決勝期財(cái)政扶貧資金審計(jì)案例分析
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摘要：隨著2021年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的臨近，扶貧工作也進(jìn)入了最關(guān)鍵的攻堅(jiān)階段，國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)第一個(gè)“百年夢(mèng)”的目標(biāo)而投入了大量財(cái)政專項(xiàng)資金。為了保證財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金能得到安全、高效的使用，國(guó)家審計(jì)的介入是非常必要的。因此，本研究對(duì)于財(cái)政扶貧資金審計(jì)的案例研究，有利于國(guó)家提升對(duì)財(cái)政扶貧資金的管理水平?，F(xiàn)以H市L區(qū)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金審計(jì)為例，對(duì)于審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行了分析，并提出了擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面；強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果問(wèn)責(zé)機(jī)制等審計(jì)建議。
關(guān)鍵詞：財(cái)政扶貧；專項(xiàng)資金；審計(jì)
一、引言
貧困問(wèn)題一直以來(lái)是全世界范圍內(nèi)最深刻的社會(huì)問(wèn)題之一。1978年，我國(guó)有2.5億貧困人口，占全國(guó)人口的25.97%，占世界總貧困人口的四分之一。到2021年，我國(guó)即將實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的第一個(gè)百年夢(mèng)，精準(zhǔn)脫貧也是全面建成小康社會(huì)的重要環(huán)節(jié)之一，隨著各級(jí)政府對(duì)扶貧工作進(jìn)入倒計(jì)時(shí)，財(cái)政扶貧資金的投入也越來(lái)越多。前任審計(jì)長(zhǎng)劉家義2016年指出：國(guó)家審計(jì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的職責(zé)和使命，是由其本質(zhì)所決定的。國(guó)家審計(jì)是適應(yīng)國(guó)家治理的客觀需要產(chǎn)生和發(fā)展的，是國(guó)家治理大系統(tǒng)中一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國(guó)家治理的基石和重要保障。胡澤君審計(jì)長(zhǎng)2018年提出：新時(shí)代要求審計(jì)機(jī)關(guān)在黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)中發(fā)揮更大的作用，同時(shí)也為審計(jì)機(jī)關(guān)提供了更廣闊的舞臺(tái)。財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金在基層運(yùn)行的效益以及安全性對(duì)扶貧成果具有重大影響，隨著財(cái)政扶貧資金的投入越來(lái)越多，扶貧資金在運(yùn)行中的各種問(wèn)題自然會(huì)暴露。而國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理的重要組成部分，及時(shí)有效地對(duì)財(cái)政扶貧資金進(jìn)行介入，可以有效監(jiān)督扶貧資金的使用，提升扶貧資金的使用效率，解決扶貧資金運(yùn)行中存在的部分問(wèn)題。
二、案例分析
（一）L區(qū)財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金審計(jì)情況1.財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金總體情況2016-2018年L區(qū)共籌集財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金3655.60萬(wàn)元，其中：2016年籌集1520.60萬(wàn)元；2017年1305萬(wàn)元；2018年830萬(wàn)元。財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金共支出3581.68萬(wàn)元，其中：2016年支出1446.80萬(wàn)元；2017年1304.88萬(wàn)元；2018年830萬(wàn)元。財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金結(jié)余73.92萬(wàn)元，其中2016年結(jié)余73.80萬(wàn)元，2017年結(jié)余0.12萬(wàn)元。2.L區(qū)審計(jì)目標(biāo)及審計(jì)重點(diǎn)H市審計(jì)局下達(dá)的本次審計(jì)目標(biāo)是認(rèn)真貫徹市委市政府、區(qū)委區(qū)政府關(guān)于精準(zhǔn)脫貧工作的決策部署，以促進(jìn)扶貧資金管理使用安全、規(guī)范、績(jī)效為主線，圍繞“六個(gè)精準(zhǔn)”的要求，加大精準(zhǔn)扶貧政策措施貫徹落實(shí)跟蹤審計(jì)的力度，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化審計(jì)統(tǒng)籌，積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)審計(jì)模式。做到“三覆蓋一完整”：轄區(qū)鎮(zhèn)域?qū)徲?jì)全覆蓋；扶貧資金管理使用審計(jì)全覆蓋；扶貧政策措施貫徹落實(shí)審計(jì)全覆蓋；審計(jì)資料規(guī)范準(zhǔn)確完整。而審計(jì)重點(diǎn)集中在貧困戶的精準(zhǔn)識(shí)別、扶貧資金安全性、扶貧資金使用績(jī)效情況、整村推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施情況和效率、教育及醫(yī)療補(bǔ)助發(fā)放情況。3.審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題第一，擠占財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金，超范圍使用專項(xiàng)資金的問(wèn)題。違反了《H省扶貧專項(xiàng)資金暫行管理辦法》第五條規(guī)定：扶貧資金主要用于扶持貧困戶能直接參與、直接受益、穩(wěn)定增收的項(xiàng)目和其他貧困戶能增加收入的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。第二，建檔立卡貧困戶信息存在不準(zhǔn)確的問(wèn)題。違反了《H省扶貧專項(xiàng)資金暫行管理辦法》第三條規(guī)定：市縣(區(qū))扶貧部門應(yīng)當(dāng)按照“縣為單位、分級(jí)負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)管理”原則對(duì)貧困戶建檔立卡、資金發(fā)放、信息登記進(jìn)行管理。第三，光伏項(xiàng)目績(jī)效未達(dá)到合同要求規(guī)劃中的指標(biāo)，產(chǎn)業(yè)幫扶未建立完整的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。L區(qū)相關(guān)扶貧部門對(duì)于產(chǎn)業(yè)幫扶物資后續(xù)跟蹤不到位，幫扶措施僅為簡(jiǎn)單的發(fā)放相關(guān)物資，對(duì)于其后續(xù)產(chǎn)出無(wú)完整的跟蹤評(píng)價(jià)。第四，扶貧資金監(jiān)管并未做到全覆蓋。L區(qū)扶貧資金管理較為簡(jiǎn)單粗放，扶貧資金追溯路徑未落實(shí)到每一戶貧困戶，無(wú)法做到“三覆蓋一完整”。4.審計(jì)建議第一，在審計(jì)中結(jié)合了大數(shù)據(jù)方法，對(duì)貧困戶識(shí)別認(rèn)定、扶貧資金運(yùn)用進(jìn)行了精準(zhǔn)跟蹤監(jiān)督。第二，對(duì)整村推進(jìn)以及光伏項(xiàng)目建立了績(jī)效評(píng)價(jià)體系并用以進(jìn)行績(jī)效審計(jì)。第三，為了確保扶貧資金安全，根據(jù)扶貧資金賬頁(yè)以及各個(gè)系統(tǒng)的資料填列貧困戶個(gè)人信息調(diào)查表，將每戶貧困戶接收到的產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療方面的信息填列由審計(jì)人在表上，并交由貧困戶和幫扶責(zé)任人簽字確認(rèn)。對(duì)其發(fā)現(xiàn)的差異進(jìn)行查證、修訂，最大程度確保貧困戶、幫扶責(zé)任人、政府三方面數(shù)據(jù)相勾稽，保證扶貧資金安全。第四，多部門聯(lián)合協(xié)調(diào)，及時(shí)溝通，數(shù)據(jù)調(diào)用互通，追責(zé)機(jī)制共通。
（二）案例分析評(píng)價(jià)1.審計(jì)結(jié)果評(píng)價(jià)本次審計(jì)要求做到“三覆蓋一完整”對(duì)于扶貧資金管理使用審計(jì)全覆蓋這一項(xiàng)，傳統(tǒng)的扶貧資金審計(jì)主要從扶貧資金賬頁(yè)出發(fā)，對(duì)資金進(jìn)行總體把握，這種方法總體而言可以把握住資金的流向，但對(duì)落實(shí)到每一貧困戶身上的扶貧資金投入是否真正到位，有無(wú)錯(cuò)漏，卻無(wú)法詳查。而本次審計(jì)政府審計(jì)人員應(yīng)上級(jí)要求，對(duì)花出去的每一分錢都要應(yīng)審盡審，必須對(duì)傳統(tǒng)審計(jì)方法進(jìn)行創(chuàng)新。建檔立卡貧困戶每人都有扶貧臺(tái)賬，而該臺(tái)賬與互聯(lián)網(wǎng)相互聯(lián)通，審計(jì)人員從賬目以及原始憑證出發(fā)，編制貧困戶個(gè)人信息調(diào)查表并要求貧困戶與幫扶責(zé)任人就真實(shí)信息進(jìn)行核對(duì)與簽字確認(rèn)，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)———賬目———真實(shí)信息三方面相勾稽，把控扶貧資金使用安全。貧困戶數(shù)量眾多，要編制個(gè)人信息調(diào)查表需要較多人力、物力以及部門協(xié)調(diào)，使得表格中囊括產(chǎn)業(yè)幫扶、教育、醫(yī)療、危房改造等多方面信息。L區(qū)審計(jì)人員通過(guò)聘請(qǐng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師參與審計(jì)，提升了本次審計(jì)團(tuán)隊(duì)的專業(yè)素質(zhì)。對(duì)于個(gè)人信息調(diào)查表中涉及的多種信息，審計(jì)部門積極與教育局、衛(wèi)健委、住建局等部門溝通，運(yùn)用大數(shù)據(jù)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行獲取比對(duì)，除此之外，L區(qū)審計(jì)局也與車管所、工商局等部門實(shí)現(xiàn)了大數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)，對(duì)貧困戶是否存在購(gòu)車、購(gòu)房、開(kāi)店等行為進(jìn)行了調(diào)查，在提升了審計(jì)效率的同時(shí)保證了審計(jì)質(zhì)量。扶貧資金使用中很大一部分用于整村推進(jìn)項(xiàng)目，涉及光伏項(xiàng)目建設(shè)、鄉(xiāng)村校園建設(shè)、集體產(chǎn)業(yè)化建設(shè)等項(xiàng)目。以光伏產(chǎn)業(yè)為例，L區(qū)審計(jì)局重點(diǎn)審計(jì)了扶貧資金使用的績(jī)效情況，通過(guò)與電網(wǎng)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)以及實(shí)際走訪考察，獲得真實(shí)可靠數(shù)據(jù)，將獲取的收入數(shù)據(jù)與之前建設(shè)時(shí)設(shè)計(jì)的收益模型進(jìn)行比對(duì)，評(píng)估了項(xiàng)目的績(jī)效情況。2.審計(jì)工作不足第一，績(jī)效審計(jì)過(guò)于簡(jiǎn)單。在L區(qū)審計(jì)的案例中，整村推進(jìn)以及光伏項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的建立依據(jù)工程預(yù)算單位設(shè)計(jì)的模型進(jìn)行評(píng)價(jià)，而并未對(duì)指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行進(jìn)一步設(shè)計(jì)，只通過(guò)收入和成本的簡(jiǎn)單比較來(lái)評(píng)估績(jī)效。除此之外，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金很多投入于產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，如：種養(yǎng)殖業(yè)，資金一般直接撥付給當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、農(nóng)戶使用，這要求審計(jì)人員不僅要深入企業(yè)對(duì)賬目進(jìn)行審查，還要審查當(dāng)?shù)刈魑锓N植、牲畜養(yǎng)殖等項(xiàng)目的實(shí)際效益。評(píng)價(jià)指標(biāo)的過(guò)于簡(jiǎn)單化，不利于審計(jì)工作精確展開(kāi)。第二，審計(jì)廣度不足。本次審計(jì)工作主要集中財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金審計(jì)，對(duì)于每個(gè)貧困戶所涉及的幫扶資金都以個(gè)人信息調(diào)查表的形式進(jìn)行確認(rèn)，盡管工作量大，但最大程度保證了審計(jì)的深度。扶貧工作資金來(lái)源除了財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金外，也涉及企業(yè)幫扶資金和社會(huì)資金，本次審計(jì)并未對(duì)該項(xiàng)來(lái)源的資金進(jìn)行審計(jì)。在實(shí)際工作中，發(fā)給貧困戶的補(bǔ)助往往是多重來(lái)源資金共同使用，而貧困戶甚至幫扶責(zé)任人往往難以區(qū)分所獲補(bǔ)助背后的資金來(lái)源，在實(shí)際工作開(kāi)展時(shí)無(wú)形中加大了工作成本，拖延了審計(jì)效率。由此可見(jiàn)，審計(jì)范圍不夠廣不僅會(huì)帶來(lái)監(jiān)管的缺位，同時(shí)也會(huì)影響原有審計(jì)范圍內(nèi)審計(jì)工作的開(kāi)展。第三，地方審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性較弱。就L區(qū)扶貧審計(jì)工作來(lái)看，當(dāng)審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的時(shí)候，往往只能移交相關(guān)部門處理，而審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題并沒(méi)有處罰權(quán)。審計(jì)對(duì)象可能會(huì)通過(guò)各種方法鉆空子，存在僥幸心理，使得審計(jì)部門獲取不真實(shí)不完整的信息，即使發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，但被審計(jì)單位鑒于審計(jì)部門沒(méi)有處理處罰權(quán)進(jìn)而“屢審屢犯”。在審計(jì)獨(dú)立性方面，地方審計(jì)部門獨(dú)立性較弱。審計(jì)部門在向被審計(jì)單位提出審計(jì)意見(jiàn)時(shí)應(yīng)當(dāng)不受外界因素的影響，要使審計(jì)部門處于客觀公正的工作環(huán)境之中。本次L區(qū)審計(jì)局的審計(jì)對(duì)象為區(qū)內(nèi)下屬鎮(zhèn)政府，但鎮(zhèn)政府匯報(bào)工作的對(duì)象為與L區(qū)審計(jì)局同級(jí)別的政府部門甚至是L區(qū)政府直接管理，所以在L區(qū)審計(jì)局撰寫審計(jì)報(bào)告時(shí)往往會(huì)受到L區(qū)政府的影響，扶貧審計(jì)過(guò)程發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題也由此可能因?yàn)檎块T的壓力而被淡化或者掩蓋。形成該現(xiàn)象的原因在于，與L區(qū)審計(jì)局同級(jí)的政府機(jī)關(guān)是審計(jì)機(jī)關(guān)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，這對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)和工作人員開(kāi)展審計(jì)工作時(shí)的獨(dú)立性造成了影響。
三、完善財(cái)政扶貧資金審計(jì)對(duì)策建議
（一）擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面盡管本次審計(jì)主要目標(biāo)范圍是財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金，但由于當(dāng)扶貧資金轉(zhuǎn)化為扶貧成果時(shí)，其產(chǎn)出往往無(wú)法具體區(qū)分扶貧資金來(lái)源，所以為了最大限度實(shí)現(xiàn)扶貧資金安全、效果監(jiān)管，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)扶貧資金實(shí)現(xiàn)全覆蓋。面對(duì)審計(jì)范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)注重審計(jì)團(tuán)隊(duì)專業(yè)素質(zhì)的提升，對(duì)審計(jì)人員及時(shí)培訓(xùn)考核，招募具有符合背景的審計(jì)人員。與此同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)也要視情況積極購(gòu)買第三方審計(jì)服務(wù)滿足審計(jì)需求，提高審計(jì)質(zhì)量。在購(gòu)買服務(wù)的過(guò)程中，政府審計(jì)機(jī)關(guān)處于組織協(xié)調(diào)的位置，對(duì)事務(wù)所執(zhí)行的審計(jì)工作進(jìn)行指導(dǎo)和復(fù)核。這樣可以解決審計(jì)團(tuán)隊(duì)素養(yǎng)不高、人員緊缺的問(wèn)題，還可以利用會(huì)計(jì)師事務(wù)所這一專業(yè)優(yōu)秀的團(tuán)隊(duì)。
（二）強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果問(wèn)責(zé)機(jī)制政府建立服務(wù)型政府的理念正在逐步深入人心，而隨著服務(wù)型政府的逐步建立，政務(wù)信息的透明程度也會(huì)進(jìn)一步提升。作為國(guó)家治理體系的組成部分，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金審計(jì)的結(jié)果公開(kāi)是實(shí)現(xiàn)公民參與的重要組成部分。這樣做的好處在于：一方面，提升了公民參與的積極性，使得扶貧資金的受益方和資金提供方有機(jī)會(huì)參與到財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的監(jiān)管中。成果及時(shí)公開(kāi)有利于調(diào)用民間的力量，也使得公民進(jìn)一步培養(yǎng)了自身參與監(jiān)督活動(dòng)的能力；另一方面，審計(jì)結(jié)果的及時(shí)公告使得利益相關(guān)方有公開(kāi)透明的渠道來(lái)保障自身權(quán)益，敦促政府及時(shí)有效作為，可以提升扶貧資金劃撥效率。增強(qiáng)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用問(wèn)責(zé)機(jī)制可以從如下方面著手。一是提高審計(jì)報(bào)告的質(zhì)量。審計(jì)報(bào)告質(zhì)量的提升意味著審計(jì)人員要把審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的各種問(wèn)題全部展現(xiàn)出來(lái)，相當(dāng)于體現(xiàn)審計(jì)的整個(gè)過(guò)程，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋。二是對(duì)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行定期公開(kāi)。正如審計(jì)署定期對(duì)自身重點(diǎn)工作公告一樣，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金審計(jì)結(jié)果也可以及時(shí)定期進(jìn)行公開(kāi)。三是審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將工作作為一個(gè)動(dòng)態(tài)化的過(guò)程，而不是簡(jiǎn)單的通過(guò)事后審計(jì)來(lái)進(jìn)行“亡羊補(bǔ)牢”。完善事前、事中、事后審計(jì)，以此查扶貧資金以及審計(jì)過(guò)程中普遍存在的問(wèn)題，在對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上，查找其根源，使得審計(jì)結(jié)果能得到更好的利用。
（三）實(shí)現(xiàn)異地交叉審計(jì)L區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)受到L區(qū)政府的管轄，所以他們獨(dú)立性可能會(huì)受到限制。上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在提出審計(jì)工作要求時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)審計(jì)項(xiàng)目采取異地交叉審計(jì)。這樣使得審計(jì)機(jī)關(guān)在工作的時(shí)候不會(huì)因?yàn)橥?jí)政府的管轄使獨(dú)立性受到影響，在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的時(shí)候可以直接向上級(jí)報(bào)告，切實(shí)向當(dāng)?shù)卣块T反映并提出整改意見(jiàn)，使獨(dú)立性得到保護(hù)的同時(shí)提升審計(jì)質(zhì)量。
（四）提升績(jī)效審計(jì)水平和成果運(yùn)用L區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)本次確實(shí)對(duì)整村推進(jìn)和光伏項(xiàng)目進(jìn)行了績(jī)效審計(jì)，但是指標(biāo)的運(yùn)用過(guò)于簡(jiǎn)單，需要借助專家工作來(lái)制定完善的績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，上級(jí)部門在指導(dǎo)審計(jì)工作時(shí)也要重視績(jī)效審計(jì)的成果，而不是僅僅集中于合規(guī)審計(jì)。隨著2020即將迎來(lái)全面小康，扶貧資金運(yùn)用的效率在最后關(guān)頭也是尤為重要的，政府必須予以高度重視，可以將其納入到考核體系中，以增強(qiáng)審計(jì)部門、審計(jì)結(jié)果的重要性和威懾力，使扶貧對(duì)口單位和責(zé)任人在實(shí)行扶貧工作時(shí)也對(duì)其加以重視，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)扶貧資金安全和效益的雙向保障。
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作者：徐一堯 單位：南京審計(jì)大學(xué)