城市洪災應(yīng)急體系創(chuàng)建

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1為何構(gòu)建洪澇災害應(yīng)急管理體系：威脅與機遇

數(shù)千年人類史就是一部防洪抗洪、治水用水的歷史。邁入城市化社會，洪澇災害更是城市所面對的重大威脅。據(jù)統(tǒng)計．全世界每年自然災害死亡人數(shù)的75％、財產(chǎn)損失的40％為洪水造成”。近年來，隨著高溫暴雨等極端天氣的增多，洪澇災害的發(fā)生頻率與強度不斷攀升。我國氣象局監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2010年5月以來．廣州、?？谝约罢憬⒏＝?、江西等多個省市的降雨量突破歷史極值．給城市帶來重大的生命財產(chǎn)損失J。

1.1氣候變化與城市化加劇了洪澇災害的威脅

人類對洪澇災害的規(guī)律并未完全掌握，而全球氣候變化更是加劇了這種不可知性從公共管理角度看，這種不可知性與傳統(tǒng)以工程設(shè)施應(yīng)對洪澇災害的技術(shù)性策略存在重大矛盾其本質(zhì)是災害的不確定性與工程設(shè)施的確定性之間的矛盾。例如，任何防洪工程都有其嚴格對應(yīng)的標準而如今超標準洪水和降雨時常出現(xiàn)；如果完全依賴于防洪工程一旦超標準雨洪出現(xiàn)，會造成生命財產(chǎn)的巨大損失。因此在工程設(shè)施建設(shè)的同時．有必要加強機制和體制建設(shè)積極構(gòu)建洪澇災害應(yīng)急管理體系，將洪水風險對城市的威脅降到最低。在我國城市洪澇災害尤為嚴重的原因還在于中國正處于城市化發(fā)展的高速階段。城市建設(shè)面積增長過快，硬質(zhì)、不透水面積越來越大徑流系數(shù)明顯提高，暴雨來臨時不僅不能起到固水作用．還使降雨匯流時間明顯縮短。大量降雨短時間內(nèi)形成地表徑流致使內(nèi)澇。

1．2應(yīng)急管理體系能有效降低災害的威脅

公共管理領(lǐng)域?qū)ξC管理展開了大量研究．基于案例總結(jié)和理論探討論證了災害應(yīng)急管理體系的有效性。正如前聯(lián)合國秘書長安南在199g年國際減災十年活動論壇上的發(fā)言：我們必須改變觀念．要從災后反應(yīng)變?yōu)闉那胺烙?。災前防御不僅比救助更人道，而且也更經(jīng)濟。面對洪澇威脅．被動式的抗洪救災遠遠不夠。要加強災前防御；不僅是工程設(shè)施建設(shè)．更要構(gòu)建有效的應(yīng)急管理體系。以美國密蘇里州特蘭布爾(Tramble)1984年的洪災為例該洪水造成22人死亡．財產(chǎn)損失在123億美元以上。當洪水來臨，地方警察署，商會紅十字會等各機構(gòu)分別積極行動，但結(jié)果并不理想，原因是存在大量重復工作，甚至引發(fā)部門矛盾。例如面對洪水．警力迅速回到總部并著手清除街頭道路上的障礙，結(jié)果與聯(lián)邦應(yīng)急管理部門(FEMA)繼續(xù)疏散的指示相違背著手用船和直升機搶救滯留人員結(jié)果安置到錯誤的避難所。這種缺少溝通和信息交流、相關(guān)部門缺乏有效運作和任務(wù)協(xié)調(diào)人人上陣，幫助自己”的方式存在巨大缺陷正如當?shù)赜浾呔倏偨Y(jié)的那樣：如果每個組織只做自己的事．那什么都做不了”『3Jn我國大部分城市應(yīng)對洪澇災害主要依仗于工程建設(shè)等技術(shù)手段，長期存在著手段單～、缺乏協(xié)調(diào)機制等問題”，難以完全保證城市的生命財產(chǎn)安全。要建立規(guī)劃、預警、響應(yīng)、恢復的全流程、綜合性城市洪澇災害應(yīng)急管理體系充分利用一切可以利用的力量．從而災時迅速控制災害發(fā)展，盡快營救疏散居民，控制災情．減小災害影響。

1．3以洪澇災害應(yīng)急管理體系推動城市綜合應(yīng)急管理體系建設(shè)

當前社會學的兩大主流理論全球化和風險社會．都指出了城市在新時代所面臨的危機?；诠补芾砝碚?，公共危機具有突發(fā)性和緊迫性、高度不確定性信息不充分性等特點．而且還有社會影響大、決策復雜的特性。洪澇災害是眾多危機中較為常見的一種，以洪澇災害應(yīng)急管理體系建設(shè)為抓手。有助于推動城市公共危機綜合應(yīng)急管理體系的建設(shè)。我國不少城市正在建設(shè)面向特定危機的應(yīng)急管理體系而每個體系都有相應(yīng)人力和技術(shù)平臺。這種針對特定危機建立應(yīng)急體系的方式會造成重復建設(shè)，而且在發(fā)生重大危機次生危機時容易造成溝通和協(xié)調(diào)障礙。例如北京有I3個應(yīng)急中心，若需多部門聯(lián)合行動．協(xié)調(diào)工作就成為問題，而且不同中心數(shù)據(jù)互通也存在障礙，容易耽誤寶貴的危機響應(yīng)時間。從國外經(jīng)驗看．應(yīng)急管理體系建設(shè)的發(fā)展方向應(yīng)該是通用I't~R綜合性。以洪澇災害應(yīng)急管理體系建設(shè)為契機整合資源，建設(shè)城市綜合應(yīng)急管理體系。氣象電力、交通反恐公安，疾病防控等多個部門在綜合應(yīng)急管理中心設(shè)指揮席實現(xiàn)在緊急情況下的信息共享，減少中間環(huán)節(jié)，構(gòu)建條塊結(jié)合、資源共享聯(lián)動響應(yīng)的應(yīng)急管理體系，從而在更短時間內(nèi)響應(yīng)各種公共危機。

2如何構(gòu)建洪澇災害應(yīng)急管理體系：基于PPRR模型的框架

著名應(yīng)急管理專家羅伯特•希斯提出的PPRR模型是在公共管理學界影響力較大的應(yīng)急管理模型．該模型主張在災害暴發(fā)前后需要開展四個階段工作，即災害前的預防(Prevention)災害前的準備(Preparation)、災害暴發(fā)期的反應(yīng)(Response)以及災害結(jié)束期的恢復(Recovery)。主要內(nèi)容如下：(1)預防(PreventIon)：高明的應(yīng)急管理必須在災害暴發(fā)前就加以預防。要對城市內(nèi)的政治、社會、經(jīng)濟自然等條件進行評估．找出可能導致災害的誘因，盡可能提旱解決。(2)準備(Preparation)：一方面制定應(yīng)急計劃．設(shè)想災害可能暴發(fā)的方式、規(guī)模．并且準備多套應(yīng)急預案；另一方面建立指標體系．通過預警機制來加強監(jiān)管。(3)反應(yīng)(Response)：對災害做出適時的應(yīng)對。首要是遏制災害，應(yīng)急管理系統(tǒng)要在困難的情況下為決策者提供及時準確、必要的信息．從而為迅速控制災害創(chuàng)造條件。(4)恢復(Recovery)，災害過后需要推進恢復與重建?；謴秃椭亟ú粌H意味著恢復經(jīng)濟損失，更要恢復人的精神面貌和社會力量，而且要總結(jié)經(jīng)驗教訓避免重蹈覆轍。下文以PPRR模型為框架，討論如何建立全流程、綜合性的城市洪澇災害管理體系。

2．1預防(Prevention)

比應(yīng)對洪水更重要的是在洪水暴發(fā)之前彌補現(xiàn)狀設(shè)施的缺陷，消除可能引發(fā)洪水的誘因?qū)⒑樗疄暮Φ目赡苄院臀：π越档阶畹?。除了考慮提高防洪標準，加快防洪工程建設(shè)并保證其質(zhì)量外．還可從以下幾個方面減少洪澇災害發(fā)生的可能性：

2．1．1研究降雨規(guī)律，做好汛情預警

人類很難控制”降雨和洪水但在一定程度上是可以避免或減小其災害．而對降雨發(fā)生和雨前情況的認知是洪澇災害管理的首要前提。降雨受水汽、溫度、氣壓、氣流運動下墊面等多種因素的作用和影響，局部還受地形和其它條件的干擾．變異性較大。目前大氣探測水平和降雨追蹤技術(shù)尚不成熟，氣象預報常常會出現(xiàn)不準或遲報的現(xiàn)象為防災工作帶來難題。為更好地預防洪澇災害，氣象部門要不斷加強監(jiān)測預測、預警能力的建設(shè)。

2．1．2拓寬疏通河道．提高泄洪能力

根據(jù)城市防洪標準，設(shè)計合理的泄洪路徑：構(gòu)建科學的泄洪河道網(wǎng)拓寬承擔主要泄洪功能的河道：加大泄洪能力的同時增加儲水能力要對主要分洪、泄洪河道進行定期疏通和維護，防止河道堵塞，堤壩損壞，堅決杜絕侵占填埋河道的現(xiàn)象。

2．1.3控制地下水開采，減少地面沉降

2011年10月曼谷暴發(fā)的洪水遲遲不退．其中一個重要原因是海拔較低且還在以每年約15至50mm的速度沉降．越來越低的地面使洪水無法順利回流大海。而曼谷沉降的主要原因是過度抽取地下水。事實上，我國有超過50個城市的地面也在沉降沉降量超過200mm的地面有79萬km。地面沉降帶來的最大威脅是排洪困難和內(nèi)澇，還會使防洪設(shè)施地基變形、效能下降。要嚴格控制地下水開采發(fā)展地下含水層儲能技術(shù)，穩(wěn)住下沉的地面。

2．1．4增加地面透水率，降低徑流系數(shù)

近年來我國城市化進程加快，大量農(nóng)田林地不斷轉(zhuǎn)變?yōu)榈缆贰V場、商住樓等城市用地雨水徑流系數(shù)隨之迅速增大要盡可能實現(xiàn)雨水就地消納雨洪就近蓄滯和調(diào)配．從根本上避免雨水的過渡匯集，就必須在城市建設(shè)過程中注意增加地面透水率，降低徑流系數(shù)。加快易積滯水地區(qū)的改造，減少不透水地面增加綠地提高初期雨水入滲和消納能力：完善以河湖水系、引水溝渠、雨洪蓄滯區(qū)等設(shè)施為主的水網(wǎng)建設(shè)同時建設(shè)地下儲水工程

2．2準備(Preparation)

在準備階段洪澇災害應(yīng)急管理體系建設(shè)的主要內(nèi)容包括：

2．2．1合理的風險評估

好的洪澇風險評估是建設(shè)災害應(yīng)急管理體系的出發(fā)點。合理的洪水風險評估應(yīng)貫穿應(yīng)急管理的各個階段為應(yīng)急政策的制定提供一個空間化的參考框架。要充分利用各種專業(yè)人員充分調(diào)研現(xiàn)狀對災害發(fā)生的風險和防災抗災能力進行評估，在調(diào)研的基礎(chǔ)上對城市進行洪澇風險評估和應(yīng)急管理分區(qū)。洪澇風險評估是對洪澇災害致災因子危險性、孕災環(huán)境穩(wěn)定性、承災體易損性等方面的綜合評價與分析。根據(jù)實際情況．選擇合適的評價指標，如致災因子包括暴雨、臺風、海嘯1．一秦波田卉l’潰堤等指標，孕災環(huán)境包括地形水系植被、土地類型等指標．承災體包括人口房屋、經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)等并根據(jù)洪水災害評估原理評價方法．建立洪水風險評估指標體系。應(yīng)急管理分區(qū)是指根據(jù)洪澇災害風險評估結(jié)果對不同地區(qū)發(fā)生洪澇災害的概率進行預測并分區(qū)，將城市劃分為低概率區(qū)中概率區(qū)、高概率區(qū)和功能性洪泛區(qū)。應(yīng)急管理分區(qū)十分重要，不僅可以為應(yīng)急管理中心合理制定預案部署資源、組織群眾轉(zhuǎn)移提供依據(jù)，為洪澇災情評估提供基本信息，而且有助于土地利用規(guī)劃與管理，更好地執(zhí)行建筑設(shè)計規(guī)范，增強全社會的風險意識。

2．2．2完善的管理機制

城市政府和相關(guān)單位為減緩突發(fā)洪水時帶來的威脅和損害，應(yīng)依法有計劃、有組織地制定和完善相應(yīng)的應(yīng)急管理機制?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第九條規(guī)定：“國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府是突發(fā)事件應(yīng)對工作的行政領(lǐng)導機關(guān)”．同時在第八條中還規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府均設(shè)立由本級人民政府主要負責人相關(guān)部門負責人駐當?shù)刂袊嗣窠夥跑姾椭袊嗣裎溲b警察部隊有關(guān)負責人組成的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導、協(xié)調(diào)本級人民政府各有關(guān)部門和下級人民政府開展危機應(yīng)對工作；根據(jù)實際需要，設(shè)立相關(guān)類別突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)，組織協(xié)調(diào)、指揮突發(fā)事件應(yīng)對工作?！辈块T協(xié)調(diào)和配合十分重要，應(yīng)對洪澇災害主要涉及氣象、水務(wù)、交通住建規(guī)劃、發(fā)改財政、國土、排水等部門，還有各區(qū)縣的政府要依法實行行政首長負責制同時明確職責分工。市長擔任洪澇災害應(yīng)急管理總指揮，區(qū)縣行政首長、委辦局主要領(lǐng)導參與管理體系，也要將責任落實到鎮(zhèn)、街道及辦事處基層發(fā)揮基層作用。指揮部對全市的洪澇災害應(yīng)急管理工作實行統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)度。要全面落實責任制．明確責任主體。根據(jù)應(yīng)急管理體系中各成員單位職責劃分責任區(qū)．明確道路搶護和排水、軌道交通，在建工程城鎮(zhèn)危舊房、危險校舍、泥石流易發(fā)區(qū)、水利52程、供電人防等地點的責任主體可以與各責任單位簽訂責任書。針對越來越常見的城市內(nèi)澇特別要明確雨天道路巡查責任區(qū)和責任人，建立交管、道路管理部門視頻監(jiān)控、積水監(jiān)測和市民熱線的積水信息報告網(wǎng)絡(luò)．實時掌握道路積水情況，構(gòu)建由應(yīng)急管理中心、交通、交管氣象及道路搶險等責任單位組成的交通保障工作機制。

2.2．3有效的應(yīng)急預案

靈活有效的應(yīng)急預案是應(yīng)急管理體系有效運行的基本保證。應(yīng)急預案的內(nèi)容包括組織體系和反應(yīng)體系。

(1)應(yīng)急管理的組織體系。應(yīng)急管理的組織體系可分為五個層級：國家、省地市、區(qū)和現(xiàn)場。其中國家和省級負責管理和協(xié)調(diào)各市之間的信息和資源．市級負責協(xié)調(diào)各受災區(qū)之間的信息、資源和優(yōu)先權(quán)，區(qū)級和現(xiàn)場級則負責具體的抗災救援工作。各層級可建立永久或臨時的應(yīng)急管理中心，作為進行應(yīng)急行動決策的中心，負責管理應(yīng)急行動跟蹤資源配置和回應(yīng)情況并與其它層級的中心進行溝通。當災情嚴重規(guī)模巨大或情況復雜超出地方政府能力時，應(yīng)及時上報上一級政府請求援助。

(2)應(yīng)急管理的反應(yīng)體系。反應(yīng)體系是針對應(yīng)急行動的各種需要建立系統(tǒng)的具體實施方案。每個方案的任務(wù)目的、操作流程和負責部門都應(yīng)有準確描述具體內(nèi)容包括：搶險救災方案：及時探明情況，控制水勢防止受災范圍擴大．第一時間搶救受囝群眾和財產(chǎn)城市搜救體系提供救生幫助，比如傷亡人員定位，現(xiàn)場救治等主要由消防部門和具有搜救經(jīng)驗的專家組成；醫(yī)療衛(wèi)生體系：保證醫(yī)療護理、藥品器械的供應(yīng)，組織病人撤離監(jiān)測食品飲水安全，為有需要的群眾提供心理指導，防止傳染病的爆發(fā)；通訊交通體系：保持主要對外道路的通暢確保救援人員和物資能快捷送達受災人員能迅速疏散．同時保持信息傳播網(wǎng)絡(luò)的暢通：資源支撐體系：人力資源包括應(yīng)急通訊人員、醫(yī)療救助人員搜救人員以及社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)活動聯(lián)系人等，物資資源包括簡易廚房、盟洗室水凈化設(shè)備和淋浴、帳篷等設(shè)備和必需的食物、藥品等補給品轉(zhuǎn)移安置體系：應(yīng)及時組織受災群眾進行安全有序的轉(zhuǎn)移和安置，需要提前規(guī)劃安全避難所，并儲備食物衣服和生活必需品；恢復重建體系：洪水退去后．應(yīng)及時組織專家對受災地區(qū)進行評估．同時清理受災現(xiàn)場，確定現(xiàn)場安全后，組織受災群眾返回進行財產(chǎn)清點和搶救。需要特別強調(diào)在方案形成過程中，公眾參與必不可少。一是群眾智慧非常重要二是可以使市民更好地了解方案從而有助于災害來臨時的協(xié)同應(yīng)對組織～系列宣傳和演習也是洪澇災害應(yīng)急管理體系的重要組成。還可以組織多層次、多內(nèi)容的技術(shù)培訓，參培人員包括各區(qū)縣有關(guān)委辦局以及應(yīng)急管理中心人員．內(nèi)容包括信息協(xié)作、應(yīng)急處置等。

2．3反應(yīng)(Response)

2．3．1及時啟動應(yīng)急預案，構(gòu)建臨時管理體系

洪澇災害一旦發(fā)生，應(yīng)及時啟動應(yīng)急預案。并按照相應(yīng)級別構(gòu)建臨時管理體系。在緊急情況下，相關(guān)部門的很多人都將發(fā)揮新的功能．需要一個新的、不同于平時的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)。否則很難快速分配任務(wù)．一線的工作人員也無法把消息上報給恰當?shù)娜耍块T問協(xié)調(diào)也可能存在問題。因為市長等地方最高長官直接去了現(xiàn)場，并不在管理中心．有可能導致一些問題無人決斷的情況。在一些案例中，在救災早期階段很難迅速調(diào)配設(shè)備．因為有分配權(quán)力的官員都在現(xiàn)場．無法取得聯(lián)系在發(fā)生災難時，官員應(yīng)意識到自己的角色會發(fā)生臨時性轉(zhuǎn)變，有些權(quán)力應(yīng)留在應(yīng)急管理中心。

2．3．2收集信息，快速展開行動

在災害發(fā)生的最初階段．決策者的反應(yīng)十分關(guān)鍵。在缺少足夠信息的狀況下．決策者通常面對多個互相矛盾的目標比如拯救生命、遏制危害安撫群眾、保護資產(chǎn)以及收集證據(jù)等等。這些任務(wù)通常由不同部門負責，極易造成沖突因此必須建立一個應(yīng)急管理中心。一旦洪澇災害爆發(fā)．專業(yè)人員應(yīng)憑借其專業(yè)知識和空間分析能力．發(fā)揮收集災害數(shù)據(jù)生成有效信息．提出決策建議等重要功能，幫助應(yīng)急管理中心遏制災情惡化。在洪澇災害期間，要及時控制水情、疏散受災人員．打通與外界聯(lián)系的路徑．在第一時間與救援人員取得聯(lián)系保證救援人員、物資的及時到達和合理配置當水情得到了控制．工作重點就轉(zhuǎn)移到對受災人員的安置和救助上。根據(jù)實際情況要幫助決策者制定安全轉(zhuǎn)移受災人員的方案．并及時公布征求受災群眾的意見。

2.3．3及時、主動科學地信息

危急中．政府應(yīng)掌握信息的主導權(quán)一方面，危機信息的會對正在進行的應(yīng)急管理產(chǎn)生重要影響有的信息后會引發(fā)社會恐慌．引發(fā)不必要的二次災害另一方面。某些危機信息和工作方案的會舒緩社會情緒，有助于抗洪救災。建立汛情統(tǒng)一機制+與道路管理部門建立積滯水點數(shù)據(jù)統(tǒng)一機制，與民政部門建立災情數(shù)據(jù)統(tǒng)一機制，由應(yīng)急管理中心統(tǒng)一上報、統(tǒng)一。電視臺、電臺．網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體建立洪澇災害實時播報機制，讓市民及時了解現(xiàn)狀。

2．4恢復(Recovery)

嚴重受災地區(qū)城市政府的一項主要活動就是清理洪水中損壞的各種設(shè)施，如洪水淹沒區(qū)毀壞的物品和房屋殘骸。例如．內(nèi)伯維爾洪水后的三天里有相當于平時兩個多月垃圾量的廢物被運到附近的垃圾填埋場并因此專門向芝加哥借了75輛卡車用來處理洪水殘骸?；赑PRR模型在洪澇災害平息之后應(yīng)急管理并未真正結(jié)束。災害過后，城市最大的問題是如何恢復經(jīng)濟社會和文化上的活力。洪災過后城市經(jīng)濟活動可能陷入停滯，基本生活物資可能會出現(xiàn)短缺。要做好準備一方面積極地開展重建工作，為受災人群提供臨時住所．并開展住房、大型基礎(chǔ)設(shè)施的修建另一方面配合其它部門共同策劃活動以重振城市經(jīng)濟如舉辦紀念活動等。要加速恢復建設(shè)和降低災害破壞可以考慮為受災地區(qū)和家庭提供恢復建設(shè)貸款和補貼．為道路和公共建筑的維修提供補貼，也可考慮包括稅收減免、就業(yè)安排等措施。除此之外恢復階段的另一項重要任務(wù)是總結(jié)經(jīng)驗和教訓I．修補漏洞認真總結(jié)發(fā)生洪澇災害的原因過程．重新思考洪澇災害的發(fā)生、發(fā)展與應(yīng)對．從而更好地調(diào)整災害預防到恢復的各個步驟。要對相關(guān)責任進行督查對各部門防汛抗?jié)彻ぷ髑闆r進行監(jiān)督、檢查和通報，對責任事故進行追究。

3結(jié)語

由于全球氣候變化所加劇的降雨不確定性和城市發(fā)展的動態(tài)性，我國城市在面對洪澇災害時格外脆弱，必須摒棄單純以工程設(shè)施技術(shù)手段應(yīng)對洪澇災害的傳統(tǒng)思路，以公共危機管理理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建全流程、綜合性的洪澇災害應(yīng)急管理體系本文結(jié)合公共管理領(lǐng)域內(nèi)的PPRR模型．從全過程、多部門的公共政策視角，探討了城市在預防、準備、應(yīng)對洪澇災害以及恢復階段所應(yīng)采取的對策，從而更好地構(gòu)建洪澇災害應(yīng)急管理體系．并由此推動城市公共危機綜合應(yīng)急管理體系的建設(shè)。

(1)在預防階段，應(yīng)進～步認識降雨規(guī)律做好汛情預警擴寬疏通河道，提高泄洪能力，并嚴格控制地下水開采，減少地面沉降增加地面透水率．減小徑流系數(shù)，彌補現(xiàn)狀設(shè)施的缺陷消除可能引發(fā)洪水和內(nèi)澇的誘因．將洪澇災害發(fā)生的可能性降到最低。

(2)在準備階段應(yīng)致力于構(gòu)建應(yīng)急狀態(tài)下的城市運行體系．包括：合理的洪水風險評估．從而構(gòu)建空間化的危機應(yīng)對公共政策；完善的管理機制從而構(gòu)建權(quán)責分明落實到位的危機應(yīng)對工作機制靈活的應(yīng)急預案．從而構(gòu)建完備的組織架構(gòu)和科學有效的應(yīng)急方案。

(3)在應(yīng)對階段，需及時啟動應(yīng)急預案，構(gòu)建臨時管理體系收集信息．從而快速展開行動，并及時，主動科學地信息。

(4)在恢復階段．要積極清掃洪水形成的垃圾．并配合其它部門．提出建議刺激城市經(jīng)濟增長，同時重新審視之前的洪澇災害應(yīng)急管理體系查漏補缺。