新預算法實施條例下部門預算管理淺析

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摘要：2020年《中華人民共和國預算法實施條例》（以下簡稱：實施條例）實施，實施條例是對政府預算及部門預算的約束和監(jiān)督，強化公共財政資金使用的規(guī)范性，助力實現(xiàn)基本公共服務均等化的遠景目標。本文首先從部門預算視角對實施條例的重大變化進行梳理分析，其次結合部門預算管理實務歸納出相關要點及難點，最后提出優(yōu)化部門預算管理的思路。

關鍵詞：預算法實施條例；部門預算管理；探討

一、實施條例的一些重大變化

1.細化闡明預算收支范圍，確保邊界清晰

預算法對政府的收支行為做了嚴格控制，將一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算四本賬全部納入預算范圍，但僅在總則中對第一本賬一般公共預算進行表述及范圍界定。新的實施條例則在第二章預算收支范圍中大篇幅新增了后三本賬的相關內(nèi)容，明確界定了后三本賬收支范圍和涵蓋內(nèi)容。通觀整個實施條例，其中又內(nèi)涵了四本賬之間騰轉模式的銜接與調(diào)劑導向，無疑是與近幾年的財政收支變化密切相關，同時也為未來的統(tǒng)籌安排留有余地。此外，實施條例也對政府性基金預算與相應專項債務償付的優(yōu)先順序予以規(guī)范。

2.完善財政轉移支付制度，推進區(qū)域協(xié)同

預算法相關條款對轉移支付的設立目標、原則、預算編制、下達時限做出了綱領性規(guī)定，有效地減少了跑部錢進的現(xiàn)象，也有利于地方政府統(tǒng)籌安排預算。然而對轉移支付的具體性規(guī)定未予明確，所以在實施條例出臺之前，涉及專項轉移支付的實務操作，仍以2015年度財政部修訂的《中央對地方專項轉移支付管理辦法》（以下簡稱專項轉移支付辦法）為指引。實施條例的修訂，表現(xiàn)在對轉移支付的類別范圍、提前下達比例、違規(guī)追責、專項轉移支付定期評估和退出機制等方面做出了詳細規(guī)定和完善。從宏觀目標層面的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和公共服務均等化，到中觀管理層面財政轉移支付的規(guī)范性和有效性，再到微觀實務操作層面的轉移支付預算編制、執(zhí)行、績效、監(jiān)督路徑，實施條例與預算法、專項轉移支付辦法建立深度關聯(lián)，共同構筑起較為完善的財政轉移支付制度體系。

3.規(guī)范地方政府債務管理，防范融資風險

預算法為規(guī)范地方政府債務管理，增加了允許地方政府舉借債務的規(guī)定，同時從發(fā)債主體、用途、規(guī)模、風控機制等方面做出了限制性規(guī)定。新的實施條例除對預算法中的余額管理、債務規(guī)模、債務類別等概念定義和范圍限定外，對一般債務與專項債務的區(qū)分、轉貸債務的相關管理、債務管理權限和違規(guī)舉債追責等方面提升了法律層級，堅持了從嚴控制地方政府債務的原則，著重關注償債壓力和防控化解債務風險，將地方政府舉債融資引導到健康有序的軌道上。

二、實施條例下部門預算管理的要點及難點

1.部門預算管理流程

預算編制環(huán)節(jié)主要有兩點變化值得重點關注：一是預算編制時間提前至6月份；二是項目支出實行項目庫管理，建立健全項目入庫評審機制和項目滾動管理機制。這就要求部門在預算編制時，對下一年度的規(guī)劃目標落地、所需財政資金的統(tǒng)籌安排更前瞻、更全面，對項目的挖掘、研究、論證、評審、選取更審慎、更精細、更規(guī)范。在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的變化也有兩個方面：一是明確了政府財政部門與各部門單位各自的主要職責。對今后明晰事權和責任，理順政府間財政關系具有決定性作用。二是將強化預算約束，按規(guī)使用資金，合理安排支出進度寫入實施條例。相信隨著績效評價、預算公開的實施和完善，必然循著預算管理的流程鏈條尋根溯源，從而提升預算編制、預算執(zhí)行的質量。在決算環(huán)節(jié)，則增加了對收支決算數(shù)據(jù)的真實性、準確性、完整性的原則要求。

2.部門預決算公開

2018年修訂的預算法首次以法律形式對預算公開的主體、范圍、時限等進行規(guī)定，并要求就政府債務、轉移支付、政府采購、機關運行經(jīng)費等社會關注重點進行了公開說明。新的實施條例增加了對轉移支付、財政專戶資金、基本支出與專項支出的細化規(guī)定。需要補充說明的是，預決算公開的具體內(nèi)容要求、流程方式、細化程度等涉及實務工作的規(guī)定，主要以《關于進一步推進預算公開工作的意見》（中辦發(fā)〔2016〕13號）和地方政府制定的政策文件為指導。限于地方各級政府機構改革的深化程度不同、部門及所屬單位職能差異、項目支出標準體系建設不完善等諸多因素，導致各地各部門的預算公開內(nèi)容橫向對比性不高、縱向連貫性不強，亟待后續(xù)相關制度的配套完善。

3.部門預算績效管理

較預算法而言，實施條例明確了績效評價的定義，強調(diào)了績效評價結果的落腳點，即績效評價結果應當按照規(guī)定作為改進管理和編制以后年度預算的依據(jù)。該條內(nèi)容的寫入，貫通了績效評價與結果應用之間的路徑，強化了預算績效評價結果的剛性約束力，在提高財政資金使用效益和優(yōu)化財政資源配置發(fā)揮積極作用，也為后續(xù)完善問效追責機制確立了法律淵源。通過全面實施預算績效管理，將績效目標設定、績效監(jiān)控實施、績效評價開展整個流程同步嵌入到預算編制、預算執(zhí)行、決算的預算管理流程中，推動預算和績效一體化融合，健全標準科學、程序規(guī)范、方法合理、結果可信的預算績效管理體系，大力提升政府公信力和執(zhí)行力。

4.轉移支付管理

一是緊密圍繞當前脫貧攻堅、全面建設小康社會的國家戰(zhàn)略，明確一般性轉移支付范圍和專項轉移支付定義，增強中央宏觀調(diào)控能力，實現(xiàn)特定經(jīng)濟社會發(fā)展目標。二是規(guī)范縣級以上各級政府建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制，著力解決部分項目設立和決策不夠規(guī)范、項目實際執(zhí)行與目標設定偏離、項目清理整合和調(diào)整退出不及時等問題。三是明確轉移支付預計數(shù)提前下達比例，便于各級政府部門及時進行年度預算統(tǒng)籌安排，為資金到位以及項目執(zhí)行精準護航。此外，實施條例中對各級政府提前下達預算的時間節(jié)點給予了留白，盡管有之前出臺的專項轉移支付辦法作為補充，還是減弱了下一級政府部門在編制下一年度預算草案時的預期性和完整性。目前轉移支付管理流程不精細不規(guī)范、部分項目透明度不高、相關信息傳遞不及時不對稱、監(jiān)督管理權被弱化等情形尚有存在，影響了部門對轉移支付預算的管理水平。

三、優(yōu)化部門預算管理的思路

1.健全預算法律法規(guī)政策體系

在國家宏觀治理的戰(zhàn)略框架內(nèi)，發(fā)揮財政政策的導向功能，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，是財政政策制定并實施的出發(fā)點和落腳點。政府預算作為財政政策實施的重要手段，規(guī)范政府收支行為，統(tǒng)籌公共財政資源的協(xié)調(diào)使用、承擔國家重大戰(zhàn)略任務的財力保障。深化預算管理制度改革，加強對各級地方政府的預算宏觀指導，需要建立健全現(xiàn)代財政體制，完善預算法律法規(guī)政策體系。

2.貫徹落實制衡機制

就預算管理職權而言，分權制衡監(jiān)督是具體的制約模式。預決算的決策權屬于人大及其常委會，預決算的編制權與預算執(zhí)行權屬于政府部門，預決算的監(jiān)督權則涵蓋了各級人大監(jiān)督、政府監(jiān)督、財政部門監(jiān)督、審計部門監(jiān)督、政府各部門監(jiān)督和社會公眾監(jiān)督。其中全國人大、地方各級人大具有本級預算審查批準權，全國人大常委會、地方各級人大常委會具有本級預算執(zhí)行監(jiān)督權、預算調(diào)整和決算的審查批準權。如何強化相應權責，不因具體操作程序方式的不完善而被虛化弱化，需要分權制衡機制在全過程預算管理中得以貫徹和落實。

3.加強部門內(nèi)部控制建設

部門內(nèi)部控制建設是保障權、職、責規(guī)范高效運行的機制與手段。良好的部門預算管理依賴于良好的內(nèi)部控制建設。部門應當提高對內(nèi)部控制，以及預算收支業(yè)務管理的重要性認識，加強組織領導，落實主體責任，合理配置崗位與權責，明確權責運行規(guī)程，切實做好預算管理編制、執(zhí)行、決算與評價等工作。同時，建立健全議事決策、崗位責任、溝通協(xié)調(diào)、內(nèi)部審計等機制，確保內(nèi)部管理生態(tài)系統(tǒng)的良性運行。

4.強化部門預算管理

一是保持內(nèi)部預算管理人員的執(zhí)業(yè)水準，及時更新學習國家、省、市、縣各級預算相關政策，綜合預決算公開、績效管理、轉移支付、政府采購、政府投資等規(guī)定，在實踐工作中熟練運用并融會貫通。二是加強項目支出的全過程管理，側重項目的編制環(huán)節(jié)和評價環(huán)節(jié)。其中編制環(huán)節(jié)重點關注項目立項，經(jīng)過可行性研究、科學論證、專家評審、集體決策等程序方可納入項目庫管理；評價環(huán)節(jié)需要強化問題導向和結果應用，并與問效追責機制建立緊密關聯(lián)。三是完善內(nèi)部信息溝通和協(xié)調(diào)機制，提升部門預算管理能力與能效。隨著預算績效管理、內(nèi)部控制、政府采購、政府購買服務深度嵌入預算管理流程，部門預算管理轉變?yōu)橐豁棽块T全體人員參與、業(yè)務范圍全面覆蓋、管理全程跟蹤的綜合性事務，確保信息在部門內(nèi)部、部門與外部之間及時傳遞和充分溝通尤為重要。在獲取完整政策信息的基礎上，有效開展部門協(xié)調(diào)合作，推動各項工作的科學決策、合理執(zhí)行，保障部門正確高效履職。

四、結語

面對復雜多變的社會經(jīng)濟發(fā)展形勢，財政政策及預算管理更需要富有前瞻性和針對性。預算法實施條例的修訂，是完善國家治理體系、構建現(xiàn)代財稅金融體制的重大立法成果，為推進治理能力現(xiàn)代化奠定法治基石，有助于發(fā)揮財政政策間的關聯(lián)協(xié)同，對政府預算以及部門預算的精細化管理具有現(xiàn)實指導意義。

參考文獻

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3.王銀梅，楚雪嬌，張亞瓊.分權制衡機制與政府預算約束.宏觀經(jīng)濟研究，2013（7）.

作者:殷海琴 單位:海寧市價格監(jiān)測中心