談高速公路PPP項目財務風險管理機制

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摘要:為推動公共建設領域發(fā)展，緩解高成本下的融資難問題，政府職能部門積極引入了PPP模式。尤其是在高速公路ppp項目中，因其融資渠道單一、籌資結(jié)構(gòu)不合理、收入形式單一等內(nèi)部財務風險，再加上易受自然及政策環(huán)境影響，以至于高速公路財務風險居高不下，對PPP項目管理構(gòu)成較大挑戰(zhàn)。文章結(jié)合PPP投融資模式特點，深入研究財務風險成因以及管理不足，并就如何優(yōu)化PPP項目財務風險管理提出具體措施，以作借鑒。

關(guān)鍵詞:高速公路;PPP項目;財務風險;管理機制

近年來，在發(fā)展需求及政策引領共同驅(qū)動下，高速公路有很大發(fā)展，所覆蓋的地域范圍急速擴張，對經(jīng)濟推動作用明顯。但單就高速公路項目本身而言，收支比例嚴重失衡，缺乏有效的融資渠道，存在較高的財務風險，同時財稅體制改革的推進，限制了財政支出的規(guī)模，對高速公路建設極為不利。PPP模式的引進，不僅政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，高速公路項目財務風險也因社會資本的介入而實現(xiàn)有效降低，但未能改變高速公路資金需求大、回報低、周期長等特征。而且PPP模式增大了項目管理難度，財務風險管理機制也不夠完善，急需就財務風險管理加以改變，更大程度發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢，實現(xiàn)高速公路事業(yè)更快、更穩(wěn)發(fā)展，下面將就此展開詳述。

一、PPP項目管理模式特點

在國內(nèi)，PPP投融資模式的應用起步較晚，在需求推動及政策許可才得以迅速發(fā)展，而且PPP管理模式還體現(xiàn)出獨有的特點:

(一)轉(zhuǎn)變政府職能在過去，政府在高速公路項目中占主導地位，但因其建設規(guī)模急速擴張，所帶來的財政壓力，嚴重阻礙高速公路建設目標的實現(xiàn)。通過引進并應用PPP模式，使得高速公路項目投資具有多元化特點，財政壓力得以有效緩解。與此同時，政府角色發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，不再是單純的建設者，更多的職能轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖勘O(jiān)管與服務，省去資金籌措的環(huán)節(jié)，而且權(quán)利分化也使得高速公路項目管理更為合理。

(二)形成風險、利益共同體對于政府及社會參與者而言，PPP模式的初衷便是實現(xiàn)共贏，盡管企業(yè)承擔一定風險，但更能發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，項目建設將會更加經(jīng)濟、合規(guī)、高效，而且社會投資人更注重契約精神，通過依法依規(guī)履行高速公路項目有關(guān)手續(xù)，也有助于減少財務風險。同時，因有政府參與，高速公路可能涉及的土地規(guī)劃、征遷及政策層面的風險可有效應對，項目整體風險得以共同承擔，進而形成風險、利益的共同體。

二、PPP項目財務風險分析

財務風險來源復雜，既與財務內(nèi)部管理局限性有關(guān)，也有來自外部環(huán)境的不確定性。在高速公路項目中，也可將財務風險分為內(nèi)部及外部因素，具體如下:

(一)外部財務風險因素首先是環(huán)境因素，考慮高速公路沿線環(huán)境復雜，不良地質(zhì)或者突發(fā)自然災害天氣等，均會妨礙高速公路項目施工進度及安全質(zhì)量，進而使項目建設成本不再可控。其次是社會經(jīng)濟因素，由于高速公路建設期集中投入資金數(shù)額大但投資回收期長，而且項目投融資來源主要是銀行信貸，若宏觀經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生大的波動，帶動利率、物價等上漲，則將使高速公路建設運營面臨更大財務風險。再次是政策因素，從辦理項目前置審批手續(xù)方面，如涉及林業(yè)及土地報件存在為被征地農(nóng)民繳納社會保障金、占補平衡指標等標準提高，導致項目建設成本增加。對社會投資者而言，因相關(guān)政策存在不確定性，成為高速公路財務風險的重要來源。最后是征地拆遷因素，因高速公路線路長，存在跨區(qū)域征地的情況，各地征地與拆遷補償標準不統(tǒng)一，經(jīng)常性發(fā)生滋事、阻撓高速施工的情況。

(二)內(nèi)部財務風險因素首先是籌融資結(jié)構(gòu)不合理，由于高速公路耗資巨大，往往項目資本金占總投比為25%，剩余建設資金通過銀行融資來解決，有息負債較高，將加大高速公路項目財務風險。其次是工程技術(shù)風險，如若工程技術(shù)不過關(guān)，將難以勝任高速公路施工任務，帶來工期延誤等問題，財務風險也將顯著增大。最后是運營效益低，以通行費、廣告費為主的項目收益方式，使得高速公路具有較低投入產(chǎn)出比，再加上部分路段通行車輛少，低收益增大了項目財務壓力。

三、PPP項目財務風險管理現(xiàn)狀

在高速工程實施中，PPP項目財務風險不僅體現(xiàn)在客觀方面，更多的還在于財務風險管控能力不足，具體涉及財務人員素質(zhì)、風險分配及管理、過程監(jiān)管等方面，使PPP項目財務風險得不到有效控制。具體問題如下:

(一)財務風險管理體系不健全經(jīng)上述分析，高速公路PPP項目財務風險極具不確定性。但在實際項目中，財務風險管理往往是單一的、臨時性的，很難全方位掌控高速公路項目財務風險，而其所體現(xiàn)的正是財務風險管理體系不健全的問題。此時需要研究財務風險的可控性，以及高速公路建設方的承受能力，并盡快采取應對措施，進而達到風險控制的效果，提高高速公路項目實施效益。

(二)財務管理人員素質(zhì)問題現(xiàn)在高速公路財務管理的實際參與者，多數(shù)并不具備風險意識，對自身專業(yè)素質(zhì)提升也缺乏動力，以至于在處理重要性及排查隱蔽性的問題很難監(jiān)管到位，有可能造成高速公路項目財務損失。

(三)內(nèi)部財務缺乏有效監(jiān)督當涉及高速公路PPP項目財務管理時，未能落實好財務監(jiān)督管理工作，會直接影響到其管理效率。大量事實表明，缺乏一個有效的財務監(jiān)督管理制度會大大增加財務管理的難度，滋生違規(guī)等現(xiàn)象。而財務部門往往只重視資金運籌，沒能落實好財務監(jiān)管工作，缺乏一定的約束性。就高速公路項目本身而言，涉及的資金規(guī)模大、運營時間長、工作環(huán)節(jié)較為復雜、核算量大，一旦財務監(jiān)管不到位，很容易出現(xiàn)資金挪用等情況，增加項目資金占用成本。(四)財務風險收益分配不合理一般來說，高速公路PPP項目的項目公司主要負責資金籌集、分配、建設及運營等方面的工作，資金數(shù)量大，收入高，但是盈利能力卻有待提高，融資過程存在很大的不確定性風險;同時，很容易受到國家政策和經(jīng)濟發(fā)展水平等因素的限制，投資方利益與項目的盈利水平密切相關(guān)。想要實現(xiàn)一定的盈利水平，往往意味著承擔背后的風險，投資方需要慎重考慮項目的可投資性。一旦風險不能得到有效控制，項目投資失敗的概率將會大大增加。這就要求投資方與政府之間注重合作，尋找合理的規(guī)避風險措施。

四、優(yōu)化財務風險管理機制相關(guān)措施

在高速公路PPP項目中，要認識到財務風險管理的不足，針對性的制定并落實各項財務風險管理優(yōu)化措施，具體如下:

(一)完善財務風險管理體系為建立起財務風險管理長效機制，要發(fā)掘高速公路項目特點，分析財務風險的誘因及管理現(xiàn)狀，通過合理制訂財務風險監(jiān)測指標，并完善其預警機制，進而形成動態(tài)化、全周期的財務風險管控效果。具體措施:一是要完善財務風險監(jiān)測指標體系，在高速公路項目中，要多方位開展財務風險監(jiān)測，如成本超支風險、籌融資風險、土地征拆資金使用風險等，通過細化各類監(jiān)測指標，并以數(shù)據(jù)形式加以呈現(xiàn)，有助于掌握高速公路項目財務實際狀況，提高財務管理決策的可行性。二是要完善財務風險預警機制，主要是通過分階段制訂高速公路PPP項目的預警指標，進而及時發(fā)現(xiàn)財務風險，可提高項目財務管理靈活性。

(二)注重財務管理人員素質(zhì)提升在高速公路PPP項目中，為優(yōu)化財務管理人員結(jié)構(gòu)，需采取如下措施:一是要加大財務風險管理人才選拔力度，在項目成立之初，便需優(yōu)選財務管理人員，重點考慮其對財務風險的辨識及管控能力，還要加大考核力度，提高財務風險管理的意識;二是要重視財務人員培訓，由于高速公路項目管理極具復雜性，而且PPP模式下協(xié)調(diào)管理難度大，相應的政策法規(guī)也在持續(xù)變動，要求對財務風險管理人員采取強化培訓的方式，使其掌握PPP模式下財務風險管理的相應能力;三是要建立企業(yè)風險管理文化，對項目管理而言，風險通常廣泛存在，只有將風險管理理念上升到企業(yè)文化的高度，才能提高全員的財務風險管理意識。

(三)強化內(nèi)部財務監(jiān)管在實際項目中，要想實現(xiàn)高效監(jiān)管，需結(jié)合高速公路項目特點，構(gòu)建一個合理的監(jiān)督體系。這就要求項目公司重視內(nèi)部監(jiān)督，在監(jiān)督過程中不斷完善已有監(jiān)督制度的不足之處，提高相關(guān)人員的工作積極性，適當引入授權(quán)批準控制制度，防止出現(xiàn)權(quán)力濫用的情況。同時，預警系統(tǒng)主要是通過對現(xiàn)有的財務數(shù)據(jù)進行分析來判斷是否存在財務風險。因此財務數(shù)據(jù)是否真實至關(guān)重要，保證其真實性有利于系統(tǒng)及時做出合理判斷，一旦發(fā)現(xiàn)財務風險能夠及時采取補救措施，避免給公司帶來更大的經(jīng)濟損失，否則很容易引發(fā)財務危機，影響項目公司的正常運轉(zhuǎn)。

(四)處理好風險分配問題在實施項目時，財務管理易受到內(nèi)外因素干擾，增加財務風險。此時政府應當與資本方共同承擔風險，這就需要一個可行性強的風險分配制度作為支撐，通過政府和投資方共同承擔風險能夠有效推動工程的順利進行。例如，土地拆遷和自然災害等因素帶來的風險由政府承擔;國家政策導致項目成本增加或者融資難度增加時，應當由雙方共同承擔風險;因投資方管理混亂等造成的項目成本增加應當由投資方自行承擔。通過上述風險分配措施，大大緩解了投資方的經(jīng)濟壓力，有利于提高施工質(zhì)量，實現(xiàn)互利共贏。

五、結(jié)語

綜上所述，政府作為公共建設項目主導者，在高速公路項目中，面臨極大的投融資困境，而PPP模式下與社會資本的結(jié)合，有效制約項目投資風險，提高高速公路項目整體收益。但在實際應用中，在財務風險分配及管理、財務人員素質(zhì)、過程監(jiān)管等方面，也暴露出PPP項目財務管理的不足。為此，在高速公路項目實施中，需完善財務風險管理體系，形成更加有力的內(nèi)部監(jiān)管，并且要注重財務管理人員素質(zhì)提升，更好地保障高速公路項目的經(jīng)濟安全。

參考文獻:

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作者：歐畢銳 單位：中交路橋建設有限公司總承包分公司