談公共財(cái)政與財(cái)稅法律制度構(gòu)建

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摘要：公共財(cái)政的根本目的是滿足社會(huì)和國(guó)家公共發(fā)展的需要，因此財(cái)稅法律在制定時(shí)需要納稅人和各納稅主體參與。在制定財(cái)稅法律制度時(shí)應(yīng)重視平等、民主、穩(wěn)健等原則進(jìn)而使財(cái)稅法律制度能夠得到有效的落實(shí)。

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政；財(cái)稅法；構(gòu)建；制度

一、財(cái)稅法律制度構(gòu)建的基礎(chǔ)是公共財(cái)政

財(cái)政法律是國(guó)家的根本經(jīng)濟(jì)體系組成部分之一，國(guó)家的收入和支出部分反映了國(guó)家干預(yù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的程度。公共財(cái)政在社會(huì)發(fā)展的過程之中發(fā)揮著矯正市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用，發(fā)揮了一定的財(cái)政職能[1]。現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)仍然處在轉(zhuǎn)型發(fā)展的階段，現(xiàn)階段我國(guó)未清晰的界定公共財(cái)政的邊界帶來了許多的問題。而不合理的公共財(cái)政將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)構(gòu)成障礙以及經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展造成體制性的約束。

（一）公共財(cái)政的職能西方社會(huì)的公共財(cái)政涵蓋的范圍較為廣泛，理論體系也較為完善，包含法治、平等、公共品以及有限政府等諸多的理論。與之相比，我國(guó)對(duì)于財(cái)政發(fā)展的認(rèn)識(shí)在很長(zhǎng)一段時(shí)間里停滯不前，對(duì)財(cái)政體系構(gòu)建的認(rèn)識(shí)停僅留在“國(guó)家分配論”的層面，直至20世紀(jì)90年代末才首次提出構(gòu)建公共財(cái)政框架的思想。厘清公共財(cái)政理論的概念是構(gòu)建我國(guó)財(cái)政體制以及推動(dòng)我國(guó)財(cái)政制度轉(zhuǎn)型的邏輯起點(diǎn)。公共財(cái)政的核心就是公共秩序，即公共性。對(duì)于公共性如何界定是構(gòu)建我國(guó)公共財(cái)政理論體系的關(guān)鍵所在，公共財(cái)政的概念涵蓋了財(cái)政職能的定義。社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程中財(cái)政的收入與支出水平反映了國(guó)家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度，政府支出方向需要符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)需求以及符合公眾的需要。政府財(cái)政的收入和支出是財(cái)政職能具體的實(shí)踐，體現(xiàn)了公共財(cái)政理論中關(guān)于公共性的要求。從相關(guān)的經(jīng)濟(jì)理論分析，市場(chǎng)和政府具有替代性和互補(bǔ)性。市場(chǎng)使政府所提供的各種公共服務(wù)凸現(xiàn)出來，而政府則能夠有效的彌補(bǔ)和矯正市場(chǎng)存在的缺陷，作為解決市場(chǎng)失靈提供的公共工具而存在，從這一角度上講國(guó)家的財(cái)政規(guī)模反應(yīng)了這個(gè)國(guó)家市場(chǎng)和政府的界線[2]。隨著經(jīng)濟(jì)理論和法學(xué)理論體系的不斷完善，財(cái)政政策的變化體現(xiàn)了政府對(duì)市場(chǎng)作用的替代和彌補(bǔ)功能。

（二）財(cái)稅法律制度構(gòu)建的基礎(chǔ)是公共財(cái)政財(cái)政收入是國(guó)家重要的收入來源，也是國(guó)家職能實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，一般包括稅收、國(guó)債、國(guó)有資產(chǎn)收益、公債以及罰沒等其他形式收入。財(cái)政收入不僅反映了國(guó)家經(jīng)濟(jì)狀況，同時(shí)也反映了社會(huì)各主體之間經(jīng)濟(jì)資源的分配格局。公共財(cái)政在實(shí)踐的過程之中首先要滿足收入與支出的決策過程民主，其次財(cái)政的收入支出應(yīng)以滿足社會(huì)公眾的需要為目的，體現(xiàn)公共財(cái)政的公共性目的要求。公共財(cái)政在整體上體現(xiàn)了以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：一是法治性。公共財(cái)政涉及的各個(gè)主體從事有關(guān)國(guó)家財(cái)政的法律行為時(shí)都必須嚴(yán)格的遵守法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定，主要體現(xiàn)在依法納稅，依法制定財(cái)政預(yù)算、依法公開財(cái)政支出等方面；二是公共性。公共財(cái)政必須將滿足社會(huì)公眾的需要做為自身的唯一目的，這是公共財(cái)政的本質(zhì)要求所在，同時(shí)也要求公共財(cái)政的收入適用范圍限縮在滿足社會(huì)公眾需要的相關(guān)事項(xiàng)中；三是公平性。首先在稅收上我國(guó)要制定平等的稅收制度，即稅收橫向公平，相同條件的主體應(yīng)當(dāng)享受相同的稅收制度。其次要保證稅收的縱向平等，即根據(jù)支付能力以及經(jīng)濟(jì)收入水平的差異性規(guī)定不同的稅收政策，以此縮小社會(huì)的收入分配差距水平，從財(cái)政角度實(shí)現(xiàn)社會(huì)各個(gè)主體的實(shí)質(zhì)公平，如對(duì)中小微企業(yè)實(shí)施的稅收優(yōu)惠以及對(duì)農(nóng)村等落后地區(qū)投入更多的財(cái)政資金發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等措施都體現(xiàn)了公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)公平性。最后是平等的提供社會(huì)公眾服務(wù)，有效的滿足各類人群的公共需要，對(duì)于社會(huì)邊緣群體的利益也不能忽視，平等保護(hù)任何群體的合法權(quán)益；四是非營(yíng)利。公共財(cái)政在運(yùn)行的過程之中應(yīng)以社會(huì)的獲益情況為決策的參考依據(jù)，不能參與到各種營(yíng)利活動(dòng)之中，其運(yùn)行不以盈利為目的。在公共財(cái)政的各項(xiàng)特征之中法治性是最重要的特征，是保證公共財(cái)政制度運(yùn)行的關(guān)鍵。

二、構(gòu)建財(cái)稅法律制度所遵循的基本原則

（一）民主原則財(cái)政民主的內(nèi)涵要求人民能夠借助一定的方式?jīng)Q定重大財(cái)政事項(xiàng)，即任何重大的財(cái)政法律制度的構(gòu)建都必須通過民主的決議，符合人民的根本利益需求。以人民主權(quán)理論為邏輯起點(diǎn)出發(fā)，財(cái)政資金的收繳過程實(shí)則是對(duì)人民財(cái)產(chǎn)的一種剝奪，因而人民對(duì)于財(cái)政資金的使用應(yīng)該有最終的決定權(quán)。在我國(guó)人民享有財(cái)政民主實(shí)現(xiàn)的直接要求就是重大財(cái)政決策必須經(jīng)過全國(guó)人民代表大會(huì)審議的通過，這個(gè)財(cái)政政策才具有形式上和實(shí)質(zhì)上的拘束力。財(cái)政民主是我國(guó)憲法賦予公眾的重要權(quán)利，本質(zhì)上包含了兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是財(cái)政的訴求，及公眾對(duì)于財(cái)政的合理要求；二是財(cái)政的目的，即公共財(cái)政的根本目的是對(duì)公眾提供有效的服務(wù)[3]。構(gòu)建財(cái)政體系時(shí)需要將民主原則貫徹全過程，則需要從以下幾個(gè)環(huán)節(jié)著手：一是民主決策，涉及到國(guó)計(jì)民生的重大財(cái)政政策制定時(shí)應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)對(duì)各項(xiàng)具體財(cái)政事項(xiàng)進(jìn)行表決；二是各級(jí)地方政府在落實(shí)地方的財(cái)政政策時(shí)擁有地方自決權(quán)，應(yīng)由地方各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)地區(qū)財(cái)政事項(xiàng)進(jìn)行表決；三是在落實(shí)財(cái)政政策的過程之中應(yīng)該強(qiáng)化民主程序；四是強(qiáng)化人民群眾對(duì)各項(xiàng)財(cái)政政策執(zhí)行落實(shí)過程的監(jiān)督，要求各級(jí)政府應(yīng)將自身的公共財(cái)政運(yùn)行狀況及時(shí)的向大眾公示。

（二）法定原則財(cái)政法定原則實(shí)質(zhì)上是程序法定，一切財(cái)政的權(quán)利必須納入到法定的程序之中，依據(jù)各項(xiàng)法律落實(shí)和執(zhí)行財(cái)政決策，避免財(cái)政權(quán)利運(yùn)用的隨意性，讓程序保障民主的實(shí)現(xiàn)；財(cái)政法定的制度前提是財(cái)政憲定，即我國(guó)憲法之中明確規(guī)定了國(guó)家履行自身財(cái)政職能所需要的財(cái)政權(quán)力以及公民在生存發(fā)展的過程之中所應(yīng)具備的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。財(cái)政憲定是從制度設(shè)計(jì)上保障國(guó)家的財(cái)政權(quán)力為人民服務(wù)，為社會(huì)公共利益而服務(wù)。國(guó)家能夠依據(jù)自身的需要向公民征稅，并將所得收入運(yùn)用于滿足公民的公眾需要的制度基礎(chǔ)是憲法賦予了國(guó)家征稅的權(quán)力，同時(shí)憲法也賦予了人民群眾監(jiān)督政府財(cái)政用于人民的監(jiān)督權(quán)力。

（三）平等原則平等原則保證了各項(xiàng)財(cái)政政策符合公平的法律理念，保證了社會(huì)公眾的基本人權(quán)。財(cái)政平等在實(shí)踐的過程之中主要體現(xiàn)了以下的幾個(gè)方面：一是財(cái)政平等從本質(zhì)上體現(xiàn)的是對(duì)平等正義價(jià)值觀的精神追求，也是社會(huì)主義民主的本質(zhì)要求；二是財(cái)政平等是財(cái)政制度設(shè)計(jì)的依據(jù)，通過實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策的橫向平等與縱向平等，達(dá)到社會(huì)利益的最大化，滿足人民群眾的需求；三是中央和地方財(cái)政的協(xié)調(diào)，即縱向權(quán)力分配體制中央和地方財(cái)政權(quán)分配的格局中也體現(xiàn)一定的平等因素。平等原則是推進(jìn)各項(xiàng)財(cái)政決策的基本準(zhǔn)則，以該原則為邏輯起點(diǎn)則要求每個(gè)主體在國(guó)家財(cái)政政策運(yùn)行的過程中都依法享有平等的機(jī)會(huì)，國(guó)家公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)保證公民的機(jī)會(huì)平等。以稅收法律制度為例，保障每一個(gè)納稅人都具備維護(hù)自身合法權(quán)利的能力。在這一準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上需要協(xié)調(diào)國(guó)家、納稅人、中央財(cái)政管理部門和地方財(cái)政管理部門的權(quán)利（力）分配格局，在財(cái)政領(lǐng)域執(zhí)行平等原則，保障機(jī)會(huì)公平與結(jié)果公平、形式公平與實(shí)質(zhì)公平等在諸多成對(duì)公平價(jià)值上均有平衡的體現(xiàn)及價(jià)值的衡量。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目前顯示出地區(qū)差異化發(fā)展，踐行財(cái)政平等原則對(duì)于控制貧富差距的擴(kuò)大化，塑造平等的發(fā)展環(huán)境具有重要的意義?，F(xiàn)階段進(jìn)一步貫徹落實(shí)財(cái)政平等的原則應(yīng)該從以下兩個(gè)方面著手：一是中央同地方財(cái)政的協(xié)調(diào)與平衡。應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)和優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)而保證全國(guó)各個(gè)地區(qū)的群眾能夠享受基本的公共服務(wù)，調(diào)節(jié)政府財(cái)政收入是實(shí)現(xiàn)全國(guó)公共服務(wù)均等化的前提和基礎(chǔ)。通過轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)社會(huì)再分配，縮小貧富差距，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；二是在實(shí)質(zhì)上落實(shí)公平政策，對(duì)財(cái)政收支的比例進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整；三是實(shí)現(xiàn)財(cái)政體制的實(shí)質(zhì)公平。

（四）健全原則財(cái)政健全原則是財(cái)政民主原則和財(cái)政法定法定原則的外延，其核心在于保證財(cái)政制度的穩(wěn)健、國(guó)家經(jīng)濟(jì)的安全運(yùn)行，有效防范財(cái)政運(yùn)行過程之中潛在的風(fēng)險(xiǎn)。在此過程中應(yīng)當(dāng)注意：一是要合理的控制財(cái)政的收支結(jié)構(gòu)，設(shè)定合理財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管尺度，赤字過高，國(guó)家負(fù)債過重則會(huì)對(duì)整體的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成威脅；二是健全重大財(cái)政事項(xiàng)決策的科學(xué)性，通過預(yù)算、國(guó)債、政府采購和轉(zhuǎn)移支付等手段科學(xué)調(diào)控宏觀政策，避免財(cái)政危機(jī)的出現(xiàn)；三是完善財(cái)政違法的追責(zé)機(jī)制，財(cái)政制度涉及國(guó)計(jì)民生，任何侵害國(guó)家財(cái)政的行為都不能姑息。國(guó)家財(cái)政的長(zhǎng)期安全穩(wěn)定運(yùn)行可以，及時(shí)有效的滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公眾需要，為公民提供有效的日常服務(wù)和公共產(chǎn)品并且保證政府各個(gè)機(jī)構(gòu)的正常穩(wěn)定運(yùn)行[4]。穩(wěn)定的財(cái)政運(yùn)行促進(jìn)了社會(huì)的發(fā)展，而社會(huì)健康的發(fā)展反作用于國(guó)家財(cái)政，有效的擴(kuò)大了財(cái)政的規(guī)模，使財(cái)政運(yùn)行和社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)良性的循環(huán)過程。缺失財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防控有可能使財(cái)政收支結(jié)構(gòu)失衡，影響財(cái)政的穩(wěn)定運(yùn)行，使財(cái)政運(yùn)行和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入到惡性循環(huán)之中。

三、我國(guó)財(cái)稅法律制度發(fā)展趨勢(shì)概述

（一）完善財(cái)稅法律制度從整體上看現(xiàn)階段我國(guó)現(xiàn)階段財(cái)政法體系仍然存幾個(gè)方面的缺失：一是財(cái)稅法律整體體系不夠健全[5]。目前我國(guó)實(shí)行的財(cái)政法律制度僅僅覆蓋了基本制度、原則、分配方式、預(yù)算制度以及監(jiān)督制度，從宏觀上看我國(guó)財(cái)政法律體系建設(shè)缺乏憲法層面的規(guī)定，各部法律在執(zhí)行的過程之中存在邊界問題，無法有效的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)；二是在分稅制模式下地方稅的立法體制不完善。我國(guó)現(xiàn)階段稅收立法權(quán)初步實(shí)現(xiàn)橫向配置和縱向配置相結(jié)合的模式。但是我國(guó)稅收立法的權(quán)利仍主要集中在中央機(jī)關(guān)，地實(shí)際上地方立法權(quán)十分有限，由此導(dǎo)致了地方政府有效收入不足，無法切實(shí)的履行自身的義務(wù)。因而落實(shí)促進(jìn)地方政府實(shí)施地方稅收立法權(quán)，對(duì)于提升地方政府行政管理的積極性，解決地方財(cái)政及債務(wù)問題都有著積極的意義；三是稅收的實(shí)體結(jié)構(gòu)和稅種設(shè)計(jì)不合理，目前我國(guó)征稅覆蓋對(duì)象不全面，存在稅種重復(fù)和交叉現(xiàn)象，提升了征稅的難度。

（二）財(cái)稅法律制度的協(xié)調(diào)發(fā)展財(cái)稅法律制度的協(xié)調(diào)發(fā)展核心是指同財(cái)政相關(guān)的各種法律體系能夠形成科學(xué)合理的搭配。財(cái)政法一定程度上是納稅人、國(guó)家政府部門以及用稅部門三者之間形成的利益平衡，其有效的保障了個(gè)體基本的生存權(quán)，也體現(xiàn)了個(gè)體對(duì)公平正義的追求。為切實(shí)的保證在財(cái)政立法的過程之中納稅人的切實(shí)利益得到尊重，應(yīng)由納稅人代表機(jī)關(guān)行使財(cái)政立法的相關(guān)權(quán)利[6]。財(cái)政立法關(guān)系到了社會(huì)之中千家萬戶的切實(shí)權(quán)益，因此在立法的過程之中應(yīng)該廣泛的傾聽不同群體的訴求，實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的最大化。法律制度在進(jìn)行設(shè)計(jì)和構(gòu)建的過程之中需要滿足基本的穩(wěn)定性和可預(yù)期性的要求。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)在運(yùn)行的過程之中需要穩(wěn)定的財(cái)稅法律制度進(jìn)而使社會(huì)之中的各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體能夠依照穩(wěn)定的法律制度開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及生產(chǎn)活動(dòng)，對(duì)個(gè)體而言財(cái)稅法律制度的價(jià)值在于保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)不受到國(guó)家權(quán)力的干擾，這是保障公民經(jīng)濟(jì)自由以及人格獨(dú)立的基礎(chǔ)。

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作者：張卉蕓 單位：西北大學(xué)