游流域水行政管理策略

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1管轄區(qū)域及人員現(xiàn)狀

1．1管轄區(qū)域

黃河上中游流域是指黃河河源至禹門口河段．主要涉及青海、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西等六省(自治區(qū))。該河段黃河干流長(zhǎng)4196．7km，占黃河干流總長(zhǎng)的76．8％；區(qū)域集水面積49．76萬km2，占黃河流域總面積的66．2％。重點(diǎn)支流湟水、窟野河、皇甫川、渭河等五條支流，干流長(zhǎng)約2400kin。按照河道特征將該河段劃分為青甘河段，該段河道長(zhǎng)2423．2km，高原峽谷區(qū)，河道比較窄，比降比較大，水能儲(chǔ)量豐富；寧蒙河段河道長(zhǎng)1048．4km，河道比降平緩，部分河段河勢(shì)擺動(dòng)頻繁，同時(shí)也是凌汛威脅比較嚴(yán)重的河段，受支流高含沙量洪水影響，易淤堵河道；以及大北干流河段，河道長(zhǎng)725．1km，河道比降大，坡陡流急，險(xiǎn)灘較多。黃河上中游河段的省際界河，是最容易發(fā)生水事糾紛和矛盾的敏感地段，是流域水行政監(jiān)管工作的重點(diǎn)河段。黃河干流禹門口以上主要分布有晉陜(583km)、晉蒙(64km)、寧蒙(42km)、寧甘(19km)、青甘(157km)等五段省際界河，全長(zhǎng)865kirl。

1．2管理機(jī)構(gòu)及人員現(xiàn)狀

1992年，根據(jù)水利改革和治黃工作的需要，經(jīng)黃委批準(zhǔn)，黃河上中游管理局成立了水政水資源處，承擔(dān)著黃河上中游管轄范圍內(nèi)的水政水資源監(jiān)管任務(wù)。根據(jù)水利部《關(guān)于加強(qiáng)流域機(jī)構(gòu)水政監(jiān)察規(guī)范化建設(shè)的通知》精神，經(jīng)水利部、黃委批準(zhǔn)，2000年3月成立了“黃河水利委員會(huì)直屬上中游水政監(jiān)察總隊(duì)”，水政水資源處與水政監(jiān)察總隊(duì)兩塊牌子，一套人馬合署辦公。為了加強(qiáng)該區(qū)域的水行政監(jiān)管工作，2002年11月，黃委批準(zhǔn)黃河上中游管理局成立局直屬晉陜蒙接壤地區(qū)水政監(jiān)察支隊(duì)和綏德、西峰、天水水政監(jiān)察大隊(duì)，四個(gè)單位內(nèi)部增設(shè)了水政水資源科，承擔(dān)著各自管理范圍內(nèi)的水政監(jiān)察與水資源管理任務(wù)。根據(jù)工作需要，2008年經(jīng)黃委批準(zhǔn)，綏德、西峰、天水水政監(jiān)察大隊(duì)升格為水政監(jiān)察支隊(duì)。黃河上中游流域現(xiàn)有水行政管理人員31人，其中兼職人員5名，專職人員26人。現(xiàn)有人員與所承擔(dān)的工作任務(wù)相差較大，今后需要充實(shí)人員，進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。

2當(dāng)前管理中存在的主要問題

黃河上中游流域各河段有各自的特點(diǎn)。黃河干流青甘河段河道建設(shè)項(xiàng)目違章比較嚴(yán)重；寧蒙段河水浪費(fèi)、水污染問題比較突出；大北干流河段河已建圍河造地礙洪工程分布較多，由此引發(fā)的省際水事糾紛調(diào)處困難較大。干支流上的十處省際界河還存在著一些糾紛隱患，還有對(duì)違章取水問題的糾正，對(duì)水量統(tǒng)一調(diào)度實(shí)施中存在問題等都要研究解決，以提高流域統(tǒng)一管理的法律效能。

(1)流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位不明確。盡管《中華人民共和國水法》中規(guī)定國家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的體制，為流域水行政管理提供了法律依據(jù)，但是卻沒有明確監(jiān)督管理的執(zhí)法主體，目前流域機(jī)構(gòu)水行政管理主要依據(jù)于水利部的“三定”方案及有關(guān)文件，雖在后來頒發(fā)的《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》和《取水許可制度實(shí)施辦法》等對(duì)流域機(jī)構(gòu)的部分職責(zé)和權(quán)限作出了規(guī)定，但僅是單項(xiàng)授權(quán)。由于《中華人民共和國水法》未對(duì)流域機(jī)構(gòu)的法律地位做出明確規(guī)定，制約了流域機(jī)構(gòu)行使水行政管理職責(zé)，以致面對(duì)黃河上中游流域水行政管理方面的重大政策、關(guān)鍵舉措和緊迫問題，現(xiàn)行法律法規(guī)或政策文件沒有明確規(guī)定流域機(jī)構(gòu)針對(duì)此類問題的權(quán)限，制約了流域機(jī)構(gòu)對(duì)黃河上中游流域?qū)嵤┙y(tǒng)一管理。

(2)違章建設(shè)項(xiàng)目較多。從初步調(diào)查情況看，黃河上中游干支流各類河道建設(shè)項(xiàng)目約1000余項(xiàng)，其中1993年《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理的有關(guān)規(guī)定》頒布實(shí)施以來，新建各類工程122項(xiàng)，其中應(yīng)由流域機(jī)構(gòu)審查的大中型建設(shè)項(xiàng)目中，而沒有履行其行政許可手續(xù)的約占2l％；應(yīng)由地方水行政主管部門審查審批的，大多數(shù)沒有履行行政許可手續(xù)。從違章項(xiàng)目的分布上看，主要集中在青、甘河段和跨省區(qū)重點(diǎn)支流湟河、渭河、窟野河，涉及的行業(yè)多、部門多、歷史遺留問題多，處理難度大。

(3)圍河造地礙洪現(xiàn)象嚴(yán)重。從現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查情況看，圍河造地丁程主要集中在大北干流河段，涉及山西河曲、保德和陜西的府谷等縣。這些地方凡是在灘涂相對(duì)穩(wěn)定的地方都不同程度地存在，或是集體自發(fā)組織，或是地方統(tǒng)一投資，先后修建了一些圍河造地工程，特別是上世紀(jì)五、六十年代以來，沿黃兩岸群眾逐漸從兩岸山區(qū)遷出，依河而居，圍河造地的情況愈演愈烈，從一開始群眾自發(fā)的，零星分布，小規(guī)模的修建，發(fā)展到政府有關(guān)部門牽頭統(tǒng)一組織，大規(guī)模連續(xù)的修建河堤。大量圍墾擠占河道，防洪隱患十分嚴(yán)重，并引發(fā)了嚴(yán)重的水事糾紛。

(4)水污染嚴(yán)重。從青海，經(jīng)甘肅、寧夏，至內(nèi)蒙古，黃河沿岸能源、重化工、有色金屬、造紙等高污染的工業(yè)企業(yè)林立，排出了包括COD(化學(xué)需氧量)、氨氮、重金屬、高錳酸鹽指數(shù)以及揮發(fā)酚等在內(nèi)的大量污染物。由于環(huán)保設(shè)施投入大，運(yùn)轉(zhuǎn)成本高，沿黃重點(diǎn)污染源偷排現(xiàn)象仍比較嚴(yán)重，而一些“十五小”、“新五小”企業(yè)點(diǎn)多面廣，很難根除。

3后續(xù)加強(qiáng)水行政管理的對(duì)策

(1)進(jìn)一步明確流域與區(qū)域管理職責(zé)。進(jìn)一步加強(qiáng)流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制的研究和探討，理順管理關(guān)系，明確管理職責(zé)。在管理方式上，區(qū)分重點(diǎn)河段與非重點(diǎn)河段，實(shí)行分級(jí)管理。對(duì)省際界河的大中型建設(shè)項(xiàng)目，由黃河上中游管理局初審，報(bào)黃委會(huì)審查；小型建設(shè)項(xiàng)目由省級(jí)水行政主管部門提出意見，報(bào)黃河上中游管理局審查。對(duì)非省際界河的大中型建設(shè)項(xiàng)目由黃河上中游管理局審查，報(bào)黃委會(huì)備案；小型建設(shè)項(xiàng)目由地方水行政主管部門審查，報(bào)黃河上中游管理局備案。加強(qiáng)與區(qū)域各省區(qū)水行政主管部門的聯(lián)系，相互溝通，團(tuán)結(jié)協(xié)作，努力實(shí)現(xiàn)流域與區(qū)域管理的有機(jī)結(jié)合，以推動(dòng)黃河上中游水行政監(jiān)管工作健康有序發(fā)展。

(2)加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。水行政監(jiān)管人員素質(zhì)的高低，直接影響著水行政執(zhí)法效果。全面提高水行政監(jiān)管人員的整體素質(zhì)，要做好以下幾方面的工作。首先，加強(qiáng)水行政監(jiān)管人員法律法規(guī)、水政水資源、水保等相關(guān)專業(yè)的培訓(xùn)、學(xué)習(xí)，使其較為系統(tǒng)和全面地了解和掌握，豐富水行政人員的專業(yè)知識(shí)，為水行政執(zhí)法人員依法行政打好基礎(chǔ)。其次，加強(qiáng)水行政監(jiān)管人員政治思想教育。在水行政執(zhí)法過程中，一名水政監(jiān)察員如果沒有良好的職業(yè)道德，就不可能具有政治上的堅(jiān)定性，執(zhí)法上的嚴(yán)肅性，只有他們都具備了較高的素質(zhì)，才能得到群眾的信賴和支持，才能秉公執(zhí)法，文明辦案。第三，建立健全執(zhí)法制度。要規(guī)定水行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和水政監(jiān)察人員相應(yīng)的責(zé)、權(quán)、利，把法定的權(quán)利進(jìn)行分解、量化、細(xì)化，明確執(zhí)法范圍、權(quán)限、程度、標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任，制定配套考核標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)懲辦法。第四，要充實(shí)人員，進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。黃河上中游流域干流河段長(zhǎng)近4200kin，重點(diǎn)支流域河段長(zhǎng)2400km，涉及的省際河段長(zhǎng)1063km，其中黃河干流省際河段長(zhǎng)865km，五條重點(diǎn)支流省際河段長(zhǎng)198km。而且，黃河上中游水行政監(jiān)管工作內(nèi)容的多樣性和管理關(guān)系的復(fù)雜性也比較突出，進(jìn)一步增加了監(jiān)管難度。因此，急需充實(shí)人員，進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，與局直屬四個(gè)水政監(jiān)察支隊(duì)密切配合，共同完成黃河上中游流域水行政監(jiān)管工作。只有加強(qiáng)水政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，努力打造一支廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效、政治強(qiáng)、作風(fēng)硬、業(yè)務(wù)精的水政執(zhí)法隊(duì)伍，切實(shí)履行水政監(jiān)察職能，才能為黃河上中游流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)快速發(fā)展保駕護(hù)航。

(3)加大執(zhí)法力度。堅(jiān)持流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的原則，全面履行監(jiān)管職責(zé)，進(jìn)一步加大監(jiān)管力度，突出重點(diǎn)，集中突破。第一，嚴(yán)格依法管理。全面強(qiáng)化對(duì)河道建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督管理，對(duì)新、改、擴(kuò)建的各類工程要嚴(yán)格履行行政許可審批制度，加強(qiáng)技術(shù)論證，禁止越權(quán)審批或無證亂建的現(xiàn)象，努力杜絕嚴(yán)重阻水礙洪建設(shè)項(xiàng)目。第二，突出重點(diǎn)。重點(diǎn)加大干支流省際界河段的監(jiān)管力度，通過日常監(jiān)督檢查和重點(diǎn)巡查，通過對(duì)在建項(xiàng)目的現(xiàn)場(chǎng)檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)處理問題，積極預(yù)防新發(fā)水事違法活動(dòng)，防止水事違法事件的蔓延和擴(kuò)大。并通過加大水行政執(zhí)法力度，積極查處違法典型案件，有效預(yù)防水事糾紛。第三，堅(jiān)持總量控制和定額控制的原則，嚴(yán)把新、改、擴(kuò)建取水項(xiàng)目的行政初審關(guān)，認(rèn)真落實(shí)水資源論證制度，積極推進(jìn)水權(quán)轉(zhuǎn)換工作的健康發(fā)展，努力實(shí)現(xiàn)取水許可與水調(diào)督察的有機(jī)結(jié)合。第四，加快推進(jìn)《黃河上中游河道采砂管理辦法》的實(shí)施工作，積極促進(jìn)黃河上中游河道采砂活動(dòng)的規(guī)范管理。

(4)堅(jiān)持預(yù)防為主。在黃河上中游流域水行政監(jiān)管中，我們深深體會(huì)到，堅(jiān)持以預(yù)防為主，防、查并重的原則，是進(jìn)一步監(jiān)管好河道建設(shè)項(xiàng)目與取水許可項(xiàng)目必須堅(jiān)持的基本原則。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，河道建設(shè)項(xiàng)目種類愈來愈多、建設(shè)規(guī)模愈來愈大、投資主體愈來愈多樣化、建設(shè)的速度愈來愈快，給監(jiān)管工作帶來了愈來愈多的困難。河道建設(shè)項(xiàng)目，一旦建成，后續(xù)處理十分困難，要想徹底拆除基本是不可能的。因此，在今后的水行政監(jiān)管中，要加大日常的監(jiān)管力度，堅(jiān)持以預(yù)防為主，使違章項(xiàng)目消除在萌芽狀態(tài)。

(5)保障經(jīng)費(fèi)投入。《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》賦予流域管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)比較明確，流域機(jī)構(gòu)的行政管理與執(zhí)法是代表國家行使管理與執(zhí)法權(quán)的。因此，機(jī)構(gòu)人員應(yīng)明確其屬于國家行政編制人員，對(duì)其人頭經(jīng)費(fèi)、執(zhí)法管理辦案公務(wù)費(fèi)、裝備設(shè)備費(fèi)以及專項(xiàng)事業(yè)費(fèi)等應(yīng)予以保證。黃河上中游河段的取用水量對(duì)全河水資源統(tǒng)一管理調(diào)度的實(shí)施影響較大，以及河道違章建設(shè)可能引發(fā)省際水事糾紛的影響等方面的問題日趨突出，監(jiān)管地位更顯重要。而且監(jiān)管戰(zhàn)線長(zhǎng)、范圍大、任務(wù)重和管理難度大，加上在這方面的工作起步較晚，單位經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，交通設(shè)備和裝備落后，建議上級(jí)應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)予以解決，以保障黃河上中游流域水行政管理工作健康發(fā)展，為維持黃河健康生命做出更大的貢獻(xiàn)。

(6)~JI進(jìn)先進(jìn)的管理技術(shù)。鑒于黃河上中游水行政監(jiān)管工作內(nèi)容的多樣性和管理關(guān)系復(fù)雜性，除繼續(xù)加強(qiáng)管理基礎(chǔ)工作的調(diào)研，摸清基本情況，還應(yīng)在建立數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)和利用衛(wèi)星遙感技術(shù)，加強(qiáng)對(duì)河道的適時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)視，預(yù)防水事糾紛和違章建設(shè)項(xiàng)目的發(fā)生。