水無(wú)法順利回流大海。而曼谷沉降的主要原因是過(guò)度抽取地下水。事實(shí)上，我國(guó)有超過(guò)50個(gè)城市的地面也在沉降沉降量超過(guò)200mm的地面有79萬(wàn)km。地面沉降帶來(lái)的最大威脅是排洪困難和內(nèi)澇，還會(huì)使防洪設(shè)施地基變形、效能下降。要嚴(yán)格控制地下水開(kāi)采發(fā)展地下含水層儲(chǔ)能技術(shù)，穩(wěn)住下沉的地面。
2．1．4增加地面透水率，降低徑流系數(shù)
近年來(lái)我國(guó)城市化進(jìn)程加快，大量農(nóng)田林地不斷轉(zhuǎn)變?yōu)榈缆?、廣場(chǎng)、商住樓等城市用地雨水徑流系數(shù)隨之迅速增大要盡可能實(shí)現(xiàn)雨水就地消納雨洪就近蓄滯和調(diào)配．從根本上避免雨水的過(guò)渡匯集，就必須在城市建設(shè)過(guò)程中注意增加地面透水率，降低徑流系數(shù)。加快易積滯水地區(qū)的改造，減少不透水地面增加綠地提高初期雨水入滲和消納能力：完善以河湖水系、引水溝渠、雨洪蓄滯區(qū)等設(shè)施為主的水網(wǎng)建設(shè)同時(shí)建設(shè)地下儲(chǔ)水工程
2．2準(zhǔn)備(Preparation)
在準(zhǔn)備階段洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理體系建設(shè)的主要內(nèi)容包括：
2．2．1合理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估
好的洪澇風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是建設(shè)災(zāi)害應(yīng)急管理體系的出發(fā)點(diǎn)。合理的洪水風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)貫穿應(yīng)急管理的各個(gè)階段為應(yīng)急政策的制定提供一個(gè)空間化的參考框架。要充分利用各種專(zhuān)業(yè)人員充分調(diào)研現(xiàn)狀對(duì)災(zāi)害發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)和防災(zāi)抗災(zāi)能力進(jìn)行評(píng)估，在調(diào)研的基礎(chǔ)上對(duì)城市進(jìn)行洪澇風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)急管理分區(qū)。洪澇風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是對(duì)洪澇災(zāi)害致災(zāi)因子危險(xiǎn)性、孕災(zāi)環(huán)境穩(wěn)定性、承災(zāi)體易損性等方面的綜合評(píng)價(jià)與分析。根據(jù)實(shí)際情況．選擇合適的評(píng)價(jià)指標(biāo)，如致災(zāi)因子包括暴雨、臺(tái)風(fēng)、海嘯1．一秦波田卉l’潰堤等指標(biāo)，孕災(zāi)環(huán)境包括地形水系植被、土地類(lèi)型等指標(biāo)．承災(zāi)體包括人口房屋、經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)等并根據(jù)洪水災(zāi)害評(píng)估原理評(píng)價(jià)方法．建立洪水風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系。應(yīng)急管理分區(qū)是指根據(jù)洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果對(duì)不同地區(qū)發(fā)生洪澇災(zāi)害的概率進(jìn)行預(yù)測(cè)并分區(qū)，將城市劃分為低概率區(qū)中概率區(qū)、高概率區(qū)和功能性洪泛區(qū)。應(yīng)急管理分區(qū)十分重要，不僅可以為應(yīng)急管理中心合理制定預(yù)案部署資源、組織群眾轉(zhuǎn)移提供依據(jù)，為洪澇災(zāi)情評(píng)估提供基本信息，而且有助于土地利用規(guī)劃與管理，更好地執(zhí)行建筑設(shè)計(jì)規(guī)范，增強(qiáng)全社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。
2．2．2完善的管理機(jī)制
城市政府和相關(guān)單位為減緩?fù)话l(fā)洪水時(shí)帶來(lái)的威脅和損害，應(yīng)依法有計(jì)劃、有組織地制定和完善相應(yīng)的應(yīng)急管理機(jī)制。《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第九條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)”．同時(shí)在第八條中還規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府均設(shè)立由本級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人駐當(dāng)?shù)刂袊?guó)人民解放軍和中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)有關(guān)負(fù)責(zé)人組成的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級(jí)人民政府各有關(guān)部門(mén)和下級(jí)人民政府開(kāi)展危機(jī)應(yīng)對(duì)工作；根據(jù)實(shí)際需要，設(shè)立相關(guān)類(lèi)別突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，組織協(xié)調(diào)、指揮突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作?！辈块T(mén)協(xié)調(diào)和配合十分重要，應(yīng)對(duì)洪澇災(zāi)害主要涉及氣象、水務(wù)、交通住建規(guī)劃、發(fā)改財(cái)政、國(guó)土、排水等部門(mén)，還有各區(qū)縣的政府要依法實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制同時(shí)明確職責(zé)分工。市長(zhǎng)擔(dān)任洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理總指揮，區(qū)縣行政首長(zhǎng)、委辦局主要領(lǐng)導(dǎo)參與管理體系，也要將責(zé)任落實(shí)到鎮(zhèn)、街道及辦事處基層發(fā)揮基層作用。指揮部對(duì)全市的洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理工作實(shí)行統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)度。要全面落實(shí)責(zé)任制．明確責(zé)任主體。根據(jù)應(yīng)急管理體系中各成員單位職責(zé)劃分責(zé)任區(qū)．明確道路搶護(hù)和排水、軌道交通，在建工程城鎮(zhèn)危舊房、危險(xiǎn)校舍、泥石流易發(fā)區(qū)、水利52程、供電人防等地點(diǎn)的責(zé)任主體可以與各責(zé)任單位簽訂責(zé)任書(shū)。針對(duì)越來(lái)越常見(jiàn)的城市內(nèi)澇特別要明確雨天道路巡查責(zé)任區(qū)和責(zé)任人，建立交管、道路管理部門(mén)視頻監(jiān)控、積水監(jiān)測(cè)和市民熱線的積水信息報(bào)告網(wǎng)絡(luò)．實(shí)時(shí)掌握道路積水情況，構(gòu)建由應(yīng)急管理中心、交通、交管氣象及道路搶險(xiǎn)等責(zé)任單位組成的交通保障工作機(jī)制。
2.2．3有效的應(yīng)急預(yù)案
靈活有效的應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理體系有效運(yùn)行的基本保證。應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容包括組織體系和反應(yīng)體系。
(1)應(yīng)急管理的組織體系。應(yīng)急管理的組織體系可分為五個(gè)層級(jí)：國(guó)家、省地市、區(qū)和現(xiàn)場(chǎng)。其中國(guó)家和省級(jí)負(fù)責(zé)管理和協(xié)調(diào)各市之間的信息和資源．市級(jí)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各受災(zāi)區(qū)之間的信息、資源和優(yōu)先權(quán)，區(qū)級(jí)和現(xiàn)場(chǎng)級(jí)則負(fù)責(zé)具體的抗災(zāi)救援工作。各層級(jí)可建立永久或臨時(shí)的應(yīng)急管理中心，作為進(jìn)行應(yīng)急行動(dòng)決策的中心，負(fù)責(zé)管理應(yīng)急行動(dòng)跟蹤資源配置和回應(yīng)情況并與其它層級(jí)的中心進(jìn)行溝通。當(dāng)災(zāi)情嚴(yán)重規(guī)模巨大或情況復(fù)雜超出地方政府能力時(shí)，應(yīng)及時(shí)上報(bào)上一級(jí)政府請(qǐng)求援助。
(2)應(yīng)急管理的反應(yīng)體系。反應(yīng)體系是針對(duì)應(yīng)急行動(dòng)的各種需要建立系統(tǒng)的具體實(shí)施方案。每個(gè)方案的任務(wù)目的、操作流程和負(fù)責(zé)部門(mén)都應(yīng)有準(zhǔn)確描述具體內(nèi)容包括：搶險(xiǎn)救災(zāi)方案：及時(shí)探明情況，控制水勢(shì)防止受災(zāi)范圍擴(kuò)大．第一時(shí)間搶救受囝群眾和財(cái)產(chǎn)城市搜救體系提供救生幫助，比如傷亡人員定位，現(xiàn)場(chǎng)救治等主要由消防部門(mén)和具有搜救經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)家組成；醫(yī)療衛(wèi)生體系：保證醫(yī)療護(hù)理、藥品器械的供應(yīng)，組織病人撤離監(jiān)測(cè)食品飲水安全，為有需要的群眾提供心理指導(dǎo)，防止傳染病的爆發(fā)；通訊交通體系：保持主要對(duì)外道路的通暢確保救援人員和物資能快捷送達(dá)受災(zāi)人員能迅速疏散．同時(shí)保持信息傳播網(wǎng)絡(luò)的暢通：資源支撐體系：人力資源包括應(yīng)急通訊人員、醫(yī)療救助人員搜救人員以及社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)活動(dòng)聯(lián)系人等，物資資源包括簡(jiǎn)易廚房、盟洗室水凈化設(shè)備和淋浴、帳篷等設(shè)備和必需的食物、藥品等補(bǔ)給品轉(zhuǎn)移安置體系：應(yīng)及時(shí)組織受災(zāi)群眾進(jìn)行安全有序的轉(zhuǎn)移和安置，需要提前規(guī)劃安全避難所，并儲(chǔ)備食物衣服和生活必需品；恢復(fù)重建體系：洪水退去后．應(yīng)及時(shí)組織專(zhuān)家對(duì)受災(zāi)地區(qū)進(jìn)行評(píng)估．同時(shí)清理受災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)，確定現(xiàn)場(chǎng)安全后，組織受災(zāi)群眾返回進(jìn)行財(cái)產(chǎn)清點(diǎn)和搶救。需要特別強(qiáng)調(diào)在方案形成過(guò)程中，公眾參與必不可少。一是群眾智慧非常重要二是可以使市民更好地了解方案從而有助于災(zāi)害來(lái)臨時(shí)的協(xié)同應(yīng)對(duì)組織～系列宣傳和演習(xí)也是洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理體系的重要組成。還可以組織多層次、多內(nèi)容的技術(shù)培訓(xùn)，參培人員包括各區(qū)縣有關(guān)委辦局以及應(yīng)急管理中心人員．內(nèi)容包括信息協(xié)作、應(yīng)急處置等。
2．3反應(yīng)(Response)
2．3．1及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，構(gòu)建臨時(shí)管理體系
洪澇災(zāi)害一旦發(fā)生，應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案。并按照相應(yīng)級(jí)別構(gòu)建臨時(shí)管理體系。在緊急情況下，相關(guān)部門(mén)的很多人都將發(fā)揮新的功能．需要一個(gè)新的、不同于平時(shí)的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)。否則很難快速分配任務(wù)．一線的工作人員也無(wú)法把消息上報(bào)給恰當(dāng)?shù)娜耍块T(mén)問(wèn)協(xié)調(diào)也可能存在問(wèn)題。因?yàn)槭虚L(zhǎng)等地方最高長(zhǎng)官直接去了現(xiàn)場(chǎng)，并不在管理中心．有可能導(dǎo)致一些問(wèn)題無(wú)人決斷的情況。在一些案例中，在救災(zāi)早期階段很難迅速調(diào)配設(shè)備．因?yàn)橛蟹峙錂?quán)力的官員都在現(xiàn)場(chǎng)．無(wú)法取得聯(lián)系在發(fā)生災(zāi)難時(shí)，官員應(yīng)意識(shí)到自己的角色會(huì)發(fā)生臨時(shí)性轉(zhuǎn)變，有些權(quán)力應(yīng)留在應(yīng)急管理中心。
2．3．2收集信息，快速展開(kāi)行動(dòng)
在災(zāi)害發(fā)生的最初階段．決策者的反應(yīng)十分關(guān)鍵。在缺少足夠信息的狀況下．決策者通常面對(duì)多個(gè)互相矛盾的目標(biāo)比如拯救生命、遏制危害安撫群眾、保護(hù)資產(chǎn)以及收集證據(jù)等等。這些任務(wù)通常由不同部門(mén)負(fù)責(zé)，極易造成沖突因此必須建立一個(gè)應(yīng)急管理中心。一旦洪澇災(zāi)害爆發(fā)．專(zhuān)業(yè)人員應(yīng)憑借其專(zhuān)業(yè)知識(shí)和空間分析能力．發(fā)揮收集災(zāi)害數(shù)據(jù)生成有效信息．提出決策建議等重要功能，幫助應(yīng)急管理中心遏制災(zāi)情惡化。在洪澇災(zāi)害期間，要及時(shí)控制水情、疏散受災(zāi)人員．打通與外界聯(lián)系的路徑．在第一時(shí)間與救援人員取得聯(lián)系保證救援人員、物資的及時(shí)到達(dá)和合理配置當(dāng)水情得到了控制．工作重點(diǎn)就轉(zhuǎn)移到對(duì)受災(zāi)人員的安置和救助上。根據(jù)實(shí)際情況要幫助決策者制定安全轉(zhuǎn)移受災(zāi)人員的方案．并及時(shí)公布征求受災(zāi)群眾的意見(jiàn)。
2.3．3及時(shí)、主動(dòng)科學(xué)地信息
危急中．政府應(yīng)掌握信息的主導(dǎo)權(quán)一方面，危機(jī)信息的會(huì)對(duì)正在進(jìn)行的應(yīng)急管理產(chǎn)生重要影響有的信息后會(huì)引發(fā)社會(huì)恐慌．引發(fā)不必要的二次災(zāi)害另一方面。某些危機(jī)信息和工作方案的會(huì)舒緩社會(huì)情緒，有助于抗洪救災(zāi)。建立汛情統(tǒng)一機(jī)制+與道路管理部門(mén)建立積滯水點(diǎn)數(shù)據(jù)統(tǒng)一機(jī)制，與民政部門(mén)建立災(zāi)情數(shù)據(jù)統(tǒng)一機(jī)制，由應(yīng)急管理中心統(tǒng)一上報(bào)、統(tǒng)一。電視臺(tái)、電臺(tái)．網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體建立洪澇災(zāi)害實(shí)時(shí)播報(bào)機(jī)制，讓市民及時(shí)了解現(xiàn)狀。
2．4恢復(fù)(Recovery)
嚴(yán)重受災(zāi)地區(qū)城市政府的一項(xiàng)主要活動(dòng)就是清理洪水中損壞的各種設(shè)施，如洪水淹沒(méi)區(qū)毀壞的物品和房屋殘骸。例如．內(nèi)伯維爾洪水后的三天里有相當(dāng)于平時(shí)兩個(gè)多月垃圾量的廢物被運(yùn)到附近的垃圾填埋場(chǎng)并因此專(zhuān)門(mén)向芝加哥借了75輛卡車(chē)用來(lái)處理洪水殘骸?；赑PRR模型在洪澇災(zāi)害平息之后應(yīng)急管理并未真正結(jié)束。災(zāi)害過(guò)后，城市最大的問(wèn)題是如何恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和文化上的活力。洪災(zāi)過(guò)后城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可能陷入停滯，基本生活物資可能會(huì)出現(xiàn)短缺。要做好準(zhǔn)備一方面積極地開(kāi)展重建工作，為受災(zāi)人群提供臨時(shí)住所．并開(kāi)展住房、大型基礎(chǔ)設(shè)施的修建另一方面配合其它部門(mén)共同策劃活動(dòng)以重振城市經(jīng)濟(jì)如舉辦紀(jì)念活動(dòng)等。要加速恢復(fù)建設(shè)和降低災(zāi)害破壞可以考慮為受災(zāi)地區(qū)和家庭提供恢復(fù)建設(shè)貸款和補(bǔ)貼．為道路和公共建筑的維修提供補(bǔ)貼，也可考慮包括稅收減免、就業(yè)安排等措施。除此之外恢復(fù)階段的另一項(xiàng)重要任務(wù)是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)I．修補(bǔ)漏洞認(rèn)真總結(jié)發(fā)生洪澇災(zāi)害的原因過(guò)程．重新思考洪澇災(zāi)害的發(fā)生、發(fā)展與應(yīng)對(duì)．從而更好地調(diào)整災(zāi)害預(yù)防到恢復(fù)的各個(gè)步驟。要對(duì)相關(guān)責(zé)任進(jìn)行督查對(duì)各部門(mén)防汛抗?jié)彻ぷ髑闆r進(jìn)行監(jiān)督、檢查和通報(bào)，對(duì)責(zé)任事故進(jìn)行追究。
3結(jié)語(yǔ)
由于全球氣候變化所加劇的降雨不確定性和城市發(fā)展的動(dòng)態(tài)性，我國(guó)城市在面對(duì)洪澇災(zāi)害時(shí)格外脆弱，必須摒棄單純以工程設(shè)施技術(shù)手段應(yīng)對(duì)洪澇災(zāi)害的傳統(tǒng)思路，以公共危機(jī)管理理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建全流程、綜合性的洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理體系本文結(jié)合公共管理領(lǐng)域內(nèi)的PPRR模型．從全過(guò)程、多部門(mén)的公共政策視角，探討了城市在預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)洪澇災(zāi)害以及恢復(fù)階段所應(yīng)采取的對(duì)策，從而更好地構(gòu)建洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理體系．并由此推動(dòng)城市公共危機(jī)綜合應(yīng)急管理體系的建設(shè)。
(1)在預(yù)防階段，應(yīng)進(jìn)～步認(rèn)識(shí)降雨規(guī)律做好汛情預(yù)警擴(kuò)寬疏通河道，提高泄洪能力，并嚴(yán)格控制地下水開(kāi)采，減少地面沉降增加地面透水率．減小徑流系數(shù)，彌補(bǔ)現(xiàn)狀設(shè)施的缺陷消除可能引發(fā)洪水和內(nèi)澇的誘因．將洪澇災(zāi)害發(fā)生的可能性降到最低。
(2)在準(zhǔn)備階段應(yīng)致力于構(gòu)建應(yīng)急狀態(tài)下的城市運(yùn)行體系．包括：合理的洪水風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估．從而構(gòu)建空間化的危機(jī)應(yīng)對(duì)公共政策；完善的管理機(jī)制從而構(gòu)建權(quán)責(zé)分明落實(shí)到位的危機(jī)應(yīng)對(duì)工作機(jī)制靈活的應(yīng)急預(yù)案．從而構(gòu)建完備的組織架構(gòu)和科學(xué)有效的應(yīng)急方案。
(3)在應(yīng)對(duì)階段，需及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，構(gòu)建臨時(shí)管理體系收集信息．從而快速展開(kāi)行動(dòng)，并及時(shí)，主動(dòng)科學(xué)地信息。
(4)在恢復(fù)階段．要積極清掃洪水形成的垃圾．并配合其它部門(mén)．提出建議刺激城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同時(shí)重新審視之前的洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理體系查漏補(bǔ)缺。
